1 Protokół Nr 22.2016 z posiedzenia Kolegium Regionalnej

Protokół Nr 22.2016
z posiedzenia Kolegium Regionalnej Izby O brachunkowej w Warszawie
w dniu 25 października 2016 roku.
Posiedzeniu Kolegium, które odbyło się w siedzibie RIO w Warszawie, przewodniczył
Prezes Pan Wojciech Tarnowski.
W posiedzeniu wzięło udział 22 członków Kolegium Izby (quorum). Obecni byli także:
Naczelnik Wydziału Analiz oraz Radca Prawny Izby.
Ponadto przy rozpatrywaniu uchwał obecni byli przedstawiciele:
- Urzędu Miejskiego w Kozienicach:
p. Anna Gorzkowska – Inspektor Wydziału Edukacji.
- Urzędu Miasta Płocka:
p. Sławomir Milik – Kierownik Oddziału Ochrony Środowiska,
p. Katarzyna Majzner – Radca prawny,
p. Joanna Tomaszewska - Bielkowska Koordynator Zespołu Ochrony Środowiska.
- Urzędu Gminy Sońsk:
p. Katarzyna Nałęcz – Skarbnik Gminy,
p. Marzena Ślubowska – Wójt Gminy.
- Urzędu Miasta Milanówka:
p. Emilia Misiak – Kierownik Referatu Ochrony Środowiska.
Listy obecności stanowią załącznik Nr 1 do protokołu.
Ad. 1. Przyjęcie porządku obrad i protokołu Nr 21.2016 z posiedzenia Kolegium
w dniu 5 października 2016 roku;
 Proponowany porządek obrad przyjęto jednogłośnie, stanowi on załącznik Nr 2
do protokołu.
 Przedłożony protokół Nr 21.2016 z posiedzenia Kolegium Izby w dniu 5 października
2016 roku przyjęto jednogłośnie.
Ad. 2. Badanie uchwał/zarządzeń zmieniających WPF na rok 2016 i lata następne
(art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy o r.i.o.);
Zespół w Płocku:
P. Agnieszka Małkowska zgłosiła 27 dokumentów: 22 uchwały rad i 5 zarządzeń.
Po uwzględnieniu naprawy we własnym zakresie uchwał: Rady Gminy Młodzieszyn,
Rady Gminy Puszcza Marjańska, Rady Gminy Sarnaki i Rady Gminy Mała Wieś, do
zgłoszonych dokumentów uwag nie wniesiono.
P. Ewa Dziarnowska przedstawia Uchwałę Nr 126/XXIII/2016 Rady Gminy i Miasta
w Wyszogrodzie z dnia 30 września 2016 r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy
Finansowej Gminy i Miasta Wyszogród.
W załączniku Nr 2 do uchwały pn. „Wykaz przedsięwzięć do WPF” Rada Gminy i Miasta
w Wyszogrodzie w poz. 1.3.1.1 określiła:
- nazwę i cel przedsięwzięcia: „Spłata zobowiązań wobec MAGELLAN SA /kwota
główna + prowizja/”,
1
- okres realizacji przedsięwzięcia od 2015 do 2018,
- łączne nakłady finansowe dla przedsięwzięcia - 754.972,96 zł,
- limit wydatków dla przedsięwzięcia w roku 2016 – 188.743,20 zł, w roku 2017 –
188.743,20 zł, w roku 2018 – 188.743,20 zł,
- limit zobowiązań dla przedsięwzięcia w kwocie 754.972,96 zł.
Ustalono, iż w podjętej w dniu 28 grudnia 2015 r. uchwale Nr 80/XIV/2015 Rady Gminy
i Miasta w Wyszogrodzie w sprawie przyjęcia Wieloletniej Prognozy Finansowej oraz w
uchwałach w sprawie jej zmian do dnia 30.09.2016 roku (tj. podjęcia badanej uchwały
Nr 126/XXIII/2016) limit zobowiązań dla przedsięwzięcia pn. „Spłata zobowiązań wobec
MAGELLAN SA /kwota główna + prowizja/” wynosił 0zł.
W dniu 20 października 2016 r. do Izby wpłynęło pismo Burmistrza Gminy i Miasta
Wyszogród z dnia 19 października 2016 roku informujące, że cyt.: „Zadanie pn. „Spłata
zobowiązań wobec MAGELLAN SA /kwota główna + prowizja/” – pomyłkowo została
ujęta kwota w wysokości 754.972,96 zł w limicie zobowiązań. Umowa o restrukturyzację
zadłużenia i przejęcia długu została zawarta 05.11.2014 roku i nie obejmowały ją żadne
zmiany”.
Teza: Ustalając w nieprawidłowy sposób limit zobowiązań przedmiotowego
przedsięwzięcia w istotny sposób naruszono przepis art. 226 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 27
sierpnia 2009 roku o finansach publicznych.
Zgodnie z art. 226 ust. 3 ww. ustawy w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej
prognozy finansowej określa się odrębnie dla każdego przedsięwzięcia:
1) nazwę i cel;
2) jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie
przedsięwzięcia;
3) okres realizacji i łączne nakłady finansowe;
4) limity wydatków w poszczególnych latach;
5) limit zobowiązań.
W świetle powyższego przepisu obligatoryjnym elementem załącznika do uchwały
w sprawie WPF jest m.in. limit zobowiązań, które mogą być zaciągane w celu realizacji
przedsięwzięcia. Określając je dla przedsięwzięcia należy mieć na uwadze zobowiązania
już zaciągnięte i planowane do zaciągnięcia. W limicie zobowiązań nie ujmuje się
zobowiązań wynikających z umów już zawartych na realizację przedsięwzięcia.
W przypadku przedsięwzięcia pn. „Spłata zobowiązań wobec MAGELLAN SA /kwota
główna + prowizja/” Umowa o restrukturyzację zadłużenia i przejęcia długu została
zawarta 05.11.2014 roku zatem limit zobowiązań powinien wynosić 0.
Na wniosek Referentki, Kolegium Izby głosami: 20 „za” i 2 „przeciw” - orzekło o
nieważności Uchwały Nr 126/XXIII/2016 Rady Gminy i Miasta w Wyszogrodzie z dnia
30.09.2016 r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy i Miasta
Wyszogród w części tj. załącznika Nr 2 do uchwały pn. „Wykaz przedsięwzięć do WPF” –
w zakresie kwoty „754.972,96 zł” określonej dla przedsięwzięcia pn. „Spłata zobowiązań
wobec MAGELLAN SA /kwota główna + prowizja/” (L.p.1.3.1.1), w kolumnie „Limit
zobowiązań”, z powodu istotnego naruszenia art. 226 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 27
sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.)
(Uchwała Kolegium Izby Nr 22.205.2016)
2
Zespół w Ciechanowie:
P. Jan Rudowski zgłosił 26 dokumentów: 25 uchwał rad i 1 zarządzenie wójta.
Po uwzględnieniu reasumpcji w części uchwały Rady Gminy Ciechanów oraz przyjęciu
pisemnych wyjaśnień dot. uchwały Rady Gminy Lipowiec Kościelny do zgłoszonych
dokumentów uwag nie wniesiono.
Zespół w Radomiu:
P. Witold Kaczkowski zgłosił 26 dokumentów: 21 uchwał rad i 5 uchwał i zarządzeń
organów wykonawczych. Rada Miasta i Gminy w Białobrzegach dokonała naprawy we
własnym zakresie swojej uchwały. Po uwzględnieniu powyższego zgłoszone dokumenty
przyjęto bez uwag.
Zespół w Siedlcach:
P. Jolanta Tomaszek zgłosiła 38 dokumentów: 30 uchwał organów stanowiących i 8
zarządzeń organów wykonawczych. Po uwzględnieniu naprawy we własnym zakresie
uchwał: Rady Gminy Mokobody, Rady Miasta i Gminy Łosice, Rady Gminy Siedlce,
Rady Gminy Jabłonna Lacka, oraz przyjęciu wyjaśnień Przewodniczącego Rady w
sprawie uchwały Rady Miasta Kałuszyn, do 38 dokumentów uwag nie wniesiono.
Zespół w Ostrołęce:
P. Elżbieta D. Głażewska zgłosiła 31 dokumentów: 26 uchwal rad i 5 zarządzeń wójtów,
do których uwag nie wniesiono.
Zespół w Warszawie:
P. Jan Rudowski zgłosił 34 dokumenty: 28 uchwał rad oraz 6 zarządzeń wójtów,
burmistrzów. Po uwzględnieniu naprawy we własnym zakresie uchwał: Rady Gminy
Leoncin, Rady Miasta Marki i Rady Gminy Kołbiel zgłoszone dokumenty przyjęto bez
uwag.
Ad. 3. Badanie uchwał/zarządzeń zmieniających uchwały budżetowe 2016 roku
(art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o r.i.o.);
Zespół w Płocku:
P. Agnieszka Małkowska przedstawiła 95 dokumentów: 38 uchwał rad i 57 aktów
organów wykonawczych. Po uwzględnieniu naprawy we własnym zakresie Uchwały
Rady Gminy Kampinos oraz Zarządzenia Wójta Gminy Goszczyn, przedstawione
dokumenty przyjęto bez uwag.
Zespół w Ciechanowie:
P. Jan Rudowski przedstawił 80 dokumentów: 30 uchwał rad i 50 uchwał i zarządzeń
wójtów, burmistrzów – uwag nie wniesiono.
Zespół w Radomiu:
P. Witold Kaczkowski przedstawił 117 dokumentów: 35 uchwał rad i 82 zarządzenia
oraz uchwały zarządów – przyjęte bez uwag.
Zespół w Siedlcach:
P. Jolanta Tomaszek przedstawiła 125 dokumentów: 39 uchwał organów stanowiących
i 86 uchwał i zarządzeń organów wykonawczych. Po uwzględnieniu:
 wyjaśnień złożonych w sprawie uchwał: Rady Gminy Paprotnia, Rady Miasta
i Gminy Pilawa, Rady Miasta Kałuszyn oraz
3
 naprawy we własnym zakresie Uchwał: Rady Gminy Cegłów, Rady Gminy Skórzec
oraz Zarządzenia Burmistrza Kałuszyna,
nie wniesiono uwag do 124 dokumentów.
