1. Pojęcie długu. Statystyka długu publicznego

1. Pojęcie długu. Statystyka długu
publicznego. Metodologia ustalania
zadłużenia
Małgorzata Jóźwiak
1.1. Podstawowe regulacje prawne dotyczące długu
publicznego w Polsce i w Unii Europejskiej
Najważniejsze akty prawne w polskim ustawodawstwie:
–– ustawa z 2.4.1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483
ze sprost. i zm.), w której sformułowany został zakaz zaciągania pożyczek lub udzielania gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego PKB (art. 216 ust. 5);
–– ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.)
– definiująca państwowy dług publiczny i sektor finansów publicznych oraz ustalająca
podstawowe zasady zaciągania państwowego długu publicznego, zarządzania długiem, a także procedury ostrożnościowe i sanacyjne dotyczące limitów zadłużenia.
Regulacje Unii Europejskiej:
–– Traktat o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (Dz.Urz.UE z 29.12.2006 r. C 321E/1)
art. 104 wprowadzający tzw. procedurę nadmiernego deficytu (Excessive Deficit
Procedure – EDP): poziom długu publicznego, obok ograniczeń dotyczących deficytu,
stanowi kryterium, w oparciu o które Komisja bada przestrzeganie dyscypliny budżetowej w państwach członkowskich;
–– Protokół w sprawie procedury stosowanej w wypadku nadmiernego deficytu, stanowiący załącznik do traktatu z Maastricht, zawierający ogólną definicję długu i określający wartość bazowej relacji długu publicznego do PKB na poziomie 60%;
–– Rozporządzenie Rady (WE) Nr 479/2009 z 25.5.2009 r. o stosowaniu Protokołu
w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, załączonego do TWE, definiujące dług sektora instytucji rządowych i samorządowych, jako skonsolidowany dług
brutto tego sektora, liczony według wartości nominalnej i specyfikujące kategorie zobowiązań finansowych zaliczanych do długu;
1
1. Pojęcie długu. Statystyka długu publicznego. Metodologia ustalania zadłużenia
–– Rozporządzenie statystyczne European System of Accounts (ESA 95/ESA1) – Europejski
System Rachunków Narodowych i Regionalnych: definiujące sektor instytucji rządowych i samorządowych oraz wskazujące dokładny podział na podsektory: instytucji
rządowych na szczeblu centralnym (central government), instytucji samorządowych
na szczeblu lokalnym (local government) i funduszy ubezpieczeń społecznych (social
security funds), a także określające poszczególne kategorie zobowiązań finansowych.
W sensie ekonomicznym dług publiczny może być zdefiniowany jako skumulowana
suma deficytów sektora finansów publicznych z lat poprzednich2. Zatem jedyną skuteczną
metodą oddziaływania na wielkość i tempo wzrostu długu jest ograniczanie deficytu,
natomiast zmniejszenie długu może nastąpić jedynie poprzez uzyskanie nadwyżki, przeznaczonej na spłatę zobowiązań. Bez nadwyżki spłata zobowiązań tworzących dług
publiczny możliwa jest tylko poprzez zaciąganie nowych (refinansowanie, rolowanie
długu). W Polsce potrzeby pożyczkowe spowodowane refinansowaniem są dwu-, a nawet
trzykrotnie wyższe od potrzeb pożyczkowych związanych z finansowaniem bieżącego
deficytu3.
1.2. Pojęcie długu
Państwowy dług publiczny tworzy zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych
określonych w art. 9 FinPublU. Zakres przedmiotowy określa art. 72 ust. 1 FinPublU, zgodnie z którym – PDP obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących
tytułów:
1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne;
2) zaciągniętych kredytów i pożyczek;
3) przyjętych depozytów;
4) wymagalnych zobowiązań:
a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych,
b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych
będącą dłużnikiem.
Szczegółowy sposób klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu
publicznego, w tym rodzaje zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych, określa Minister Finansów w drodze rozporządzenia, uwzględniając podstawowe kategorie przedmiotowe i podmiotowe zadłużenia oraz okresy zapadalności (art. 72 ust. 2 FinPublU). Obecnie
obowiązuje w tym zakresie rozporządzenie Ministra Finansów z 28.12.2011 r. w sprawie
szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu
publicznego (Dz.U. Nr 298, poz. 1767).
Sektor finansów publicznych tworzą (art. 9 FinPublU):
1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;
Rozporządzenie Rady (WE) z 25.6.1996 r. Nr 2223/96 (Dz.Urz. UE z 30.11.1996 r. L 310/1).
Por. A. Wernik, Finanse publiczne – cele, struktury, uwarunkowania, Warszawa 2011, s. 108.
3
A. Wernik, Problemy definicji długu publicznego, Studia BAS Nr 4/2011.
1
2
2
1.3. Dług przed konsolidacją i po konsolidacji
2)jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;
3)jednostki budżetowe;
4)samorządowe zakłady budżetowe;
5)agencje wykonawcze;
6)instytucje gospodarki budżetowej;
7)państwowe fundusze celowe;
8)Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa
Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy
Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;
9)Narodowy Fundusz Zdrowia;
10)samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;
11)uczelnie publiczne;
12)Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;
13)państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe;
14)inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych
ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.
Według art. 73 ust. 1 FinPublU, państwowy dług publiczny oblicza się jako wartość
nominalną zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań między jednostkami tego sektora (po konsolidacji). Szczegółowy
sposób ustalania:
1) wartości zobowiązań zaliczanych do:
a) państwowego długu publicznego,
b) długu Skarbu Państwa;
2) wartości zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji
określa Minister Finansów w drodze rozporządzenia, uwzględniając klasyfikację tytułów
dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego oraz konieczność prawidłowego obliczenia relacji państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto4.
