Informacja o wynikach kontroli -

Transkrypt

LPO-4101-40-00/2012
Nr ewid. 150/2013/P/12/163/LPO
Informacja o wynikach kontroli
gospodarowaniE komunalnymi obiektami
i lokalami o przeznaczeniu użytkowym,
w miastach województwa wielkopolskiego
marzEc
2
01
1
MISJĄ
Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i skuteczność w służbie
publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej
WIZJĄ
Najwyższej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym autorytetem
najwyższy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym
i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa
Dyrektor Delegatury NIK w Poznaniu:
Jan Kołtun
Zatwierdzam:
Wojciech Kutyła
Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli
dnia Najwyższa Izba Kontroli
ul. Filtrowa 57
02-056 Warszawa
T/F +48 22 444 50 00
www.nik.gov.pl
2013
S pis treści
1.WPROWADZENIE��4
1.1.Temat i numer kontroli�� 4
1.2.Cel kontroli�� 4
1.3.Organizacja i zakres kontroli�� 4
2.PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI��5
2.1.Ocena kontrolowanej działalności�� 5
2.2.Uwagi�� 6
3.WAŻNIEJSZE WYNIKI KONTROLI��8
3.1.Uwarunkowania gospodarcze obszaru objętego kontrolą
i charakterystyka stanu prawnego�� 8
3.2.Stan zasobu nieruchomości komunalnych o przeznaczeniu użytkowym
i realizacja zasad gospodarowania tym zasobem�� 9
3.3.Polityka gmin w zakresie gospodarowania komunalnymi obiektami i lokalami
o przeznaczeniu użytkowym��12
3.4.Powierzanie przez gminy zarządzania komunalnym zasobem użytkowym
ich jednostkom organizacyjnym i podmiotom gospodarczym.��14
3.5.Realizacja zadań przez zarządców nieruchomości gminnych
i sprawowanie nadzoru nad pracą zarządców��16
3.6.Sprzedaż i najem składników zasobu użytkowego gmin��19
3.7.Realizacja wniosków pokontrolnych z kontroli gospodarowania lokalami
użytkowymi w wybranych miastach województwa wielkopolskiego
w latach 2006-2008��23
4. INFORMACJE DODATKOWE�� 25
4.1.Przygotowanie kontroli��25
4.2.Postępowanie kontrolne i działania podjęte po zakończeniu kontroli��25
5.ZAŁĄCZNIKI�� 27
1
WPROWADZ E N I E
1.1 Temat i numer kontroli
Gospodarowanie komunalnymi obiektami i lokalami o przeznaczeniu użytkowym, w miastach
województwa wielkopolskiego – P/12/163.
1.2 Cel kontroli
Celem kontroli NIK była ocena gospodarowania majątkiem komunalnym miast, głównie
obiektów i lokali o przeznaczeniu użytkowym oraz ocena prawidłowości pozyskiwania z tego tytułu
dochodów. W szczególności kontrola obejmowała ocenę:
−− zasad gospodarowania i polityki (strategii) w zakresie gospodarowania obiektami i lokalami
o przeznaczeniu użytkowym oraz ocena rzetelności ewidencjonowania tego zasobu,
−− prawidłowości powierzania podmiotom zewnętrznym zarządzania1 komunalnym zasobem
użytkowym i ocenę rzetelności sprawowania nadzoru i kontroli nad jednostkami zarządzającymi
tym zasobem,
−− zarządzania komunalnym zasobem użytkowym, w tym realizację działań służących zapewnieniu
prawidłowego stanu technicznego obiektów budowlanych,
−− sprzedaży, najmu i dzierżawy składników zasobu użytkowego nieruchomości gmin oraz
realizację dochodów gmin z tych tytułów,
−− wykonania wniosków pokontrolnych wynikających z kontroli gospodarowania lokalami
użytkowymi przeprowadzonej w 2008 r. przez Delegaturę NIK w Poznaniu.
1.3 Organizacja i zakres kontroli
Kontrolę przeprowadzono w 20 jednostkach, tj. w 10 urzędach miast i gmin2 i 10 jednostkach
gospodarujących lub zarządzających gminnymi nieruchomościami. Wykaz jednostek objętych
kontrolą stanowi załącznik nr 1 do Informacji.
Kontrolę w urzędach miast i dziewięciu jednostkach gminnych (samorządowych zakładach
budżetowych, jednostkach budżetowych i spółkach ze 100% udziałem gmin) przeprowadzono
na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o NIK, z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 5 ust. 2
ww. ustawy, tj. pod względem legalności, gospodarności i rzetelności. W jednej spółce z częściowym
udziałem jednostki samorządu terytorialnego kontrolę przeprowadzono na podstawie art. 2 ust. 3
ustawy o NIK pod względem legalności i rzetelności (art. 5 ust. 3 ustawy o NIK).
Czynności kontrolne przeprowadzono w okresie od 21 grudnia 2012 r. do 26 kwietnia 2013 r.
Kontrolą objęto okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2012 r.
1 Pod pojęciem zarządzania należy rozumieć wykonywanie czynności określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami.
2 Kontrolą objęto cztery gminy miejskie i sześć gmin miejsko-wiejskich.
4
2
P o d s u m o w a n ie w y n i k ó w k o n t r o l i
2.1 Ocena kontrolowanej działalności
Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości 3,
gospodarowanie przez wybrane gminy województwa wielkopolskiego komunalnymi obiektami
i lokalami o przeznaczeniu użytkowym.
1) Kierunki gospodarowania zasobem określały programy gospodarowania mieszkaniowym
zasobem gmin, strategie rozwoju społeczno-gospodarczego, a także plany wykorzystania gminnych
zasobów nieruchomości. Cztery skontrolowane gminy prawidłowo wywiązały się z obowiązku
opracowania trzyletnich planów wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. Sześć gmin nie
dysponowało jednak takimi planami za wszystkie lata objęte kontrolą NIK (str. 12-13).
We wszystkich gminach ustalono zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi,
a w pięciu gminach stosowne uchwały rad gmin szczegółowo regulowały zasady gospodarowania
komunalnymi lokalami użytkowymi (str. 13).
Ewidencje nieruchomości prowadzone przez skontrolowane gminy zawierały dane o liczbie
i powierzchni nieruchomości o charakterze użytkowym, umożliwiając gospodarne ich
wykorzystanie. Prawidłowo ewidencjonowano obiekty i lokale w ośmiu gminach, a jedynie w dwóch
skontrolowanych jednostkach stwierdzono przypadek nierzetelnego prowadzenia ewidencji i brak
danych o zasobie gospodarowanym przez jednostkę organizacyjną gminy (str. 11).
Gminy podejmowały aktywne działania mające na celu zagospodarowanie wolnych budynków
i lokali użytkowych. Liczba niezagospodarowanych budynków i lokali pozostała jednak w latach
2009–2012 na zbliżonym poziomie i stanowiła na koniec 2012 r. odpowiednio 7% i 10,7% zasobu
użytkowego gmin.
2) W trzech gminach gospodarowanie lokalami komunalnymi powierzono gminnym jednostkom
organizacyjnym z zachowaniem zasad tworzenia tych jednostek i powierzania im zadań,
określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym4 (dalej: „ustawa o samorządzie
gminnym”) i ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 5 („ustawa o finansach
publicznych”). Jedna gmina powierzyła zarządzanie budynkami i lokalami komunalnymi spółce
prawa handlowego, w sposób zgodny z zasadami określonymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami6 (dalej „ustawa o gospodarce nieruchomościami”). Pięć gmin
powierzyło jednak spółkom prawa handlowego zarządzanie komunalnymi obiektami i lokalami
z naruszeniem zasad gospodarowania gminnymi nieruchomościami, wynikającymi z przepisów
ww. ustawy (str. 14-15).
Wszystkie gminy dokonywały bieżącej kontroli pracy jednostek gospodarujących i zarządzających
lokalami komunalnymi. Do sprawowania nadzoru wykorzystywano m.in. system informatyczny
pozwalający na monitorowanie pracy podmiotu zarządzającego budynkami komunalnymi7. Nadzór
ten, w pięciu gminach, był jednak nieskuteczny i niewystarczający w obszarze dokonywania przez
podmioty zarządzające budynkami komunalnymi kontroli ich stanu technicznego (str. 18).
3
4
5
6
7
NIK stosuje następującą skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna.
Dz. U. z 2013 r., poz. 594.
Dz. U. nr 157, poz. 1240, ze zm.
Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.
ZGL w Gnieźnie.
5
3) W większości skontrolowanych gmin, sprzedaż i najem nieruchomości użytkowych następowały
z poszanowaniem zasad i trybów ustalonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami,
przepisach wykonawczych do tej ustawy i uchwałach rad gmin. W dwóch gminach stwierdzono
nieprawidłowości w zakresie publikowania wykazów i ogłoszeń o sprzedaży. W jednej kontrolowanej
jednostce stwierdzono naruszenie obowiązujących w gminie zasad i trybu wyboru najemcy oraz
nieprawidłowe ustalenie dochodów z najmu (str. 19-21).
Gminy8 nie realizowały obowiązku udostępniania nabywcom i najemcom komunalnych budynków
i lokali użytkowych świadectw charakterystyki energetycznej, narażając się na ewentualną
odpowiedzialność odszkodowawczą (str. 21-22).
Podejmowane przez skontrolowane jednostki działania windykacyjne w większości przypadków
były terminowe i prawidłowe. W jednej kontrolowanej jednostce stwierdzono opieszałe
egzekwowanie należności gminy z tytułu oddania w najem lokali komunalnych, oceniane przez
NIK jako sprzyjające powstawaniu mechanizmów korupcjogennych9 (str. 22-23).
4) NIK negatywnie oceniła wywiązywanie się zarządców z nałożonych na nich obowiązków,
z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone w sześciu z dziewięciu podmiotów prowadzących tego
rodzaju działalność. W trzech jednostkach nieprawidłowości dotyczyły m.in. nieterminowego
przekazywania gminie dochodów, nieprzekazania lub nieterminowego przekazywania sprawozdań,
bądź zaniechania realizacji innych obowiązków określonych w umowach o zarządzanie. W siedmiu
jednostkach stwierdzono niewywiązywanie się z wynikającego z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo
budowlane10 (dalej „Prawo budowlane”), obowiązku przeprowadzenia okresowych przeglądów
stanu technicznego budynków. W trzech kontrolowanych jednostkach stwierdzono przypadki
nieprowadzenia książek obiektu budowlanego lub prowadzenia ich niezgodnie z obowiązującymi
przepisami (str. 16-17).
5) Wszystkie gminy objęte kontrolą w 2008 r. podjęły działania na rzecz realizacji wniosków
pokontrolnych NIK. Pozytywnie oceniono zrealizowanie łącznie 38 wniosków pokontrolnych (76%).
W pięciu jednostkach stwierdzono jednak, że działania te nie były w pełni skuteczne i wystarczające
dla zapewnienia rzetelnego wykonywania przez kontrolowane jednostki zadań, objętych wnioskami
pokontrolnymi NIK w 2008 r. (str. 23-24).