W imieniu p. Kamila Krauschara, p. Ewa Wielgórska zaprezentowała Zarządzenie
Nr 95/2016 Burmistrza Mrozów z dnia 28 września 2016 r. w sprawie zmian w budżecie
gminy Mrozy na rok 2016 (tj. w Uchwale Nr XIII/160/2015 Rady Miejskiej w Mrozach
z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy Mrozy na rok 2016 wraz
z późn. zm.).
Powyższym zarządzeniem Burmistrz Mrozów dokonał zmian w budżecie Miasta
i Gminy na 2016 rok, polegających m.in. na rozdysponowaniu części rezerwy celowej na
realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego – 21.618,48 zł na wydatki
w dziale 754 „Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa” w rozdziale 75412
„Zarządzanie kryzysowe”, § 4270 „Zakup usług remontowych” w wys. 21.618,48 zł.
W uzasadnieniu do badanego zarządzenia w zakresie wskazano, cyt.: „Dokonuje się
zmian w planie wydatków bieżących pomiędzy rozdziałami i paragrafami w ramach
danego działu budżetu gminy Mrozy oraz podziału rezerwy celowej w następujący
sposób: dział 758, rozdział 75818 zmniejsza się §4810 o kwotę 21.618,48 zł na
zwiększenie wydatków w dziale 754, rozdział 75421 §4270 o kwotę 21.618,48 zł –
dokonuje się podziału rezerwy celowej utworzonej w ramach realizacji ustawy z dnia 26
kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym z przeznaczeniem na wymianę podestu
drewnianego oraz zabezpieczenie konstrukcji stalowej mostu przez rzekę Witówkę w
miejscowości Gójszcz gm. Mrozy (…) ”.
Ponadto w trakcie postępowania nadzorczego ze strony Miasta i Gminy przesłano
wyjaśnienia z dnia 13 października 2016 r. w których podniesiono, że „podział rezerwy
na zarządzanie kryzysowe Zarządzeniem Nr 95/2016 z dnia 28 września 2016 r. związany
był z uszkodzeniem mostu w miejscowości Gójszcz gm. Mrozy, o czym Burmistrz Mrozów
został powiadomiony przez sołtysa oraz mieszkańców ww. miejscowości.
W związku z tym, że powstała sytuacja stanowiła bardzo duże zagrożenie dla
mieszkańców gminy, a wręcz katastrofę budowlaną, natychmiast poinformowano
o zaistniałym zagrożeniu OSP w Grodzisku oraz Zakład Gospodarki Komunalnej
w Mrozach i nakazano zabezpieczenie uszkodzonego mostu poprzez właściwe
oznakowanie i uniemożliwienie ruchu na zagrożonym terenie.
Zgodnie z obowiązującym w gminie Mrozy <<Planem zarządzania kryzysowego
gminy Mrozy>> z listopada 2014 roku str. 55 pkt. 1.4 <<Powiadomienie Powiatowego
Centrum Zarządzania Kryzysowego w Mińsku Mazowieckim następuje w sytuacji
powstania na obszarze gminy zagrożenia lub niebezpiecznego zdarzenia o rozmiarach
dużego wypadku lub katastrofy>>.
Most w miejscowości Gójszcz gm. Mrozy służy przede wszystkim lokalnej
społeczności gminy Mrozy w codziennej komunikacji. Wydatek na naprawę tego
uszkodzenia należy więc do obowiązków gminy Mrozy a nie powiatu czy województwa,
stanowił lokalne zagrożenie i nie miał charakteru zdarzenia o rozmiarach dużego
wypadku lub katastrofy.
W związku z powyższym nie widziano potrzeby informowania Powiatowego
Centrum Zarządzania Kryzysowego w Mińsku Mazowieckim. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt
1 do zadań Burmistrza należy usuwanie skutków zagrożeń na terenie gminy, a uszkodzony
most stanowił bardzo duże zagrożenie dla naszych mieszkańców. W związku z faktem, że
gmina nie posiadała w budżecie 2016 roku środków na tego rodzaju wydatek, a usuwanie
4
skutków zagrożenia jest to zadanie wynikające z realizacji ustawy o zarządzaniu
kryzysowym, co potwierdzono w konsultacji telefonicznej z dyrektorem wydziału
Krzysztofem Dąbrowskim
Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie Wydział Bezpieczeństwa
i Zarządzania Kryzysowego, podjęto ww. zarządzenie i przesunięto środki z rezerwy
celowej na remont ww. mostu”.
Teza: Zgodnie z art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych rezerwy celowe mogą być
przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone oraz wykorzystane zgodnie
z klasyfikacją budżetową wydatków. Rezerwa celowa na zadania z zakresu zarządzania
kryzysowego jest rezerwą obligatoryjną utworzoną na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy o
zarządzaniu kryzysowym (u.z.k.), który stanowi, że „w budżecie jednostki samorządu
terytorialnego tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu
zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5% wydatków budżetu jednostki
samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na
wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu”.
W art. 2 cyt. ustawy zdefiniowano pojęcie „zarządzania kryzysowego”, jako
działalność organów administracji publicznej będącą elementem kierowania
bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym,
przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań,
reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz
odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. W ustawie zdefiniowano też
poszczególne elementy tworzące definicję zarządzania kryzysowego. Należą do nich
m.in. pojęcie sytuacji kryzysowej, infrastruktury krytycznej, europejskiej infrastruktury
krytycznej, ochrony infrastruktury krytycznej, planowania cywilnego (art. 3 pkt 1-4
u.z.k.). Analiza pojęcia „sytuacji kryzysowej” pozwala na wskazanie potencjalnych
rodzajów zagrożeń, które są przedmiotem zarządzania kryzysowego. Celem zarządzania
kryzysowego jest także odtwarzanie infrastruktury technicznej, na którą składają się m.in.
takie systemy, jak: zaopatrzenie w energię, paliwa, żywość, wodę, łączność, sieci
informatyczne, finansowe.
W art. 26 ust. 1 cyt. ustawy określone zostały zasady finansowania zadań własnych
z zakresu zarządzania kryzysowego wykonywanych na poziomie gminnym
(realizowanych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta – ustalonych w art. 19 ust. 2
u.z.k.), powiatowym (realizowanych przez starostę – ustalonych w art. 17 ust. 2 u.z.k.)
i wojewódzkim (ustalonych w art. 15 u.z.k.). Zgodnie z cyt. przepisem wydatki na
zadania własne określone w ustawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu
kryzysowym powinny być zaplanowane w budżecie na etapie jego uchwalania w
wysokości zapewniającej ich realizację.
Ponadto na zadania własne z zakresu zarządzania kryzysowego w budżecie jednostki
samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową w wysokości określonej art. 26 ust. 4
cyt. ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
Istota rezerwy na zarządzanie kryzysowe jest związana z wydatkami nieprzewidzianymi,
nieplanowanymi, które mogą powstać w sytuacji kryzysowej będącej następstwem
określonych zagrożeń. To, że zarządzanie kryzysowe polega m.in. na zapobieganiu
sytuacjom kryzysowym, nie oznacza, iż z rezerwy na ten cel można dokonywać
wydatków bez względu na okoliczności. Istotą rezerw jest bowiem to, że nie można ich
na etapie uchwalania budżetu podzielić na działy i rodzaje wydatków. Środki planowane
w rezerwach mają zabezpieczyć nagłe, nieprzewidziane wydatki.
5
W postanowieniu z dnia 10 stycznia 2013 r. (syg. akt II GZ 505/12), Naczelny Sąd
Administracyjny wskazał, że „Rezerwa ma charakter celowy, jeżeli łącznie spełnione są
dwie przesłanki, tj. następuje określenie celu wydatku, na jaki mogą być przeznaczone
środki z rezerwy, oraz brak jest możliwości dokonania szczegółowego podziału na pozycje
klasyfikacji budżetowej w okresie opracowywania budżetu. Obowiązek utworzenia
rezerwy celowej nakładają np. przepisy ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu
kryzysowym. W budżecie należy utworzyć rezerwę na realizację zadań własnych z zakresu
zarządzania kryzysowego, a celowy charakter tej rezerwy powoduje, że w razie
niezaistnienia w roku budżetowym sytuacji kryzysowych rezerwa nie może zostać
rozwiązana (…)”.
Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28
listopada 2012 r. (syg. art. I SA/Gd 1171/12), uznał, że remont uszkodzonego w wyniku
pożaru budynku nie mieści się w ramach ciążących na wójcie zadań w sprawach
zarządzania kryzysowego, polegających m.in. na usuwaniu skutków zagrożeń na terenie
gminy. Sąd wskazał, że „… Z art. 19 ust.2 pkt 1 u.z.k. wynika, że nie chodzi w nim
o usuwanie skutków jakichkolwiek zagrożeń, lecz zagrożeń objętych systemem
zarządzania kryzysowego, na co wskazuje sformułowanie „w sprawach zarządzania
kryzysowego…”.
Sąd dokonał analizy pojęć „zarządzania kryzysowego” oraz „zagrożeń”. Sąd
wskazał, iż „… zarządzanie kryzysowe, będące elementem zapewnienia bezpieczeństwa
narodowego, polega na opracowywaniu planów i programów opisujących metody działań
w zakresie zapobiegania sytuacjom kryzysowym, a w ich trakcie na przygotowaniu do
„przejmowania kontroli” nad sytuacjami kryzysowymi. Zarządzanie kryzysowe polega
także na odpowiednim reagowaniu na sytuacje kryzysowe oraz na „odtwarzaniu
infrastruktury” i zapewnieniu jej prawidłowego funkcjonowania. Zarządzanie kryzysowe
obejmuje działania odpowiednie do rozwoju sytuacji, będącej następstwem zagrożenia,
mające zarówno charakter prewencyjny, jak i organizatorski czy porządkowy…”.
Z uzasadnienia do projektu ustawy wskazano, że „… projekt ustawy o zarządzaniu
kryzysowym tworzy system zarządzania kryzysowego na wypadek wystąpienia zagrożeń
wymagających podjęcia szczególnych działań zwłaszcza ze strony organów administracji
publicznej i Sił Zbrojnych RP w sytuacjach, które nie spełniają przesłanek wprowadzenia
jednego ze stanów nadzwyczajnych (stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski
żywiołowej), wymagane jest już jednak wdrożenie specjalnych mechanizmów mających na
celu zapewnienie skutecznego monitorowania zagrożeń i podejmowania działań w celu
ich eliminacji lub przynajmniej znacznego ograniczenia …”.