Z przytoczonych regulacji wynika, że wartość nominalna PDP na koniec roku zależy od:
–– katalogu jednostek tworzących sektor finansów publicznych;
–– rodzajów instrumentów dłużnych zaliczanych do długu.
1.3. Dług przed konsolidacją i po konsolidacji
yy Zasada jedności formalnej finansów publicznych
Konsolidacja długu publicznego polega na eliminacji w rachunku długu wzajemnych
zobowiązań jednostek zaliczonych do sektora finansów publicznych. Wiąże się to
z tzw. zasadą jedności formalnej finansów publicznych, która nakazuje traktowanie
finansów publicznych w analizie makroekonomicznej, jako jednej puli środków pienięż4
Obecnie obowiązuje w tym zakresie rozporządzenie Ministra Finansów z 30.3.2010 r. (Dz.U. Nr 57,
poz. 366).
3
1. Pojęcie długu. Statystyka długu publicznego. Metodologia ustalania zadłużenia
nych5. Wpływ konsolidacji na wielkość długu publicznego jest niezbyt duży – na koniec
2011 r. dług publiczny przed konsolidacją wynosił 861 243,7 mln zł, a po konsolidacji
815 345,5 mln zł, a na koniec 2012 r. odpowiednio 889 657,1 mln zł i 840 480,9 mln zł.
Konsolidacja nie obejmuje wszystkich transakcji, np. nie dotyczy kosztów pracy,
tj. podatków i składek na ubezpieczenia społeczne oraz zakupów dóbr i usług. Podlegają
jej natomiast: odsetki związane z obsługą długu, bieżące transfery od–do jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych, dotacje na inwestycje od–do jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych, inne transfery kapitałowe pomiędzy jednostkami sektora instytucji rządowych i samorządowych6.
yy Dług brutto i dług netto
Ponadto, wyróżnia się jeszcze dług brutto i dług netto – ten pierwszy to suma zobowiązań
bez żadnych korekt, drugi to suma zobowiązań pomniejszona o sumę należności zobowiązań sektora. Wielkość należności zależy, m.in., od ich wyceny, możliwości upłynnienienia
(akcje, udziały w spółkach, inne papiery wartościowe) oraz podejmowanych działań windykacyjnych, w związku z powyższym trudno ją ustalić w sposób pewny i precyzyjny.
Zatem na wysokość długu publicznego wpływają również:
–– rodzaje zobowiązań wykorzystywanych przez jednostki sektora w ramach finansowania (rynkowe – jak kredyty bankowe czy obligacje – nie podlegają konsolidacji w ramach wzajemnych zobowiązań, w odróżnieniu od nierynkowych, jak np. pożyczki
z budżetu państwa lub pożyczki udzielane pomiędzy jednostkami sektora, nieuwzględniane w zadłużeniu);
–– metodologia rachunkowa (np. zasady wyceny kursowej zobowiązań zagranicznych,
pozycje uznane rachunkowo jako zobowiązania ze względu na ich istotę ekonomiczną
i ryzyko, pomniejszenie zobowiązań o aktywa finansowe – ujęcie netto)7.
W ramach Unii Europejskiej obowiązują dwie definicje długu:
–– wprowadzona na podstawie rozporządzenia Rady (WE) Nr 479/2009 z 25.5.2009 r.
o stosowaniu protokołu w sprawie procedury nadmiernego deficytu (ang. Excessive
Deficit Procedure – EDP), dołączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;
–– przyjęta rozporządzeniem Rady (WE) Nr 2223/96 z 25.6.1996 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie (rozporządzenie statystyczne European System of Accounts) – ESA 95/ESA 20108.
A. Wernik, Problemy definicji długu publicznego, Studia BAS Nr 4/2011, s. 12–13.
Por. Statystyka sektora instytucji rządowych i samorządowych, Główny Urząd Statystyczny http://www.
stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/rn_statystyka_sektora.pdf, publikacja zawiera, m.in. szczegółowy opis procedury
stosowanej konsolidacji trzystopniowej.
7
K. Marchewka-Bartkowiak, Konsekwencje zróżnicowania metodologii pomiaru długu publicznego
w Polsce, Analizy BAS Nr 11/2013, s. 1.
8
ESA2010 będzie miało zastosowanie do danych przesyłanych do Eurostatu począwszy od 1.9.2014 r.
5
6
4
1.4. Dług PDP a metodologia unijna – różnice
yy Dług EDP
Dług EDP stanowi podstawę do wyliczenia jednego z 2 budżetowych kryteriów konwergencji (spójności), i jest opisywany jako całkowity dług brutto w wartości nominalnej
(nominal value), występujący na koniec roku i skonsolidowany dla sektora publicznego,
obejmującego władze centralne, lokalne oraz fundusze ubezpieczeń społecznych (general
government sector). W skład długu EDP wchodzą pozycje gotówki i depozytów, papierów
wartościowych innych niż akcje (czyli papierów dłużnych) oraz pożyczki. Do kategorii
pożyczek zalicza się ponadto zobowiązania z tytułu umów leasingu finansowego oraz
sprzedaży na raty, umów o partnerstwie publiczno-prywatnym, w przypadku gdy umowa
ma wpływ na poziom długu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Dodatkowo
w tej pozycji mieszczą się papiery wartościowe z wyłączeniem papierów udziałowych,
których zbywalność jest ograniczona – nie istnieje dla nich płynny rynek wtórny. Wskaźnik ten dotyczy skonsolidowanych zobowiązań brutto (tzn. że pomijane są należności sektora instytucji rządowych i samorządowych).