2.2 Uwagi
Zarządzanie gminnym zasobem nieruchomości użytkowych, gminy powierzyły, zarówno
utworzonym w tym celu gminnym jednostkom organizacyjnym, jak również spółkom prawa
handlowego. Stwierdzone w tym obszarze nieprawidłowości istotnie naruszały jednak zasady
prowadzenia gospodarki majątkiem gminy.
Z ustaleń kontroli wynika, że nadal podstawowym problemem jest nienależyte utrzymanie
gminnych nieruchomości, a w szczególności realizacja obowiązków wynikających z Prawa
budowlanego. Jedynym sposobem poprawy sytuacji w tym zakresie jest z jednej strony zwiększenie
nadzoru nad działalnością zarządzających przez organy wykonawcze gmin, a z drugiej strony,
poprawa w tym obszarze skuteczności działań organów nadzoru budowlanego.
8 Dotyczy gmin oddających w najem budynki i lokale podlegające ocenie charakterystyki energetycznej.
9 Sprawozdanie z działalności Najwyższej Izby Kontroli w 2012 roku. Rozdział: Obszary zagrożone korupcją zidentyfikowane
6
przez NIK.
10 Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm.
Na oddzielną uwagę zasługuje fakt, iż niewydanie (nieudostępnianie) nabywcom i najemcom
komunalnych budynków użytkowych i lokali usługowych11, świadectw charakterystyki energetycznej,
może narażać gminy na odpowiedzialność odszkodowawczą z tytułu nienależytego wykonania
zobowiązania (tj. dokonania sprzedaży i oddania w najem budynku lub lokalu bez wymaganego
Prawem budowlanym dokumentu).
W połowie kontrolowanych jednostek była to kontrola sprawdzająca w stosunku do stanu
z 2008 r. Należy zwrócić uwagę, że pomimo występowania w dalszym ciągu nieprawidłowości, żadna
z badanych jednostek nie została oceniona negatywnie (w 2008 r. dotyczyło to co piątej jednostki12).
NIK zauważa poprawę gospodarowania lokalami użytkowymi w wybranych miastach województwa
wielkopolskiego. Zmniejszyła się bowiem liczba i skala nieprawidłowości stwierdzonych w zakresie
prowadzenia ewidencji zasobu użytkowego, udostępniania najemcom i dzierżawcom nieruchomości
użytkowych oraz egzekwowania należności z tego tytułu.
11 Podlegających ocenie charakterystyki energetycznej.
12 Wyniki kontroli zawarte zostały w Informacji z lutego 2009 r. nr ewid. 10/2009/I08003/LPO.
7
3
w a ż n ie j s z e w y n i k i k o n t r o l i
3.1 Uwarunkowania gospodarcze obszaru objętego kontrolą i charakterystyka stanu prawnego
Nieruchomości, w tym nieruchomości o przeznaczeniu użytkowym stanowią istotną część
majątku gmin i źródło ich dochodów.
Przeprowadzona w 2008 r. przez Delegaturę NIK w Poznaniu kontrola I/08/003 „Gospodarowanie
lokalami użytkowymi w wybranych miastach województwa wielkopolskiego w latach 2006-2008”
wykazała szereg istotnych nieprawidłowości w gospodarowaniu tym majątkiem. Nieprawidłowości
te polegały m.in. na braku pełnego rozeznania o liczbie i powierzchni nieruchomości o charakterze
użytkowym, nieprawidłowym udostępnianiu najemcom i dzierżawcom nieruchomości
użytkowych oraz nieegzekwowaniu należności z tego tytułu, nieprawidłowym utrzymaniu zasobu.
Niewystarczający był również nadzór nad pracą jednostek zarządzających gminnym zasobem
użytkowym13.
Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, organem uprawnionym do zarządzania mieniem
komunalnym oraz sprawami majątkowymi gminy w zakresie tzw. „zwykłego zarządu” jest wójt
(burmistrz, prezydent), a w pozostałym zakresie – rada gminy. Artykuł 30 ust. 2 ww. ustawy
stanowi bowiem, że do zadań wójta należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. Rada
gminy, zgodnie z art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym jest uprawniona m.in.
do podejmowania uchwał dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości
oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas
nieoznaczony. Istotnym zagadnieniem, z punktu widzenia prowadzenia gospodarki zasobem
lokali użytkowych gmin jest prawidłowe zdefiniowanie procedur gospodarowania zasobem lokali
użytkowych, w tym niestanowiących odrębnych nieruchomości.
Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, do zadań wójta (burmistrza, prezydenta)
należy m.in. sporządzanie planów wykorzystania zasobu, zapewnienie właściwego utrzymania
i zabezpieczenia nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem, naliczanie należności
za udostępnione nieruchomości oraz prowadzenie windykacji tych należności.
Wójt (burmistrz, prezydent) może wykonywanie części z tych zadań powierzyć zarządcy
nieruchomości (którym może być osoba fizyczna posiadająca odpowiednie kwalifikacje zawodowe),
a także jednostce organizacyjnej gminy lub podmiotowi gospodarczemu zatrudniającemu
licencjonowanych zarządców. Przedmiotem powierzenia nie mogą być jednak czynności
zastrzeżone dla organu wykonawczego gminy obejmujące m.in. wydzierżawianie, wynajmowanie
i użyczanie nieruchomości oraz podejmowanie w imieniu własnym czynności w postępowaniu
sądowym, w szczególności w sprawach o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, a także
o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia.
Czynsze najmu, dzierżawy, a także wpływy ze sprzedaży nieruchomości gminnych są dochodami
gminy i jako takie powinny wpływać na jej rachunek. Odpowiednie zastosowanie mają tu przepisy
ustawy o finansach publicznych, która w art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a stanowi, że środkami publicznymi
są dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności
wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze.
Oddanie nieruchomości komunalnej (lub jej części) w najem lub dzierżawę winno nastąpić
w formie umowy między gminą, a najemcą. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia
8
13 Budynki i lokale użytkowe, garaże, pomieszczenia gospodarcze stanowiące przedmiot własności gminy.
1964 r. Kodeks cywilny14 (dalej: „Kodeks cywilny”), przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się
oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje
się płacić wynajmującemu umówiony czynsz (art. 659 § 1 ww. ustawy). Warunki tej umowy, w tym
wysokość czynszu, ustalane są przez strony umowy. Artykuł 701 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi,
że umowa może być zostać zawarta w drodze aukcji albo przetargu. Warunki tych umów, w tym
wysokość czynszu, ustalane są przez strony umowy.
Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarcie umów użytkowania,
najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje
w drodze przetargu. Rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego
trybu zawarcia tych umów.
Sprzedaż gruntów, budynków i innych urządzeń oraz lokali stanowiących własność gminy
wymaga zawarcia umowy i następuje w drodze przetargu. Umowa sprzedaży powinna być zawarta
w formie aktu notarialnego.
Prawo budowlane nakłada na właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych obowiązek
utrzymania ich w należytym stanie technicznym i zapewnienia bezpiecznego ich użytkowania
(art. 61). Obiekty budowlane należy w czasie ich użytkowania poddawać okresowej (w zależności
od określonego w ustawie zakresu) kontroli stanu technicznego co najmniej raz w roku oraz
co najmniej raz na 5 lat (art. 62 ust. 1). Właściciel lub zarządca budynku jest także obowiązany
prowadzić dla każdego budynku oraz obiektu budowlanego niebędącego budynkiem,
książkę obiektu budowlanego, stanowiącą dokument przeznaczony do zapisów dotyczących
przeprowadzanych badań i kontroli stanu technicznego, a także remontów i przebudowy, w okresie
użytkowania obiektu budowlanego (art. 64 ust. 1).
3.2 Stan zasobu nieruchomości komunalnych o przeznaczeniu użytkowym i realizacja zasad
gospodarowania tym zasobem
Formy gospodarowania i zarządzania komunalnym zasobem użytkowym
W latach 2009–2012 wielkość komunalnego zasobu użytkowego we wszystkich skontrolowanych
gminach ulegała niewielkim zmianom. Na koniec 2012 r. na zasób ten składało się m.in. 1808
obiektów i lokali użytkowych (270 budynków, 1303 lokali użytkowych 182 garaży oraz 53 innych
obiektów o przeznaczeniu użytkowym).
Gminy korzystały z uprawnień do powierzania zarządzania gminnym zasobem nieruchomości
użytkowych gminnym jednostkom organizacyjnym utworzonym w trybie ustaw o samorządzie
gminnym i ustawy o finansach publicznych, a także spółkom prawa handlowego (w tym spółkom
powołanym na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej 15). Spośród
10 objętych kontrolą gmin, dziewięć gmin, zarządzanie gminnym zasobem nieruchomości
przeznaczonym m.in. do komercyjnego oddania w najem, powierzyło sześciu spółkom komunalnym,
dwóm zakładom budżetowym oraz jednej jednostce budżetowej. W czterech gminach dwa
samorządowe zakłady budżetowe oraz dwie samorządowe jednostki budżetowe wykonywały
funkcje właścicielskie w stosunku do gospodarowanego zasobu (m.in. dokonywały wynajmu
lokali, prowadziły windykację należności na drodze sądowej). W jednym przypadku – Urząd Miasta
14 Dz. U. nr 16, poz. 93, ze zm.
15 Dz. U. z 2011 r. nr 45, poz. 236.
9
i Gminy we Wrześni – samodzielnie gospodarował i zarządzał gminnym zasobem nieruchomości
użytkowych.
Zagospodarowanie komunalnych obiektów i lokali użytkowych
We wszystkich skontrolowanych gminach znajdowały się budynki, lokale użytkowe, garaże
oraz inne obiekty niezagospodarowane przez okres dłuższy niż dwa miesiące w roku16. W badanym
okresie, liczba tego rodzaju obiektów tylko nieznacznie się zwiększyła ze 146 obiektów do 179
(w tym m.in. 19 budynków i 139 lokali użytkowych). Niewykorzystane na koniec 2012 r. budynki
stanowiły 7%, a lokale użytkowe 10,7%, zasobu nieruchomości użytkowych gmin.
Główną przyczyną niezagospodarowania lokali wskazywaną przez kontrolowane jednostki było
widoczne w sektorze handlu i usług spowolnienie gospodarcze oraz rosnąca konkurencja ze strony
wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.
Stwierdzono, że skontrolowane gminy podejmowały w badanym okresie aktywne działania
na rzecz likwidowania zjawiska pozostawania w zasobie lokali niewykorzystanych. Burmistrzowie
(prezydenci) i jednostki gospodarujące zasobem użytkowym regularnie ogłaszali przetargi na najem
lokali i na bieżąco informowali lokalną społeczność o aktualnej ofercie wolnych lokali (oferty najmu
kierowano również bezpośrednio do lokalnych podmiotów gospodarczych, a także instytucji
zajmujących się aktywizacją osób bezrobotnych). Na przykład:
yy W określonych przez Prezydenta Kalisza zasadach oddawania w najem lokali użytkowych przewidziano
możliwość obniżania stawek czynszu tytułem poniesionych przez najemców nakładów remontowych, obniżania
stawek wywoławczych w kolejnych organizowanych przetargach, stwarzano możliwość bezprzetargowego
wynajęcia nieatrakcyjnych lokali (położonych poza głównymi ciągami komunikacyjnymi).