Zatem celem ustawy jest uzupełnienie regulacji stanów nadzwyczajnych i że stanowi ona
ważny element zapewnienia bezpieczeństwa narodowego. W takim też kontekście –
dotyczącym pojęcia zarządzania kryzysowego - należy rozpatrywać zadania polegające na
usuwaniu skutków zagrożeń na terenie gminy, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1
u.z.k.”.
Teza: Rezerwa celowa na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego
w łącznej kwocie 21.618,48 zł została rozdysponowana przez Burmistrza Mrozów na
zadania, które nie mieszczą się w pojęciu sytuacji kryzysowej i nie były związane z
sytuacją zagrożenia w rozumieniu ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu
kryzysowym (por. Uchwała Nr 8.110.2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w
Warszawie z dnia 4 marca 2014 r., Uchwała Nr 26.293.2014 Kolegium Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Warszawie z dnia 28 października 2014 r., Uchwała Nr 24.408.2013
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r.).
6
Powyższym działaniem w sposób istotny naruszone zostały przepisy art. 259 ust. 1
ustawy o finansach publicznych w związku z art. 26 ust. 4 oraz art. 2 i art. 3 pkt 1 ustawy
o zarządzaniu kryzysowym.
Podczas posiedzenia Kolegium Izby (w dniu 25.10.2016 r.) drogą elektroniczną zostały
przekazane pisma:
1) pismo Burmistrza Mrozów z dnia 12.10.2016 r. o nr F.3021.13.2016 kierowane do
Wojewody Mazowieckiego w sprawie zaistnienia na terenie gminy sytuacji kryzysowej.
2) pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia 25.10.2016 r. WBZK-I.68.17.2016 w zakresie
wydatkowania środków gminy z rezerwy budżetowej przeznaczonej na zarządzanie
kryzysowe, w którym wskazano na niespodziewane załamanie poszycia drewnianego
mostu (stanowiącego ciąg komunikacyjny ruchu pojazdów i pieszych, w ciągu drogi
gminnej). Doszło do istotnego uszkodzenia infrastruktury komunalnej, na skutek awarii
technicznej, co w skrajnych przypadkach może doprowadzić do, np. utrudnienia lub
uniemożliwienia dojazdu służb zapewniających bezpieczeństwo zdrowia i mienia
mieszkańców, np. Państwowego Ratownictwa Medycznego, Policji lub Straży Pożarnej.
Po dyskusji poddano pod głosowanie wniosek Pana Krauschara o orzeczenie
nieważności Zarządzenia Nr 95/2016 Burmistrza Mrozów z dnia 28 września 2016 r. w
sprawie zmian w budżecie gminy Mrozy na rok 2016, w części dotyczącej zwiększenia
planu wydatków w kwocie 21.618,48 zł w dziale 754, rozdz. 75421 § 4270 oraz
zmniejszenia planu wydatków w kwocie 21.618,48 zł w dziale 758, rozdz. 75818
§ 4810, z powodu istotnego naruszenia przepisów art. 259 ust. 1 ustawy z dnia 27
sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z
późn. zm.) w związku z art. 26 ust. 4 oraz art. 2 i art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia
2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1166).
Wniosek uzyskał 1 głos „za” i 21 „przeciw” – nie przeszedł. Nie wniesiono uwag.
Zespół w Ostrołęce:
P. Elżbieta D. Głażewska przedstawiła 100 dokumentów: 28 uchwał rad oraz 72
uchwały i zarządzenia organów wykonawczych. Po uwzględnieniu uchylenia we
własnym zakresie Zarządzenia Prezydenta Miasta Ostrołęki oraz naprawy we własnym
zakresie Zarządzenia Wójta Gminy Przasnysz, zgłoszone dokumenty przyjęto bez uwag.
Zespół w Warszawie:
P. Jan Rudowski przedstawił 111 dokumentów: 42 uchwały organów stanowiących oraz
69 zarządzeń i uchwał organów wykonawczych. Po uwzględnieniu naprawy we
własnym zakresie uchwały Rady Gminy Leoncin oraz przyjęciu wyjaśnień Burmistrza
dot. uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie, a także naprawy we własnym zakresie
zarządzenia Burmistrza Miasta Kobyłka, przedstawione dokumenty przyjęto bez uwag.
Ad. 4. Badanie innych uchwał/zarządzeń dotyczących roku 2016 (art. 11 ust. 1
ustawy o r.i.o.);
Zespół w Płocku:
P. Agnieszka Małkowska zgłosiła 15 uchwał, w tym 14 uchwał rad i 1 uchwałę zarządu
powiatu. Uchwałę Rady Gminy Błędów podjętą w dniu 26.02.2016 błędnie przekazano
do nadzoru ogólnego – Wojewodzie. Przyjęto wyjaśnienia jednostki. Nie wniesiono
uwag do 14 uchwał.
7
P. Agnieszka Kosmaczewska przedstawiła Uchwałę Nr 405/XXII/2016 Rady Miasta
Płocka z dnia 27 września 2016 r. w sprawie zmiany uchwały Nr 357/XX/2016 Rady
Miasta Płocka z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie określenia zasad i trybu udzielania
dotacji celowych na zmianę ogrzewania na ekologiczne źródła ciepła.
Rada Miasta Płocka Uchwałą Nr 357/XX/2016 z dnia 28 czerwca 2016 roku określiła
zasady i tryb udzielania dotacji celowych na zmianę ogrzewania na ekologiczne źródła
ciepła.
W § 1 uchwalono, iż „Celem poprawy stanu jakości powietrza na terenie Gminy Miasto
Płock przyjmuje się „Regulamin udzielania dotacji celowej na dofinansowanie wymiany
systemów ogrzewania na ekologiczne źródła ciepła” stanowiący załącznik do uchwały”.
W § 2 ustalono, iż „Środki finansowe przeznaczone na udzielenie dotacji, o której mowa
w § 1, pochodzić będą z opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar
pieniężnych, wymierzonych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska”.
W § 3 ww. uchwały Rada określiła, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi
Miasta Płocka, natomiast z § 4 wynika, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od
jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i obowiązuje do
dnia 31 grudnia 2020 r.
W dniu 27 września 2016 roku Rada podjęła decyzję o zmianie ww. uchwały, czego
konsekwencją było podjęcie uchwały Nr 405/XX/2016.
W podstawie prawnej uchwały zmieniającej Rada Miejska powołała art. 400a ust. 1
pkt 21 i pkt 22, art. 403 ust. 2,4,5 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony
środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz
art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o
samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446).
W § 1 postanowiono, iż w uchwale Nr 357/XX/2016 Rady Miasta Płocka z dnia 28
czerwca 2016 roku w sprawie określenia zasad i trybu udzielania dotacji celowych na
zmianę ogrzewania na ekologiczne źródła ciepła § 1 otrzymuje brzmienie: „§ 1. Celem
poprawy stanu jakości powietrza na terenie Gminy Miasto Płock przyjmuje się
„Regulamin udzielania dotacji celowej na dofinansowanie wymiany systemów
ogrzewania na paliwo stałe na ekologiczne źródła ciepła ze środków własnych budżetu
Miasta Płocka niepochodzących ze źródeł zewnętrznych”.
W § 2 uchwalono natomiast, że „Załącznik do uchwały Nr 357/XX/2016 Rady Miasta
Płocka z dnia 28 czerwca 2016 roku otrzymuje brzmienie jak w załączniku do uchwały
niniejszej oraz tytuł „Regulamin udzielania dotacji celowej na dofinansowanie wymiany
systemów ogrzewania na paliwo stałe na ekologiczne źródła ciepła ze środków własnych
budżetu Miasta Płocka niepochodzących ze źródeł zewnętrznych”.
W § 3 i 4 Rada określiła, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta
Płocka oraz, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku
Urzędowym Województwa Mazowieckiego.
W załączniku do badanej uchwały stanowiącym ww. Regulamin Rada w § 1
uchwaliła m in., iż Regulamin określa zasady dofinansowania wymiany systemów
ogrzewania na ekologiczne źródła ciepła na terenie Miasta Płocka i wskazała, iż celem
dofinansowania jest ograniczenie emisji zanieczyszczeń, w szczególności pyłowych na
terenie Gminy Miasto Płock poprzez likwidację indywidualnych kotłowni lub palenisk na
paliwo stałe oraz kotłowni zasilających kilka budynków zwanych dalej „paleniskiem”
8
wraz z zastąpieniem ich nowym źródłem ogrzewania. Ponadto określiła krąg podmiotów
mogących ubiegać się o dotację.
Organ stanowiący w § 2 uchwalił, iż dotacja celowa udzielana jest na wymianę
systemów ogrzewania w budynkach, lokalach mieszkalnych lub użytkowych położonych
na terenie Gminy Miasto Płock, polegającą na likwidacji palenisk i trwałym ich
zastąpieniu przez nowe źródło ogrzewania wskazując ich rodzaj.
Natomiast z zapisu § 3 Regulaminu wynika m.in., iż dotacja może być udzielona po
wykonaniu prac objętych wnioskiem wyłącznie na dofinansowanie kosztów brutto
koniecznych do realizacji zadania. Rada określiła także rodzaj tych kosztów oraz
wysokość dotacji uzależnioną od wysokości poniesionych kosztów kwalifikowanych.
W § 4 ust 1 Załącznika do uchwały ustalono, iż podstawą do udzielenia dotacji jest
złożenie przez podmiot uprawniony wniosku o udzielenie dotacji (stanowiącego załącznik
do niniejszego Regulaminu) wraz z dokumentami określonymi w pkt. od 1 do 12 w tym
m.in.: umową końcową na dostawę nośnika energii, drukiem gwarancji i certyfikatem
nowego źródła ogrzewania, protokołem końcowym odbioru prac podpisanym przez
wykonawcę, osobę sprawującą nadzór (jeśli była ustanowiona) oraz wnioskodawcę,
zawierającym oświadczenie wykonawcy prac, że roboty montażowe zostały prawidłowo
przeprowadzone i gwarantują prawidłową pracę urządzeń, dokumentacją fotograficzną
wykonaną na etapie: stan przed rozpoczęciem inwestycji, w trakcie oraz po jej
zakończeniu, protokołem potwierdzającym napełnienie instalacji gazem oraz jej przejęcie
w przypadku podłączenia do sieci gazowej, protokołem rozpoczęcia dostawy energii
cieplnej w przypadku podłączenia do sieci ciepłowniczej. Dodatkowo w ust. 3 ww. §
uchwalono, że dotacja może być udzielona na zwrot kosztów kwalifikowanych
poniesionych w danym roku budżetowym (kalendarzowym).
