T Jedynak O diable który tkwi w szczegółach-25 03 2013-II

O diable, który tkwi w szczegółach.
Czyli o tym co przyniesie nowe rozporządzenie w sprawie wykonywania uprawnień i
obowiązków przez kuratorów wykonujących orzeczenia karne?
Od dawna oczekiwane przez środowisko kuratorskie rozporządzenie Ministra
Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie sposobu wykonywania
obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych w sprawach karnych
wykonawczych już obowiązuje. Regulując wszystkie zadania kuratorów dla dorosłych
w akcie wykonawczym wydanym na podstawie delegacji zawartej w kodeksie karnym
wykonawczym, uchyla wyrażone w 2008 roku wątpliwość Biura Rzecznika Praw
Obywatelskich co do konstytucyjności niektórych regulacji odnoszących się do zadań
kuratorów sądowych (§§ 11-14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12
czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania uprawnień i
obowiązków kuratorów sądowych). Nowe rozporządzenie odpowiada także na
niektóre postulaty zgłaszane od lat przez kuratorów zawodowych; przede wszystkim
urealnia czas potrzebny na objęcie dozoru lub powierzenie go kuratorowi
społecznemu, na zapoznanie się z dokumentacją i nawiązanie kontaktu z
podopiecznym (skazanym), określa powszechnie obowiązujący wzór dokumentacji,
porządkuje niektóre działania o charakterze administracyjno – biurowym. Ponadto
wyraźnie formułuje oczekiwania Ministra Sprawiedliwości co do czynności, które
kurator powinien wykonywać realizując powierzone mu zadania, począwszy od
dozoru, poprzez organizowanie i nadzorowanie kary ograniczenia wolności, aż do
programu „zwolnieniowego”. Wreszcie nowe rozporządzenie zdecydowanie
rozstrzyga kwestię wykonywania dozorów względem podopiecznych osadzonych w
zakładzie karnym, jeżeli osadzenie nastąpiło w związku z inną sprawą, niż ta, w
której sprawowano dozór. Krajowa Rada Kuratorów już od 2007 roku zwracała
uwagę na potrzebę takiego rozwiązania. W tym zakresie rozporządzenie niewątpliwie
stanowi ważny element działań naprawczych.
Trudno jednak podzielić optymistyczną opinię Naczelnika Wydziału Kurateli w
Ministerstwie Sprawiedliwości (Zawód kuratora do reformy, Rzeczpospolita
22.03.2013r., s. C6), że spowoduje ono lepszą organizację pracy kuratorów,
zwiększy jej skuteczność i poprawi efekty, a w konsekwencji mniej podopiecznych
będzie popełniało przestępstwa i trafiało do więzienia, praca kuratorów zostanie
zracjonalizowana, a nie dodatkowo obciążona.
Mimo tych zapewnień wielu kuratorów żywi obawy, czy podołają nowym
wymaganiom? Czy kadra kuratorska w aktualnym składzie będzie w stanie wykonać
nałożone obowiązki na wyższym niż dotychczas poziomie? Czy posiada do tego
wystarczające narzędzia i zwyczajnie czy zadania te są wykonalne w dostępnym jej
czasie pracy? Wiele wątpliwości wzbudza zarówno diagnoza stanu służby
kuratorskiej, jak i zaproponowane lekarstwo, czy aby nie okaże się bardziej
niebezpieczne od samej choroby?
1
Diagnoza
Według oceny Autora poziom efektywności służby kuratorskiej w sprawach karnych
nie był zadowalający, co potwierdzają – jego zdaniem - badania Instytutu Wymiaru
Sprawiedliwości, „że do przestępstwa w okresie próby powraca ok. 45% osób
pozostających pod dozorem kuratora, a zarządzenia wykonania kary warunkowo
zawieszonej stanowią największą grupę orzeczeń skutkujących faktycznym
pozbawieniem wolności”. Na początek należy zaznaczyć, że IWS w swoim raporcie z
badań nie utożsamia efektywności dozoru z efektywnością służby kuratorskiej.
