Warszawa, dnia 16 stycznia 2015 r

Warszawa, dnia 12 czerwca 2015 r.
BAS-WAL-1151/15
Pan Poseł
Piotr Krzysztof Ćwik
Klub Parlamentarny PiS
Opinia prawna
w sprawie podmiotu właściwego do przeprowadzenia konkursu na stanowiska
kierownicze w samodzielnym publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, którego
organem założycielskim jest gmina
I. Tezy opinii
1. Kompetencje do powołania komisji konkursowej, wynikające z art. 49 ust. 1
ustawy o działalności leczniczej i rozporządzenia wykonawczego należy
przypisać organowi stanowiącemu, jakim jest rada gminy.
2. Kompetencji takich w świetle wyroku NSA z 24 VI 2014 r. (II OSK 56/14) nie
posiada wójt, a zatem zarządzenie wydane przez wójta w tym zakresie może być
kwestionowane z punktu widzenia jego ważności na podstawie art. 91 ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
3. Wójt jest podmiotem uprawnionym do ogłaszania konkursu na stanowisko
kierownicze po powołaniu komisji konkursowej, która ma wyłonić kandydata na
stanowisko dyrektora samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej.
II. Przedmiot opinii
Przedmiotem
opinii
jest
odniesienie
się
do
kwestii
sformułowanych
następująco:
1) Kto w gminach ogłasza konkurs na kierownika (dyrektora) SP ZOZ? Wójt
gminy czy Rada gminy (która była organem założycielskim)?
2) Jak należy jednoznacznie interpretować zapis w art. 49 ustawy o
działalności leczniczej i rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego
2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre
stanowiska
kierownicze
w
podmiocie
leczniczym
niebędącym
przedsiębiorcą o „podmiocie założycielskim jako podmiocie właściwym”?
3) Jeżeli wybrano w złym trybie kierownika (dyrektora) sp zoz, to czy należy
unieważnić konkurs i w jakim trybie się tego dokonuje?
Powyższe wątpliwości zgłoszono na tle stanu faktycznego, w którym konkurs
na stanowisko dyrektora sp zoz został ogłoszony przez wójta, który powołał
zarządzeniem komisję konkursową, przy czym w statucie sp zoz było zawarte
postanowienie, że organem tworzącym ten podmiot jest rada gminy.
III. Podstawy prawne przeprowadzania postępowania konkursowego na
stanowiska kierownicze w samodzielnych publicznych zakładach opieki
zdrowotnej oraz stwierdzania nieważności tego postępowania
Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4
(w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności
leczniczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 618, dalej jako sp zoz) są zaliczane do podmiotów
leczniczych niebędących przedsiębiorcami.
Art. 49 ust. 2 tej ustawy stanowi, że konkurs na stanowisko kierownika w
podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami „ogłasza podmiot tworzący”.
Tryb i warunki powoływania komisji konkursowej oraz jej skład określa
rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu
przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie
leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U. z 2012 r., poz. 182). W myśl § 3 ust. 1
konkurs na stanowisko kierownika (m.in. sp. zoz) „przeprowadza komisja
konkursowa powołana przez właściwy podmiot”.
Określenie „właściwy podmiot” należy interpretować za pomocą definicji zawartej w §
2 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem 1 „właściwy podmiot”
1 § 2. Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:
1) ustawie - rozumie się przez to ustawę z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej;
2
powinien być rozumiany jako „podmiot tworzący”, o którym mowa w art. 49 ust. 2
ustawy.
Kompetencje zarówno do powołania komisji konkursowej, jak i do ogłoszenia
o konkursie, przyznane zostały "podmiotowi tworzącemu", którym to pojęciem
posłużono się jednolicie w ustawie o działalności leczniczej i w rozporządzeniu
wykonawczym. Ponieważ ani ustawa, ani omawiane rozporządzenie nie wskazują
organów jednostek samorządu terytorialnego (np. organów gminy) powstała
wątpliwość jak interpretować to pojęcie. Wątpliwość ta była rozstrzygana przez
sądownictwo administracyjne, które nie było w pełni jednolite. Wskażmy tu:
- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września
2013 r. w sprawie VII SA/Wa 837/13 (LEX nr 1424808), w którym stwierdzono, że:
Organem
właściwym
do
przeprowadzenia
postępowania
konkursowego
na
stanowisko kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz
jego zastępcy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) a nie rada gminy (miasta),
- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 września 2013 r.