W § 5 Rada określiła warunki i tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji
stanowiącej pomoc de minimis, pomoc de minimis w rybołówstwie lub pomoc de
minimis w rolnictwie w tym, że wnioskodawca prowadzący działalność gospodarczą, dla
którego udzielone dofinansowanie stanowić będzie pomoc de minimis, pomoc de minimis
w rolnictwie lub rybołówstwie winien dołączyć m.in.: wszystkie zaświadczenia lub
oświadczenia o pomocy de minimis, pomocy de minimis w rolnictwie, pomocy de
minimis w rybołówstwie jakie otrzymał w roku podatkowym, w którym podmiot ubiega
się o pomoc oraz w ciągu dwóch poprzedzających go lat podatkowych.
Treść § 6 badanej uchwały wskazuje, iż dotacja zostanie przekazana po podpisaniu z
wnioskodawcą umowy o udzielenie dotacji celowej.
W § 7 Regulaminu Organ stanowiący uchwalił, iż realizacja zadania, na które została
udzielona dotacja, zostanie skontrolowana w terminie 5 lat, licząc od daty zakończenia
zadania. Natomiast w przypadku zaprzestania w terminie 5 lat od uzyskania dotacji
używania bądź zmiany zainstalowanego systemu ogrzewania udzielona dotacja podlega
zwrotowi.
Dodatkowo do Regulaminu przedmiotowej uchwały dołączono Załącznik obejmujący:
wniosek o udzielenie dotacji celowej, informacje dotyczące wnioskowanego zadania oraz
oświadczenia, które zawierają m.in. w pkt 3 zapis dot. odpowiedzialności karnej za
składanie fałszywych oświadczeń – art. 233 § 1 i § 6 Kodeksu karnego.
Ponadto ustalono, że projekt badanej uchwały został zgłoszony Prezesowi Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz ministrowi właściwemu ds. rolnictwa w trybie
art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.
9
W toku czynności nadzorczych ustalono, co następuje.
Art. 403 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (zwanej dalej „ustawą p.o.ś.”) stanowi,
iż do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej
w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5 (wspomagania realizacji zadań
modernizacyjnych i inwestycyjnych służących ochronie środowiska i gospodarki
wodnej…), 8, 9, 15, 16, 21 (przedsięwzięć związanych z ochroną powietrza), 22
(wspomagania wykorzystania lokalnych źródeł energii odnawialnej oraz wprowadzenia
bardziej przyjaznych dla środowiska nośników energii), 23-25, 29, 31, 32 i 38-42.
Natomiast art. 403 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie środowiska stanowi, że finansowanie
ochrony środowiska w zakresie np.:
- wspomagania realizacji zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych, służących ochronie
środowiska i gospodarce wodnej (…), (pkt 5 art. 400a ust. 1 ustawy p.o.ś.);
- przedsięwzięć związanych z ochroną powietrza (pkt 21 art. 400a ust. 1 ustawy p.o.ś.)
może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27
sierpnia 2009 r. finansach publicznych z budżetu gminy na finansowanie lub
dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji wymienionych podmiotów niezliczonych
do sektora finansów publicznych.
1. Zapisy § 4 ust. 1 Regulaminu oraz zapisy zawarte we wniosku o udzielenie dotacji
celowej stwarzają możliwość „refundowania” z budżetu wydatków, poniesionych przez
beneficjentów przed zawarciem umowy o dotację.
Rada postanowiła bowiem, iż podstawą do udzielenia dotacji jest złożenie przez podmiot
uprawniony, wniosku o udzielenie dotacji wraz z m.in. umową końcową na dostawę
nośnika energii, drukiem gwarancji i certyfikatem nowego źródła ogrzewania, protokołem
końcowym odbioru prac podpisanym przez wykonawcę, osobę sprawującą nadzór (jeśli
była ustanowiona) oraz wnioskodawcę, zawierającym oświadczenie wykonawcy prac, że
roboty montażowe zostały przeprowadzone prawidłowo i gwarantują prawidłową pracę
urządzeń, dokumentacją fotograficzną wykonaną na etapie: stan przed rozpoczęciem
inwestycji, w trakcie oraz po jej zakończeniu, protokołem potwierdzającym napełnienie
instalacji gazem oraz jej przejęcie w przypadku podłączenia do sieci gazowej, protokołem
rozpoczęcia dostawy energii cieplnej w przypadku podłączenia do sieci ciepłowniczej.
Również z załącznika do Regulaminu obejmującego wniosek o udzielenie dotacji celowej
w części „informacje dotyczące wnioskowanego zadania” wynika, iż wymagany jest np.
opis już zrealizowanego zadania, czy podanie stanu prawnego nieruchomości, na której
zrealizowano zadanie.
W § 4 ust. 3 Rada uchwaliła, iż dotacja może być udzielona na zwrot kosztów
kwalifikowanych poniesionych w danym roku budżetowym (kalendarzowym).
Biorąc po uwagę, iż rok budżetowy (kalendarzowy) zaczyna się od 1 stycznia zapis ten
wskazuje na to, że dotacją będą objęte również wydatki poniesione przed wejściem w
życie badanej uchwały.
Teza: Rada Miasta Płocka w sposób istotny wykroczyła poza zakres upoważnienia
wynikającego z art. 403 ust. 5 i ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku
z art. 126 i art. 250 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Finansowanie bowiem
zadań gminy dotyczących ochrony środowiska i gospodarki wodnej określonych ustawą o
p.o.ś. może odbywać się, jedynie w formie dotacji celowej w rozumieniu przepisów
ustawy o finansach publicznych.
10
Istotnymi cechami dotacji wynikającymi z definicji dotacji zawartej w art. 126 ustawy
o finansach publicznych jest m.in. to, że dotacja podlega szczególnym zasadom
rozliczania i przeznaczona powinna być na realizację zadań publicznych.
Z art. 400a ust. 1 pkt 21 i art. 403 ust. 2 i 4 ustawy p.o.ś. wynika, że zadaniem własnym
gminy jest finansowanie ochrony środowiska w zakresie przedsięwzięć związanych
z ochroną powietrza i może polegać na udzielaniu dotacji celowej na dofinansowanie
kosztów wymiany systemu ogrzewania na ekologiczne źródła ciepła.
Jednakże, powyższe nie oznacza wcale, że dofinansowanie wymiany systemu ogrzewania
na ekologiczne źródła ciepła polega tym samym na refundacji w formie dotacji celowej
poniesionych przez beneficjenta dotacji celowej kosztów wymiany systemu ogrzewania
na ekologiczne źródła ciepła.
Dofinansowanie wymiany systemu ogrzewania na ekologiczne źródło ciepła polega
bowiem na udzielaniu dotacji celowej na wymianę systemu ogrzewania na ekologiczne
źródła ciepła skutkiem czego wymiana systemu ogrzewania na ekologiczne źródła ciepła
nie może nastąpić przed podjęciem uchwały w sprawie dofinansowania wymiany
systemów ogrzewania na ekologiczne źródła ciepła i przed zawarciem umowy o
udzielenie dotacji celowej na dofinansowanie wymiany systemów ogrzewania na
ekologiczne źródła ciepła.
W umowie o udzielenie dotacji celowej, zgodnie z art. 250 ustawy o finansach
publicznych, koniecznym jest bowiem określenie celu lub zakresu rzeczowego zadania
finansowanego w formie dotacji celowej, czyli określenie tego, że dotacja celowa jest
udzielana np. na wymianę systemu ogrzewania na ekologiczne źródła ciepła oraz
określenie wysokości udzielonej dotacji celowej, czyli wysokość dotacji celowej
udzielonej na wymianę systemu ogrzewania na ekologiczne źródła ciepła.
A zatem z wykładni użytych w badanej uchwale sformułowań dotyczących udzielania
dotacji celowej na dofinansowanie wymiany systemów ogrzewania na ekologiczne źródła
ciepła (§ 1) oraz sformułowań dotyczących udzielania dotacji na wymianę systemów
ogrzewania polegającą na likwidacji palenisk i trwałym ich zastąpieniu przez nowe źródło
ogrzewania w postaci:
- ogrzewania gazowego,
- ogrzewania elektrycznego,
- ogrzewania olejowego,
- podłączenia do miejskiej sieci cieplnej (§ 2)
wynika, że udzielona dotacja celowa stanowi refundację w formie dotacji celowej,
poniesionych przez beneficjenta dotacji celowej kosztów wymiany systemu ogrzewania
na ekologiczne źródła ciepła, co w istotny sposób wykracza poza delegację art. 403 ust. 5
ustawy p.o.ś. w związku z art. 126 i art. 250 ustawy o finansach publicznych.
Z istoty dotacji celowej wynika, że może być ona wykorzystana przez beneficjenta dotacji
celowej, wyłącznie na wydatki związane z realizacją zadania i ponoszone po zawarciu
umowy o udzielenie dotacji celowej, co potwierdza także art. 403 ust. 6 ustawy Prawo
ochrony środowiska.
Użyte zapisy w ww. paragrafach badanej uchwały oraz załączniku do Regulaminu
świadczą jednoznacznie o tym, iż przyznana dotacja jest de facto refundacją poniesionych
wydatków.
W ramach szczególnego rygoru prawnego odnoszącego się do dotacji celowych
udzielanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego konieczne jest, zgodnie z
11
art. 250 ustawy o finansach publicznych, zawarcie umowy o udzielenie dotacji celowej,
w której zgodnie z pkt 1 i 2 ww. przepisu określona powinna być wysokość dotacji, cel
lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki
dotacji, a także termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego
roku budżetowego.
A zatem z powyższego wynika, iż nie ma możliwości finansowania z dotacji celowej,
wydatków dokonanych przed podjęciem uchwały podjętej na podstawie art. 403 ust. 5
ustawy p.o.ś. i zawarciem umowy o udzielenie dotacji celowej.
2. Ponadto stwierdzono, iż uchwała ta nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów
określonych w art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. W badanej uchwale
Rada Miasta Płocka nie określiła bowiem sposobu rozliczenia dotacji.
Teza: Brak w treści uchwały postanowień we wszystkich sprawach przekazanych
przez ustawę Prawo ochrony środowiska jednostce samorządu terytorialnego do
uregulowania, jest istotnym naruszeniem prawa.
