PN-II.4131.107.2014 Lublin, 2014-03

WOJEWODA LUBELSKI
PN-II.4131.107.2014
Lublin, 2014-03-31
Rozstrzygnięcie nadzorcze
stwierdzające nieważność uchwały Nr XLV/263/2014 Rady Miejskiej w
Rykach z dnia 28 lutego 2014 r. w sprawie przyjęcia „Programu opieki
nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt
na terenie Gminy Ryki w 2014 roku”, w części obejmującej § 3 i § 4
uchwały w brzmieniu: „w Dzienniku Urzędowym Województwa
Lubelskiego”.
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XLV/263/2014 Rady Miejskiej w Rykach z dnia 28 lutego 2014 r. w
sprawie przyjęcia „Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz
zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ryki w 2014 roku”, w
części obejmującej § 3 i § 4 uchwały w brzmieniu: „w Dzienniku Urzędowym
Województwa Lubelskiego”.
Uzasadnienie
Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 7 marca 2014r.
Przedmiotową uchwałą, podjętą na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856) Rada
Miejska w Rykach uchwaliła „Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi
oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ryki w 2014 roku”,
stanowiący załącznik do uchwały.
Zgodnie z powołanym art. 11a, rada gminy wypełniając obowiązek, o
którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, określa, w drodze uchwały, corocznie do
dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz
zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1,
obejmuje:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla
zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla
zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
2
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla
zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach
zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).
Katalog zagadnień przekazanych cytowanym przepisem do
uregulowania ma charakter zamknięty, co oznacza, że organy stanowiące nie
mogą określać w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz
zapobiegania bezdomności zwierząt kwestii, które wykraczają poza jego
zakres.
Organ gminy podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad
bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt musi ściśle
uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Istotą analizy prawidłowości
uchwały w przedmiotowej sprawie jest więc wskazanie zakresu, jakie
obejmuje upoważnienie ustawowe, a w konsekwencji ocena, czy Rada
wypełniła cały zakres spraw przekazanych przez ustawodawcę do
uregulowania, jednocześnie nie przekraczając kompetencji przyznanych
normą ustawową.
W § 3 uchwały, Rada Miejska wskazała, że „traci moc uchwała Nr
XXXI/177/2013 Rady Miejskiej w Rykach z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie
przyjęcia „Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania
bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ryki w 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z
dnia 19.02.2013 r., poz. 1027)”
Zamieszczenie przepisu § 3 w uchwale Nr XLV/263/2014 pozostaje w
sprzeczności z przytoczonym powyżej art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie
zwierząt, zgodnie z którym uchwała w sprawie programu opieki nad
zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest
podejmowana na okres jednego roku, a co za tym idzie - po upływie tego
okresu przestaje obowiązywać. Regulacja § 3 uchwały jest zatem
normatywnie zbędna.
Rada Miejska nie była władna regulować kwestii utraty mocy
obowiązującej przez uchwałę Nr XXXI/177/2013, bowiem to zagadnienie
normuje wprost powołany art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt.
Uchylanie przepisów, które już nie obowiązują, jest wadliwe w kontekście
zasad prawidłowej legislacji, a nadto może być przyczyną dezinformacji
wynikającej z faktu zamieszczenia wadliwych zapisów w uchwale.
W § 4 uchwały Rada postanowiła, że „Uchwała wchodzi w życie po
upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa
Lubelskiego”.
W ocenie organu nadzoru, przedmiotowa regulacja nie znajduje
uzasadnienia prawnego i pozostaje w sprzeczności z art. 13 ustawy z dnia 20
lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów
prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, ze zm.). Przepis ten określa
katalog aktów prawnych podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku
urzędowym, który obejmuje:
1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy
administracji niezespolonej;
3
2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa,
organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy;
3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów;
4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego
stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;
5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa
miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji
niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy;
6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte:
a) między jednostkami samorządu terytorialnego,
b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami
administracji rządowej;
7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz
sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa;
8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta
miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady
gminy;
8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego
stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego;
9) statut urzędu wojewódzkiego;
10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i
ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.
W ocenie organu nadzoru zakwestionowana uchwała nie stanowi aktu
prawa miejscowego, nie podlega również publikacji z mocy przepisów
szczególnych. Tym samym brak podstaw prawnych do zarządzenia publikacji
przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego
ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień
zawartych w ustawie. Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o
zewnętrznym oddziaływaniu jest upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie
szczególnej albo też samej ustawie o samorządzie gminnym. Przynależność
aktów do kategorii aktów prawa miejscowego zdeterminowana została przede
wszystkim przez normę konstytucyjną, zgodnie z którą akty takie mają
charakter powszechnie obowiązujący (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Nie mogą być
więc aktami prawa miejscowego akty wewnętrzne ani akty skierowane do
określonych adresatów (akty indywidualne).
Stanowisko, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz
zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego
wyraził WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II
SA/Wr 315/13. W wyroku tym Sąd stwierdził, że: „podjęta na podstawie art.
11a ust. 1 u.o.z. uchwała, nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art.
87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 u.s.g., albowiem nie zawiera norm
abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach
podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz (…) ma charakter
programowy. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania
gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z.
4
Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w
określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. To,
że uchwalony Program (w formie załącznika do przyjętej uchwały) nie jest
prawem miejscowym, wyraźnie świadczy już choćby sama redakcja
poszczególnych jego postanowień regulujących wszystkie zagadnienia
wymienione art. 11a ust. 2 u.o.z. Program ma więc charakter zadaniowy”.
Takie stanowisko podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w
Lublinie w wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 463/12. W
wyroku tym Sąd stwierdził, iż „uchwała określająca program opieki nad
zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem
kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów gminy oraz
podporządkowanych gminie podmiotów, nie zawiera natomiast norm 2
abstrakcyjnych, generalnych, adresowanych do podmiotów znajdujących się
poza strukturą organizacyjną organów gminy.”.
Powołane wyroki zmieniły linię orzeczniczą organu nadzoru w
przedmiotowym zakresie.
W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności uchwały Nr
XLV/263/2014, we wskazanym zakresie, jest uzasadnione.
Na
niniejsze
rozstrzygnięcie
nadzorcze
przysługuje
skarga
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim
pośrednictwem, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.
Otrzymują:
1) Burmistrz Ryk
2) Przewodniczący Rady Miejskiej w Rykach