Spośród 19 budynków i 139 lokali niezagospodarowanych na koniec 2012 r., 10 budynków (ponad
50%) i 38 lokali (27,3%) znajdowało się w stanie technicznym uniemożliwiających ich natychmiastowe
zagospodarowanie i oddanie w najem. Niezagospodarowane obiekty i lokale użytkowe, pozostające
w złym stanie technicznym, część gmin przeznaczyła do sprzedaży, a także wykorzystywała
je do celów prowadzenia zadań przez gminne jednostki organizacyjne (np. jako pomieszczenia
magazynowe). Spółki oraz gminne jednostki organizacyjne sporządzały plany remontów
i informowały organy gmin o konieczności ponoszenia nakładów uwzględniając w nich budynki
i lokale użytkowe (remonty te planowane były w ramach utrzymania zasobu mieszkaniowego
gmin). Część gmin17 odstępowała od natychmiastowego dokonywania remontów zwolnionych
lokali użytkowych pozostających w ich zasobach, argumentując to brakiem środków finansowych
oraz racjonalnym gospodarowaniem środkami publicznymi. Przeprowadzanie remontów pustych
lokali użytkowych, skutkowałoby ponownym wykonywaniem remontów lokali ze względu
na konieczność dostosowania m.in. kolorystyki i układu pomieszczeń do potrzeb nowych najemców.
Z ustaleń kontroli wynika jednak, że Gminy informowały potencjalnych najemców o zakresie robót
koniecznych do wykonania przed oddaniem w najem lokalu18 i umożliwiały najemcom partycypację
w kosztach tych remontów.
10
16 Za próg istotności przyjęto lokale niewykorzystywane przez okres dłuższy niż 2 miesiące.
17 Krotoszyn, Ostrów Wlkp., Kalisz.
18 Informacje takie zawierano w wykazach lokali przeznaczonych do oddania w najem.
Przykładem dobrej praktyki było zawieranie przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych
w Kaliszu, tzw. „porozumień remontowych”, na zasadach określonych przez Prezydenta Kalisza.
Zgodnie z tymi zasadami najemcom stworzono możliwość rozliczenia koniecznych nakładów
remontowych obciążających Zarząd, a ponoszonych przez tych najemców. Zakres robót wymagał
uprzedniego uzgodnienia i zawarcia stosownego porozumienia, a rozliczenie udokumentowanych
nakładów, stanowiło podstawę do zaliczenia poniesionych nakładów na poczet czynszu. Korzyści
wynikające z tego rozwiązania uzyskiwało Miasto Kalisz, które nie wydatkowało publicznych
środków na remont zasobu i miało zapewniony przychód postaci czynszu w wysokości 50%
wylicytowanej stawki. Z kolei najemca, który dokonując remontu pod nadzorem wynajmującego i za
jego zgodą, dostosowywał nakłady do specyfiki prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.
Prowadzenie ewidencji nieruchomości użytkowych i gromadzenie informacji o sposobie jego
wykorzystania
Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
do czynności związanych z gospodarowaniem zasobem nieruchomości należy m.in. prowadzenie
ewidencji nieruchomości, zgodnie z katastrem nieruchomości.
Burmistrzowie (prezydenci) miast objętych kontrolą ewidencjonowali nieruchomości
o przeznaczeniu użytkowym (w tym części tych nieruchomości – budynki i lokale związane z tymi
nieruchomościami). Dziewięć urzędów dysponowało danymi ilościowo-wartościowymi o stanie
obiektów komunalnych o charakterze użytkowym. Istniejące w tych gminach ewidencje zawierały
pełne i aktualne dane o liczbie budynków i lokali użytkowych, ich powierzchni, oznaczeniu
nieruchomości, informacji o stanie technicznym oraz o zakresie i sposobie ich wykorzystania.
Dobrą praktyką, zdaniem NIK, było wykorzystanie przez jednostki gospodarujące i zarządzające
zasobem użytkowym narzędzi informatycznych do prowadzenia m.in. rejestrów najemców lokali.
Prowadzenie tych ewidencji, przyczyniało się do sprawnego gospodarowania zasobem poprzez
generowanie danych ilościowo-wartościowych o budynkach i lokalach z uwzględnieniem typów
i rodzaju gospodarowanych obiektów, ich danych technicznych, informacji o aktualnym zarządcy
budynku (lokalu), a także informacji o wolnych lokalach.
Jeden z kontrolowanych urzędów nie dysponował danymi o stanie obiektów komunalnych
gospodarowanych przez samorządowy zakład budżetowy:
yy W Urzędzie Miejskim w Kaliszu stwierdzono, że właściwy Wydział Urzędu, któremu Prezydent powierzył
gospodarowanie i ewidencjonowanie nieruchomości i pozostałego mienia Miasta, nie posiadał na dzień
rozpoczęcia kontroli NIK, aktualnej ewidencji majątku zarządzanego przez samorządowy zakład budżetowy
gospodarujący budynkami i lokalami komunalnymi. Dopiero w 2012 r. przystąpiono do sporządzenia wykazu
majątku nieruchomego gospodarowanego przez zakład budżetowy.
Wszystkie gminy posiadały dostęp do ewidencji gruntów i budynków prowadzonych przez
właściwych starostów. Dane dotyczące wybranych budynków użytkowych ujętych w ewidencjach
gmin były zgodne z danych zawartymi w ewidencjach prowadzonych przez starostów.
NIK stwierdziła nierzetelne prowadzenie ewidencji przez jedną z kontrolowanych jednostek:
yy Prowadzony przez Urząd Miasta i Gminy w Swarzędzu rejestr budynków komunalnych, według stanu na dzień
rozpoczęcia kontroli NIK, nie zawierał informacji o dziewięciu budynkach i pięciu lokalach użytkowych,
a w odniesieniu do jednego budynku, zawierał błędne dane o jego powierzchni użytkowej. Ponadto, w rejestrze
tym ujęto lokal, który od 1 stycznia 2012 r. nie znajdował się w zasobie nieruchomości użytkowych Gminy.
Stosownej aktualizacji rejestru dokonano w trakcie kontroli NIK.
11
Inwentaryzacja składników mienia o przeznaczeniu użytkowym.
Inwentaryzacja budynków o charakterze użytkowym w dziewięciu skontrolowanych gminach19,
została przeprowadzona z zachowaniem zasad i częstotliwości określonych w ustawie z 29 września
1994 r. o rachunkowości20.
Burmistrzowie wszystkich miast terminowo przedstawiali radom miast informacje o stanie
mienia gmin za lata 2009-2011. Przedłożone informacje, w zakresie obejmującym dane o budynkach
komunalnych w ośmiu gminach były zgodne z danymi wynikającymi z ksiąg rachunkowych
i uwzględniały zmiany zachodzące w majątku gmin.
Nieprawidłowości w procesie sporządzania informacji o mieniu komunalnym stwierdzono
jedynie w dwóch kontrolowanych jednostkach:
yy W informacjach o stanie mienia za lata 2010–2011 Miasta Gniezna wykazano wartość budynków komunalnych,
zarządzanych przez spółkę miejską w wys. 71,55 mln zł, podczas gdy odpowiadająca im wartość księgowa według
ewidencji środków trwałych prowadzonych przez Urząd wyniosła 73,4 mln zł w 2010 r. i 73,6 mln zł w 2011 r.
yy Informacja o stanie mienia Gminy Śrem za 2011 r., sporządzona została w sposób nierzetelny z uwagi na to, że m.in.
zaniżono o kwotę 3.253,0 tys. zł wartość rzeczowych aktywów trwałych według stanu na dzień 31 grudnia 2011 r.
3.3 Polityka gmin w zakresie gospodarowania komunalnymi obiektami i lokalami
o przeznaczeniu użytkowym
W skontrolowanych gminach kierunki gospodarowania komunalnym zasobem użytkowym
określone zostały w opracowanych programach gospodarowania mieszkaniowym zasobem
gmin, w ogólnych strategiach rozwoju społeczno-gospodarczego gmin, a także w planach
wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. Wskazywano w nich m.in. że gminy nie będą
dokonywać sprzedaży lokali użytkowych, które stanowić mają źródło dochodów przeznaczonych
na finansowanie zasobu mieszkaniowego gmin, w tym na prowadzenie remontów budynków
komunalnych. Niezagospodarowane obiekty i lokale użytkowe znajdujące się w złym stanie
technicznym przeznaczano do sprzedaży lub likwidacji, a także planowano zmiany sposobu ich
wykorzystania. Na przykład:
yy Rada Miasta Kalisza w programie gospodarowania zasobem mieszkaniowym na lata 2010–2014 postanowiła
m.in. o przeznaczaniu lokali użytkowych zlokalizowanych w nieatrakcyjnej strefie miasta na cele mieszkaniowe,
w przypadkach gdy lokale te nie znajdą najemców lub oddanie ich w najem będzie nieopłacalne.
W sześciu gminach21, NIK stwierdziła nieprawidłowe wywiązywanie się przez organy gmin
z obowiązku opracowania trzyletnich planów wykorzystania zasobu nieruchomości gminnych,
wymaganych przepisami art. 23 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce
nieruchomościami. Brak było bowiem planów obejmujących wszystkie lata objęte badaniem
(2009–2012)22, co było spowodowane głównie przeoczeniem oraz faktem, że elementy tego planu
występowały w corocznych materiałach przygotowywanych do opracowania projektu budżetu.
19 W Gnieźnie, gdzie czynności spisowe przeprowadzane były przez jednostkę gminną gospodarującą budynkami
20 21 22 12
komunalnymi pozostającymi w ewidencji środków trwałych Urzędu Miasta, jednostka ta przekazała Urzędowi informacje
o stwierdzonych rozbieżnościach między stanem środków trwałych i rzeczywistym po terminie umożliwiającym wyjaśnienie
i rozliczenie w różnic inwentaryzacyjnych za 2011 r. (stosownego rozliczenia dokonano za rok 2012).
Dz. U. z 2013 r., poz. 330, ze zm.
Patrz przypis 22.
ZGL w Gnieźnie za lata 2010-2012, UM w Jarocinie za lata 2009-2010, UMiG we Wrześni za okres 1.09.2011 r. – 31.07.2012 r.,
UM w Wolsztynie za lata 2009–2012, UM w Swarzędzu za lata 2009 i 2011-2012, UM w Śremie za lata 2010-2012.
Burmistrz Wolsztyna nie posiadał planów wykorzystania zasobu nieruchomości Gminy Wolsztyn
za cały okres kontrolowany przez NIK (2009–2012).
Zasady najmu, dzierżawy i zbywania lokali użytkowych
W myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady
gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres
zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich
wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.
Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas
oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama
nieruchomość. Do czasu określenia tych zasad, organ wykonawczy gminy może dokonywać tych
czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Rady wszystkich dziesięciu gmin, w drodze stosownych uchwał określiły szczegółowe zasady
nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania
na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Burmistrzowie (prezydenci) zostali upoważnieni
do oddawania w najem nieruchomości gminnych na czas nieoznaczony albo czas oznaczony jednak
nie dłuższy niż łącznie 15 lat.