W § 7 ust. 1 badanej uchwały Organ stanowiący uchwalił, iż „realizacja zadania, na które
została udzielona dotacja, zostanie skontrolowana w terminie 5 lat, licząc od daty
zakończenia zadania”. Natomiast z ust. 2 wynika, iż „w przypadku zaprzestania w
terminie 5 lat od uzyskania dotacji używania bądź zmiany zainstalowanego systemu
ogrzewania udzielona dotacja podlega zwrotowi”.
Teza: Ww. postanowienia nie stanowią jednak, określenia sposobu rozliczenia
przedmiotowej dotacji celowej w związku z wymaganym minimalnym 5-letnim okresem
używania systemu ogrzewania na ekologiczne źródła ciepła, bądź zmiany
zainstalowanego systemu ogrzewania, pod rygorem zwrotu dotacji celowej, a zatem
wykraczającą poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 403 ust. 5 ustawy Prawo
ochrony środowiska. Zgodnie z tą normą prawa rada została upoważniona wyłącznie do
uchwalenia zasad udzielania dotacji celowej oraz trybu postępowania w sprawie
udzielania dotacji i sposobu jej rozliczenia. Wobec powyższego zamieszczanie innych
zapisów, na przykład dotyczących kontroli realizacji zadania, w podejmowanych przez
organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwałach nie znajduje
uzasadnienia i stanowi istotne naruszenie prawa.
Ww. przepisy nie upoważniają również do stanowienia w treści uchwały zapisów
dotyczących zwrotu dotacji. Zasady i terminy zwrotu dotacji udzielanych z budżetu
jednostki samorządu terytorialnego zostały ściśle określone w art. 251 i 252 ustawy
o finansach publicznych i dlatego nie ma podstaw do odrębnego ich regulowania w aktach
prawa miejscowego. Pogląd taki wynika też z wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 lutego
2009r. (sygn. akt I SA/Kr 1106/08).
Ponadto stosownie do przepisu § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa
Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”
(tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w aktach prawa miejscowego zamieszcza się tylko
przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym
(upoważnieniu ustawowym).
Realizując kompetencję prawodawczą organ stanowiący jednostki samorządu
terytorialnego musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu
ustawowym.
3. W załączniku do Regulaminu w części „Oświadczenia” w pkt 3 wprowadzono zapis
„Świadomy odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń – art. 233 § 1 i
12
§ 6 Kodeksu Karnego, oświadczam, że wszystkie dane podane przeze mnie w niniejszym
wniosku są prawdziwe oraz zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy i moim aktualnym
statusem prawnym”.
Teza: umieszczenie zapisu dotyczącego znajomości art. 233 § 1 i 6 Kodeksu
karnego w sposób istotny wykracza poza delegację art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony
środowiska.
Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez
zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych
oświadczeń, to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie
przeniesienia kompetencji na organ stanowiący gminy do podjęcia uchwały, winien
przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za
składanie fałszywych oświadczeń. Tymczasem przepisy ustawy Prawo ochrony
środowiska nie przewidują takiej możliwości.
Ponadto zwrócono uwagę, iż powołany w podstawie prawnej badanej uchwały
przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 o samorządzie gminnym – nie znajduje zastosowania
w przedmiotowym zakresie, ponieważ stanowi o możliwości wydawania przez organy
gminy aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych
obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Radca prawny jednostki (obecna w tej części obrad) stwierdziła, iż nie widzi
sprzeczności w zapisach § 3 ust. 3 Regulaminu udzielania dotacji celowej (…), gdzie
wysokość dotacji została uzależniona od poniesionych kosztów kwalifikowanych na
wymianę systemu ogrzewania w budynkach - wskazano sztywne kwoty, jednocześnie
ustalając, iż dotacja nie może przekroczyć 45 % kosztów kwalifikowanych poniesionych
na demontaż starego źródła ogrzewania, zakup i montaż nowego źródła ogrzewania.
Odnośnie postanowień § 4 wyjaśniono, iż badana uchwała jest uchwałą zmieniającą:
W uchwale Nr 357/XX/201;6 Rady Miasta Płocka z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie
określenia zasad i trybu udzielania dotacji celowych na zmianę ogrzewania na
ekologiczne źródła ciepła opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa
Mazowieckiego z dnia 21 lipca 2016 r„ poz. 6971, § 1 otrzymuje brzmienie: "§ I. Celem
poprawy stanu jakości powietrza na terenie Gminy Miasto Płock przyjmuje się
„Regulamin udzielania dotacji celowej na dofinansowanie wymiany systemów
ogrzewania na paliwo stałe na ekologiczne źródła ciepła ze środków własnych budżetu
Miasta Płocka niepochodzących ze źródeł zewnętrznych."
Z przyczyn niezależnych od samorządu do budżetu Miasta nie wpłynęły obiecane środki
zewnętrzne na przedmiotowe zadanie, w realizacji którego uzasadniona była pomoc
mieszkańcom ze środków własnych budżetu samorządu.
Postanowienie § 7 Regulaminu, tj. „Realizacja zadania, na które została udzielona
dotacja, zostanie skontrolowana w terminie 5 lat, licząc od daty zakończenia zadania.”,
zawarte jest w umowie.
Radca prawny przyznała, że Załącznik do Regulaminu, tj. Wniosek o udzielenie dotacji
zawiera błędne zapisy. Przedstawiciele jednostki nie odnieśli się do przytoczonych w
podstawie prawnej przepisów art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Po dyskusji, w wyniku głosowania Kolegium Izby uznało, iż:
-- forma refundacji kosztów ogrzewania ekologicznego, w tym konkretnym przypadku
jest niedopuszczalna – 18 głosów „za” i 4 „przeciw”;
13
-- błędem jest zamieszczenie przepisów o kontroli, która nie przysługuje organowi
Miasta – 21 „za” i 1 „przeciw”;
-- żądanie we wniosku o udzielenie dotacji szczegółowych danych osobowych jest
w tym przypadku uzasadnione – 17 „za” i 5 „przeciw”;
-- nie uwzględniono w uchwale przepisów art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony
środowiska, co jest istotnym naruszeniem prawa – 21 „za” i 1 „przeciw”;
-- nie można poddać się odpowiedzialności karnej, o której postanowiono w uchwale –
21 „za” i 1 „przeciw”.
Na wniosek Referentki, Kolegium Izby głosami : 21 „za” i 1 „przeciw” orzekło
o nieważności Uchwały Nr 405/XXII/2016 Rady Miasta Płocka z dnia 27 września
2016 r. w sprawie zmiany uchwały Nr 357/XX/2016 Rady Miasta Płocka z dnia 28
czerwca 2016 roku w sprawie określenia zasad i trybu udzielania dotacji celowych na
zmianę ogrzewania na ekologiczne źródła ciepła, z powodu istotnego naruszenia art. 403
ust. 5 w związku z art. 400a ust. 1 pkt 21 i art. 403 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia
2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 672 z późn. zm.)
oraz w związku z art. 126 i art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 885 z późn. zm.) (Uchwała Kolegium Izby
Nr 22.209.2016)
Zespół w Ciechanowie:
P. Jan Rudowski zgłosił 18 dokumentów: 16 uchwał rad i 2 uchwały zarządu powiatu.
Po uwzględnieniu uchylenia we własny zakresie uchwały Rady Miasta Raciąża, do
zgłoszonych dokumentów uwag nie wniesiono.
P. Ireneusz Kołakowski zaprezentował Uchwałę Nr XXV/144/2016 Rady Gminy Sońsk
z dnia 10 października 2016 roku w sprawie zaciągnięcia pożyczki długoterminowej na
wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z
budżetu Unii Europejskiej – w powiązaniu z odpowiednimi uregulowaniami zawartymi
w Uchwale Budżetowej na 2016 rok i Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Sońsk.
W nawiązaniu do ww. uchwały w dniu 5 października 2016 roku wpłynęło pismo
(informacja mailowa) noszące znamiona skargi na działalność Wójta Gminy i Rady
Gminy Sońsk, dot. zaciągnięcia w 2016 r. pożyczki z Banku Gospodarstwa Krajowego
w związku z realizacją inwestycji drogowej z udziałem środków UE.
Autor pisma poinformował, że inwestycja jest współfinansowana ze środków Programu
Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach operacji „Budowa lub modernizacja dróg
lokalnych" - poddziałanie „Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem
lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię
odnawialną i w oszczędzanie energii” w ramach działania „Podstawowe usługi i odnowa
wsi na obszarach wiejskich." Jak wskazał, przepisy określają jasno jakie dokumenty
należy składać wraz z wnioskiem o przyznanie dotacji. Autor pisma poinformował, że
złożono jeden komplet dokumentów wraz z wnioskiem aplikacyjnym, a realizacja
inwestycji następuje na podstawie innych dokumentów. Jak wskazał, przepisy prawa
dotyczące wyłudzenia dotacji przewidują ukaranie nieodpowiedzialnego beneficjenta
rozwiązaniem umowy. W jego ocenie w tym przypadku taka sytuacja zaistniała.
Dodatkowo zwrócił się z prośbą o wstrzymanie wystawienia pozytywnej opinii dla
Samorządu Gminy Sońsk. Zauważył, że w/w dokument jest niezbędny do uzyskania
pożyczki z Banku Gospodarstwa Krajowego na sfinansowanie przejściowego deficytu,
14
który ma zostać spłacony dotacją ze środków UE. W jego ocenie, w tym przypadku
dotacja może zostać wstrzymana lub wręcz odebrana. Istnieje więc realne zagrożenie
zwiększenia deficytu niezgodnego z zapisami ustawy o finansach publicznych
i wprowadzenie do Gminy Komisarza Wyborczego.
Obecna na posiedzeniu Kolegium Pani Wójt stwierdziła, że umowa nie jest
zagrożona i w Urzędzie Marszałkowskim nie toczy się jakiekolwiek postępowanie
zmierzające do zmiany lub rozwiązania umowy. Skarbnik Gminy dodała, iż w
przypadku, gdyby Gmina nie otrzymała środków z budżetu UE, spłata pożyczki na
wyprzedzające finansowanie zadania zostanie rozłożona w czasie, tak aby nie było
zagrożenia zwiększenia deficytu.
W dniu 12 października 2016 r. do Izby wpłynęło kolejne pismo tego autora, przekazane
przez Wojewodę Mazowieckiego wg właściwości w części dotyczącej budżetu Gminy
Sońsk, również mające charakter skargi.
