Stanowisko PIIT odnośnie asymetrii stawek MTR

OPINIA PIIT W SPRAWIE PROJEKTÓW DECYZJI Z 15 WRZEŚNIA 2009,
DOTYCZĄCYCH WPROWADZENIA DŁUGOTERMINOWEJ ASYMETRII STAWEK
MTR W RELACJACH MIĘDZYOPERATORSKICH Z P4 SP. z o.o.
W konsultowanych projektach decyzji, które są identyczne z decyzjami już
wydanymi w dniu 26 czerwca 2009 r. na okres do 15 grudnia 2009 r. (na
podstawie art. 17 Ustawy Prawo Telekomunikacyjne) Prezes UKE planuje
ustalenie poziomu stawek za zakańczanie połączeń w sieci mobilnej P4 Sp. z o.o.
(P4) w sposób oparty na wysokości stawek operatorów PTK Centertel Sp z o.o.,
Polkomtel S.A., Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. wskazując wprost wysokość
różnicy w stawkach na korzyść P4 oraz harmonogram dojścia przez P4 w sposób
quasi-liniowy do stawki symetrycznej do dnia 1 stycznia 2014 r. (jak na rysunku
poniżej).
asymetria MTR
160%
140%
120%
100%
80%
60%
40%
20%
sty 14
lis 13
wrz 13
lip 13
maj 13
mar 13
sty 13
lis 12
wrz 12
lip 12
maj 12
mar 12
sty 12
lis 11
wrz 11
lip 11
maj 11
mar 11
sty 11
lis 10
wrz 10
lip 10
maj 10
mar 10
sty 10
lis 09
wrz 09
0%
Należy przede wszystkim zauważyć, że stawka wyznaczona w oparciu o
regulowane stawki usług świadczonych przez drugą stronę umowy nie ma
jakiegokolwiek związku z usługą świadczoną przez P4 (zakańczanie połączeń w
sieci P4). W przypadku projektu decyzji dla Telekomunikacji Polskiej jest to
jeszcze bardziej widoczne, bowiem stawki, jakie TP płaci na rzecz P4
uzależnione są od średniej ze stawek trzech operatorów, którzy nie są stronami
umowy.
Zwracamy zatem uwagę Prezesa UKE na fakt, że taki sposób wyznaczania
stawki za usługę, który abstrahuje od samej usługi oraz warunków jej świadczenia
nie jest z natury rzeczy obiektywny oraz jest sprzeczny z prawem wspólnotowym
(Art. 3 (2) Dyrektywy 2002/19/WE).
Prezes UKE wyznacza w ten sposób wprost, w sposób precyzyjny, wielkość
przewagi konkurencyjnej P4 nad pozostałymi graczami rynkowymi niezależnie od
tego jak w następnych 4 latach będzie wyglądał rynek telekomunikacyjny oraz jaki
w nim udział i jaką efektywność osiągnie w tym czasie P4. Pragniemy ponadto
zauważyć, że aktualnie wydawane są decyzje ustalające asymetrię MTR dla
kolejnych podmiotów rozpoczynających działalność na rynku polskim.
Zagwarantowana asymetria dla CenterNet S.A. wynosi obecnie aż ok. 288% (w
odniesieniu do stawki w okresie taryfikacyjnym T1).
1
Zdaniem Prezesa UKE przyjęcie tego ponad 4-letniego planu redukcji asymetrii
dla P4, który jest w istocie redukcją, ale od wyznaczonego, niespotykanie
wysokiego w skali europejskiej poziomu, uzasadniają wskazane w projektach
różnice w bieżącej sytuacji rynkowej pomiędzy P4 a pozostałymi operatorami, a
wprowadzony harmonogram odpowiada obecnej sytuacji rynkowej. Pragniemy
zauważyć ponadto, że analogiczny lecz przesunięty w czasie harmonogram
uzyskiwania symetrycznych stawek, w opinii Prezesa UKE jest również
adekwatny do zastosowania dla operatorów np. CenterNet S.A. czy Cyfrowy
Polsat S.A. Rodzi to oczywiste pytanie o wiarygodność koncepcji takiej a nie innej
(jednej) stopniowej redukcji stawek MTR w świetle oczywistego przecież faktu, że
identyczny glide-path dotyczyć ma podmiotów różniących się od siebie, nawet
bardzo znacznie.
Powstaje pytanie, jaki rynek ocenia Prezes UKE, skoro rozpatrywanymi w
kontekście tej decyzji mogą być tylko rynki zakańczania połączeń w sieci
ruchomej P4 oraz rynki zakańczania połączeń w sieciach ruchomych innych
operatorów. Rynki te są z natury monopolistyczne i nie występuje na nich
skuteczna konkurencja. Jakiekolwiek regulacje tych rynków nie powinny jednak
opierać się na przesłankach spoza ich zakresu produktowego. W przeciwnym
razie regulacja MTR będzie rozciągnięta poza ich naturalne granice i będzie
wykorzystywana do uzyskania przewagi konkurencyjnej na zupełnie innych
rynkach, które nie są rynkami regulowanymi.