II SA/Op 245/13 (Gazeta Prawna 2013/202/16, LEX nr 1383035), który uznał, że
kompetencje do powołania komisji konkursowej, należy przypisać organowi
stanowiącemu - radzie powiatu, a nie organowi wykonawczemu powiatu, jakim jest
zarząd,
- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2014 r.
III SA/Lu 689/13 (LEX 1522915), który uznał, że uchwała zarządu powiatu w sprawie
konkursu na stanowisko dyrektora jest zgodna z prawem jako wydana przez
właściwy podmiot.
Pytania postawione przez Pana Posła odnoszą się do sytuacji, w której
powołanie komisji konkursowej zostało dokonane zarządzeniem wójta, który dokonał
również ogłoszenia o konkursie. Wobec wskazanych wyżej różnych poglądów co do
właściwości organów danej jednostki samorządu terytorialnego w zakresie powołania
komisji konkursowej oraz ogłoszenia konkursu, należy przyjmować za wiążącą
wykładnię dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z
dnia 24 czerwca 2014 r. II OSK 56/14 (LEX nr 1485613). W wyroku tym NSA
2) właściwym podmiocie - rozumie się przez to podmiot tworzący albo kierownika podmiotu
leczniczego, o których mowa w art. 49 ust. 2 ustawy.
3
rozważał kwestię, jaką było wskazanie podmiotu właściwego do prowadzenia
postępowania konkursowego. NSA uznał, że na tę kwestie składają się dwa
problemy:
1) który z organów jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do
ogłoszenia konkursu na stanowisko kierownicze,
2) który z organów jest właściwy do powołania komisji konkursowej, która w
drodze przeprowadzonego konkursu wyłoni osobę, z którą następnie można będzie
nawiązać umowę o pracę.
NSA stwierdził, że (…) w świetle § 3 ust. 3 rozporządzenia postępowanie
konkursowe wszczyna powołanie komisji konkursowej, które stanowi etap wstępny w
procesie
zmierzającym do
powierzenia
stanowiska
kierowniczego
podmiotu
leczniczego. Czynność ta zasadniczo różni się od pozostałych elementów ściśle
określonej procedury. Nie są to bowiem działania wykonawcze, ile stanowiące o
ukonstytuowaniu się komisji w określonym składzie, która następnie w toku
prowadzonych działań wyłoni kandydata na dane stanowisko. Akt ten stwarza zatem
podstawy do prowadzenia postępowania, którego celem jest zatrudnienie kierownika
oraz
zastępcy
kierownika
podmiotu
leczniczego.
Powyższe
prowadzi
do
stwierdzenia, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na
stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest
lekarzem)
w
podmiocie
leczniczym niebędącym przedsiębiorcą,
należy
do
kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
Innymi słowy, NSA uznał, że powołanie komisji konkursowej jest kompetencją
np. rady gminy. Jednocześnie NSA stwierdził, że kwestie związane z dokonywaniem
czynności konkursowych polegających na ogłoszeniu o konkursie należą do organu
wykonawczego, do którego należy też nawiązanie stosunku pracy z osobą wyłonioną
w drodze przeprowadzonego konkursu. Oznacza to, że ogłoszenie o konkursie
należy do kompetencji np. wójta.
W świetle omawianego wyroku NSA należałoby przyjmować, że ogłoszenie
konkursu przez wójta było zgodne z prawem, natomiast fakt, że wójt powołał również
komisję konkursową może być oceniane jako wkroczenie w kompetencje rady gminy,
a zatem zarządzenie wójta w tym zakresie może być negatywnie ocenione z punktu
widzenia jego legalności.