Byłoby to zbytnie uproszczenie mając na względzie fakt, że powodzenie lub
niepowodzenie dozoru nie jest wyłącznie zasługą lub zaniedbaniem kuratora;
ponieważ podopieczny kuratora nie żyje w społecznej próżni, podlega wpływom
swojego środowiska, podejmuje decyzje, jego sytuacja jest zależna od posiadanej
pracy, kwalifikacji, relacji rodzinnych, stanu zdrowia i uzależnień, itd. IWS wymienia
aż 14 czynników ryzyka.
Analiza danych statystycznych gromadzonych przez Ministerstwo
Sprawiedliwości pozwala dość łatwo zrozumieć dlaczego zarządzenia wykonania
kary stanowią największą grupę orzeczeń, w których zarządza się pozbawienie
wolności. Dzieje się tak dlatego, że po prostu dozorów w związku z zawieszeniem
kary wykonuje się najwięcej. W 2009 r. kuratorzy wykonywali tego rodzaju dozór w
271.642 sprawach, w 2010 r. – w 247.812 sprawach, a w 2011 r. – 240.209
sprawach. Nie dziwi zatem, że odpowiednio liczne są przypadki zakończenia
wykonywania dozorów w tej kategorii spraw: 121.340 spraw w 2009 r., 112.660 – w
2010 r. i 104.054 w 2011 r. Zakończenie wykonywania dozorów może być
spowodowane upływem okresu na który został ustanowiony (okresu próby),
zwolnieniem od dozoru, ale także zarządzeniem wykonania kary. Według danych
Ministerstwa Sprawiedliwości w latach 2009 - 2010 zarządzono wykonanie kary
pozbawienia wolności w blisko 22 tysiącach dozorów przy warunkowym zawieszeniu
kary rocznie, czyli odpowiednio w 18% i 19,4% wszystkich zakończonych dozorów.
W roku 2011 – zarządzono wykonanie kary w około 24 tysiącach dozorów (23%
zakończonych spraw). Gdyby jednak wziąć pod uwagę zarządzenie kary w związku z
popełnieniem przestępstwa to miało to miejsce w ok. 18200 przypadkach (17,5%
spraw). Twierdzenie o niezadowalającej efektywności pracy kuratora na podstawie
wskaźnika powrotności do przestępstwa wydaje się więc nieco uproszczone.
Bardzo ważnym czynnikiem wpływającym na poziom i efekty pracy kuratora
zawodowego jest liczba powierzonych mu zadań i poziom obciążenia pracą. Według
danych Ministerstwa Sprawiedliwości na dzień 31.12.2011 r. 3138 kuratorów
zawodowych dla dorosłych i ok. 18 tys. kuratorów społecznych, którzy wspierają
kuratorów przy sprawowaniu dozorów i wykonywaniu wywiadów środowiskowych,
wykonywało obowiązki w blisko 444 tys. spraw. W tej liczbie było 275 tys. dozorów w
2
związku z warunkowym zawieszeniem wykonania kary i z warunkowym zwolnieniem
z reszty kary (108,5 tys. wykonywanych przez kuratorów zawodowych i 166,6 tys. –
przez społecznych), 98 tys. kar ograniczenia wolności, 67,4 tys. kontroli obowiązków
nałożonych na skazanego w okresie próby, blisko 3,5 tys. innych spraw. Nadto
kuratorzy dla dorosłych przeprowadzili 320 tys. wywiadów środowiskowych (242,2
tys. – kuratorzy zawodowi). Poza dozorami powierzonymi kuratorom społecznym
wszystkie pozostałe sprawy obciążają kuratorów zawodowych; było to ponad 277 tys.
spraw. Na statystycznego kuratora zawodowego przypadało średnio 88,4 sprawy (35
osobiście sprawowanych dozorów, 31 spraw kary ograniczenia wolności, 22,6
pozostałych spraw) i około 77 wywiadów środowiskowych w skali roku (ok. 7
wywiadów miesięcznie).