W tym kontekście warto przyjrzeć się i krótko omówić wskazane w projektach
różnice w sytuacji rynkowej P4:
· 10-letnie opóźnienie powodujące, że wszyscy przedsiębiorcy, którzy
zainwestowali w ten rynek odpowiednio wcześniej osiągnęli już stabilną z
punktu widzenia ekonomicznego pozycję,
Jest to fakt bezsporny, jednak czy późniejsze wejście na rynek może
uzasadniać regulacyjne przyznanie przedsiębiorcy możliwości pobierania 2,4
razy wyższych stawek? Nie istnieją reguły prawne, wedle których Państwo
byłoby zobowiązane do wspomagania inwestorów, którzy ze swoimi
inwestycjami się po prostu spóźnili. W tym kontekście Prezes UKE kreśli w
uzasadnieniu swoiście rozumianą zasadę sprawiedliwości, która miałaby
polegać na tym, że skoro stawki w poprzednich 10-13 latach były wyższe, to
nowowchodzący operator ma również prawo do utrzymania wysokich stawek,
aby otrzymał podobną pomoc ze strony Państwa jak starsi operatorzy.
Zapomina jednak przy tym o znacznych różnicach w sytuacji rynkowej teraz i
13 lat temu. Operatorzy, którzy rozpoczęli inwestycję 13 lat temu musieli od
zera zbudować nie tylko swoje sieci telekomunikacyjne, ale również i rynek,
popyt na produkty, płacąc przy tym wielokrotnie więcej za rezerwacje
częstotliwości i sprzęt telekomunikacyjny. Wobec tego porównywanie jednego
wybranego aspektu takiego jak stawki interkonektowe dziś i 10 lat temu w
oderwaniu od pozostałych warunków nie jest rzetelny. Wystarczy zauważyć,
że P4 było w stanie od pierwszego dnia działalności zaoferować usługi na
terenie całego kraju korzystając z już istniejącej sieci Polkomtel, z sieci
dystrybucji, którą przejęło od PTC, oraz z tego, że klienci byli już przygotowani
i wyedukowani do używania usług telefonii mobilnej, a zatem przygotowani na
zakup ich produktów.
2
·
Nasycenie rynku detalicznego i wynikające z tego wyższe ryzyko
działalności P4, które wymaga wyższego zwrotu z kapitału.
Podobnie jak powyżej należy zauważyć, że nie istnieją zasady prawne
zgodnie z którymi urzędy administracji państwowej miałyby obowiązek
rekompensowania inwestorom wyższego ryzyka wynikającego ze spóźnionej
inwestycji. Zastosowanie w praktyce takiej zasady prowadzi do absurdu,
bowiem państwo byłoby w takim razie zobowiązane do tworzenia
mechanizmów rekompensowania nakładów inwestycyjnych spółkom, które nie
osiągają progu rentowności. Tego typu reguły występują w modelu gospodarki
nakazowej, jaki panował w Polsce ponad 20 lat temu a nie w społecznej
gospodarce rynkowej opartej m.in. na wolności działalności gospodarczej,
która zgodnie z art. 20 Konstytucji stanowi podstawę ustroju gospodarczego
Rzeczypospolitej Polskiej.
·
Łatwiejszy dostęp do funkcjonujących od lat sieci dystrybucji operatorów
starszych.
Podkreślić należy, iż jeszcze przed komercyjnym startem P4 przejęła sieć
dystrybucyjną Germanos Polska (wcześniej współpracującą z PTC) i tym
samym – jak sama wskazała w swoim serwisie prasowym - : „(…) uzyskał
(nowy operator – przyp. PIIT) pełny dostęp do całej sieci sprzedaży tej firmy”.
W tym samym komunikacie cytuje się Prezesa Zarządu P4, który podnosi, iż:
„Dzięki przejęciu Germanosa zyskamy najlepsze dotarcie do klienta oraz
najbardziej profesjonalny zespół sprzedaży detalicznej w kraju”. Ponadto
cytuje się Dyrektora Generalnego Germanos Polska wywodzącego, iż :„Dzięki
wieloletniemu doświadczeniu i znajomości branży jesteśmy liderem na rynku
telekomunikacyjnym. Firma P4 wzmacnia naszą pozycję rynkową. Razem
posiadamy największą sieć dystrybucyjną i jesteśmy przekonani, że
wpłyniemy na dalszy rozwój rynku telekomunikacyjnego". W chwili obecnej P4
wskazuje na swojej stronie internetowej, iż: "Usługi PLAY można kupić w
ponad 500 salonach, a usługi na kartę dostępne są w ponad 80 tysiącach
punktów detalicznych w Polsce". Jak widać, sama P4 jeszcze przed swoim
komercyjnym startem nie miała wątpliwości, co do swoich znacznych
możliwości dystrybucyjnych, dlatego nie sposób zrozumieć wątpliwości w tym
względzie podnoszonych przez Prezesa UKE.
·
Konieczne do poniesienia nakłady inwestycyjne, których nie ponoszą inni
operatorzy (oprócz amortyzacji),
Argument ten jest niezgodny ze stanem faktycznym i błędny merytorycznie.
Koszty inwestycji kapitałowych są bowiem księgowo rozliczane zawsze
właśnie jako amortyzacja sprzętu i urządzeń. Ponadto należy zauważyć, że
zarówno P4 jak i pozostali operatorzy dokonują znacznych inwestycji w swoje
sieci 3G. Stąd posługiwanie się w projekcie argumentacją wskazującą na
wysoki względny wzrost nakładów inwestycyjnych P4 bez porównania samej
wielkości inwestycji (które w sieciach operatorów starszych wynoszą grubo
ponad miliard złotych rocznie) tworzy fałszywy obraz sytuacji.
Należy również wskazać, że właściwym narzędziem regulacyjnym, które
umożliwiłoby uzyskanie przez P4 zwrotu z inwestycji w sieć poprzez wyższą
stawkę MTR byłoby ustalenie stawki MTR P4 na poziomie kosztów
ponoszonych przez tą spółkę, które przecież mogą uwzględniać zysk spółki.
3
Umożliwiłoby to zwrot rzekomo wyższych nakładów inwestycyjnych1 i było
narzędziem regulacyjnym proporcjonalnym w stosunku do zaistniałego
problemu.