W trzech skontrolowanych gminach23 w podjętych uchwałach rady określiły zasady sprzedaży
lub oddawania w najem, odnoszące się wprost do lokali użytkowych (części nieruchomości). Z kolei
Rady Miast Gniezna i Piły na mocy odrębnych uchwał, ustaliły szczegółowe zasady gospodarowania
lokalami użytkowymi wchodzącymi w skład zasobów komunalnych. Zgodnie z zasadami określonymi
przez rady, oddawanie lokali w najem w trybie bezprzetargowym, mogło nastąpić w przypadkach
uzasadnionych ważnym interesem Gminy, a także m.in. w przypadku gdy prowadzone przetargi
nie wyłoniły najemcy oraz w przypadku zawierania kolejnej umowy z dotychczasowym najemcą.
W pozostałych pięciu gminach obowiązywały ogólne zasady dotyczące wszelkiego rodzaju
nieruchomości.
Podstawowym trybem wyznaczenia stawki najmu był przetarg lub negocjacje prowadzone
z oferentami. Burmistrzowie (prezydenci) sześciu miast 24 na mocy wydanych zarządzeń
ustalali wysokość stawek minimalnych za najem komunalnych obiektów i lokali użytkowych.
W wydanych zarządzeniach burmistrzowie różnicowali wysokość stawek ze względu m.in.
na rodzaj działalności prowadzonej w lokalu oraz jego położenie w strefie miejskiej. W pozostałych
gminach stawki te ustalano indywidualnie w zależności m.in. od stanu technicznego i położenia
lokalu (Gniezno, Swarzędz, Jarocin), a także na podstawie operatów szacunkowych w przypadku
transakcji zawieranych w trybie bezprzetargowym (Września), co było zgodne z art. 30 ust. 2
ustawy o samorządzie gminnym, który wskazuje wójta jako organ, do którego zadań należy m.in.
gospodarowanie mieniem komunalnym.
23 Wolsztyn, Kalisz, Śrem.
24 Piła, Śrem, Krotoszyn, Wolsztyn, Ostrów Wlkp., Kalisz.
13
3.4 Powierzanie przez gminy zarządzania komunalnym zasobem użytkowym ich jednostkom
organizacyjnym i podmiotom gospodarczym
W procesie gospodarowania nieruchomościami, gminy wykonują zarówno funkcję właścicielską
oraz funkcję zarządcy posiadanego zasobu. W praktyce zadania te realizowane były bezpośrednio
przez urzędy miast lub jednostki organizacyjne gmin25, a także przez komunalne lub prywatne
podmioty zarządzające nieruchomościami.
W sześciu gminach26, zadania z zakresu zarządzania zasobem zostały zlecone w drodze umów
o zarządzanie zawieranych między gminą, a spółką prawa handlowego. W trzech gminach27 zadania
te realizowały gminne jednostki organizacyjne, a w jednej28 zarządzaniem zajmowali się pracownicy
urzędu miasta i gminy.
Powierzanie zarządzania nieruchomościami spółkom prawa handlowego
W przypadku zlecenia zadań w zakresie zarządzania nieruchomościami podmiotom
zewnętrznym, obligatoryjne jest zawarcie umowy o zarządzanie nieruchomościami, której formę
i zakres określa ustawa o gospodarce nieruchomościami.
W czterech gminach29, zawarte przez burmistrzów umowy nie wskazywały osoby zarządcy
nieruchomości odpowiedzialnego za jej wykonanie, numeru jego licencji zawodowej, a w trzech
umowach 30 dodatkowo nie zamieszczono oświadczenia o posiadanym ubezpieczeniu
odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności
zarządzania nieruchomościami, wymaganych na mocy art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce
nieruchomościami.
Zakres zadań powierzonych spółkom przez dwie gminy31 odpowiadał zadaniom przewidzianym
w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
Dwie gminy 32 powierzyły spółkom zarządzającym mieniem komunalnym, wynajmowanie
i wydzierżawianie nieruchomości należących do gminnego zasobu oraz czynności związane
z dochodzeniem roszczeń ze stosunku najmu lub dzierżawy na drodze sądowej, naruszając w ten
sposób art. 25 ust. 3 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a i 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami (czynności
te wykonywane były w imieniu i na rzecz spółek). Zgodnie z dyspozycją tych przepisów burmistrz
albo prezydent miasta, gospodarujący gminnym zasobem nieruchomości nie może powierzyć
zarządcy nieruchomości m.in. wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania nieruchomości
wchodzących w skład gminnego zasobu, ani też podejmowania czynności w postępowaniu
sądowym m.in. w sprawach o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia.
yy Gmina Swarzędz powierzyła Swarzędzkiemu Towarzystwu Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. (dalej „STBS
Sp. z o.o”.) zarządzanie lokalami mieszkalnymi i użytkowymi będącymi własnością Gminy. Do zadań Spółki,
stosownie do postanowień umowy z 1 marca 1999 r. należało m.in. występowanie do sądu o eksmisję oraz
wydzierżawianie lokali użytkowych Gminy. Na podstawie ww. umowy, Prezes STBS Sp. z o.o., działając w imieniu
14
25 26 27 28 29 30 31 32 Samorządowe jednostki i zakłady budżetowe wykonujące funkcje właścicielskie w imieniu gmin.
Gniezno, Krotoszyn, Śrem, Jarocin, Swarzędz, Ostrów Wlkp.
Wolsztyn, Piła, Kalisz.
Września.
Swarzędz, Jarocin, Ostrów Wlkp., Krotoszyn.
Swarzędz, Jarocin, Krotoszyn.
Gniezno, Ostrów Wlkp.
Swarzędz, Krotoszyn
i na rzecz Spółki, zawarł w latach 2009–2012 pięć umów najmu lokali użytkowych Gminy. Ponadto, Prezes STBS
złożył cztery pozwy sądowe o zapłatę należności z tytułu najmu lokali komunalnych.
yy Burmistrz Krotoszyna na mocy umowy o zarządzanie nieruchomościami komunalnymi, powierzył
Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w Krotoszynie m.in. wynajmowanie
lokali użytkowych, zawieranie, zmiany i rozwiązywanie umów najmu tych lokali oraz wyrażanie zgody na ich
podnajem, a także prowadzenie spraw dotyczących wymiaru czynszu. Prezes i Członek Zarządu Spółki zawarli
w badanym okresie 18 umów najmu lokali użytkowych. Ponadto, wobec pięciu najemców, Spółka wystąpiła
na drogę postępowania sądowego z pozwami o zapłatę należności.
Podobne rozwiązania zawarte były w umowach o zarządzanie jakie Gmina Jarocin zawarła
z Jarocińskim TBS Sp. z o.o., przy czym jak wynika z ustaleń kontroli, postanowienia tych umów
wprowadzone zostały omyłkowo, a Spółka ta nie korzystała z kompetencji nadanych jej w ww.
umowach, w odniesieniu do lokali użytkowych.
W dwóch gminach33 wpływy z tytułu najmu komunalnych lokali użytkowych były pobierane
przez zarządzające zasobem spółki i ewidencjonowane, jako ich przychody własne, z przeznaczeniem
na bieżące utrzymanie zasobu oraz wynagrodzenia za pełnienie zarządu.
yy Gmina Swarzędz na mocy umowy o zarządzanie komunalnymi lokalami mieszkalnymi i użytkowymi upoważniła
Swarzędzkie TBS Sp. z o.o. do przeznaczania środków uzyskanych z czynszów na finansowanie czynności
zarządu. Pobrane przez Spółkę przychody z wynajmu lokali użytkowych wyniosły w latach 2009–2012 łącznie
1.021,4 tys. zł.
yy Gmina Krotoszyn powierzając Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w Krotoszynie
zarządzanie gminnymi nieruchomościami, w tym lokalami użytkowymi, upoważniła Spółkę do traktowania
pobieranych opłat czynszowych jako przychody Spółki. Pobrane przez Spółkę wpływy z wynajmu lokalu
użytkowych wyniosły w latach 2009–2012 łącznie 3.831 tys. zł. Uzyskane wpływy Spółka przeznaczała m.in.
na bieżące utrzymanie i remonty komunalnych budynków, a także stanowiły one wynagrodzenie Spółki
za zarządzanie.
Powierzanie zarządzania nieruchomościami gminnym jednostkom organizacyjnym
W Kaliszu, Pile i Wolsztynie zarządzanie komunalnym zasobem użytkowym powierzono
gminnym jednostkom organizacyjnym34, utworzonym w trybie i na zasadach określonych w ustawie
o samorządzie gminnym i ustawie o finansach publicznych. W gminach tych zdecydowano także
o powierzeniu tym jednostkom wykonywania funkcji właścicielskich wobec komunalnego zasobu
użytkowego35. W statutach nadanych tym jednostkom przez rady miast, zostały one uprawnione
do gospodarowania komunalnym zasobem lokalowym m.in. w zakresie: ewidencjonowania
budynków i lokali, wynajmowania lokali, dochodzenia należności z tytułu najmu na drodze
sądowej, organizowania i wykonywania wszelkich robót konserwacyjno-remontowych budynków
oraz koniecznych inwestycji, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad eksploatacją i stanem
technicznym obiektów użytkowych.
33 Swarzędz, Krotoszyn.
34 Samorządowe zakłady budżetowe Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w Kaliszu, Miejski Zarząd Obiektów Służby
Zdrowia w Kaliszu (gospodarujący wolnymi i zwalnianymi lokalami użytkowymi po zlikwidowanym Samodzielnym
Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w Kaliszu), Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w Wolsztynie. Jednostka budżetowa
Miasta Piły – Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w Pile.
35 Zgodnie z art. 14 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie
gospodarowania lokalami użytkowymi, mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Z kolei
art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych uprawnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego
do utworzenia gminnej jednostki budżetowej. Tworząc jednostkę budżetową, rada gminy nadaje jej statut oraz określa
mienie przekazywane tej jednostce w zarząd.
15
3.5 Realizacja zadań przez zarządców nieruchomości gminnych i sprawowanie nadzoru nad
pracą zarządców
Spółki oraz gminne jednostki organizacyjne, którym gminy powierzyły zarządzanie komunalnym
zasobem użytkowym, spełniały wymagania wynikające z art. 184 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, tj. zatrudniały w całym okresie objętym kontrolą co najmniej jedną osobę
fizyczną posiadającą licencję zawodową zarządcy nieruchomości.
W pięciu, spośród sześciu spółek, którym powierzono zarządzanie gminnymi nieruchomościami
wywiązywano się z określonego w art. 186 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązku
zawarcia umowy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku
z wykonywaniem czynności zarządcy. Jedynie STBS Sp. o.o. w Swarzędzu, w okresie od dnia
17 stycznia 2010 r. nie spełniała ww. wymagania. Odpowiednich polis ubezpieczeniowych na okres
następujący po dniu 9 kwietnia 2010 r.36 nie posiadali także licencjonowani zarządcy nieruchomości
zatrudnieni w ww. Spółce.