W zakresie wydatków budżetu autor pisma poinformował, o bezprawnym w jego
ocenie pozyskaniu i chęci wykorzystania na nieznane cele środków publicznych w
kwocie 50.000 zł, rzekomo w całości na czyszczenie w m. Janówek gm. Sońsk 1 km
rowu melioracyjnego RSG-5. Autor pisma wskazał, iż Wójt Gminy, będąc zobowiązana
ustawą Prawo wodne (art. 77) do proporcjonalnego ponoszenia przez nią, jej brata oraz
brata ciotecznego, jako zainteresowanych właścicieli gruntów, do prac na rowie, przy
akceptacji Rady Gminy Sońsk wystąpiła i uzyskała od Starosty Ciechanowskiego
decyzję (pozwolenie wodnoprawne Nr 551/2015 z 30.12.15) o:
- obciążeniu Gminy Sońsk całkowitymi kosztami czyszczenia 1 km. w/w rowu, będąc
zobowiązana Prawem wodnym do poniesienia części kosztów i rezerwując w budżecie
Gminy Sońsk na ten cel kwotę 50.000 zł,
- przez 5 kolejnych lat do roku 2020, ponoszeniu kosztów konserwacji 4 km. w/w rowu,
przez Gminę Sońsk w całości.
Według uzasadnienia Skarbnika Gminy, w wyniku postępowania na wyłonienie
wykonawcy wykonania usługi plan wydatków na oczyszczanie rowu melioracyjnego w
m. Janówek zmniejszono o 45 tys. zł. W ocenie autora pisma „obniżenie wydatków o
90% oznacza ni mniej ni więcej jak tylko potwierdzenie faktu, iż te 90% kosztów
dokonanego niezgodnie ze sztuką melioracyjną czyszczenia 2 km rowu, to nie Gmina
powinna ponosić”. Dodał, że analogiczna sytuacja wygląda z 5-letnim obowiązkiem
konserwacji rowu nałożonym wyłącznie na Gminę przez Starostę, który to wymóg
wciąż obowiązuje.
Pani Wójt oświadczyła, że w zgodnie z decyzją Starosty Ciechanowskiego Gmina
ma obowiązek ponoszenia kosztów czyszczenia rowu melioracyjnego, do którego
odbywa się zrzut wody z miejscowej gminnej oczyszczalni ścieków. Ponadto zapewniła,
iż nie toczy się żadne postępowanie w tej sprawie.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, badając w trybie
nadzoru powyższe uchwały i rozpatrując jednocześnie w oparciu art. 229 pkt 1 k.p.a.
zarzuty przedstawione w przesłanych pismach uznało, że:
- nie zachodzą przesłanki prawne będące podstawą do wniesienia z urzędu skargi do sądu
administracyjnego na uchwałę budżetową i WPF, w stosunku do których upłynął już 30
– dniowy okres do postępowania nadzorczego prowadzonego przez Izbę. Zgodnie
bowiem z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru może orzekać o
nieważności uchwały organu gminy w terminie nie dłuższym niż 30 dni, a po jego
15
upływie (o czym z kolei stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g.) może tylko zaskarżyć uchwałę do
sądu administracyjnego. Kontrola sądu uruchamiana skargą organu nadzoru ogranicza
się jedynie do przypadków kwalifikowanego naruszenia prawa;
- brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwały
Nr XXV/144/2016 Rady Gminy Sońsk z dnia 10 października 2016 roku w sprawie
zaciągnięcia pożyczki długoterminowej na wyprzedzające finansowanie działań
finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, która wpłynęła
do Izby w dniu 10 października 2016 roku.
Skarżący otrzyma odpowiedź na złożone pisma.
Zespół w Radomiu:
P. Witold Kaczkowski zgłosił 27 dokumentów: 20 uchwał rad i 7 zarządzeń/uchwał
zarządów.
Uchwała Nr XXIV.158.2016 Rady Gminy Przytyk z dnia 26 września 2016 roku w
sprawie: wprowadzenia i ustalenia wysokości stawek i zasad poboru opłaty targowej.
W związku z tym, iż Rada Gminy Przytyk dokonała naprawy we własnym zakresie
przedmiotowej uchwały, dalsze postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe.
Do 24 zgłoszonych dokumentów uwag nie wniesiono.
Referent przedstawił Uchwałę Nr XVI/104/16 Rady Gminy Rusinów z dnia 29 września
2016 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej w formie dotacji celowej dla Komendy
Powiatowej Policji w Przysusze.
Rada Gminy w Rusinowie jako podstawę prawną podjęcia ww. uchwały wskazała art. 13
ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym.
Art. 13 ust. 3 ustawy o Policji daje możliwość jednostkom samorządu terytorialnego
uczestnictwa w pokrywaniu wydatków inwestycyjnych, modernizacyjnych lub
remontowych oraz kosztów utrzymania i funkcjonowania jednostek organizacyjnych
Policji, a także zakupu niezbędnych dla ich potrzeb towarów i usług.
Natomiast drugi z tych przepisów stanowi, że gminy, związki międzygminne oraz
stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie lub innym
jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej.
Pomoc określona w tym przepisie jest także instytucją prawa finansów publicznych.
Definiuje ją art. 220 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten podobnie jak wyżej
wymieniony wskazuje, że pomoc może być udzielana między jednostkami samorządu
terytorialnego np. w formie dotacji celowej. Stanowi dalej, że podstawą udzielenia dotacji
celowej jest umowa, a spory w zakresie zwrotu dotacji celowej rozstrzygają sądy
powszechne. Do udzielenia takiej pomocy zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o
finansach publicznych wymagane jest jednak uprzednie podjęcie przez organ stanowiący
j.s.t. odrębnej uchwały, określającej wolę udzielenia pomocy konkretnej jednostce np. w
formie dotacji celowej i przeznaczenie dotacji celowej (pomocy).
Tak określonej w ww. ustawie pomocy nie można rozciągać na inny krąg podmiotów niż
określony ustawowo. Tymczasem w § 1 badanej uchwały Rada Gminy w Rusinowie
postanowiła na wskazanej wyżej podstawie prawnej udzielić pomocy finansowej dla
Komendy Powiatowej Policji w Przysusze w formie dotacji celowej w wysokości
10 000 zł na dofinansowanie zakupu służbowego samochodu osobowego.
W związku z powyższym zapisem postawiono tezę, jak niżej.
16
Na podstawie ww. art. 13 ust. 3 i ust. 4a ustawy o Policji, który stanowi, że „Rada
powiatu lub rada gminy może przekazać, na warunkach określonych w porozumieniu
zawartym między organem wykonawczym powiatu lub gminy a właściwym komendantem
powiatowym (miejskim) Policji, środki finansowe stanowiące dochody własne powiatu lub
gminy, dla Policji z przeznaczeniem na:
1) rekompensatę pieniężną za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33
ust. 2,
2) nagrodę za osiągnięcia w służbie, dla policjantów właściwych miejscowo komend
powiatowych (miejskich) i komisariatów, którzy realizują zadania z zakresu służby
prewencyjnej.”
Gmina może uczestniczyć w pokrywaniu wskazanych wyżej wydatków jednostek Policji.
Niewątpliwie jest to także forma ogólnie rozumianej pomocy ale nie jest to forma
pomocy, o której mowa we wskazanych przepisach ustawy o samorządzie gminnym
i ustawy o finansach publicznych.
Zgodnie z art. 13 ust. 4e ustawy o Policji, który stanowi, że „Środki finansowe uzyskane
przez Policję w trybie i na warunkach określonych w ust. 3 i 4a na podstawie umów
i porozumień zawartych przez:
1) Komendanta Głównego Policji - są przychodami funduszu centralnego;
2) komendantów odpowiednio wojewódzkich lub Komendanta Stołecznego Policji albo
podległych im komendantów powiatowych (miejskich, rejonowych) Policji - są
przychodami wojewódzkich funduszy;
3) Komendanta Wyższej Szkoły Policji oraz komendantów szkół policyjnych - są
przychodami funduszu Szkół Policji.”
pokrywanie ww. wydatków jest możliwe jedynie poprzez wpłaty na Wojewódzki Fundusz
Wsparcia Policji.
Rada Gminy w Rusinowie spełniła ten wymóg planując w budżecie na 2016 rok oraz
w załączniku Nr 2 do uchwały budżetowej na 2016 rok stanowiącym zestawienie
planowanych kwot dotacji celowych, wydatki w dz. 754- Bezpieczeństwo publiczne
i ochrona przeciwpożarowa, rozdz. 75404 - Komendy Wojewódzkie Policji § 6170 Wpłaty od jednostek na fundusz celowy na finansowanie lub dofinansowanie zadań
inwestycyjnych w kwocie 10.000 zł (uchwała Nr XI/68/15 z dnia 29 grudnia 2015 r.).
Na podstawie ww. uchwały budżetowej i art. 13 ust. 4a ustawy o Policji organ
wykonawczy j.s.t. powinien zatem podpisać stosowne porozumienie z właściwym
Komendantem Wojewódzkim Policji określając przeznaczenie dotacji celowej (pomocy)
i dokonać wpłaty na Fundusz Wsparcia. A zatem do udzielenia pomocy konkretnej
jednostce Policji, na określony cel, nie jest wymagane uprzednie podjęcie przez radę
gminy odrębnej uchwały w tym zakresie, ponieważ przepisy ustawy o Policji nie dają
radzie gminy takiej kompetencji.
Każda uchwała organu władzy publicznej musi odpowiadać wymogom legalizmu,
a zatem musi być ona zgodna z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Organ
stanowiący nie może podejmować uchwał bez konkretnej podstawy prawnej, stanowiącej
upoważnienie do uchwalenia aktu wykonawczego do ustawy. Badana uchwała została
podjęta bez podstawy prawnej, ponieważ jak to wykazano, podane w podstawie prawnej
do przedmiotowej uchwały przepisy stosuje się tylko do udzielania pomocy innym
jednostkom samorządu terytorialnego.
Tej formy pomocy nie można mylić z formą wsparcia przewidzianą w ustawie o Policji.
Jest to odrębna instytucja prawna w stosunku do pomocy określonej w ustawie
17
o samorządzie gminnym i ustawie o finansach publicznych. Wpłaty na Fundusz Wsparcia
Policji podlegają regulacjom rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 13 ust 4i
ustawy o Policji określającego szczegółowe zasady gospodarki finansowej Funduszu.