·
Istnienie barier prawnych w odniesieniu budowy masztów, które nie
dotyczą operatorów starszych. Używanie przez P4 technologii UMTS, która
wymaga większej liczby masztów.
Równie niezrozumiałe są wywody Prezesa UKE dotyczące infrastruktury
UMTS, którą musi stworzyć P4. Konieczność taka istnieje po stronie
wszystkich czterech operatorów telefonii ruchomej w Polsce gdyż wszyscy oni
świadczą usługi w oparciu o tę technologię i wszyscy operatorzy podlegają w
sposób oczywisty tym samym barierom prawnym co do budowy masztów. Z
uwagi na fakt, że sieć UMTS jest „gęstsza” i wymaga większej liczby stacji
bazowych, operatorzy starsi również są zmuszeni do stawiania nowych
masztów. Gdyby Prezes UKE sprawdził prowadzone przez siebie wykazy
pozwoleń radiowych odkryłby, że P4 dysponuje porównywalną liczbą stacji
UMTS co pozostali operatorzy. Na 13429 wydanych pozwoleń radiowych
UMTS 1800 P4 w dniu 9 października 2009r. przypadało 3237 pozwoleń co
stanowiło 24,1% ogólnej liczby pozwoleń.2
Co więcej, P4 – co bagatelizuje Prezes UKE – wykorzystuje częściowo
infrastrukturę Polkomtela i publicznie wielokrotnie zapowiadało, że nie ma
zamiaru pokrywać zasięgiem własnej sieci całej Polski, pozostawiając
niepokryte najmniej zaludnione obszary których objęcie zasiągiem jest
najdroższe. Jest oczywiste, iż korzystając z cudzej infrastruktury P4 nie ponosi
kosztów na jej budowę.
·
Korzyści skali i zakresu – mniejsza baza klientów w relacji do innych
operatorów.
Prezes UKE porównując wielkości bazy abonenckiej P4 z innymi operatorami
wywodzi, że bezspornymi są odnoszone przez innych operatorów korzyści
skali. Bezspornym faktem ekonomicznym nazywa to, że koszt świadczenia
usługi w zakresie np. wykorzystania stacji bazowej jest mniejszy w przypadku
gdy z tej stacji korzysta 100 abonentów niż gdy z tej stacji korzysta 10
abonentów.
Otóż porównując bazę abonencką P4 z innymi operatorami możemy przyjąć
proporcję ok. 1:5 a nie 1:10 (ok. 3 mln abonentów vs. 13-14,5 mln u innych). A
zatem przyjmijmy za Prezesem UKE, że średnio w obszarze stacji bazowej P4
znajduje się 5 razy mniej klientów a zatem jej koszt przypadający na jednego
klienta jest 5 razy wyższy3. Przyjrzyjmy się jednak również innym kosztom
stałym używania takiej przykładowej stacji bazowej – P4 płaci za rezerwację
1
Na marginesie należy zauważyć, że z lektury projektów wynika, że PTC podała Prezesowi UKE
wielkość swoich nakładów inwestycyjnych, jednak Prezes UKE stwierdził, że „PTC nie przedstawiło w
tej kwestii żadnych dowodów poza swoimi twierdzeniami o wysokości tych nakładów”. Zatem Prezes
UKE najzwyczajniej nie uwierzył w przedstawiony mu stan faktyczny, ponieważ nie był on zgodny z
jego mniemaniem na ten temat.
2
http://www.uke.gov.pl/_gAllery/21/41/21411/UMTS_stan_na_2009-10-09.xls
3
Na marginesie należy dodać, że nie jest to zgodne ze stanem faktycznym, gdyż stacja bazowa która
obsługuje 5 razy większą liczbę klientów ma więcej urządzeń nadawczo-odbiorczych (tzw. TRX) niż
stacja, która obsługuje tych klientów 5 razy mniej. W sposób oczywisty koszt stacji obsługującej 5 razy
większą liczbę klientów jest większy.
4
częstotliwości ponad 6 razy mniej niż pozostali operatorzy, dodatkowo P4
wykorzystuje sprzęt produkcji chińskiej, który jest sprzętem kilkukrotnie
tańszym niż sprzęt zakupiony przez operatorów jeszcze kilka lat temu. Z
prostej proporcji matematycznej wynika więc, że gdyby przypadający na
jednego klienta koszt użytkowania i budowy stacji bazowej wraz z
odpowiednim zakresem częstotliwości był miarodajnym wyznacznikiem do
całkowitego oszacowania różnicy kosztów ponoszonych przez operatorów, to
operatorem, który ponosi najniższe koszty jest w tym wypadku właśnie P4.
Błędy w ocenie Prezesa UKE, dyskredytujące przedstawione wnioskowanie,
wynikają właśnie z braku ekonomicznego i analitycznego podejścia do
problemu. Dopiero analiza kosztowa przeprowadzona wobec P4 mogłaby
ewentualnie doprowadzić do poczynionych przez Prezesa UKE wniosków. Jej
brak uniemożliwia wykorzystywaniu omawianego argumentu organu jako
uzasadnienia.
·
Większe prawdopodobieństwo wykonywania przez abonentów P4
połączeń typu off-net niż typu on-net.