yy Dług ESA’95
W odróżnieniu do długu EDP, dług ESA’95 charakteryzuje odmienny sposób wyceny
– zobowiązania systemu rachunków narodowych i regionalnych wyceniane są według
wartości rynkowej na koniec roku bilansowego (market value), ma także szerszy zakres
(zobowiązania według metodologii ESA’95 obejmują dodatkowo pozycje z tytułu akcji
i innych udziałów, rezerw techniczno-ubezpieczeniowych oraz pozostałych kwot do
zapłacenia). Inaczej niż w przypadku długu EDP, uwzględnia się w nim wartość odsetek
liczonych według metody memoriałowej oraz – pod określonymi warunkami zobowiązania z tytułu gwarancji publicznych. Zobowiązania w walutach obcych przelicza się na
walutę krajową według kursu transakcji natychmiastowych w dniu bilansowym. Dług
ESA’95 może być skonsolidowany (wersja netto) lub podawany dla poszczególnych segmentów sektora publicznego bez wyłączeń zobowiązań wzajemnych). Dług liczony
według ESA’95 przewyższa dług EDP9.
1.4. Dług PDP a metodologia unijna – różnice
1. PDP odnosi się do zamkniętego katalogu jednostek, wymienionych w art. 9 FinPublU
i nie obejmuje w szczególności funduszy utworzonych w ramach Banku Gospodarstwa
Krajowego (w tym Krajowego Funduszu Drogowego i Funduszu Kolejowego).
2. W zakresie przedmiotowym uwzględnia się zobowiązania wymagalne, co wynika
z kasowego systemu rachunkowości budżetowej (metodologia UE jest memoriałowa).
Do kredytów i pożyczek zaliczane są umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym
niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu.
 9
Por. K. Marchewka-Bartkowiak, Problem długu publicznego w Unii Europejskiej ze szczególnym uwzględnieniem kryteriów z Maastricht, Studia BAS, Nr 3/2010, s. 182–183.
5
1. Pojęcie długu. Statystyka długu publicznego. Metodologia ustalania zadłużenia
3. Dług potencjalny nie jest brany pod uwagę przy wyliczaniu zadłużenia.
4. Według metodologii PDP ujmuje się zadłużenie w wielkości nominalnej, po konsolidacji, wielkości brutto, po konsolidacji.
5. Od 1.1.2013 r. w wyniku nowelizacji FinPublU zmieniona została metodologia liczenia PDP przy weryfikacji dwóch ustawowych progów ostrożnościowych zadłużenia,
tj. 50% oraz 55% PKB10. Wprowadzone zmiany, mające wymiar rachunkowy, dotyczyły dwóch rozwiązań w sytuacji przekroczenia przez wskaźnik PDP/PKB ww. progów,
tj.: przeliczenia wartości nominalnej PDP (dotyczącej długu zagranicznego) według
średniej arytmetycznej ze średnich kursów walut obcych ogłaszanych przez NBP oraz
pomniejszenia kwoty PDP o wartość wolnych środków finansowych Ministra Finansów
na koniec roku budżetowego. W pierwszym przypadku należy zwrócić uwagę, że jest
to kolejne odstępstwo od przyjętych dotychczas metod rachunkowych dotyczących
przeliczenia wartości długu zagranicznego na walutę krajową obowiązujące zarówno
w Polsce, jak i przyjęte przez Eurostat. Standardem jest bowiem wykorzystanie do
przeliczeń średniego kursu walutowego obowiązującego w ostatnim dniu roboczym
danego roku. W drugim przypadku, rozwiązanie to wskazuje na odejście od podawania wartości PDP w ujęciu brutto w kierunku przyjęcia do oceny reguł zadłużenia
wartości zadłużenia w ujęciu netto. W obydwu przypadkach zmiany mają na celu
obniżenie wykazywanej wielkości zadłużenia11.
Dług według ESA95:
1. Zakres podmiotowy definiowany jest przy pomocy kryteriów dotyczących funkcji wykonywanych przez jednostki i sposobu ich finansowania. Zgodnie z definicją zawartą
w Europejskim Systemie Rachunków Narodowych i Regionalnych ESA’95, sektor instytucji rządowych i samorządowych obejmuje wszystkie jednostki instytucjonalne
będące pozostałymi producentami nierynkowymi, których produkcja przeznaczona
jest na spożycie indywidualne i ogólnospołeczne oraz które są finansowane z obowiązkowych płatności dokonywanych przez jednostki należące do pozostałych sektorów
i/lub wszystkie jednostki instytucjonalne, których podstawową działalnością jest
redystrybucja dochodu i majątku narodowego. Dodatkowo ESA’95 wskazuje, że sektor
ten obejmuje następujące jednostki instytucjonalne:
a) jednostki rządowe i samorządowe (z wyłączeniem jednostek zaliczonych do sektora przedsiębiorstw lub do sektora instytucji finansowych), które administrują
i finansują grupę działalności polegających głównie na dostarczaniu wyrobów
i usług nierynkowych, przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb społeczeństwa;
b) instytucje niekomercyjne uznane za posiadające osobowość prawną, będące
pozostałymi producentami nierynkowymi oraz kontrolowanymi i głównie finansowanymi przez jednostki rządowe i samorządowe;
c) autonomiczne fundusze emerytalne, jeśli są one obowiązkowe z mocy prawa
oraz jeżeli sektor instytucji rządowych i samorządowych jest odpowiedzialny za
zarządzanie takimi instytucjami w zakresie rozliczania i zatwierdzania składek
10
Ustawa z 12.12.2012 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o podatku od towarów
i usług (Dz.U. z 2012 r. poz. 1530) – nowo dodany art. 38 pkt 1 ustawy.