Przypadki nierzetelnego wykonywania obowiązków zarządcy NIK stwierdziła w pięciu
kontrolowanych spółkach37. Na przykład:
yy W Urbis Sp. z o.o., wbrew postanowieniom umowy o zarządzanie, do dnia rozpoczęcia kontroli NIK nie założono
ewidencji skarg, wniosków i interwencji użytkowników zasobu komunalnego.
yy Swarzędzkie TBS Sp. z o. o. wbrew postanowieniom umowy o zarządzanie nie przekazało gminie odrębnego
sprawozdania z zarządzania zasobem komunalnym za 2009 r., a sprawozdanie za 2010 r. przekazane zostało
nieterminowo.
yy Jarocińskie TBS Sp. z o.o. nieterminowo przekazywało gminie pobrane dochody z tytułu najmu lokali użytkowych
z opóźnieniami sięgającymi od 9 do 20 dni (w latach 2009–2012 od 90% do 100% miesięcznych transz dochodów
przekazano po terminie określonym w umowach o zarządzanie). Na przestrzeni badanych 48 miesięcy, tylko
w ośmiu przypadkach (16%), Spółka terminowo wpłaciła na rachunek Gminy pierwszą transzę należnych Gminie
dochodów za dany miesiąc, co świadczy o nierzetelnym wykonywaniu przez nią powierzonych jej zadań.
Realizacja zadań z zakresu bezpiecznego użytkowania nieruchomości komunalnych
W dziewięciu skontrolowanych gminach, zarządcy podejmowali prawidłowe działania mające
na celu zabezpieczenie i zagospodarowanie pustostanów. W wyniku oględzin 43 lokali i 5 budynków
niewykorzystanych na dzień rozpoczęcia kontroli stwierdzono, że wszystkie budynki oraz 42 lokale
zostały prawidłowo zabezpieczone przed dostępem osób nieupoważnionych, a także przed
zniszczeniem i dewastacją. Zarządcy informowali społeczność lokalną o wolnej ofercie lokali
użytkowych, pozostających w ich zarządzie, zamieszczając stosowne informacje w witrynach lokali
i na swoich stronach internetowych.
Przypadek nierzetelnego wywiązywania się z obowiązku zapewnienia należytego stanu
technicznego budynku stwierdzono w Urbis Sp. z o.o. zarządzającej zasobem komunalnym Miasta
Gniezna:
yy Spółka nie zabezpieczyła w należyty sposób niezagospodarowany lokal użytkowy znajdujący się w budynku,
który uległ częściowemu spaleniu w 2008 r. Oględziny obiektu wykazały, że część budynku nie została
zabezpieczona przed dostępem osób nieuprawnionych oraz zniszczeniem i dewastacją (stosownego
zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych dokonano w trakcie kontroli NIK). Obiekt ten znajdował
36 Art. 186 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmieniony z dniem 10 kwietnia 2010 r. przez art. 31 pkt 10 ustawy
z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
37 Nieprawidłowości nie stwierdzono w Miejskim Zakładzie Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w Ostrowie Wlkp.
16
Nieprawidłowości stwierdzone w Śremskim TBS Sp. z o.o. i w PGKiM Sp. z o.o. w Krotoszynie opisane zostały w pkt 3.6.
niniejszej Informacji.
się w strefie narażonej na kradzieże elementów metalowych, co utrudniało skuteczne zabezpieczenie tego
obiektu przez podmiot zarządzający.
Siedem kontrolowanych jednostek 38 zarządzających budynkami, w których znajdowały się
komunalne lokale użytkowe nie wywiązywało się w pełni z obowiązków wynikających z przepisów
Prawa budowlanego w zakresie kontroli stanu technicznego budynków i prowadzenia książek
obiektów budowlanych. Konsekwencją powyższych zaniedbań był w szczególności brak rzetelnych
informacji o stanie technicznym zarządzanych budynków, w tym o potrzebach remontowych,
co może prowadzić do pogarszania się właściwości użytkowych i stanu technicznego zarządzanych
obiektów.
Zgodnie z art. 185 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarządzanie nieruchomością
polega m.in. na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie
bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości.
W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono przypadek nierzetelnej realizacji przez zarządcę
obowiązków zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu i właściwej jego eksploatacji:
yy Urbis Sp. z o.o. w Gnieźnie, nie poinformowała gminy o stwierdzonym, w trakcie przeprowadzonej
kontroli okresowej, zagrożeniu wystąpienia pożaru i porażenia elektrycznego w trzech lokalach
użytkowych wykorzystywanych na prowadzenie działalności gospodarczej. Spółka dysponowała ww.
informacjami od 5 listopada 2012 r. i zgodnie z umową o zarządzanie nieruchomościami była obowiązana
do natychmiastowego poinformowania gminy o wystąpieniu stanów zagrożeń budowlanych, celem
zabezpieczenia i ustalenia niezbędnych do wykonania robót. Dopiero w trakcie kontroli NIK (luty 2013 r.) Spółka
dokonała szacunkowej wyceny kosztów usunięcia ww. zagrożenia i wystąpiła do gminy o zapewnienie środków
finansowych na ten cel. Zaplanowano również ograniczenie poboru energii elektrycznej w przedmiotowych
lokalach. Spółka tłumaczyła ww. zaniechanie faktem, iż remont instalacji elektrycznej ujęto w ogólnym planie
remontów sporządzonym na 2013 r.
Badania kontrolne wykazały, że w siedmiu kontrolowanych jednostkach, zarządzających
budynkami komunalnymi39 nie wykonywano terminowo kontroli okresowych stanu technicznego
obiektów budowlanych, stosownie do wymogów określonych w art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego.
W jednej spółce i dwóch urzędach gmin stwierdzono również przypadki nieprowadzenia (m.in.
na skutek błędnego założenia, że budynki tworzą kompleks budynków wymagający prowadzenia
jednej książki obiektu budowlanego) 40 bądź nierzetelnego prowadzenia41 książek obiektu
budowlanego. Na przykład:
yy Urząd Miasta Piły do dnia rozpoczęcia kontroli NIK nie prowadził książek obiektu budowlanego dla 27 budynków.
Ponadto, wbrew art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy, budynków tych nie poddano w latach 2009–2012 kontroli okresowej
polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku, budowli i instalacji narażonych
na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania
obiektu, instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska, instalacji gazowych oraz przewodów kominowych
(dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). Powyższe spowodowane było przeoczeniem, które wystąpiło
w trakcie zmiany na stanowisku kierownika właściwego wydziału Urzędu.
Niedokonywanie kontroli okresowych budynków i nieprowadzenie książek obiektu budowlanego,
stanowi wykroczenie określone w art. 93 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego42.
38 Swarzędzkie TBS Sp. z o.o., Śremskie TBS Sp. z o.o., ZGM w Wolsztynie, Urbis Sp. z o.o., Jarocińskie TBS Sp. z o.o., UM w Pile,
UMiG we Wrześni.
39 Swarzędzkie TBS Sp. z o.o., Śremskie TBS Sp. z o.o., ZGM w Wolsztynie, UM w Pile, UMiG we Wrześni, UMiG w Swarzędzu,
Urbis Sp. z o.o. w Gnieźnie.
40 Urbis Sp. z o.o. w Gnieźnie, UM w Pile, UMiG w Swarzędzu.
41 Jarocińskie TBS Sp. z o.o., ZGM w Wolsztynie.
42 Do organów nadzoru budowlanego NIK skierowała lub przygotowuje zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia
wykroczenia.
17
Sprawowanie nadzoru nad zarządzaniem komunalnymi nieruchomościami użytkowymi
Wszystkie gminy monitorowały funkcjonowanie spółek komunalnych i jednostek gminnych
gospodarujących i zarządzających komunalnymi lokalami użytkowymi.
W sześciu gminach43 dokonywano bieżącej kontroli wykonywania przez spółki powierzonych
im zadań, a także analizowano i opiniowano plany rzeczowo-finansowe, dotyczące zarządzanego
zasobu. Analizie poddawano także sprawozdania z zarządzania zasobem i sprawozdania
zarządów z działalności spółek. W Zarządzie Gospodarowania Lokalami w Gnieźnie (dalej „ZGL
w Gnieźnie”), do prowadzenia monitoringu pracy podmiotu zarządzającego wykorzystywano
aplikację komputerową umożliwiającą m.in. analizę terminowości i prawidłowości wykonywania
czynności zarządcy obejmujących: wystawianie i doręczanie dowodów księgowych, wezwań
do zapłaty, dokonywanie odczytów i rozliczanie urządzeń pomiarowych w lokalach użytkowych.
Poza nadzorem realizowanym w imieniu gmin przez rady nadzorcze sześciu spółek, w czterech
gminach44 korzystano również z uprawnień kontrolnych, wynikających z art. 212 § 1 ustawy z dnia
15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych45, który stanowi, że prawo kontroli służy każdemu
wspólnikowi. W spółkach tych przeprowadzono kontrole i audyty dotyczące zagadnień związanych
z zarządzaniem zasobem komunalnym.
Gminne jednostki organizacyjne przedstawiały burmistrzom (prezydentom) coroczne
informacje z wykonania planu finansowego i realizacji zadań rzeczowo-finansowych, zawierające
szczegółowe informacje dotyczące gospodarowanego zasobu nieruchomości lokalowych, w tym
lokali użytkowych. Jednostki te informowały organy gmin o: niewykorzystanych lokalach i obiektach
użytkowych, dochodach uzyskanych z tytułu oddania w najem lokali, stanie zaległości z tytułu opłat
czynszowych. Trzy gminy46 przeprowadziły kontrole i audyty gminnych jednostek organizacyjnych
w zakresie prawidłowości ponoszenia wydatków i pobierania dochodów z tytułu gospodarowania
komunalnym zasobem lokali użytkowych.
W ocenie NIK, nadzór prezydentów i burmistrzów nad jednostkami zarządzającymi gminnym
zasobem nieruchomości, w pięciu gminach sprawowany był w sposób nierzetelny w zakresie
wykonywania przez te jednostki zadań określonych w ustawie Prawo budowlane. Podstawę takiej
oceny stanowią stwierdzone przez NIK, nieprawidłowości w zakresie prowadzenia dokumentacji
technicznej budynków komunalnych i dokonywania przeglądów okresowych w pięciu jednostkach
zarządzających budynkami komunalnymi.
O nierzetelnym wykonywaniu nadzoru świadczy również nieegzekwowanie przez Gminę Jarocin
od zarządcy prawidłowego wykonywania powierzonych mu zadań:
yy Jarocińskie TBS Sp. z o.o. nieterminowo przekazywała do Urzędu pobrane na rzecz Gminy dochody z tytułu
najmu lokali (z opóźnieniem wynoszącym od kilku do kilkudziesięciu dni), a Urząd nie naliczał kar lub odsetek
za zwłokę47. Łączna kwota dochodów przekazanych przez Spółkę z uchybieniem terminu określonego w umowie
wyniosła w latach 2009–2012, 852,6 tys. zł.
43 Dotyczy sześciu gmin, w których gospodarowanie gminnymi nieruchomościami powierzono spółkom prawa handlowego
18
(Gniezno, Swarzędz, Śrem, Ostrów Wlkp., Jarocin, Krotoszyn) .
Śrem,
Gniezno, Jarocin, Swarzędz.
44
Dz. U.
nr 94, poz. 1037, ze zm.
45
Dotyczy
trzech gmin, w których zarządzanie gminnymi nieruchomościami powierzono gminnym jednostkom
46
organizacyjnym (Kalisz, Piła, Wolsztyn).