4
IV. Podstawy prawne stwierdzania nieważności postępowania konkursowego
na stanowiska kierownicze w samodzielnych publicznych zakładach opieki
Powołanie komisji konkursowej posiada szczególne znaczenie w procedurze
zmierzającej do wyłonienia kierownika podmiotu leczniczego, gdyż inicjuje
postępowanie konkursowe, które zgodnie z § 4 omawianego rozporządzenia składa
się z następujących czynności:
1) opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową regulaminu konkursu, na
podstawie ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu stanowiącego załącznik
do rozporządzenia;
2) opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową projektu ogłoszenia o
konkursie;
3) ogłoszenie o konkursie, w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania
konkursowego;
4) rozpatrzenie zgłoszonych kandydatur;
5) wybranie kandydata na stanowisko objęte konkursem.
Samo
postępowanie
konkursowe
jest
uznawane
przez
sądownictwo
administracyjne za postępowanie z zakresu administracji publicznej 2. Stwierdzenie
nieważności postepowania może nastąpić w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia w razie
zaistnienia przesłanek określonych w § 8 ust. 1 tego aktu. Katalog przyczyn
nieważności postępowania konkursowego zawarty w § 8 ust. 1 jest zamknięty3.
Omawiane przepisy nie
znajdą zastosowania
w rozważanym
stanie
faktycznym, bowiem ogłoszenie o konkursie zostało dokonane przez uprawniony do
tego podmiot.
2
Tak np. WSA w Poznaniu w wyroku z 14 II 2013 r. IV SA/Po 1173/12, LEX nr 1287192, który
stwierdził: Postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na określone stanowisko
powierzane przez organ administracji państwowej lub samorządowej jest postępowaniem w sprawie z
zakresu administracji publicznej. Analogiczny pogląd i argumentację należy odnieść do postępowania
konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na stanowisko zastępcy dyrektora ds.
medycznych publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Postępowanie to jest postępowaniem z zakresu
administracji publicznej.
3
W myśl tego przepisu: Postępowanie konkursowe jest nieważne w przypadku:
1) niezachowania kolejności czynności, o których mowa w § 4 ust. 1;
2) niedokonania jednej lub więcej czynności określonych w § 4 ust. 1;
3) niespełnienia warunków określonych w § 9;
4) rozpatrzenia kandydatury osoby, która nie złożyła jednego lub więcej dokumentów, o których mowa
w § 12;
5) ujawnienia, po zakończeniu postępowania konkursowego, że do składu komisji konkursowej
powołane zostały osoby, o których mowa w § 5 ust. 1;
6) naruszenia tajności głosowania;
7) niepowiadomienia kandydata lub członka komisji konkursowej o terminie posiedzenia komisji.
5
Natomiast, do zarządzenia wójta o powołaniu komisji konkursowej jako aktu
wykraczającego poza uprawnienia ustawowe tego organu można rozważać
wszczęcie postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności tego aktu na
podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z
2013, poz. 594 ze zm.) 4.
IV. Podsumowanie
W świetle wyroku NSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. II OSK 56/14
organem właściwym do powołania komisji konkursowej jest rada gminy, natomiast
ogłoszenie o konkursie należy do kompetencji wójta. Zarządzenie wydane przez
wójta o powołaniu komisji konkursowej może być kwestionowane z punktu widzenia
jego ważności na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym.
Autor:
Irena Galińska-Rączy
ekspert ds. legislacji
w Biurze Analiz Sejmowych
Akceptował:
p.o. Dyrektora Biura Analiz Sejmowych
Małgorzata Bajor-Stachańczyk
Deskryptory bazy REX: działalność lecznicza, konkurs, samorząd terytorialny, zakład opieki zdrowotnej.
4
Art. 91. 1. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności
uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30
dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
2. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub
zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie.
2a. Przepisu ust. 2 nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia
nadzorczego do sądu administracyjnego.
3. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o
dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub
zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem
prawa.
5. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
6