Jest to kolejnym nietrafny aspekt argumentacji Prezesa UKE. Stawki on-net
mogą być kształtowane przez operatorów i poprzez ich korzystne określenie
skłaniać użytkowników do korzystania z usług tego przedsiębiorcy, z którego
usług korzysta najwięcej osób z którymi dany użytkownik się kontaktuje. W
chwili obecnej daje się wyraźnie zauważyć odchodzenie od różnicowania
stawek za połączenia do różnych operatorów telefonii komórkowej. Analiza
taryf poszczególnych przedsiębiorców4 wskazuje na coraz częstsze
stosowanie stawek równych, jednolitych. Wyjątkiem są obecnie stawki do sieci
P4 oraz Cyfrowego Polsatu S.A. (należy oczekiwać eskalacji problemu w
związku z orzecznictwem lub oczekiwanym orzecznictwem Prezesa UKE
wobec innych jeszcze graczy), a to właśnie z uwagi na koszty zakańczania
połączeń w tych sieciach, będące efektem najpierw długotrwałego tolerowania
przez Prezesa UKE asymetrii stawek MTR stosowanej przez tych operatorów
a następnie wydania dla P4 decyzji z 26 czerwca 2009 r. W tym kontekście
potencjalna możliwość innego kształtowania stawek on-net przez konkurentów
P4 (a także innych graczy) nie może przemawiać za jej szczególnie
korzystnym traktowaniem. Wręcz przeciwnie, wskutek postępowania Prezesa
UKE użytkownicy PTC, PTK Centertel i Polkomtel ponoszą wyższe koszty
połączeń do sieci tych operatorów, a efekt sieciowy zaczyna rosnąć, bowiem
dotyczyć zaczyna wszystkich abonentów pozostałych sieci. W efekcie
wprowadzonej regulacji Prezes UKE zwiększa więc efekt sieciowy rozciągając
go na wszystkie duże sieci operatorów starszych.
·
Porównanie poziomu stawki MTR z innymi rynkami – hiszpańskim,
holenderskim.
Porównanie bezwzględnych wartości stawek do innych rynków europejskich
dokonane w uzasadnieniach projektów decyzji ma wręcz wydźwięk ironiczny.
Oto bowiem Prezes UKE, który poprzez wdrożenie 2 kolejnych bardzo
radykalnych obniżek stawek MTR operatorów starszych (z 33,87 gr./min do
21,62 gr./min od stycznia tego roku oraz do 16,77 gr./min w lipcu tego roku, a
4
Por. „Taryfy syberyjskie” Polkomtel, opłaty w ofercie abonamentowej PTK Centertel, oferty „Nowa
Era” PTC.
5
zatem stawki w pół roku spadły o 100%) doprowadził poziom ich stawek MTR
do jednych z najniższych poziomów w Europie - około 4 €ct5 nie zważając
przy tym na ich argumenty wskazujące, że średnia europejska wynosi około
8€ct, uzasadnia teraz swoją decyzję porównaniem wysokości stawek P4 do
wysokości stawek operatorów hiszpańskich, włoskich czy holenderskich,
którzy mają stawki właśnie zbliżone do średniej europejskiej ale równocześnie
o wiele niższą asymetrię. Uzasadnianie wyznaczonego poziomu asymetrii
stawek poprzez wskazanie wartości bezwzględnych jest poważnym błędem
metodologicznym. Przy wyznaczaniu asymetrii stawek MTR porównaniu
powinna podlegać właśnie ich asymetria, która w Holandii wynosi niecałe 16%
a w Hiszpanii ok. 64%, przy czym średnia europejska tego zjawiska wynosi
około 30%. Poniżej prezentujemy na wykresie asymetrię w krajach
europejskich.
Polska (po 01.07)
Estonia
Polska (przed 1.07)
UK
Hiszpania
Cypr
Belgia
Irlandia
Słowenia
Łotwa
Rumunia
Włochy
Dania
Szwecja
Francja
Holandia
Słowacja
Finlandia
Portugalia
Niemcy
Malta
Węgry
Litwa
Grecja
Czechy
Bułgaria
Austria
180,00%
160,00%
140,00%
120,00%
100,00%
80,00%
60,00%
40,00%
20,00%
0,00%
Luksemburg
asymetria MTR w krajach Europy po 1 lipca 2009
Podsumowując ocenę użytych przez Prezesa UKE argumentów należy
ponownie zwrócić uwagę przede wszystkim na dwie rzeczy:
· Użyte argumenty są natury teoretycznej. Prosta, analityczna ocena
tych argumentów wykazuje poważne błędy we wnioskowaniu. Brak
jest kompleksowej analizy uzasadniającej poziom asymetrii w
wydawanej decyzji przy użyciu obiektywnych kryteriów.
· Argumentacja dotycząca rynku zakańczania połączeń w sieci P4
odnosi się w większości do zagadnień niezwiązanych z tym rynkiem
(por. powyżej - późniejsze wejście na rynek, sieci dystrybucji,
połączenia off-net, etc.).
Uzasadniając z kolei ustalany przez siebie ponad 4-letni dla P4 okres trwania
asymetrii Prezes UKE stwierdza, że wpłynie to na pewność regulacyjną i pozwoli
na efektywne planowanie i podejmowanie decyzji biznesowych.