Nie można więc mylić, czy stosować zamiennie tych dwóch instytucji prawnych.
Uchwały rady gminy są przepisami wykonawczymi podejmowanymi na podstawie
wyższych rangą przepisów ustawowych i muszą precyzyjnie stosować się do regulacji
ustawowych. Ich naruszenie należy traktować jako istotne naruszenie prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, (patrz. Wyrok NSA z dnia 17.02.2016 r. sygn.
akt II FSK 3595/13 ) do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały,
zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał,
podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów
prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących
procedurę podejmowania uchwał.
Na wniosek Referenta, Kolegium Izby głosami 21 „za” i 1 „przeciw” orzekło
o nieważności uchwały Nr XVI/104/16 Rady Gminy w Rusinowie z dnia 29 września 2016
roku w sprawie udzielenia pomocy finansowej w formie dotacji celowej dla Komendy
Powiatowej Policji w Przysusze z powodu istotnego naruszenia art. 10 ust. 2 ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r., poz. 446, ze zm.) i art. 216
ust. 2 pkt 5) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2013 r.,
poz. 885 ze zm.) (Uchwała Kolegium Izby Nr 22.206.2016)
P. Janina Filipowicz zaprezentowała poniższe uchwały:
Uchwała Nr XXI/192/2016 Rady Miejskiej w Kozienicach z dnia 20 września 2016 r. w
sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli,
niepublicznych szkół oraz innych niepublicznych form wychowania przedszkolnego
prowadzonych na terenie Gminy Kozienice oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości
ich pobrania i wykorzystania.
Jako podstawę prawną podjęcia uchwały, Rada Miejska w Kozienicach wskazała
m.in. art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ stanowiący
jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których
mowa w ust. 1a-1c i 2-3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i
wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres
danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej
wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
W § 2 przedmiotowej uchwały dotyczącym podstawy obliczania dotacji określono
podstawę obliczania dotacji dla niepublicznego gimnazjum (§ 2 ust.1) oraz dla
niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego (§ 2 ust. 2), w sposób
następujący:
„§ 2 Podstawą obliczania dotacji jest:
1. w odniesieniu do dotacji dla niepublicznego gimnazjum, o którym mowa w art. 90 ust.
2a ustawy o systemie oświaty – kwota równa 100% przewidzianej na jednego ucznia
danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej
przez Gminę Kozienice;
2. w odniesieniu do dotacji dla niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego,
o której mowa w art. 90 ust. 2d ustawy o systemie oświaty – kwota równa 40%
wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym
18
prowadzonym przez Gminę Kozienice pomniejszonych o stanowiące dochody budżetu
gminy wpływy z opłaty za wyżywienie, z tym że na ucznia niepełnosprawnego przyjmuje
się kwotę równą kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w
części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Gminę Kozienice.”
Teza: Przytoczone zapisy stanowią modyfikację art. 90 ust 2a oraz art. 90 ust. 2d ustawy
o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r. (art. 33 pkt 4
ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych
innych ustaw Dz.U. 2016 poz. 1010).
Zgodnie z art. 90 ust 2a „Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół
publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki,
przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na
jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej
otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod
warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji
planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok
udzielania dotacji”.
A zatem przepis ten dotyczy „dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół
publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki….”.
Gmina ograniczyła natomiast regulacje tylko do ustalenia podstawy dotacji dla
niepublicznego gimnazjum.
Zgodnie z art. 90 ust. 2d „Osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o
których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, niespełniających
warunków, o których mowa w ust. 1c, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą
wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40%
wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym
prowadzonym przez gminę, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania
przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na
ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na
niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej
otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną formę
wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielania dotacji
informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku
poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola
prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące
ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego,
pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie,
stanowiące dochody budżetu gminy”.
A zatem przepis art. 90 ust. 2d stanowi, iż przy ustalaniu dotacji na każdego ucznia
objętego niepubliczną inną formą wychowania przedszkolnego wydatki bieżące
ponoszone na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę są
pomniejszane o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie.
Tymczasem w myśl regulacji przedmiotowej uchwały, wydatki bieżące są pomniejszane
tylko o opłaty za wyżywienie.
Teza: Uregulowania § 2 ust. 1 i 2 badanej uchwały, stanowią istotne naruszenie art. 90
ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 90 ust. 2a oraz art. 90 ust. 2d. Niniejsza
uchwała została wydana w oparciu o delegację ustawową zawartą w ustawie o systemie
oświaty i musi mieścić się w granicach zakreślonych tą delegacją. W powyższej kwestii
19
orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednomyślne i za niedopuszczalną uznaje
modyfikację regulacji ustawowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30
stycznia 2003 r., sygn. akt II Sa/Ka 1831/02).
Mimo określenia podstawy obliczania dotacji tylko dla niepublicznego gimnazjum oraz
innych niepublicznych form wychowania przedszkolnego, to zarówno w § 3 ust. 1
dotyczącym wniosku o udzielenie dotacji, § 4 ust. 1 dotyczącym rozliczenia dotacji, jak
również w § 5 ust. 3 dotyczącym kontroli, wymieniono niepubliczne przedszkola,
niepubliczne szkoły oraz inne formy wychowania przedszkolnego. Przedmiotowa
uchwała w myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym jest
aktem prawa miejscowego, wprowadzającym przepisy powszechnie obowiązujące na
terenie gminy. W związku z tym regulacje w niej zawarte powinny być czytelne
i wzajemnie spójne, aby ich interpretacja nie budziła żadnych wątpliwości.
Rada Gminy Kozienice, podejmując przedmiotową ustawę nie wzięła pod uwagę
zapisów art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym do dnia
31 grudnia 2016 r. (art. 33 pkt 4 ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o
systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw Dz. U. 2016 poz. 1010).
Teza: Zgodnie z art. 90 ust. 1a „Niepubliczne przedszkola, inne formy wychowania
przedszkolnego, szkoły podstawowe oraz ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 5, a także
niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które, zgodnie z art. 71b ust. 2a,
prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują dotację z budżetu
odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na
jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji
ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca
przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, ośrodek lub poradnię poda
organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę dzieci, które mają być
objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku
poprzedzającego rok udzielania dotacji”. A zatem w myśl tych zapisów niepubliczne
przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe, które
prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują dotacje z budżetu gminy w
wysokości nie wyższej niż kwota przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym
wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu
terytorialnego, pod warunkiem, że osoba prowadząca przedszkole, inną formę
wychowania przedszkolnego, szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji
planowaną liczbę dzieci, które mogą być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie
później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Zgodnie z
art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu
terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, której między innymi dotyczy
cyt. art. 90 ust. 1a. W przedmiotowej uchwale Rada nie zamieściła regulacji dotyczących
wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a tym samym nie wyczerpała delegacji
ustawowej wynikającej dla Rady z wyżej cyt. art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
W § 5 ust. 10 badanej uchwały został zamieszczony zapis o następującej treści:
„Odmowa podpisania protokołu nie stanowi przeszkody do sformułowania wniosków
pokontrolnych…”
Teza: Podmioty uprawnione do dotacji, o których mowa w niniejszej uchwale nie są
jednostkami organizacyjnymi gminy. Nie można więc kierować do nich aktów
władczych, stanowiących o określonych obowiązkach bez ustawowej podstawy prawnej.
Uprawnienia kontrolujących określa art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty i przepis ten
20
nie przewiduje wniosków pokontrolnych. Organ dotujący na podstawie ustaleń kontroli
może jedynie wszcząć postępowanie w sprawie zwrotu dotacji w trybie art. 61 ust. 1 pkt 2
ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Organ nie ma uprawnień do
formułowania wniosków pokontrolnych. W procesie stanowienia prawa organy władzy
publicznej działają na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że normy prawne
określają organom władzy publicznej kompetencje, zadania oraz tryb postępowania i tym
samym wyznaczają granice ich aktywności.
Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego i
stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest aktem prawa
miejscowego, a jej regulacje muszą zawierać się w zakresie tego upoważnienia.
W związku z powyższym, zapis zamieszczony w § 5 ust. 10 należy uznać za istotne
naruszenie art. 90 ust. 4 w związku z art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty.
Z załącznika Nr 1 do uchwały - Wniosek o udzielenie dotacji wynika, iż w pkt 8
tegoż wniosku, należy podać „nazwę banku oraz numer rachunku bankowego właściwego
do przekazania dotacji”.
Teza: Zgodnie z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym
do dnia 31 grudnia 2016 r. (art. 33 pkt 4 ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie
ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw Dz.U. 2016 poz. 1010).
„Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły,
przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub
placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część
za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia”. Niniejsza uchwała jako
akt prawa miejscowego ustala prawa oraz obowiązki podmiotów dotowanych i musi je
określać w sposób jednoznaczny i zgodny z obowiązującymi przepisami wyższego rzędu.
Powyższym postanowieniem Rada naruszyła wyżej cytowany przepis tj. art. 90 ust. 3c.
W załączniku nr 2 do badanej uchwały w pkt 5 zamieszczony został zapis: „Na
podstawie art. 233 § 1 Kodeksu karnego oświadczam, że powyższe dane są zgodne ze
stanem faktycznym”.
Teza: Wymóg złożenia oświadczenia z odwołaniem się do odpowiedzialności karnej, nie
znajduje oparcia w podstawie prawnej podjętej uchwały. Żaden ze wskazanych w niej
przepisów, a w szczególności przywołany art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie
daje możliwości nakładania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego
na podmiot składający wniosek o udzielenie dotacji, obowiązku podania danych pod
groźbą odpowiedzialności karnej. Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 233 § 1 Kodeksu
karnego, karze podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w
postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy,
zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. Zgodnie natomiast z art. 233 § 6 Kodeksu karnego,
przepisy § 1-3 oraz § 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe
oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod
rygorem odpowiedzialności karnej. Tak więc tego typu regulacje, można wprowadzić
tylko aktem o randze ustawy.
Rada Miejska w Kozienicach powyższym zapisem w istotny sposób naruszyła art. 90
ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
Zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego, organy władzy publicznej winny
działać w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy,
w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, a normy
21
kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny nie zaś
rozszerzająco.