47 Do dnia zakończenia kontroli NIK.
3.6 Sprzedaż i najem składników zasobu użytkowego gmin
Sprzedaż nieruchomości komunalnego zasobu użytkowego
Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, sprzedaż lokali użytkowych stanowiących
własność gmin następuje w drodze przetargu na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy, a w szczególnych
przypadkach określonych w art. 37 ust. 2, w drodze bezprzetargowej. Burmistrz (prezydent)
zobowiązany jest do sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości
przeznaczonych do sprzedaży. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego
urzędu, a informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez
ogłoszenie w prasie lokalnej oraz na stronach internetowych właściwego urzędu (art. 35 ust. 1).
W latach 2009–2012 sześć spośród dziesięciu skontrolowanych gmin48 dokonało sprzedaży
nieruchomości zabudowanych łącznie 23 budynkami o przeznaczeniu użytkowym, 22 lokali
użytkowych, 13 garaży oraz 8 innych obiektów o przeznaczeniu użytkowym. Uzyskane przez
skontrolowane gminy wpływy ze sprzedaży ww. nieruchomości w badanym okresie wyniosły łącznie
6.093,9 tys. zł49.
We wszystkich sześciu gminach, sprzedaż nieruchomości poprzedziło podanie do publicznej
wiadomości prawidłowo sporządzonych wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży.
Wartość tych nieruchomości, stanowiących podstawę określenia ceny nieruchomości, ustalono
w oparciu o aktualne operaty szacunkowe sporządzone przez uprawnionych rzeczoznawców
majątkowych.
W dwóch spośród sześciu gmin50 stwierdzono naruszenie procedur postępowania w związku
ze sprzedażą nieruchomości użytkowych w zakresie sposobu sporządzania protokołów
przeprowadzonych przetargów oraz podawania do publicznej wiadomości ogłoszeń o przetargach.
W Urzędzie Miejskim w Krotoszynie nieprawidłowości dotyczyły braku wymaganych danych w:
− dwóch protokołach przeprowadzonych przetargów, które nie zawierały wskazania osób
dopuszczonych do przetargu i ceny wywoławczej nieruchomości,
− trzech ogłoszeniach o przetargu na sprzedaż nieruchomości, które nie zawierały wymaganych
w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, terminów przeprowadzenia poprzednich
przetargów.
Przyczyną tych nieprawidłowości była stosowana w Urzędzie praktyka korzystania wraz
z protokołem przeprowadzonego przetargu, z pozostałych dokumentów przetargowych
(regulaminu przetargu, oświadczenia uczestników przetargu). Ponadto w Urzędzie przyjęto
założenie, że dane pozwalające ustalić terminy poprzednich przetargów możliwe są do ustalenia
m.in. na podstawie danych zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy.
NIK ustaliła, że niezgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie
sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości51, trzy ogłoszenia
o przetargach na sprzedaż nieruchomości gminnych, z powodu przeoczenia, ww. Urząd zamieścił
w prasie ogólnokrajowej w terminie krótszym, niż wymagane dwa miesiące przed wyznaczonym
48 Gniezno, Kalisz, Śrem, Krotoszyn, Jarocin, Piła. W gminach: Września, Ostrów Wlkp., Wolsztyn, Swarzędz nie dokonywano
sprzedaży komunalnych obiektów i lokali o przeznaczeniu użytkowym.
W przypadku
Miasta Kalisza, kwota uwzględnia wartość sprzedanych obiektów w ramach pięciu transakcji objętych kontrolą NIK.
49
UM
w Krotoszynie,
UM w Śremie.
50
Dz. U.
nr 207,
poz. 2108,
ze zm.
51
19
terminem przetargów (tj. 31, 35 i 39 dni przez planowaną datą przetargu), co naruszało zasadę
jawności prowadzonych postępowań.
W Urzędzie Miejskim w Śremie, w ramach realizowanej procedury sprzedaży budynku
komunalnego, ogłoszenie o przetargu omyłkowo podano do publicznej wiadomości przed upływem
6 tygodni od dnia wywieszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, co stanowiło
naruszenie art. 38 ust. 2 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Najem i dzierżawa nieruchomości komunalnego zasobu użytkowego
Podstawową formą zagospodarowania nieruchomości użytkowych były najem i dzierżawa.
Objęte kontrolą jednostki uzyskiwały w badanym okresie wpływy z najmu lub dzierżawy obiektów
i lokali użytkowych na poziomie od 18,5 mln zł w 2009 r. do 20,3 mln zł w 2012 r. Kwoty dochodów
uzyskane przez poszczególne gminy stanowiły w latach 2009–2012 od 0,2% do 2,8% rocznych
dochodów gmin.
W Zarządzie Gospodarowania Lokalami w Gnieźnie, NIK stwierdziła nieprawidłowości w zakresie
ewidencjonowania dochodów budżetowych polegające na nieprawidłowym klasyfikowaniu
wpływów z tyt. dostarczonej najemcom m.in. energii cieplnej i wody. Dochody te klasyfikowano
w paragrafie 075 – Dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa, jednostek
samorządu terytorialnego lub innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych oraz
innych umów o podobnym charakterze52, zamiast w paragrafie 097 – wpływy z różnych dochodów.
Powyższe, było niezgodne z klasyfikacją określoną w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 2 marca
2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków
pochodzących ze źródeł zagranicznych (załącznik nr 3)53. Przyczyną tego stanu było zastosowane
uproszczenie w procesie ewidencjonowania dochodów z uwagi na sposób ewidencjonowania
obrotów na potrzeby podatku od towarów i usług (łącznie fakturowano i ewidencjonowano czynsz
z tytułu najmu wraz z opłatami dodatkowymi).
Oddając w najem komunalne lokale użytkowe, gminy stosowały się do zasad określonych
w ustawie o gospodarce nieruchomościami i ustawie o samorządzie gminnym. Oddawanie w najem
i dzierżawę budynków i lokali użytkowych na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony,
odbywało się po przeprowadzeniu przetargów, a w przypadku trybu bezprzetargowego,
z zachowaniem zasad ustalonych przez rady gmin lub po uzyskaniu zgody tych organów. Oddanie
w najem lokali na czas oznaczony do lat trzech następowało w drodze przetargu lub w trybie
indywidualnych rokowań z oferentami. W trzech gminach54 przed oddaniem w najem lokali
użytkowych nie opublikowano wszystkich wykazów lokali przeznaczonych do oddania w najem
w sposób określony w art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Istotne nieprawidłowości w zbadanym obszarze stwierdzono w jednej kontrolowanej jednostce.
yy Prezes Spółki Śremskie TBS Sp. z o.o., działając na mocy imiennego upoważnienia Burmistrza Śremu, zawarł pięć
umów najmu pomieszczeń gospodarczych i garażowych na czas nieokreślony w trybie bezprzetargowym (bez
zastosowania pisemnych procedur wyboru najemców). Powyższe było niezgodne z zasadami określonymi przez
Burmistrza Śremu, według których wyboru najemcy winna była dokonywać komisja w trybie przetargowym.
Powyższe tłumaczono faktem, iż przedmiotem najmu były obiekty o niskiej wartości rynkowej, wobec czego nie
52 Kwota nieprawidłowo zaewidencjonowanych wpływów z tytułu dostarczonych najemcom mediów, które w latach
20
2010–2011 fakturowane były odrębnie, wyniosła 481.769,26 zł w 2010 r. i 689.178,40 zł w 2011 r.
53 Dz. U. nr 38, poz. 207, ze zm.
54 Śrem, Swarzędz, Piła.
przeprowadzono przetargu z uwagi na wysokie koszty ogłoszeń prasowych. Z kolei w trzech innych umowach
najmu, zastosowano nieaktualne – niezgodne z zarządzeniem Burmistrza Śremu – stawki czynszu za najem
nieruchomości gminnych, co spowodowało zaniżenie dochodów należnych Gminie w wysokości 4,7 tys. zł.
Wynikało to z błędnej interpretacji przez pracowników Spółki, ww. zarządzenia Burmistrza Śremu, oraz
nieprzekazania Spółce przez Urząd Miejski w Śremie obowiązującego wzoru umowy najmu.
Zdaniem NIK, nieprzestrzeganie obowiązujących zasad najmu i ustalenie stawki czynszu
za najem lokalu użytkowego na poziomie niższym od określonego przez organ wykonawczy gminy
jest działaniem niegospodarnym.
NIK pozytywnie oceniła pod względem gospodarności zabezpieczenie przez gminy ich interesów
przy zawieraniu umów najmu i dzierżawy obiektów i lokali o przeznaczeniu użytkowym. Objęte
kontrolą umowy regulowały m.in.: sposób i termin uiszczania należności, obowiązek utrzymania
lokalu w należytym stanie technicznym, dokonywanie remontów oraz rozliczania kosztów tych
prac, przypadki wcześniejszego rozwiązania umowy, naliczanie kar umownych za nienależyte
wywiązywanie się stron ze zobowiązań umownych (w przypadku braku takiego zapisu, zastosowanie
miały przepisy Kodeksu cywilnego, który stanowi m.in. o obowiązku naprawienia szkody wynikłej
z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania).
Prawidłowo pod względem gospodarności i rzetelności NIK ocenia, korzystanie przez wszystkie
gminy 55 z uprawnień do waloryzacji stawek czynszu za najem komunalnych lokali użytkowych.
Odstępstwa od tej reguły dokonywano jedynie na rzecz gminnych jednostek organizacyjnych
i podmiotów użyteczności publicznej.
Charakterystyka energetyczna budynków i lokali użytkowych
Stosownie do art. 5 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia
15 października 2009 r., dla budynku, a także części budynku stanowiącej samodzielną całość
techniczno-użytkową, w przypadku umów, na podstawie których następuje:
− przeniesienie własności budynku lub będącej nieruchomością części budynku stanowiącej
samodzielną całość techniczno-użytkową,
− powstanie stosunku najmu budynku, lub części budynku stanowiącej samodzielną całość
techniczno-użytkową,
zbywca i wynajmujący udostępnia najemcy odpowiednie świadectwo charakterystyki
energetycznej56.
55 Za wyjątkiem nieprawidłowości stwierdzonych w Śremskim Towarzystwie Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. W pięciu
umowach najmu komunalnych obiektów użytkowych, zawartych przez Prezesa Śremskiego TBS Sp. z o.o. wbrew regulacjom
ww. zarządzenia nie zamieszczono postanowień o corocznej 5% waloryzacji stawki czynszu.
56 Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie metodologii obliczania
charakterystyki energetycznej budynku i lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość
techniczno-użytkową oraz sposobu sporządzania i wzorów świadectw ich charakterystyki energetycznej (Dz. U.
nr 201, poz. 1240 ze zm.), przez część budynku stanowiącą samodzielną całość techniczno-użytkową – należy rozumieć
część budynku o jednej funkcji użytkowej, dla której zastosowane rozwiązania konstrukcyjno-instalacyjne pozwalają
na niezależne jej funkcjonowanie zgodnie z przeznaczeniem oraz ustalonym sposobem użytkowania, przy zachowaniu
przepisów techniczno-budowlanych. Z określonych przez Ministra Infrastruktury wytycznych do określania charakterystyki
energetycznej budynku i części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową wynika m.in., że jeżeli
w budynku mieszkalnym występuje część budynku o innej funkcji (np. usługowej), to tę część budynku traktuje się jako
część budynku stanowiącą samodzielną całość techniczno-użytkową.