11
Por. K. Marchewka-Bartkowiak, Konsekwencje zróżnicowania metodologii pomiaru długu publicznego
w Polsce, Analizy BAS, Nr 11/2013, s. 5–6.
6
1.4. Dług PDP a metodologia unijna – różnice
i świadczeń12. W tym ujęciu uwzględnia się zadłużenie funduszy utworzonych
w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego (np. Krajowego Funduszu Drogowego,
Funduszu Kolejowego).
2. Zobowiązania wymagalne stanowią wydatek na bazie memoriałowej i zgodnie z regulacjami UE są uwzględniane w wyniku – nadwyżce lub deficycie sektora general
government.
3. W pewnych sytuacjach dług potencjalny jest uwzględniany13.
Funkcjonująca w Polsce metodologia ustalania zadłużenia nie jest jednolita, wynika
z równoległego obowiązywania polskiej i unijnej definicji długu. Dualizm rozwiązań w tym
zakresie nie sprzyja przejrzystości finansów publicznych i utrudnia porównywanie danych.
Zgodnie z procedurą nadmiernego deficytu państwa członkowskie UE są zobowiązane do
przedstawiania Komisji Europejskiej przed dniem 1 kwietnia i przed dniem 1 października
każdego roku swoich danych statystycznych dotyczących deficytu budżetowego i długu
publicznego. Eurostat gromadzi ponadto bardziej szczegółowe dane dotyczące finansów
publicznych w ramach programu transmisji danych ESA, w którym przekazywane są dane
z rachunków narodowych. W wykonaniu powyższego obowiązku 30.9.2013 r., stosownie do
rozporządzenia Rady (WE) o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu (EDP), załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską,
Prezes GUS przesłał do Komisji Europejskiej (Eurostat) dane dotyczące deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (tzw. notyfikacja fiskalna).
Według notyfikacji, deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2012 r.
ukształtował się na poziomie 62 439 mln zł, co stanowi 3,9% PKB, natomiast dług
publiczny wyniósł 886 873 mln zł, tj. 55,6% PKB (dług wg EDP). Wraz z notyfikacją
fiskalną GUS przesłał do Komisji Europejskiej dane dotyczące dochodów i wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych, w podziale na transakcje, zgodnie z Europejskim Systemem Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA’95).
Największą i najważniejszą częścią PDP jest dług Skarbu Państwa (ok. 92%), na pozostałą wartość składają się głównie zobowiązania JST, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz FUS. Strukturę długu sektora finansów publicznych po konsolidacji w latach 2009–2012 przedstawia tabela nr 1.
Poczynając od 2010 r. relacja PDP/PKB przekracza pierwszy próg ostrożnościowy
zadłużenia, czyli 50% PKB i zbliża się do przekroczenia drugiego progu ostrożnościowego
55%. W 2012 r. po raz pierwszy od 2007 r. miał miejsce spadek relacji długu do PKB
zarówno według metodologii polskiej (z 53,4% na koniec 2011 r. do 52,7%), jak i według
metodologii UE (z 56,2% na koniec 2011 r. do 55,6%).
Źródło: Statystyka sektora instytucji rządowych i samorządowych, GUS, Warszawa 2010.
Por. Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2014–2017, opracowana przez
Ministerstwo Finansów, Aneks 2, tabela 3.
12
13
7
8
Zadłużenie podsektora rządowego, w tym:
Zadłużenie podsektora samorządowego
RAZEM
4.
669 876,4
6 959,8
9,7
27,1
2 916,5
36 371,3
39 324,7
622 389,8
623 592,0
XII
mln zł
100,0
1,0
0,0
0,0
0,4
5,4
5,9
92,9
93,1
Struktura
%
2009
747 898,8
2 019,3
19,5
61,6
2 869,5
50 568,4
53 519,0
691 210,1
692 360,5
XII
mln zł
100,0
0,3
0,0
0,0
0,4
6,8
7,2
92,4
92,6
Struktura
%
2010
815 345,5
2 279,1
8,2
63,2
2 999,8
61 189,4
64 260,6
747 504,3
748 805,9
XII
mln zł
100,0
0,3
0,0
0,0
0,4
7,5
7,9
91,7
91,8
Struktura
%
2011
840 476,8
2 259,1
5,9
58,1
3 314,1
64 020,2
67 398,3
769 128,8
770 819,5
XII
mln zł
100,0
0,3
0,0
0,0
0,4
7,6
8
91,5
91,7
Struktura
%
2012
888 107,3
1 328,7
5,1
52,5
3 394,3
62 748,2
66 200,2
818 885,1
820 578,4
VI
mln zł
100,0
0,1
0,0
0,0
0,4
7,1
7,5
92,2
92,4
Struktura
%
2013
* Utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek
prawa handlowego.
Zadłużenie podsektora ubezpieczeń
społecznych
3.
2.4. Pozostałe samorządowe osoby prawne*
2.3. Samorządowe instytucje kultury
2.2. SP ZOZ
2.1. JST i ich związki
2.
1.1. Skarb Państwa
1.