W opinii PIIT nie jest to stwierdzenie całkowicie zgodne z prawdą. Należy bowiem
zauważyć, że Prezes UKE nie wyznacza poziomu stawki P4 w oparciu o warunki
świadczenia usługi której dotyczy ta stawka ale poziom asymetrii opierając w ten
sposób stawki P4 na wysokości MTR pozostałych operatorów (i na wysokości ich
5
Dokładnie 3,93 €ct według kursu na dzień 10.10.2009
6
kosztów świadczenia tej usługi)6. Wysokość MTR pozostałych operatorów w tym
okresie pozostaje zaś wciąż niewiadomą. Aktualnie, równolegle, konsultowane są
projekty decyzji pozostawiające te stawki na pewien nieokreślony bliżej czas na
poziomie niezmienionym, ale nawet przy założeniu, że decyzje te będą wydane w
takim kształcie, oznacza to, że żadnej pewności regulacyjnej co do poziomu
stawki pozostałych uczestników rynku a więc i pośrednio stawki P4 w dłuższej
perspektywie nie ma. Co więcej, co wskazuje w uzasadnieniu sam Prezes UKE,
cykl analizy rynku i rewidowania nałożonych obowiązków regulacyjnych jest
cyklem dwuletnim, a więc na podstawie nowej analizy rynku, która powinna być
przeprowadzona do grudnia 20107. Jaki jest zatem cel określania poziomu
asymetrii na następne 4 lata?
Skutki asymetrii z P4
W ocenie Izby tak duża asymetrii stawek MTR powoduje bardzo poważne i
dalekosiężne skutki na rynku telekomunikacyjnym. Bezpośrednim skutkiem
opisanej powyżej sytuacji jest wielkich rozmiarów transfer pieniędzy od
pozostałych operatorów mobilnych, operatorów stacjonarnych oraz ich
abonentów do P4 (wysokie stawki MTR mają odzwierciedlenie w wyższych
stawkach detalicznych za połączenia do tych sieci). Szacujemy, że P4, zarobi w
ten sposób dodatkowe 1,3-1,6 mld złotych (do końca 2013 roku), którymi to
pieniędzmi może dofinansować (bez żadnej kontroli) wybraną przez siebie
dziedzinę własnej działalności lub wykorzystać na cel nie związaną bezpośrednio
z prowadzoną działalnością telekomunikacyjną. Prezentujemy poniżej wielkości
transferów pieniężnych wynikających z regulacji stawki MTR na polskim rynku
telekomunikacyjnym. Odbywają się one od operatorów sieci ruchomej (z niską
stawką MTR) oraz operatorów sieci stacjonarnej, do operatora P48
OKRES
2007-2008
2007-2008
2009
2009
PŁATNIK
OPERATORZY
MOBILNI
OPERATORZY
STACJONARNI
OPERATORZY
MOBILNI
OPERATORZY
BENEFICJENT
SUMA [zł]9
P4
125 000 000
P4
42 000 000
P4
262 000 00010
P4
87 000 00011
6
Notabene w rażącej sprzeczności stoją: stwierdzenie, że stawki P4 nie mogą być regulowane w ten
sposób co pozostałych operatorów z uwagi na inne obowiązki ciążące na tej spółce oraz
wyznaczenie, że stawka P4 jest określona w sposób względny od stawek pozostałych operatorów i w
końcu, w konsekwencji, 1stycznia 2014 ma się z nimi zrównać.
7
Decyzja SMP P4 została wydana 18 grudnia 2008 r.
8
Polsat Cyfrowy, druga spółka posiadająca asymetryczny MTR o wys. ok. 40 gr./min w zasadzie nie
rozpoczęła działalności na szerszą skalę, w związku z czym transfer jest w jej przypadku o kilka
rzędów wielkości mniejszy.
9
Poniższe kwoty stanowią szacowaną różnicę pomiędzy płatnościami na międzyoperatorskim rynku
hurtowym wynikającymi ze stawek przedstawionych w stanowisku Prezesa UKE dot. (a)symetrii
stawek MTR z 16.12.2008r. a płatnościami, jakie miałyby miejsce przy zastosowaniu stawek
symetrycznych. Analiza uwzględnia przepływ ruchu telekomunikacyjnego do sierpnia 2009r. włącznie.
10
Do 1 września 2009r. przetransferowano już 168 000 000 zł.
7
2010
2010
2011
2011
2012
2012
2013
2013
RAZEM
STACJONARNI
OPERATORZY
MOBILNI
OPERATORZY
STACJONARNI
OPERATORZY
MOBILNI
OPERATORZY
STACJONARNI
OPERATORZY
MOBILNI
OPERATORZY
STACJONARNI
OPERATORZY
MOBILNI
OPERATORZY
STACJONARNI
WSZYSCY
OPERATORZY
P4
270 000 000
P4
89 000 000
P4
219 000 000
P4
73 000 000
P4
139 000 000
P4
46 000 000
P4
56 000 000
P4
19 000 000
P4
1 427 000 000
Od momentu wydania decyzji Prezesa UKE z dnia 18.12.2008 ustalającej, że na
rynku zakańczania połączeń w sieci P4 nie występuje skuteczna konkurencja i
nakładającej na P4 obowiązek regulacyjny polegający na zakazie stosowania
zawyżonych stawek, przetransferowano od wszystkich operatorów do P4 Sp. z
o.o. już ok. 224 000 000 złotych. W tym czasie Prezes UKE wstrzymuje się od
egzekwowania nałożonych obowiązków i nieznacznie jedynie obniża wysokość
asymetrii stawek ze 160% do 141%.
Wszystkie powyższe kwoty, bezpośrednio dofinansujące operatora P4, który
wykorzystuje je również w celu zniekształcania konkurencji na detalicznym rynku
świadczenia usług telefonii mobilnej, pochodzą ostatecznie od użytkowników
końcowych polskich sieci telekomunikacyjnych.