21
Siedem skontrolowanych gmin, nie przekazywało nabywcom57 i najemcom58 komunalnych
budynków i lokali użytkowych59, świadectw charakterystyki energetycznej. Gminy nie posiadały
takich świadectw dla budynków i lokali pozostających w ich zasobach.
W ramach zawieranych transakcji sprzedaży budynków i lokali, wytworzyła się praktyka, w której
nabywcy dokonywali notarialnych oświadczeń o rezygnacji z żądania udostępnienia przez gminę
tych dokumentów (nie stosowano takich zapisów w umowach najmu). Według kierowników
jednostek kontrolowanych, najemcy zawierając umowy najmu, nie żądali przedstawienia im takiego
dokumentu. Istotnym z punktu widzenia kontrolowanych gmin był również fakt, iż obowiązujące
przepisy prawa nie przewidują sankcji za niedopełnienie obowiązku określonego w Prawie
budowlanym, a wydanie nabywcy lub najemcy świadectwa charakterystyki energetycznej nie jest
elementem czynności prawnej (sprzedaży lub najmu), a jedynie skutkiem tej czynności.
Zadłużenie z tytułu najmu lub dzierżawy nieruchomości użytkowych oraz skuteczność
podejmowanych działań windykacyjnych
W badanym okresie działania windykacyjne w dziewięciu skontrolowanych gminach60 nie były
w pełni skuteczne i nie doprowadziły do odzyskania należności z tytułu najmu, mimo że w trzech
gminach61 stan wymagalnych należności zmniejszył się. Zadłużenie najemców i dzierżawców
nieruchomości o charakterze użytkowym zmniejszyło się ogółem z 3,9 mln zł na koniec
2009 r. do 3,7 mln zł na koniec 2012 r. (tj. o 5%). Większość kontrolowanych jednostek kierowała
do najemców upomnienia i wezwania do zapłaty (zarządcy), a w przypadku braku wpłat, sprawy
kierowano na drogę postępowania sądowego (urzędy gmin). W dziewięciu gminach prawidłowo
naliczano i przypisywano najemcom odsetki od opóźnień we wpłatach należności czynszowych.
Nieprawidłowości w procesie dochodzenia należności gmin stwierdzono w dwóch
kontrolowanych jednostkach:
yy ZGL w Gnieźnie, w stosunku do jednego najemcy poza wysyłaniem wezwań do zapłaty, nie podjął dalszych
działań windykacyjnych, mimo że w sierpniu 2012 r. najemca zaprzestał regulowania jakichkolwiek należności
(zaległości dotyczyły okresu wrzesień 2011 r. – październik 2012 r. wraz z należnymi odsetkami). Na skutek
braku zdecydowanych działań w latach 2010-2012 nastąpił wzrost należności wymagalnych, od ww. najemcy
z 54,5 tys. zł na koniec 2011 r. do 120,0 tys. zł na koniec 2012 r. Było to spowodowane deklaracjami najemcy
o podejmowaniu działań na rzecz uregulowania zadłużenia i zamiarze wystąpienia do organów gminy
o udzielenie ulgi w spłacie należności. W przypadku pięciu innych najemców zalegających z zapłatą należności
za okres dłuższy niż dwa miesiące, wbrew obowiązującej w ZGL procedurze, nie skierowano spraw na drogę
postępowania sądowego, m.in. z uwagi na prowadzone rozmowy z najemcami i dokonywane przez nich
częściowe wpłaty zaległych należności. Wobec ww. najemców Zarząd prowadził działania windykacyjne
w sposób zindywidualizowany biorąc pod uwagę trudną sytuację gospodarczą podmiotów na rynku lokalnym
i traktując powstałe zaległości, jako przejściowe trudności w regulowaniu należności czynszowych. Ponadto,
w stosunku do trzech najemców regulujących bieżące należności czynszowe, Zarząd nie podejmował działań
celem wyegzekwowania odsetek z tytułu wcześniej dokonanych nieterminowych wpłat62,
57 Gniezno, Śrem.
58 Gniezno, Śrem, Kalisz, Ostrów Wlkp., Swarzędz, Wolsztyn, Piła.
59 Dot. budynków i lokali wymagających m.in. energii do ogrzania pomieszczeń celem ich wykorzystania zgodnie
22
z przeznaczeniem.
Za wyjątkiem
Gminy Jarocin.
60
Piła, Września,
Kalisz
61
62 Łączna kwota należności, w stosunku do których nie podjęto jeszcze czynności egzekucyjnych, pomimo upływu terminu
obligującego do wszczęcia tych czynności wyniosła 121,7 tys. zł.
yy PGKiM w Krotoszynie Sp. z o.o., która pobierała i zatrzymywała wpływy z majątku komunalnego, nie naliczała
i nie pobierała odsetek od nieterminowej zapłaty czynszów za lokale użytkowe (stosownego naliczenia
dokonywano jedynie wobec należności dochodzonych na drodze sądowej). Spółka, nie naliczała odsetek
od nieterminowej zapłaty czynszów za lokale użytkowe m.in. z powodu wad technicznych oprogramowania
księgowego (spółka zakupiła nowoczesne oprogramowanie, które w trakcie kontroli NIK było na etapie
wdrażania).
Niedochodzenie należnych gminom dochodów jest działaniem niegospodarnym,
a niepodejmowanie jednolitych czynności egzekucyjnych wobec dłużników gminy nosi cechy
mechanizmu korupcjogennego dowolności postępowania.
3.7 Realizacja wniosków pokontrolnych z kontroli gospodarowania lokalami użytkowymi
w wybranych miastach województwa wielkopolskiego w latach 2006–2008
Do kierowników dziewięciu kontrolowanych jednostek (5 gmin) objętych kontrolą w zakresie
gospodarowania lokalami użytkowymi w latach 2006-2008, NIK sformułowała łącznie 50 wniosków
pokontrolnych. W ramach bieżącej kontroli pozytywnie oceniono realizację łącznie 38 wniosków
pokontrolnych (76%). W ramach działań związanych z realizacją wniosków pokontrolnych, gminy
dokonywały istotnych zmian organizacyjnych w zakresie sposobu gospodarowania komunalnymi
obiektami i lokalami użytkowymi. Na przykład:
yy Rada Miasta Gniezna zdecydowała o utworzeniu jednostki budżetowej wykonującej funkcję właścicielską wobec
nieruchomości stanowiących zasób użytkowy Miasta Gniezna (poprzednio – niezgodnie z ustawą o finansach
publicznych i ustawą o gospodarce nieruchomościami – zadania te wykonywała spółka komunalna).
yy Rada Miejska Ostrowa Wielkopolskiego zdecydowała o wniesieniu aportem do spółki komunalnej nieruchomości
zabudowanych m.in. budynkami użytkowymi i mieszkalnymi z lokalami użytkowymi (poprzednio spółka
ta wykonywała funkcję właścicielską w sposób niezgodny z przepisami prawa, jako zarządca nieruchomości).
yy Rada Miejska we Wrześni zlikwidowała zakład budżetowy zarządzający do I połowy 2009 r. zasobem
komunalnym Gminy Września (w 2008 r. NIK negatywnie oceniła działalność Zakładu w zakresie wywiązywania
się z obowiązków związanych z gospodarowaniem lokalami użytkowymi Gminy).
W pięciu kontrolowanych jednostkach63 stwierdzono nieprawidłowości w zakresie realizacji
zadań objętych wnioskami pokontrolnymi po kontroli gospodarowania lokalami użytkowymi
w latach 2006-2008, z tego w czterech jednostkach stwierdzono, że wnioski nie zostały w pełni
zrealizowane, a w jednej wniosek nie został zrealizowany:
yy W Urzędzie Miasta i Gminy w Swarzędzu i Swarzędzkim TBS Sp. z o.o. nie zrealizowano wniosku pokontrolnego
dotyczącego zorganizowania zarządzania gminnym zasobem użytkowym gminy zgodnie z obowiązującymi
przepisami. Pomiędzy Gminą, a Swarzędzkim TBS Sp. z o.o. nadal obowiązywała umowa o zarząd, której
wady prawne NIK wskazywała w wystąpieniu pokontrolnym z 2008 r. Urząd podejmował działania mające
na celu zmianę sposobu sprawowania zarządu nieruchomościami komunalnymi, m.in. uzyskał opinie prawne,
przeprowadził kalkulacje skutków finansowych poszczególnych wariantów zmiany lub rozwiązania umowy,
doprowadził do przekazania miejskim jednostkom organizacyjnym części budynków zarządzanych przez Spółkę.
Zdaniem przedstawicieli Gminy, każdy z rozważanych wariantów zmiany lub rozwiązania umowy o zarząd
przyniósłby negatywne skutki ekonomiczne dla spółki komunalnej, co mogłoby doprowadzić do wypowiedzenia
przez bank umów kredytowych (w części zabezpieczonych przez Gminę).
W ocenie NIK, wola uniknięcia ewentualnych, jednorazowych wydatków jakie miałyby wyniknąć ze zdarzenia
przyszłego i niepewnego (wypowiedzenie umów kredytowych) nie uprawniała Gminy do wieloletniego
niestosowania ograniczeń wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami.
yy W Śremskim TBS Sp. z o.o nierzetelnie zrealizowano wniosek pokontrolny dotyczący stosowania w umowach
najmu obowiązujących stawek czynszu ustalonych zarządzeniami Burmistrza Śremu. W toku kontroli
stwierdzono, że Prezes Śremskiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego w trzech, zawartych umowach
najmu obiektów o przeznaczeniu użytkowym zastosował stawki czynszu niezgodne z zarządzeniem Burmistrza
Śremu.
63 UMiG w Swarzędzu, UM w Śremie, UM w Gnieźnie, Swarzędzkie TBS Sp. z o.o., Śremskie TBS Sp. z o.o.
23
yy W Urzędzie Miejskim w Śremie wniosek pokontrolny dotyczący opracowania planu zagospodarowania gminnego
zasobu nieruchomości, nie został prawidłowo zrealizowany. W latach 2010-2012 Gmina nie posiadała planu
wykorzystania nieruchomości gminnych. Stosowny plan opracowano w 2012 r. i obejmował on lata 2013–2015.
yy W Urzędzie Miejskim w Gnieźnie nie zapewniono pełnej zgodności danych dot. wartości budynków komunalnych
wynikających z prowadzonych ksiąg rachunkowych ze sporządzonymi informacjami o stanie mienia.
Pomimo niepełnej realizacji wniosków pokontrolnych przez pięć jednostek ponownie
skontrolowanych przez NIK, gospodarowanie obiektami i lokalami użytkowymi w latach 2009–2012
uległo poprawie. W 2008 r. NIK negatywnie oceniła działalność pięciu jednostek (nie sformułowano
oceny negatywnej w toku bieżącej kontroli). Ponadto, zmniejszeniu uległa także skala stwierdzonych
nieprawidłowości, np.:
yy w pięciu gminach stwierdzono nieopracowanie planów wykorzystania gminnych zasobów nieruchomości
(poprzednio w ośmiu gminach),
yy w dwóch jednostkach stwierdzono nierzetelne ewidencjonowanie zasobu (poprzednio stwierdzone w siedmiu
jednostkach),
yy w dwóch gminach stwierdzono istotne nieprawidłowości w zakresie powierzania zarządzania gminnymi
nieruchomościami spółkom prawa handlowego (poprzednio w czterech gminach).