Po konsolidacji
Zadłużenie sektora finansów publicznych
Tabela 1. Dług sektora finansów publicznych po konsolidacji (dane wg stanu na 10.9.2013 r.) na podstawie strategii zarządzania
długiem 2014–2017 i 2012–2015, opracowanych przez Ministerstwo Finansów
1. Pojęcie długu. Statystyka długu publicznego. Metodologia ustalania zadłużenia
1.4. Dług PDP a metodologia unijna – różnice
Tabela 2. Różnice pomiędzy PDP a długiem EDP (mln zł)14
Wyszczególnienie
XII 2009
XII 2010
XII 2011
XII 2012
IX 2013
669 876,4
747 898,8
815 345,7
840 476,8
890 579,6
1) Dostosowanie zakresu sektora
18 571,9
32 771,5
47 228,2
49 912,9
52 085,0
Zadłużenie Krajowego Funduszu Drogowego
15 703,2
24 798,1
36 412,7
41 197,4
41 740,4
Skarbowe papiery wartościowe w posiadaniu
funduszy umiejscowionych w BGK
–1 276,2
–232,9
–364,5
–3 038,9
–1 366,5
KFD – nabycie aktywów infrastrukturalnych*
4 292,8
8 197,4
11 076,3
11 571,9
11 499,2
Jednostki badawczo-rozwojowe**
–156,2
Państwowy dług publiczny
Przedsiębiorstwa zaliczane do sektora instytucji
rządowych i samorządowych
–
–
–
–
8,3
8,9
103,7
182,4
211,8
2) Różnice dotyczące tytułów dłużnych
–4 001,4
–3 287,6
–3 367,4
–3 517,1
–2 482,6
Zobowiązania wymagalne
–4 688,6
–3 860,1
–3 504,4
–3 616,5
–2 487,0
21,8
14,9
9,8
2,9
0,0
20,2
3,3
4,8
17,1
1,2
0,2
0,3
0,4
0,4
0,4
344,9
554,0
122,0
79,0
2,9
300,0
0,0
0,0
0,0
0,0
684 446,9
777 382,8
859 206,5
886 872,6
940 182,1
Przejęcia zadłużenia w wyniku uruchomienia
gwarancji
Przejęcie długu gwarantowanego jst
Gwarancje standaryzowane
Zrestrukturyzowane/zrefinansowane kredyty
handlowe
Płatności początkowe swap
Dług sektora instytucji rządowych
i samorządowych
 * Zgodnie z wytycznymi Eurostatu w odniesieniu do klasyfikacji sektorowej przedsięwzięć budowy autostrad
dane z zakresu zadłużenia sektora gg uwzględniają zobowiązania strony rządowej z tytułu budowy niektórych
odcinków autostrad.
** Zgodnie z zapisami FinPublU od 1.1.2010 r. jednostki badawczo-rozwojowe nie są zaliczane do sektora finansów publicznych.
Relacja długu publicznego do PKB według metodologii UE, wynosząca na koniec
2012 r. 55,6%, jest wyższa niż w przypadku PDP (różnica wynika przede wszystkim
z zadłużenia zaliczanego do sektora według metodologii UE Krajowego Funduszu Drogowego) i jednocześnie niższa w porównaniu z wielkością tej relacji dla całej UE (85,2%)
i dla strefy euro (90,6%). Z uwagi na to, że KFD nie jest zaliczany do jednostek sektora
finansów publicznych, jego zadłużenie nie powiększa PDP, natomiast uwzględnia się je
przy obliczaniu zadłużenia instytucji rządowych i samorządowych, tj. długu publicznego
według metodologii Unii Europejskiej.
Ekonomiści zwracają uwagę, że oprócz długu oficjalnego istnieje jeszcze zadłużenie
nieujmowane w sprawozdawczości (dług ukryty). Jako jego podstawowe źródło wskazywane są przede wszystkim przyszłe zobowiązania państwa z tytułu wypłaty emerytur. Nie
Zadłużenie Sektora Finansów Publicznych III kw/2013, Biuletyn Kwartalny, Ministerstwo Finansów.
14
9
1. Pojęcie długu. Statystyka długu publicznego. Metodologia ustalania zadłużenia
są one ujmowane ani w PDP, ani w EDP, ani w ESA’9515. Dług ukryty może powstać także
wskutek przenoszenia zobowiązań państwa lub JST na inne podmioty, których długu nie
ujmuje się w statystykach długu oficjalnego. W polskich realiach byłyby to np. spółki
prawa handlowego, tworzone przez Skarb Państwa lub jednostki samorządowe.
1.5. Zadłużenie samorządów
Polski sektor samorządowy tworzą (stan na 1.1.2013 r.):
1) jednostki samorządu terytorialnego, tj.: 2479 gmin, w tym 66 miast na prawach powiatu, 314 powiatów i 16 województw;
2) samorządowe jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe;
3) związki międzygminne i związki powiatów;
4) samorządowe osoby prawne (m.in.: samorządowe instytucje kultury, samodzielne
publiczne zakłady opieki zdrowotnej, wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego, wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego, wojewódzkie fundusze ochrony środowiska
i gospodarki wodnej).