Irracjonalny poziom asymetrii stawek MTR wdrożony w Polsce (dochodzący
nawet do 288% - vide decyzja Prezesa UKE z dnia 12 października 2009 r. w
sprawie CenterNet S.A. – PTK Centertel Sp. z o.o.), powoduje również
zachwianie stanu konkurencji na detalicznym rynku usług świadczonych w
sieciach mobilnych. Operatorzy uprzywilejowani (w tym P4), pozbawieni
jakiekolwiek kontroli, na co jest wykorzystywana nadwyżka przychodów z tytułu
wyższej stawki MTR, mogą subsydiować ceny usług detalicznych do poziomu
znacznie poniżej konkurencji, któremu muszą potem dorównać pozostali
operatorzy sieci ruchomej. Mieliśmy wszyscy okazję zaobserwować przykład
takiego działania w przypadku wprowadzenia przez P4 na rynek oferty „Play
Fresh”, która spowodowała wojnę cenową na rynku usług przedpłaconych.
Kwoty te są najprawdopodobniej również przeznaczane na nieuczciwą
konkurencję z pozostałymi operatorami polegającą na dodatkowym dotowaniu
sieci dystrybucyjnych, co dodatkowo zwiększa sprzedaż produktów P4.
11
Do 1 września 2009r. przetransferowano już 56 000 000 zł.
8
Komunikaty prasowe12 wskazują, że w czasach kryzysu, gdy operatorzy starsi
zmuszeni są do przeprowadzania dramatycznych cięć w wysokości prowizji dla
sieci dystrybucyjnych, P4 ma fundusze, aby utrzymywać średnie marże
dystrybutorów na poziomie 30% wyższym od konkurencji. W sposób oczywisty
wpływa to pozytywnie na sprzedaż usług P4.
Należy również zwrócić uwagę na inne negatywne skutki rynkowe asymetrii:
· konieczność wydzielenia w ofertach detalicznych połączeń do operatora o
wyższej stawce MTR powoduje skomplikowanie cenników a w związku z
usługą przenośności numerów klienci nie mają szansy zawsze przewidzieć
kosztów połączenia przed jego wykonaniem;
· tworzenie negatywnych warunków rynkowych obniżających opłacalność
inwestycji przeprowadzanych przez operatorów sieci ruchomej posiadających
niską stawkę MTR jak również dostawców usług (tzw. MVNO) działających na
ich infrastrukturze. Z aktywnej działalności wycofało się już kilku MVNO, przez
co rynek ten po początkowym etapie dynamicznego wzrostu zaczął się
kurczyć;
· stymulowanie nierównowagi w przepływie ruchu telekomunikacyjnego
pomiędzy sieciami operatorów o niskiej i wysokiej stawce MTR (z uwagi na
elastyczność popytu spowodowaną przez różnicę stawek);
· nieuzasadnione zwiększenie stopy zwrotu z inwestycji prowadzonych przez
operatora o wysokiej stawce MTR kosztem pozostałych operatorów;
· brak zachęty do inwestycji i innowacji dla podmiotów nowowchodzących, które
osiągają dodatkowy przychód bez konieczności konkurowania efektywnością;
· powstaniu sytuacji preferencji niektórych podmiotów, która jest niezgodna ze
stanowiskami Komisji Europejskiej oraz Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów przedstawianymi w trakcie procesu wydawania decyzji
nakładającej na P4 obowiązki regulacyjne na rynku zakańczania połączeń w
sieci P4;
· zachęceni takim działaniem urzędu P4 zaczyna uważać, że tego typu
preferencje są im od państwa należne również i na innych rynkach, np.
przesyłania SMS.
Należy również zauważyć, że zarząd spółki P4 może w każdej chwili podjąć
decyzję o obniżeniu stawki MTR P4 w relacjach z poszczególnymi
przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi poniżej poziomu ustalonego przez
Prezesa UKE, a nawet, w naszej ocenie, powinien to zrobić z uwagi na fakt
stosowania przez tą firmę stawki wygórowanej w rozumieniu przepisów art. 9
Ustawy z 16 lutego 2007 o ochronie konkurencji i konsumentów.
W jaki sposób uregulować kwestię asymetrii
W ocenie PIIT przyczyną problemu jest nałożenie przez Prezesa UKE
niewystarczających obowiązków regulacyjnych w stosunku do problemów
występujących na zajmowanych przez operatorów nowowchodzących, z natury
monopolistycznych rynkach. Obowiązki te są odmienne niż nałożone na
12
Por. art. „Najbardziej opłaca się sprzedawać usługi Play”
http://www.gsmonline.pl/portal/news/news.jsp?s0n_id=23558
9
komórkowych operatorów infrastrukturalnych. PTC, Polkomtel i PTK Centertel
mają nałożone na podstawie art. 40 PT obowiązki oparcia cen świadczonych
usług (stawek MTR) o ponoszone koszty. Gwarantuje to, że operatorzy ci nie
będą pobierali stawki zawyżonej a więc wyższej niż wynikająca z nakładów
poniesionych na świadczenie usługi.
W przypadku P4 regulator zdecydował o nałożeniu miękkiego i wieloznacznego
obowiązku „nie zawyżania stawek”, który następnie został znacznie zmieniony
poprzez określenie w decyzjach z 26 czerwca 2009 r. poziomu asymetrii tych
stawek.
Asymetria stawek MTR nie skierowana bezpośrednio na inwestycje w
infrastrukturę jest w istocie urzędniczym dofinansowaniem przedsiębiorcy,
uzasadnianym „liberalizacją rynku”, z którą nie ma nic wspólnego. O ile
problemem rynkowym jest rzeczywiście konieczność wyrównania szans
operatorów nowowchodzących wynikająca z ponoszonych przez nich wyższych
kosztów działalności (naturalnym wydaje się rozwiązanie polegające na nałożeniu
na wszystkich operatorów jednakowych obowiązków regulacyjnych.