W 2003 roku Minister Sprawiedliwości w rozporządzeniu z dnia 9 czerwca
ustalił standardy obciążenia pracą kuratora zawodowego. Przewidują one, że kurator
zawodowy dla dorosłych w swoim referacie powinien posiadać od 20 do 35 dozorów,
które wykonuje osobiście, od 30 do 60 dozorów powierzonych kuratorom
społecznym, do 50 spraw innych niż dozory (kara ograniczenia wolności, kontrola
okresu próby, przygotowania do zwolnienia). Łącznie w referacie kuratora
zawodowego powinno być do 120 spraw, w tym do 50 spraw własnych, czyli
prowadzonych przez kuratora zawodowego. Według stanu na dzień 31 grudnia 2011
r. statystyczny referat kuratora zawodowego dla dorosłych liczył 141,5 sprawy (o
18% ponad standard) w tym spraw własnych 88,4, czyli o 77% ponad standard
określony przez Ministra Sprawiedliwości.
Badania pilotażowe Analiza obciążenia i standardy pracy kuratorów
zawodowych przeprowadzone w 2010 roku przez poznańską firmę konsultingową na
zlecenie Ministerstwa Sprawiedliwości wykazały zbyt duże obciążenie pracą
kuratorów sądowych. Przedmiotem badań był zespół kuratorski działający w
śródmieściu wielkiego miasta. Autorzy badań stwierdzili, że w przypadku mniejszych i
małych miast oraz gmin (a w takich ośrodkach przeważnie działają kuratorzy),
obciążenie to będzie w sposób znaczący wzrastać w zależności od odległości do
miejsca zamieszkania podopiecznego. Badania te potwierdziły to co kuratorzy
odczuwają jako nadmierne obciążenie pracą.
Lekarstwo
Środkiem zaradczym na niezadowalający – w opinii urzędników Ministerstwa
Sprawiedliwości – poziom efektywności kuratorów dla dorosłych jest poprawa
nadzoru kierowników zespołów nad kuratorami oraz wprowadzenie podziału
dozorowanych na 3 grupy ryzyka powrotności do przestępstwa, które są
równoznaczne ze stopniem trudności dozoru, a co za tym idzie zróżnicowanie
intensywności oddziaływań. Rozporządzenie wymienia kategorie przestępstw, które
predestynowałyby skazanego do zakwalifikowania go do najwyższej grupy ryzyka –
3
„C”. Osoby zakwalifikowane do tej grupy co do zasady powinny znaleźć się w pod
osobistym dozorem kuratora zawodowego. Powierzenie takich dozorów
społecznikom miałoby należeć do wyjątków. Proponowane rozwiązanie, jest godną
uwagi próbą dopasowania oddziaływań kuratora do poziomu potrzeb i stopnia
zagrożenia ze strony podopiecznego. Służby probacyjne na całym świecie dokonują
„selekcji” dozorowanych pod kątem ryzyka powrotności do przestępstwa i w
zależności od jej wyników dostosowują ofertę oddziaływań. Posługują się jednak w
tym celu standaryzowanymi i sprawdzonymi w praktyce wielomodułowymi
narzędziami diagnostycznymi, obejmującymi różne aspekty funkcjonowania
społecznego skazanego, miedzy innymi historię życia, poziom wykształcenia i
przygotowania zawodowego, sytuację rodzinną, zainteresowania i sposoby
spędzania czasu wolnego, a także „karierę przestępczą”. Rodzaj skazania jest
jednym z kilku, ale nie jedynym i nie decydującym czynnikiem o ponownym
popełnianiu przestępstw. Zaproponowana w rozporządzeniu klasyfikacja dozorów, w
szczególności typ „C” ma charakter statyczny. Podopieczny raz do niej
zakwalifikowany w praktyce nie ma możliwości „awansu” do grupy niższego ryzyka,
ponieważ zawsze będzie sprawcą określonego czynu, który kwalifikuje go właśnie do
grupy „C”. W konsekwencji jego starania o poprawne wykonanie nałożonych na
niego obowiązków, nie będzie się przekładało na złagodzenie wymagań i mniejszą
dla niego dolegliwość oddziaływań, nie będzie motywowało go do podejmowania
wysiłku.