Dynamiczny wzrost zadłużenia sektora samorządu terytorialnego nastąpił poczynając
od 2009 r. Jeszcze w 2008 r. udział długu samorządowego w relacji do długu publicznego
ogółem wynosił 4,7% (po konsolidacji), podczas gdy w 2009 r. relacja ta wyniosła 5,9%,
a w 2010 – 7,2%. Jako przyczyny tego zjawiska M. Poniatowicz16 wskazuje:
–– spadek dochodów własnych samorządu terytorialnego, spowodowany kryzysem gospodarczym, co negatywnie wpłynęło na ogólną sytuację finansową samorządu terytorialnego;
–– uruchamianie samorządowych inwestycji współfinansowanych z funduszy pomocowych Unii Europejskiej, w przypadku których instrumenty dłużne podnoszą zdolność
absorpcyjną środków unijnych;
–– mobilizację podmiotów samorządowych do zadłużania się na zasadach obowiązujących do końca 2013 r. w obawie przed formalną utratą zdolności kredytowej w obliczu
nowych zasad wyznaczających limity zadłużenia JST według wielkości nadwyżki
operacyjnej wypracowanej za ostatnie 3 lata.
Niemniej ważne są nowe wydatki związane z powierzaniem jednostkom samorządowym dodatkowych zadań, którym nie towarzyszą wystarczające dochody i niedoszacowanie zadań obecnie wykonywanych.
Szczegółowe dane dotyczące wielkości, struktury i tendencji w zakresie zmian zadłużenia sektora samorządowego gromadzą regionalne izby obrachunkowe. Przytoczne
poniżej informacje pochodzą ze Sprawozdań z działalności regionalnych izb obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego za lata 2009–2012,
opublikowanych na stronie internetowej KRRIO.
15
Przyjęty przez Parlament Europejski w marcu 2013 r. nowy standard rachunków narodowych ESA2010
nakłada na państwa członkowskie UE obowiązek szacowania wielkości zobowiązań rentowo-emerytalnych, czyli
tzw. długu ukrytego.
16
M. Poniatowicz, J. Salachna, D. Perło, Efektywne zarządzanie długiem w jednostce samorządu terytorialnego, Warszawa 2010, s. 38.
10
1.5. Zadłużenie samorządów
W 2009 r. zobowiązania JST w relacji do dochodów wzrosły o 5,8 punktu procentowego (z 20,2% w 2008 r. do 26,0% w 2009 r.). Powyżej średniej zadłużone były miasta na
prawach powiatu (36,6%) i wyodrębnione spośród nich m.st. Warszawa (39,8%), najmniej obciążone długiem były województwa samorządowe (15,6%).
Tabela 3. Struktura zobowiązań JST wliczanych do długu publicznego według typów JST
i tytułów dłużnych w 2009 r. (w %)
Zobowiązania ogółem
w tym
Zobowiązania
wymagalne
ogółem
Emisja papierów
wartościowych
ogółem
długoterminowe
40 294 344
100,0
100,0
12,8
86,7
86,0
0,0
0,5
0,3
– gminy
14 611 051
36,2
100,0
10,7
88,4
87,7
0,0
0,9
0,7
4 023 653
10,0
100,0
35,5
64,5
64,5
0,0
0,0
–
14 706 166
36,5
8,3
91,4
91,1
0,0
0,3
0,2
– powiaty
3 907 312
9,7
100,0
13,3
86,3
85,9
0,0
0,4
0,1
– województwa
3 046 161
7,6
100,0
14,7
85,2
81,9
0,0
0,1
0,0
– m.st. Warszawa
– miasta na prawach
powiatu
100,0
w tym z tytułu
dostaw towarów
i usług
udział typów JST
Polska, z tego
Wyszczególnienie
ogółem
kwota (tys. zł)
Przejęte depozyty
Kredyty
i pożyczki*
* Dane wykazane w tej kolumnie (zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie sprawozdawczości budżetowej) obejmują także papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona (tzn. nie istnieje dla nich
płynny rynek wtórny).
Zobowiązania JST w 82,1% miały charakter krajowy, głównymi wierzycielami były
banki (70,6% zadłużenia). Zobowiązania wobec sektora finansów publicznych stanowiły
9,8% ogólnej kwoty wliczonych do długu publicznego zobowiązań JST. Niewielki był
wskaźnik zobowiązań wymagalnych – średnio 0,5%.
Zwraca uwagę wzrost wielkości zadłużenia skumulowanego, tj. stanowiącego łączną
wartość zobowiązań własnych JST oraz zobowiązań nadzorowanych przez nie jednostek
posiadających osobowość prawną. Zobowiązania własne obciążające budżety JST
w 2009 r. stanowiły 26,0% w relacji do ich dochodów, jednak łącznie ze zobowiązaniami
nadzorowanych przez nie jednostek (przede wszystkim SPZOZ) wskaźnik ten zwiększał
się do 29%. Szczególnie niebezpieczne byłoby to dla powiatów – skumulowanie zadłużenia zwiększyłoby ich zadłużenie z 19,5% do 28,3%, a w przypadku województw samorządowych z 15,6% do 26,3%.
11
1. Pojęcie długu. Statystyka długu publicznego. Metodologia ustalania zadłużenia
Tabela 4. Struktura zobowiązań JST wliczanych do długu publicznego według typów JST
i tytułów dłużnych w 2010 r. (w %)
Zobowiązania ogółem
W tym
udział typów JST
ogółem
Emisja papierów
wartościowych
ogółem
długoterminowe
Przejęte depozyty
ogółem
w tym z tytułu
dostaw towarów
i usług
Zobowiązania
wymagalne
kwota (tys. zł)
Kredyty
i pożyczki*
Polska, z tego
55 093 872
100,0
100,0
8,0
91,5
90,5
–
0,5
0,4
– gminy
21 929 612
39,8
100,0
2,4
96,9
95,0
–
0,7
0,5
5 291 391
9,6
100,0
45,2
54,8
54,8
–
0,0
0,0
18 146 131
32,9
100,0
5,2
94,2
93,8
–
0,6
0,4
– powiaty
5 435 587
9,9
100,0
4,0
95,6
95,2
0,0
0,4
0,0
– województwa
4 291 150
7,8
100,0
7,7
92,1
92,1
–
0,2
0,1
Wyszczególnienie
– m.st. Warszawa
– miasta na prawach powiatu
* Dane wykazane w tej kolumnie (zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie sprawozdawczości budżetowej) obejmują także papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona (tzn. nie istnieje dla nich
płynny rynek wtórny).