Takie rozwiązanie jest aktywnie promowane również przez Komisję Europejską,
która w ostatnich komunikatach wydanych w stosunku do regulatora słowackiego
(IP/09/1277 z 7 września 2009) oraz czeskiego (IP/09/1311 z 14 września 2009)
wyraźnie wskazuje na konieczność zastosowania również wobec operatorów
nowowchodzących metod wyznaczania stawek w oparciu o koszty. Warto
również wskazać, że oparcie stawek o koszty nie zakazuje ustalania opłat z
uwzględnieniem zysku. Tego typu rozwiązanie usuwające opisywany problem
rynkowy w sposób systemowy, będzie możliwe do wdrożenia w wyniku
rewizji obowiązków regulacyjnych nałożonych na spółkę P4 oraz innych
operatorów nowowchodzących13.
Należy jednak również podkreślić, że pomimo braku w chwili obecnej nałożenia
na P4 stosownych obowiązków regulacyjnych istnieje możliwość rozwiązania
bądź też zmniejszenia skali problemu rynkowego na bazie już istniejących
obowiązków regulacyjnych.
Przede wszystkim twierdzenie, jakoby Prezes UKE z uwagi na brak nałożenia na
P4 stosownych obowiązków regulacyjnych nie jest władny wystąpić do P4 z
żądaniem przedstawienia przez tą spółkę danych dotyczących ponoszonych
przez nią kosztów związanych z zakańczaniem połączeń w jej sieci nie jest
zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Wykorzystując uprawnienia opisane w
art. 6 ustawy Prawo Telekomunikacyjne Prezes UKE jest bowiem uprawniony do
takiego wystąpienia i każdy przedsiębiorca telekomunikacyjny jest zobowiązany
do przekazania Prezesowi UKE informacji niezbędnych w celu osiągnięcia celów
polityki regulacyjnej.
Wskazujemy przy tym również na możliwości podjęcia działań na bazie już
istniejących obowiązków.
13
Udział rynkowy pozostałych operatorów nowowchodzących i wpływ ich asymetrii stawek na zniekształcenie
rynku jest w porównaniu do P4 kilka rzędów wielkości mniejszy, a więc symboliczny.
10
·
·
·
Nałożonego na P4 obowiązku niedyskryminacji, który jest identyczny w
treści co obowiązek nałożony na pozostałych przedsiębiorców. Na jego
podstawie Prezes UKE przeprowadził w stosunku do pozostałych
przedsiębiorców postępowania, w których ocenił wysokość stosowanych
przez nich stawek MTR w kontekście niedyskryminacji innych
przedsiębiorców i wyznaczył na podstawie stawek detalicznych tych
przedsiębiorców „niedyskryminującą wysokość MTR”. Wskazujemy, że
zastosowanie tej samej metodologii wobec P4 prowadzi do ustalenia
stawki MTR w wysokości 16 gr/.min. Niezrozumiałym jest, dlaczego ten
sam obowiązek jest egzekwowany w inny sposób wobec różnych
przedsiębiorców.
Nałożonego na P4 obowiązku niezawyżania stawek MTR. W tym
kontekście wskazujemy na fakt, że identyczny w treści obowiązek na rynku
detalicznym14 nałożony ma Telekomunikacja Polska: „obowiązek
polegający na nieustalaniu zawyżonych cen w zakresie świadczenia
usług”, podczas gdy P4 ma nałożony obowiązek „polegający na zakazie
stosowania zawyżonych stawek”. Obowiązki te są więc w zasadzie
tożsame co do treści. Należy również zauważyć, że Prezes UKE
rozstrzygnął już w swoim orzecznictwie wobec TP problem jaką cenę
można można określić jako niezawyżoną. Otóż w Decyzji w sprawie
DRTD-WUD-60502-17/2007 z 2 lipca 2007 r. Prezes UKE ustalił
niezawyżony poziom stawek detalicznych za połączenia kierowe z sieci TP
i zakańczane do sieci komórkowej, stwierdzając:
„Za zawyżone ceny usług uznać należy takie, których zyskowność trwale
(a nie tylko w jakimś momencie) i znacząco (na przykład o 50%)
przekracza koszt kapitału.” (str 46 decyzji)
Następnie Prezes UKE uznając dopuszczalną zyskowność na poziomie
150% WACC określił maksymalne ceny jakie TP może pobierać od innych
uczestników rynku. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby takie samo
rozumienie „zawyżenia” stawek zastosować i w tym przypadku.
Jeżeli Prezes UKE uznaje, że jest władny do rozstrzygnięcia polegającego
na określeniu asymetrii stawek na poziomie 141%, to w taki sam sposób
mógłby również określić poziom asymetrii poprzez porównanie z
poziomem asymetrii stawek w Unii Europejskiej (wynoszącym ok. 30%) lub
też wskazywanym przez ERG średnim poziomem asymetrii wśród
operatorów późno wchodzących (6-11 lat po pierwszych inwestorach),
który wynosił w 2007 roku 35%.15. Poziom taki byłby znacznie bardziej
realny i osłabiłby negatywne efekty rynkowe, które opisujemy powyżej.
W opinii PIIT natychmiastowe wprowadzenie w pełni symetrycznych stawek MTR
jest niezbędne, aby umożliwić uczciwą konkurencję na rynku do czasu
wprowadzenia systemowego rozwiązania problemu.
Warto również wskazać na stanowiska P4 przedstawiane w publicznych
postępowaniach konsultacyjnych decyzji dotyczących również stawek MTR
14
15
Decyzja DRTD-SMP-6043-43/06 ( 19 ) z 30 sierpnia 2007 r.
http://www.erg.eu.int/doc/publications/erg_07_83_mtr_ftr_cp_12_03_08.pdf , str 86.