W opinii Ministerstwa Sprawiedliwości przekazanie spraw trudnych kuratorom
zawodowym ma przyczynić się do poprawy efektywności pracy kuratorów i
zmniejszenia liczby zarządzanych kar pozbawienia wolności. Tymczasem IWS w
tych samych badaniach, na które powołuje się Ministerstwo Sprawiedliwości
wykazało, że: „nie ma wyraźnego związku miedzy tym, jaki kurator sprawował dozór
a jaka była jego efektywność. Starano się jednak dociec, dlaczego w dozorach
prowadzonych przez kuratorów zawodowych była tak duża powrotność
dozorowanych do przestępstwa. Można to tłumaczyć faktem, że kuratorzy są
obciążeni o wiele większą liczbą własnych dozorów niż kuratorzy społeczni, a przez
to mogą mieć mniej czasu na pracę z każdym dozorowanym”.
Równocześnie kuratorzy zawodowi obawiają się, że nałożenie na nich
obowiązku sprawowania dozorów typu „C” spowoduje, że ich dotychczasowe
obciążenie jeszcze wzrośnie. Aktualnie nie wiadomo ile dozorów zostałoby
zakwalifikowanych do kategorii „C”. Może się zatem okazać, że w wyniku tej reformy
do kuratorów zawodowych trafi jeszcze większa liczba obowiązków, wskutek czego
czas na zindywidualizowaną pracę z każdym dozorowanym jeszcze się skróci, a
przez to efekty mogą być zgoła przeciwne do zakładanych przez Ministerstwo.
Należy mieć nadzieję, że rację ma autor opinii, że sprawy trudne rzeczywiście
stanowią mniejszość, bo w przeciwnym razie, kiedy do kuratorów zawodowych trafi
owe ¾ dozorów trudnych, które – według szacunków autora – dotychczas
wykonywali kuratorzy społeczni, to kuratorzy zawodowi mogą mieć poważny problem
4
z prawidłowym wykonaniem zadań. W najbliższym czasie poznamy rzeczywistą
wielkość populacji skazanych spełniających kryteria dozoru typu „C”.
Poważnym zagrożeniem dla podstawowego celu, dla którego wprowadzono
nowe rozwiązania, to jest zmniejszenie liczby zarządzeń kary warunkowo
zawieszonej i odwołań warunkowego przedterminowego zwolnienia, jest nałożenie
na kuratorów obowiązku rygorystycznego postępowania wobec skazanych, co
spowoduje zwiększenie liczby wszczynanych z wniosku kuratora postępowań o
zarządzenie kary lub odwołanie warunkowego zwolnienia i można przypuszczać
również wzrost liczby osadzonych w wyniku tych postępowań. Np. wobec skazanego,
który nie stawił się dwukrotnie na wezwanie kuratora i nie usprawiedliwił
niestawiennictwa lub usprawiedliwienie przez kuratora nie zostało uznane za
należyte, ten będzie musiał złożyć wniosek o zarządzenie lub odwołanie (albo
wystosować upomnienie, po którym kolejnym krokiem jest już wniosek obligatoryjny i
względnie obligatoryjne zarządzenie lub odwołanie przez sąd), ponieważ w sytuacji
niezłożenia wniosku sam narazi się na odpowiedzialność za niewykonywanie
obowiązków.
