Prof. dr hab. Małgorzata Zaleska Skomplikowana układanka W

Prof. dr hab. Małgorzata Zaleska
Skomplikowana układanka
W odpowiedzi na kryzys w europejskim systemie bankowym, powiązany z kryzysem sektora
finansów publicznych niektórych krajów, proponowane są i wdrażane różne nowe koncepcje mające na celu zwiększenie bezpieczeństwa w przyszłości. W odniesieniu do sektora
bankowego dotychczas mogliśmy przy tym obserwować więcej dyskusji nad nowymi
koncepcjami niż faktycznych wdrożeń. Ostatnie siedem miesięcy bieżącego roku przyniosło
jednak w tym zakresie zmiany. Po pierwsze, przesądzono bowiem ostateczny kształt
wymogów kapitałowych i norm płynności w unijnym systemie bankowym (tzw. pakiet CRD
IV). Po drugie, 10 lipca br. światło dzienne ujrzał projekt unijnego rozporządzenia w sprawie
jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków w ramach unii
bankowej. Jest to zatem drugi element z układanki „unia bankowa”, który został nakreślony
bardziej precyzyjnie niż tylko ogólne hasła. Pierwszym z elementów układanki był europejski
nadzór bankowy, a trzecim - wciąż bliżej nie określonym - pozostaje europejski system
gwarantowania depozytów. Z jednej strony może nie dziwić wprowadzanie złożonych zmian
w konwencji „krok po kroku”, ale z drugiej strony funkcjonowanie pojedynczych elementów
układanki nie przyniesie zamierzonych efektów. Mówiąc inaczej jeden element układanki w
oderwaniu od pozostałych nie będzie dobrze funkcjonował. Zasadne jest ponadto jednoczesne
dyskutowanie o mechanizmach restrukturyzacji i likwidacji oraz „tradycyjnej” upadłości
banków. W przypadku kłopotów finansowych banków występuje bowiem alternatywa: albo
jedno albo drugie, biorąc pod uwagę koszty i to nie tylko finansowe. Zasadne wydaje się
ponadto połączenie dwóch elementów układanki „unii bankowej” w jeden, tj. systemu
restrukturyzacji i likwidacji z systemem gwarantowania depozytów, co powinno doprowadzić
do zwiększenia elastyczności działania, zmniejszenia kosztów i skrócenia czasu
podejmowania decyzji.
Przy powołaniu złożonych struktur europejskich powiązanych z systemami narodowymi, co
można określić jako „pączkowanie władzy”, powstaje bowiem ryzyko wydłużenia procesu
decyzyjnego, a czas w przypadku ratowania banków jest kluczowym czynnikiem sukcesu lub
porażki. W procesie „pączkowania władzy” bardzo istotne jest też określenie kompetencji i
1
odpowiedzialności poszczególnych organów, aby było jasne kto odpowiada „na koniec dnia”.
Pewne jest natomiast to, że w procesie reformowania następuje przenoszenie władzy z
poziomu krajowego na poziom europejski, w tym Komisji Europejskiej. Na przykład według
zaproponowanej formuły restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków to Komisja
Europejska ma podejmować ostateczną decyzję o przeprowadzeniu procesu, a rola władz
krajowych sprowadza się do udziału w posiedzeniach i realizacji zaleceń zaproponowanych
przez Europejską Radę ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji. Warto także
nadmienić, że w ramach posiedzeń wykonawczych jeden głos będą mieli przedstawiciele
kraju pochodzenia banku, a drugi będą posiadali wspólnie wszyscy przedstawiciele krajów
goszczących (przy jednoczesnym braku możliwości weta). Tymczasem struktura polskiego
sektora bankowego jest taka, że w większości przypadków jesteśmy właśnie krajem
goszczącym. Do rozstrzygnięcia pozostaje zatem czy należy przystępować do projektu „unia
bankowa” i tym samym zdecydowanie zmniejszyć możliwość oddziaływania instytucji
polskiej sieci bezpieczeństwa na krajowy sektor bankowy, a jednocześnie mieć możliwości
większego udziału w podejmowaniu decyzji na poziomie europejskim czy odwrotnie.
Ciekawostką jest ponadto to, że w samym projekcie „unia bankowa” zakłada się różny zakres
podmiotowego oddziaływania poszczególnych jej elementów. Podczas gdy europejski nadzór
bankowy, sprawowany przez EBC, ma objąć co do zasady tylko największe banki i te które
korzystają z pomocy, to mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ma
dotyczyć wszystkich banków z krajów „unii bankowej”. Takie podejście jest co najmniej
dyskusyjne i niedostatecznie uzasadnione w propozycjach Komisji Europejskiej.
Kolejną istotną kwestią w procesie reformowania europejskiego sektora bankowego są koszty
z tym związane. Pewne jest to, że koszty utrzymania sieci bezpieczeństwa po kryzysie będą
wyższe niż przez nim. Powstaje zatem pytanie o efekty w stosunku do poniesionych kosztów,
przy czym taka kompleksowa analiza jak dotychczas nie powstała. Pewne jest także to, że
koszty te poniosą głównie banki, a pośrednio także my, czyli ich klienci. Banki nie są bowiem
instytucjami charytatywnymi. Dla zobrazowania skali obciążeń można wspomnieć, że
docelowa wielkość unijnego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (czyli
tylko jednego elementu układanki) ma wynieść 1% wartości depozytów gwarantowanych w
bankach objętych tym mechanizmem (co oznacza około 55 mld euro według danych za 2011
r.). Zaznaczyć należy przy tym, że nie są to wszystkie koszty funkcjonowania nowej
struktury, bowiem nie obejmują m.in. kosztów administracyjnych. Równocześnie można
powiedzieć, że powyższa kwota nie jest znacząca, jeśli porówna się ją z wysokością pomocy
2
zatwierdzonej przez Komisję Europejską w okresie od października 2008 r. do października
2012 r., tj. 5,06 bln euro (40,3% PKB UE).
Czas najlepiej zweryfikuje zasadność nowych projektów i ich wdrożeń, przy czym
ostatecznym ich celem powinno być zwiększenie bezpieczeństwa systemów bankowych przy
racjonalnych kosztach. Z pewnością jednak pojedynczy projekt „unia bankowa” nie jest w
stanie uchronić nas przed kolejnym kryzysem. Od władz i społeczeństwa zależy bowiem jaką
lekcję wyciągniemy z ostatnich doświadczeń i jak długą będziemy ją pamiętali.
Autorka jest Członkiem Zarządu Narodowego Banku Polskiego, Profesorem zwyczajnym w Instytucie
Bankowości i Ubezpieczeń Gospodarczych Szkoły Głównej Handlowej, Wiceprzewodniczącą Komitetu
Nauk o Finansach Polskiej Akademii Nauk.
3