24
4
I n f o r m a c j e d o d at k o w e
4.1 Przygotowanie kontroli
Przy doborze jednostek do kontroli uwzględniono wyniki kontroli przeprowadzonej w 2008 r.
Kontrolą objęto m.in. cztery gminy, w których w 2008 r. NIK negatywnie oceniła gospodarowanie
lokalami użytkowymi, przez co najmniej jedną z jednostek, a także gminę, w której mimo oceny
pozytywnej stwierdzono największą liczbę nieprawidłowości. Pozostałe jednostki dobrano w sposób
celowy spośród miast o najwyższej liczbie mieszkańców, w których w 2008 r. nie przeprowadzono
kontroli gospodarowania komunalnymi lokalami użytkowymi.
4.2 Postępowanie kontrolne i działania podjęte po zakończeniu kontroli
Kontrolę przeprowadziła Delegatura NIK w Poznaniu. Czynności kontrolne zostały
przeprowadzone w 10 gminach, z tego: w 10 urzędach miast, dwóch samorządowych zakładach
budżetowych, dwóch jednostkach budżetowych oraz sześciu spółkach prawa handlowego.
Najwyższa Izba Kontroli skierowała wystąpienia pokontrolne do wszystkich kierowników
kontrolowanych jednostek. Działalność jednostek w obszarze objętym kontrolą pozytywnie
oceniono w trzech wystąpieniach pokontrolnych, a w 17 wystąpieniach sformułowano oceny
pozytywne mimo stwierdzonych nieprawidłowości.
Zastrzeżenie do wystąpienia pokontrolnego wniósł Prezes Zarządu Swarzędzkiego Towarzystwa
Budownictwa Społecznego Sp. z o.o., które zostało oddalone przez Komisję Rozstrzygającą NIK.
W wystąpieniach pokontrolnych sformułowano łącznie 48 wniosków pokontrolnych. Wnioski
skierowane do burmistrzów i prezydentów dotyczyły m.in.:
− doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami, sposobu sprawowania zarządu
mieniem komunalnym,
− rzetelnego wywiązywania się z obowiązku sporządzenia planu wykorzystania gminnego
zasobu nieruchomości,
− terminowego publikowania, prawidłowo sporządzonych ogłoszeń o przetargach na sprzedaż
nieruchomości gminnych,
− rzetelnego sporządzania protokołów przeprowadzonych przetargów,
− egzekwowania terminowego przekazywania gminie należnych jej dochodów,
− podjęcia działań umożliwiających realizację, wynikającego z Prawa budowlanego, obowiązku
udostępniania świadectw charakterystyki energetycznej nabywcom budynków komunalnych,
− zapewnienia rzetelnego wykazywania w księgach rachunkowych stanu mienia komunalnego,
w zakresie obejmującym budynki komunalne,
− sporządzania rzetelnych Informacji o stanie mienia gminy.
Wnioski skierowane do kierowników podmiotów zarządzających nieruchomościami gmin
dotyczyły m.in.:
− niezwłocznego podejmowania działań w przypadku powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia
użytkowników lokali komunalnych,
− zaprowadzenia książek obiektu budowlanego dla wszystkich budynków i obiektów objętych
takim obowiązkiem,
− przeprowadzenia kontroli okresowych we wszystkich zarządzanych budynkach komunalnych.
25
I n f o r m a c j e d o d at k o w e
Z danych na dzień 5 lipca 2013 r. wynika, że na 48 wniosków pokontrolnych sformułowane
przez NIK, 35 zostało zrealizowanych, 6 pozostawało w fazie realizacji, a 7 wniosków nie zostało
jeszcze zrealizowanych. Czterech kierowników jednostek kontrolowanych, do których NIK skierowała
wnioski pokontrolne dotyczące opracowania planów wykorzystania nieruchomości gminnych64
poinformowało NIK o przystąpieniu do sporządzenia planu lub sporządziło ww. plany na lata
2013–2015.
Finansowe rezultaty kontroli NIK wyniosły m.in. 1.297,3 tys. zł, z tego:
− kwoty uszczuplenia środków publicznych należnych gminom 126,4 tys. zł (str. 21, 22).
− sprawozdawcze skutki nieprawidłowości 1.170,9 tys. zł. (str. 20).
W związku ze stwierdzonym zaniechaniem poddania okresowej kontroli stanu technicznego
użytkowanych obiektów oraz nieprowadzeniem książek obiektu budowlanego (tj. niedopełnieniem
obowiązków, określonych w art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) przez
pięć skontrolowanych jednostek, NIK skierowała dwa zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia
wykroczeń określonych w art. 93 pkt 8 i 9 ww. ustawy65.
Najwyższa Izba Kontroli, przygotowuje trzy zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia
wykroczenia, a w jednym przypadku przygotowuje zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny
finansów publicznych do właściwego rzecznika dyscypliny finansów publicznych.
64 Wolsztyn, Września, Swarzędz, Gniezno.
65 Dotyczy niewypełnienia obowiązku przeprowadzania kontroli okresowych obiektów budowlanych i nieprowadzenia książki
obiektu budowlanego.
26
5
z a łą c z n i k i
Wykaz załączników
Załącznik nr 1 – Wykaz objętych kontrolą jednostek i osób zajmujących kierownicze stanowiska
oraz ocen kontrolowanej działalności
Załącznik nr 2 – Wykaz najważniejszych aktów prawnych dotyczących kontrolowanej działalności
Załącznik nr 3 – Wykaz organów, którym przekazano informację o wynikach kontroli
27
z a łą c z n i k n r 1
Wykaz objętych kontrolą jednostek, osób zajmujących kierownicze stanowiska
oraz ocena kontrolowanej działalności
Lp.
Nazwa jednostki
objętej kontrolą
Osoby zajmujące kierownicze
stanowiska i odpowiedzialne
za kontrolowaną działalność w okresie
prowadzenia kontroli NIK
Pełniona funkcja
Imię i nazwisko
Prezydent
Jarosław Urbaniak
Pozytywna mimo
stwierdzonej
nieprawidłowości
2. Urząd Miejski w Krotoszynie
Burmistrz
Julian Jokś
Pozytywna mimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
3. Urząd Miejski w Kaliszu
Prezydent
Janusz Pęcherz
Pozytywna
Urząd Miasta i Gminy
we Wrześni
Burmistrz
Tomasz Kałużny
Pozytywna mimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
5. Urząd Miejski w Gnieźnie
Prezydent
Jacek Kowalski
Pozytywna mimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
6. Urząd Miejski w Jarocinie
Burmistrz
Stanisław Martuzalski
Pozytywna mimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
Urząd Miasta i Gminy
w Swarzędzu
Burmistrz
Anna Tomicka
Pozytywna mimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
8. Urząd Miejski w Śremie
Burmistrz
Adam Lewandowski
Pozytywna mimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
9. Urząd Miejski w Wolsztynie
Burmistrz
Andrzej Rogozinski
Pozytywna mimo
stwierdzonej
nieprawidłowości
Prezydent
Piotr Głowski
Pozytywna mimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
Pozytywna mimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
1.
4.
7.
Urząd Miejski
w Ostrowie Wielkopolskim
10. Urząd Miasta Piły
28
Ocena kontrolowanej
działalności
11.
Zarząd Gospodarowania
Lokalami w Gnieźnie
Dyrektor
Mariola Landowska
12.
Miejski Zarząd Budynków
Mieszkalnych w Kaliszu
Dyrektor
Wojciech Bachor
Pozytywna
Miejski Zakład Gospodarki
13. Mieszkaniowej Sp. z o.o.
w Ostrowie Wielkopolskim
Prezes Zarządu
Piotr Trybek
Pozytywna
Jarocińskie Towarzystwo
14. Budownictwa Społecznego
Sp. z o.o.
Prezes Zarządu
Tomasz Wawrocki
Pozytywna mimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
Przedsiębiorstwo Gospodarki
15. Komunalnej i Mieszkaniowej
Sp. z o.o. w Krotoszynie
Prezes Zarządu
Michał Przybylski
Pozytywna mimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
Śremskie Towarzystwo
Sp. z o.o.
Prezes Zarządu
Wiesław Małaszniak
Pozytywna mimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
17.
Zakład Gospodarki
Mieszkaniowej w Wolsztynie
Dyrektor
Józef Paluch
Pozytywna mimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
18.
Miejski Zakład Gospodarki
Mieszkaniowej w Pile
p.o. Dyrektora
Grażyna Wierzbicka
Pozytywna mimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
19. Urbis Sp. z o.o. w Gnieźnie
Prezes Zarządu
Edmund Młodzikowski
Pozytywna mimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
Swarzędzkie Towarzystwo
Sp. z o.o.
Prezes Zarządu
Jacek Jędrzejczyk
Pozytywna mimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
29
Wykaz najważniejszych aktów prawnych dotyczących kontrolowanej
działalności
1. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594).
2. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102,
poz. 651, ze zm.).
3. Ustawa z dnia z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U.
z 2010 r. nr 80, poz. 526, ze zm.).
4. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240, ze zm.).
5. Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330, ze zm.).
6. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm.).
7. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. nr 94, poz. 1037, ze zm.).
8. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93, ze zm.).
9. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267).
10. Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 168).
11. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. nr 207, poz. 2108, ze zm.).
12. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie metodologii
obliczania charakterystyki energetycznej budynku i lokalu mieszkalnego lub części budynku
stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową oraz sposobu sporządzania i wzorów
świadectw ich charakterystyki energetycznej (Dz. U. nr 201, poz. 1240, ze zm.).
13. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r.
w sprawie szczegółowych zasad stwierdzania posiadania kwalifikacji przez osoby zajmujące
się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci (Dz. U. Nr 89 poz. 828, ze zm.).
14. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie książki obiektu
budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1134).
30
Wykaz organów, którym przekazano informację o wynikach kontroli
1.
2.
3.
4.
5.
Parlamentarzyści z województwa wielkopolskiego
Wojewoda Wielkopolski
Marszałek Województwa Wielkopolskiego
Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu
Delegatura NIK w Poznaniu prześle również do prezydentów, burmistrzów i wójtów (ogółem
226 gmin) województwa wielkopolskiego wiadomość o możliwości dotarcia do tekstu
niniejszej Informacji w publikacji BIP NIK.
31

Informacja o wynikach kontroli -

Transkrypt

Podobne dokumenty

Uchwaa_Nr_XXXVIII.296.2014_przeduenie_umow_najmu

ZADANIA WYDZIAŁU MIESZKANIOWEGO

Zarządzenie Nr 514 - BIP Urząd Miejski w Boguszowie

„To pachnie korupcją” (nr 9, TiO z 27.02.2013 r.)

Zarządzenie Nr 38/2015 Dyrektora Gdańskiego Zarządu

Lista zagadnień tematycznych poruszanych na szkoleniu: MODUŁ V

Broszura - MWM Nieruchomości

Barbara Gołębiowska-Makowiec DOKUMENTY NIEZBĘDNE DO