W 2010 r. ogromna większość jednostek wykonała budżety deficytowe, w tym 93,8%
województw samorządowych, 90,6% ogółem miast na prawach powiatu, 89,2% gmin
i 83,8% powiatów. Wskaźnik zadłużenia w relacji do dochodów wzrósł z 26% w 2009 r. do
33,8% w 2010 r. Powyżej średniej zadłużone okazały się być miasta na prawach powiatu
(41,8%) oraz m.st. Warszawa (50,7%), najmniej zadłużone były powiaty (24,2%).
Zobowiązania własne obciążające budżety JST w 2010 r. stanowiły 33,8% w relacji do
ich dochodów, jednak łącznie ze zobowiązaniami nadzorowanych przez nie jednostek
(głównie SPZOZ) wskaźnik ten wzrósł do 36,5%. Podobnie jak rok wcześniej, w 2010 r.
skumulowanie zobowiązań samorządowych jednostek posiadających osobowość prawną
(przede wszystkim SPZOZ) z zobowiązaniami własnymi JST znacząco zwiększyłoby zobowiązania powiatów (z 24,2% do 31,3%) i województw samorządowych (z 30,4% do 44,7%).
12
1.5. Zadłużenie samorządów
Tabela 5. Struktura zobowiązań JST wliczanych do długu publicznego według typów JST
i tytułów dłużnych w 2011 r. (w %)
ogółem
długoterminowe
Przejęte depozyty
ogółem
w tym z tytułu
dostaw towarów
i usług
Polska, z tego
65 756 468
100,0
100,0
7,6
92,0
91,1
X
0,4
0,3
– gminy
25 989 644
39,5
100,0
1,0
98,4
96,8
X
0,6
0,5
5 966 430
9,1
100,0
51,7
48,3
48,3
X
X
X
22 108 467
33,6
100,0
5,0
94,5
94,1
X
0,5
0,4
– powiaty
6 136 855
9,3
100,0
3,1
96,7
96,2
X
0,2
0,0
– województwa
5 555 073
8,4
100,0
6,6
93,4
92,5
X
0,0
0,0
Wyszczególnienie
– m.st. Warszawa
– miasta na prawach
powiatu
Emisja papierów
wartościowych
ogółem
Zobowiązania
wymagalne
udział typów JST
W tym
Kredyty
i pożyczki*
kwota (tys. zł)
Zobowiązania ogółem
* Dane wykazane w tej kolumnie (zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie sprawozdawczości budżetowej) obejmują tak że papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona (tzn. nie istnieje dla nich
płynny rynek wtórny).
Przeciętne zadłużenie JST w 2011 r. wzrosło w stosunku do 2010 r. o 4,6 punktu
procentowego i wyniosło 38,4%. Relacja zobowiązań do dochodów zwiększyła się we
wszystkich typach JST, najmniej w powiatach i m.st. Warszawie (odpowiednio o 1,9
i 2,2, punktu procentowego), średnio w gminach (o 4,0 punktu procentowego), a najbardziej w województwach samorządowych i miastach na prawach powiatu (odpowiednio o 6,5 i 6,7 punktu procentowego). Powyżej średniej zadłużone były miasta na prawach powiatu (48,5%) i wyodrębnione spośród nich m.st. Warszawa (52,9%),
w najniższym stopniu długiem były obciążone powiaty (26,1%). Zaliczane do długu
publicznego zobowiązania JST w 82,0% miały charakter krajowy. Podobnie jak w latach
poprzednich główną grupą wierzycieli były banki (73,9% zadłużenia JST), zobowiązania wobec sektora finansów publicznych stanowiły 7,0% ogólnej kwoty wliczonych do
długu publicznego zobowiązań JST.
Skumulowanie zobowiązań samorządowych jednostek z osobowością prawną ze zobowiązaniami własnymi JST podniosłoby ich wskaźnik zadłużenia z 38,4% do 40,9%. Skumulowany wskaźnik zadłużenia w istotny sposób powiększyłby wielkość potencjalnego długu
powiatów (z 26,1% do 32,2%) oraz województw samorządowych (z 36,9% do 51,2%).
13
1. Pojęcie długu. Statystyka długu publicznego. Metodologia ustalania zadłużenia
Tabela 6. Struktura zobowiązań JST wliczanych do długu publicznego według typów JST
i tytułów dłużnych w 2012 r. (w %)
Zobowiązania ogółem
W tym
udział typów JST
ogółem
Emisja papierów
wartościowych
ogółem
długoterminowe
Przejęte depozyty
ogółem
w tym z tytułu
dostaw towarów i usług
Zobowiązania
wymagalne
kwota (tys. zł)
Kredyty
i pożyczki*
Polska, z tego
67 834 515
100,0
100,0
7,2
92,5
91,7
X
0,3
0,2
– gminy
26 167 852
38,6
100,0
0,9
98,5
97,5
X
0,6
0,4
5 695 542
8,4
100,0
53,0
47,0
47,0
X
X
X
23 883 146
35,2
100,0
4,9
94,8
94,1
X
0,3
0,2
– powiaty
5 975 086
8,8
100,0
2,3
97,4
97,1
X
0,3
0,2
– województwa
6 112 889
9,0
100,0
5,5
94,5
94,0
X
0,0
0,0
Wyszczególnienie
– m.st. Warszawa
– miasta na
prawach powiatu
* Dane wykazane w tej kolumnie (zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie sprawozdawczości budżetowej) obejmują tak że papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona (tzn. nie istnieje dla nich
płynny rynek wtórny).