Drugim czynnikiem wzbudzającym obawy kuratorów jest zmiana roli
kierownika zespołu kuratorskiego i rozszerzenie jego kompetencji merytorycznych i
nadzorczych poza te, które wynikają z ustawy o kuratorach sądowych. Należy
pamiętać, że kodeks karny wykonawczy nadał zawodowemu kuratorowi sądowemu
status organu postępowania wykonawczego. Taki status mają w tym postępowaniu
tylko sąd, prezes sądu lub sędzia, sędzia penitencjarny, dyrektor zakładu karnego
(aresztu, dyrektor okręgowy i Dyrektor Generalny Służby Więziennej), sądowy /
administracyjny organ egzekucyjny, urząd skarbowy i organy administracji terenowej.
Kierownik zespołu kuratorskiego nie posiada statusu organu wykonawczego, jego
funkcja zgodnie z art. 41 ustawy o kuratorach sądowych ma charakter menedżersko
– organizacyjny, ale nie ma on uprawnień do nadzoru merytorycznego. Kurator
zawodowy jako organ podlega nadzorowi judykacyjnemu sądu oraz nadzorowi
merytorycznemu kuratora okręgowego. Rozporządzenie nadaje kierownikowi
uprawnienia do ingerowania w decyzje podejmowane przez kuratora, do wydawania
mu poleceń co do sposobu prowadzenia sprawy, wprowadza kolejny obok sądu i
kuratora okręgowego, szczebel nadzoru nad kuratorem zawodowym, który ma
przecież status organu, jest funkcjonariuszem publicznym i ze względu na pełnioną
rolę i zadania cieszy się odpowiednim zakresem autonomii. Tylu stopni nadzoru nie
ma chyba żadna grupa zawodowa w resorcie sprawiedliwości. Wprowadzone tym
rozporządzeniem zmiany w systemie kurateli sądowej wynikającym z kodeksu
karnego wykonawczego i z ustawy o kuratorach sądowych także budzi niepokój
kuratorów.
Lekarstwo w postaci zduplikowania przez kierownika zespołu nadzoru sądu i
kuratora okręgowego nad kuratorami zawodowymi oraz nałożenie na tych ostatnich
obowiązku sprawowania dozorów w dość arbitralnie wskazanej grupie sprawców
określonych przestępstw, zdaje się przypominać chemioterapię wobec wszystkich
5
pacjentów szpitala. Jest stosowane w dobrej wierze, ale jego skutki uboczne trudne
są do przewidzenia. Tych skutków obawia się środowisko.
Na koniec jeszcze jedna refleksja. Duńska służba probacyjna, 10 krotnie mniej
liczebna i wykonująca 40 krotnie mniej zadań, aktualnie przygotowuje się do
wdrożenia systemu szacowania ryzyka, znanego zresztą w Polsce - LSI-R.
Wdrożenie poprzedzone jest dwuletnim pilotażem w kilku wybranych zespołach, po
którym nastąpi ewaluacja wewnętrzna i zewnętrzna, a w czwartym roku (o ile
ewaluacja wypadnie pomyślnie) system zostanie wdrożony we wszystkich zespołach
kuratorskich. Szkoda, że w odniesieniu do wprowadzonych u nas zmian nie
zastosowano podobnej strategii - warto podpatrywać dobre praktyki i inicjować
głębokie reformy małymi krokami, wówczas łatwiej korygować ewentualne
nieprzewidziane komplikacje.
Bardzo życzę sobie, moim koleżankom i kolegom, aby przewidywania
urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości co do skutków właśnie wchodzącej
regulacji okazały się słuszne i żeby to oni mieli rację w kwestii reformy zawodu
kuratora sądowego.
Autor:
Dr Tadeusz Jedynak, kurator specjalista,
Wiceprezes Pomorskiego Stowarzyszenia Zawodowych Kuratorów Sądowych w
Gdyni.
6