11
pomiędzy CenterNet a PTK Centertel oraz Polkomtel.16 W przedstawionych
stanowiskach P4 wyraźnie wskazuje, że ustalanie wyższego poziomu asymetrii
dla spółki CenterNet, która jest operatorem wchodzącym na rynek po P4 jest w
ocenie P4 nadmierny, ponieważ cyt. „(…)P4 nigdy nie korzystało z wyższej
asymetrii (…).” W sposób oczywisty P4 protestuje w ten sposób przeciwko
wejściu na rynek podmiotu, który miałby mieć wyższą stawkę MTR i jeszcze
wyższą asymetrię od P4. Oceniając na tej podstawie intencje P4, zauważamy, że
jest to koronny dowód wskazujący na to, że zastosowanie asymetrii MTR jest
nawet w ocenie P4 działaniem naruszającym zasady uczciwą konkurencję, co do
którego spółka ta protestuje jednak tylko wtedy kiedy nie jest beneficjentem tej
sytuacji.
Regulacje europejskie
Projektowane decyzje przedłużające trwanie asymetrii są również całkowicie
niespójne z europejską polityką regulacyjną na tym obszarze. Polityka ta zakłada
harmonizację pod względem wdrażania spójnej metodologii kosztowej we
wszystkich krajach Wspólnoty jak również jak najszybsze wprowadzanie symetrii
stawek rozliczeniowych, co zostało określone w wydanych 7 maja tego roku
Zaleceniach Komisji Europejskiej17.
Również Europejska Grupa Regulatorów (ERG), której członkiem jest Prezes
UKE, opublikowała już w marcu 2008 roku wspólne stanowisko, w którym zaleciła
likwidowanie wszelkich asymetrii stawek MTR, której przyczyny kosztowe nie
byłyby poza kontrolą operatora (co w tym przypadku nie występuje). ERG
podejmuje dalsze, energiczne działania mające na celu usunięcie z rynku
wspólnotowego asymetrii stawek MTR, co według ogłoszonego w listopadzie
200818 „Action plan” ma nastąpić w przeważającej większości krajów Unii do
końca 2011.
Efektem w.w. działań na arenie europejskiej jest obniżenie średniej asymetrii w
krajach wspólnoty do ok. 30%, co widać na wykresie na str 6 stanowiska.
Pomimo tego, że Prezes UKE jest członkiem ERG i sygnatariuszem tych
dokumentów, jego praktyka regulacyjna jest zupełnie inna, ponieważ określa w
tym samym czasie stosowany w Polsce poziom asymetrii na 288% (141% w
przypadku P4) , a więc prawie 9 razy wyżej od średniej unijnej.
Należy również zauważyć, że konsultowane decyzje w sposób ewidentny
zmieniają obowiązek regulacyjny nałożony na P4 w taki sposób, że wyznaczają
wysokość stawki P4 w sposób uzależniony od wysokości stawek innych
operatorów oraz przewidują zmianę tej stawki w konkretnym horyzoncie
czasowym. Oczywisty jest też wpływ tej regulacji na stosunki handlowe pomiędzy
16
http://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?news_cat_id=143&news_id=4698&layout=3&page=text&place=L
ead01
oraz
http://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?news_cat_id=143&news_id=4637&layout=3&page=text&place=L
ead01
17
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/recomm_guidelines/index_en.htm
18
http://www.erg.eu.int/doc/publications/erg_08_45_action_plan_to_achieve_conformity_with_the_common_posi
tion_on_mtrftr_symmetry.pdf
12
państwami członkowskimi, choćby z uwagi na fakt, że usługa zakańczania
połączeń w sieci P4 jest odsprzedawana za pośrednictwem pozostałych
operatorów do pozostałych krajów europejskich. W związku z tym na podstawie
zapisów art. 18 Ustawy Prawo Telekomunikacyjne powinny podlegać niezbędnej
w takich przypadkach procedurze konsolidacyjnej.
„Art. 18. Jeżeli rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 15, mogą mieć wpływ na
stosunki handlowe między państwami członkowskimi, Prezes UKE równocześnie
z postępowaniem konsultacyjnym rozpoczyna postępowanie konsolidacyjne,
przesyłając Komisji Europejskiej i organom regulacyjnym innych państw
członkowskich projekty rozstrzygnięć wraz z ich uzasadnieniem.”
Ta sama norma prawna wynika z analizy art. 7 Dyrektywy Ramowej.
„3. Oprócz konsultacji, o której mowa w art. 6, jeżeli krajowy organ regulacyjny
zamierza podjąć środek, który:
a) objęty jest zakresem art. 15 lub 16 niniejszej dyrektywy, art. 5 lub 8 dyrektywy
2002/19/WE (dyrektywy o dostępie) lub art. 16 dyrektywy 2002/22/WE (dyrektywy
o usłudze powszechnej), oraz
b) oddziaływałby na wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi,
powinien on jednocześnie udostępnić projekt danego środka Komisji oraz
krajowym organom regulacyjnym, wraz z uzasadnieniem zastosowania danego
środka, zgodnie z art. 5 ust. 3, oraz zawiadomić o tym Komisję i inne krajowe
organy regulacyjne. Krajowe organy regulacyjne oraz Komisja będą mogły
przedstawić danemu krajowemu organowi regulacyjnemu swoje uwagi wyłącznie
w terminie jednego miesiąca lub w terminie określonym w art. 6, jeżeli jest to
termin dłuższy. Termin jednomiesięczny nie może zostać przedłużony.”
W związku z powyższym wnosimy o jak najszybsze rozpoczęcie procedury
konsolidacyjnej przedmiotowych projektów decyzji.
13