Przeciętny wskaźnik zadłużenia JST w 2012 r. obniżył się o 0,2 punktu procentowego
w stosunku do roku poprzedniego i wyniósł 38,2%. Był to pierwszy spadek zadłużenia od
2007 r. Relacja zadłużenia do zrealizowanych dochodów zwiększyła się w województwach samorządowych (o 3,2 punkty procentowe) i w powiatach (o 0,4 punkty procentowe), zmniejszyła się natomiast w miastach na prawach powiatu (o 0,1 punktu procentowego), w gminach (o 0,9 punktu procentowego) i w m.st. Warszawa (o 5,2 punkty
procentowe). Powyżej średniej zadłużone były miasta na prawach powiatu (48,4%) i m.st.
Warszawa (47,7%) oraz województwa (40,1%). Najmniej obciążone długiem były
powiaty (26,5%). Ograniczenie poziomu zadłużenia spowodowało także zmniejszenie
liczby jednostek, których zadłużenie przekroczyło 60% dochodów – ze 135 w 2011 r. do
95 w 2012 r. Po wyłączeniu zobowiązań zaciągniętych na zadania realizowane z udziałem
środków unijnych, ustawowy limit przekroczyło 26 gmin, 3 powiaty i 1 województwo
samorządowe. Indywidualny limit spłat zadłużenia na 2013 r. w oparciu o wskaźnik
z art. 243 FinPublU był ujemny dla 49 JST, podczas gdy analogicznie ustalony indywidualny limit relacji spłat na 2012 r. był ujemny dla 108 JST.
Należy zauważyć, że na wysokość zadłużenia samorządów w 2012 r. miały wpływ
zmiany w prawie – od 1.1.2012 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Finansów
z 28.12.2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, rozszerzające definicję kredytów i pożyczek.
14
1.6. Problemy związane z zadłużeniem spółek komunalnych
Zahamowanie wzrostu zadłużenia sektora samorządowego w 2012 r. było konsekwencją
zwolnienia tempa inwestycji komunalnych.
Zobowiązania JST miały charakter przede wszystkim krajowy (80,6%). Główną grupę
wierzycieli stanowiły banki (73,9%), zobowiązania wobec jednostek sektora finansów
publicznych wynosiły 5,7%.
Pomimo trwającej od 2005 r. restrukturyzacji zobowiązań SPZOZ, wciąż utrzymywał
się wysoki wskaźnik zadłużenia ww. podmiotów, a wraz z nim – zagrożenie dla budżetów
JST. Przejęcie zadłużenia SPZOZ znacząco podwyższyłoby poziom długu powiatów
(z 26,5% do 32,6%) oraz województw samorządowych (z 40,1% do 55,1%) i jednocześnie doprowadziłoby do przekroczenia ustawowego limitu zadłużenia w 16 powiatach,
1 gminie, 5 województwach samorządowych, a także w 2 miastach na prawach powiatu
(w 2011 r. w 19 powiatach, 1 gminie, 5 województwach samorządowych i 3 miastach na
prawach powiatu).
1.6. Problemy związane z zadłużeniem spółek
komunalnych
Zgodnie z art. 9 ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2011 r.
Nr 45, poz. 236 ze zm.), JST mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub
spółki akcyjne, a także przystępować do takich spółek. Mogą również zakładać – w oparciu o ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym – spółki komandytowe lub komandytowo-akcyjne. W formie spółek prawa handlowego jednostki samorządowe mogą prowadzić gospodarkę komunalną, tj. wykonywać zadania o charakterze użyteczności
publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb
ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Poza sferą użyteczności
publicznej – przy spełnieniu warunków określonych w art. 10 GospKomU – gminy i województwa samorządowe mogą tworzyć spółki prawa handlowego lub przystępować do
nich.
Zasady postępowania organów jednostek samorządowych przy wnoszeniu wkładów
oraz obejmowania udziałów i akcji w spółkach regulują przepisy Kodeksu spółek handlowych oraz przepisy Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem przepisów ustaw samorządowych.
Spółki komunalne najczęściej powoływane są do wykonywania zadań w obszarze
publicznego transportu zbiorowego, gospodarki mieszkaniowej, zaopatrzenia w wodę,
odprowadzenia i oczyszczania ścieków, ciepłownictwa, sportu i rekreacji. Samorządy
– przy uwzględnieniu ograniczeń przedmiotowych, o których mowa w GospKomU – mają
swoje udziały (akcje) w spółkach tworzących parki naukowo-technologiczne, porty lotnicze, agencje rozwoju regionalnego. W oparciu o ustawę z 7.9.2007 r. o przygotowaniu
finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (t.j. Dz.U.
z 2010 r. Nr 26, poz. 133 ze zm.) niektóre samorządy utworzyły spółki celowe, jako spółki
z ograniczoną odpowiedzialnością do przygotowania i wykonania przedsięwzięć związanych z tą imprezą.
15