Ponadto w § 6 badanej uchwały Rada Miejska w Kozienicach postanowiła: „Traci moc
uchwała Nr VI/22/2011 Rady Miejskiej w Kozienicach z dnia 17 stycznia 2011 r. w
sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich
wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół,
przedszkoli lub innych form wychowania przedszkolnego działających na terenie Gminy
Kozienice ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 5.04.2011 r. Nr 50 poz. 1630”.
Postanowienie to jest bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z art. 34 Ustawy z dnia 24
lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U.2015.357), uchwały podjęte na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia
7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572), zachowywały
moc nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2015 r.
Przedstawicielka jednostki wyjaśniła, że w § 2 przedmiotowej uchwały określono
podstawę obliczania dotacji dla niepublicznego gimnazjum oraz dla niepublicznej innej
formy wychowania przedszkolnego tj. tylko dla dwóch placówek. W odniesieniu do
dotacji dla niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego, przyjęto kwotę
równą 40% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu
publicznym prowadzonym przez Gminę Kozienice pomniejszonych o stanowiące
dochody budżetu gminy wpływy z opłaty za wyżywienie. Nie umieszczono kwoty za
pobyt dziecka w przedszkolu, ponieważ rodzice płacą tylko za wyżywienie.
Jak stwierdziła przedstawicielka jednostki Samorząd nie prowadzi zajęć wczesnego
wspomagania rozwoju dziecka. Przyznała, iż uchwała zawiera szereg błędów – wyraziła
wolę naprawy we własnym zakresie na najbliższej sesji Rady Miasta.
Na wniosek Referentki, Kolegium Izby głosami: 21 „za” i 1 „przeciw” - orzekło o
nieważności Uchwały Nr XXI/192/2016 Rady Miejskiej w Kozienicach z dnia 20 września
2016 roku, w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych
przedszkoli, niepublicznych szkół oraz innych niepublicznych form wychowania
przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Kozienice oraz trybu i zakresu kontroli
prawidłowości ich pobrania i wykorzystania z powodu istotnego naruszenia prawa tj. art.
90 ust 4 w związku z art. 90 ust. 1a, ust. 2a, ust. 2d, ust. 3c oraz ust. 3f ustawy z dnia 7
września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156) (Uchwała Kolegium
Izby Nr 22.211.2016)
Uchwała Nr XXI/108/16 Rady Gminy Sieciechów z dnia 27 września 2016 r. w sprawie
zwolnień od podatku od nieruchomości.
Jako podstawę prawną uchwały, Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 42
ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12
stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z
dnia 9 stycznia 2015 r. w sprawie udzielania zwolnień z podatku od nieruchomości oraz
podatku od środków transportowych, stanowiących regionalną pomoc inwestycyjną,
pomoc na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego, pomoc na infrastrukturę
sportową i wielofunkcyjną infrastrukturę rekreacyjną oraz pomoc na infrastrukturę
lokalną.
22
Ponadto ustalono, że projekt badanej uchwały stanowiącej program pomocowy nie został
przekazany Prezesowi Urzędu Konkurencji i Konsumentów w celu uzyskania opinii
Prezesa.
Teza: W sprawie nie ma zastosowania art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia
2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej natomiast ma
zastosowanie art. 8 tej ustawy, z którego wynika, że badana uchwała podlega jedynie
przesłaniu Prezesowi UOKIK.
Stosownie do treści art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych rada gminy w
drodze uchwały może wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ust. 1
oraz w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych
strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188 poz. 1840 ze zm.).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 stycznia 2015r. wydane zostało na podstawie
art. 20d ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zgodnie z treścią którego Rada
Ministrów określi w drodze rozporządzenia warunki udzielania zwolnień stanowiących
pomoc publiczną, o których mowa m.in. w art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach
lokalnych – mając na uwadze zapewnienie zgodności udzielania pomocy z warunkami
dopuszczalności tej pomocy określonymi w przepisach Unii Europejskiej. Tak więc przy
udzielaniu zwolnień z podatku od nieruchomości, stanowiących pomoc publiczną, należy
stosować przepisy wskazanego rozporządzenia. Rada gminy nie ma uprawnień do ich
modyfikowania.
Z § 1 ust. 1 badanej uchwały wynika, iż Rada Gminy Sieciechów zwolniła z „podatku od
nieruchomości grunty, budynki lub ich części oraz budowle przeznaczone na prowadzenie
działalności gospodarczej na terenie Gminy Sieciechów przez przedsiębiorców
realizujących nową inwestycję polegającą na budowie, modernizacji, adaptacji służące
poprawie infrastruktury o wartości kosztorysowej nie mniejszej niż 100.000,00 złotych”.
Ponadto w § 1 ust 2 uchwały wskazano, że „za nową inwestycję należy rozumieć
inwestycję w jedno z działań wymienionych w § 1 ust.1”.
Tymczasem zgodnie z § 1 ust. 2 cyt. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9
stycznia 2015 r. „pomoc może być udzielana jako:
1) regionalna pomoc inwestycyjna,
2) pomoc na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego,
3) pomoc na infrastrukturę sportową i wielofunkcyjną infrastrukturę rekreacyjną,
4) pomoc na infrastrukturę lokalną”.
Teza: Zakres pomocy określony w niniejszej uchwale jest daleki od precyzji.
W szczególności nie odnosi się do zakresu pomocy określonego w cyt. rozporządzeniu.
Rada Gminy Sieciechów posłużyła się ogólnym określeniem infrastruktury. Tymczasem
cyt. rozporządzenie, zawęża ją do infrastruktury sportowej, wielofunkcyjnej infrastruktury
rekreacyjnej i infrastruktury lokalnej. Zapisy przedmiotowej uchwały dotyczące zakresu
pomocy pozostają zatem w sprzeczności z regulacją zamieszczoną w Rozporządzeniu
Rady Ministrów z dnia 9 stycznia 2015 r., wydanym na podstawie art. 20d ust. 1 ustawy
o podatkach i opłatach lokalnych. W niniejszym Rozporządzeniu w sposób jednoznaczny
wskazano zakres przedmiotowy objęty regulacją aktu wykonawczego wydanego przez
Radę Ministrów. Rada Gminy podejmując uchwałę w sprawie zwolnienia z podatku od
nieruchomości, powinna zatem dokonać wyboru, jakiej pomocy będzie udzielała,
uwzględniając w tym względzie postanowienia Rozporządzenia (§ 1 ust. 1).
23
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i
w granicach prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem realizowana tak, aby
nie naruszała innych przepisów ustawy. Przy realizacji swojej kompetencji stanowiącej,
rada jest zobowiązana uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. W przypadku
badanej uchwały ma zatem miejsce nieprawidłowa realizacja normy kompetencyjnej. Z
związku z powyższym zapisy zamieszczone w § 1 ust. 1 i ust. 2 należy uznać za istotne
naruszenie art. 7 ust. 3 i art. 20d ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz § 1
ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 stycznia 2015 r. w sprawie warunków
udzielania zwolnień z podatku od nieruchomości oraz podatku od środków
transportowych, stanowiących regionalną pomoc inwestycyjną, pomoc na kulturę i
zachowanie dziedzictwa kulturowego, pomoc na infrastrukturę sportową i wielofunkcyjną
infrastrukturę rekreacyjną oraz pomoc na infrastrukturę lokalną.
Ponadto wskazać należy, że przedmiotowa uchwała podjęta na podstawie upoważnienia
ustawowego jest stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym aktem prawa
miejscowego i jej regulacje muszą się zawierać w zakresie tego upoważnienia. Przepis
prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, tak by
wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować aby
osiągnąć skutek wynikający z tegoż przepisu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP,
stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień
ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza
granice upoważnienia ustawowego (wyrok NSA w Warszawie z 19.03.2015 r. sygn. akt II
GSK 1882/14).
Mając powyższe na uwadze, na wniosek Referentki, Kolegium Izby jednogłośnie
orzekło o nieważności uchwały Nr XXI/108/16 Rady Gminy Sieciechów z dnia 27
września 2016 r. w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości z powodu istotnego
naruszenia art. 7 ust. 3 i art. 20d ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach
i opłatach lokalnych (tj. Dz. U z 2014 r. poz. 849, ze zm.) oraz § 1 ust 1 rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 9 stycznia 2015 r. w sprawie warunków udzielania zwolnień z
podatku od nieruchomości oraz podatku od środków transportowych, stanowiących
regionalną pomoc inwestycyjną, pomoc na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego,
pomoc na infrastrukturę sportową i wielofunkcyjną infrastrukturę rekreacyjną oraz
pomoc na infrastrukturę lokalną (Dz. U. z 2015 r. poz. 174)
(Uchwała Kolegium Izby Nr 22.212.2016)
Zespół w Siedlcach:
P. Jolanta Tomaszek zgłosiła 28 dokumentów: 27 uchwał organów stanowiących i 1
uchwałę organu wykonawczego. Po uwzględnieniu:
 wyjaśnień Wójta Gminy w sprawie Uchwał Rady Gminy Grębków (3 uchwały),
 wyjaśnień Wójta Gminy w sprawie przekroczenia terminu przekazania uchwały Rady
Gminy Cegłów do organu nadzoru Izby,
 naprawy we własnym zakresie uchwały Rady Gminy Borowie,
do 26 uchwał uwag nie wniesiono.
P. Ewa Wielgórska przedstawiła Uchwałę Nr XIX.194.2016 Rady Miasta Mińsk
Mazowiecki z dnia 19 września 2016 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie określenia
oświatowych jednostek budżetowych, które gromadzą dochody na wydzielonym
rachunku, źródeł tych dochodów i ich przeznaczenia, sposobu i trybu sporządzania planu
finansowego, dokonywania zmian w tym planie i ich zatwierdzania.
24
Rada Miasta Mińsk Mazowiecki w uchwale Nr XVII.173.2016 z dnia 27 czerwca 2016 r.
w sprawie określenia oświatowych jednostek budżetowych, które gromadzą dochody na
wydzielonym rachunku, źródeł tych dochodów i ich przeznaczenia, sposobu i trybu
sporządzania planu finansowego, dokonywania zmian w tym planie i ich zatwierdzania wprowadziła następujące zmiany: „§ 8 otrzymuje nowe brzmienie:
§ 8. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017 roku, z wyjątkiem:
l) przepisu § 2 ust. 1 pkt. 3, który w odniesieniu do jednostki budżetowej wymienionej w
§ 1 pkt. 6 wchodzi w życie z dniem 1 września 2016 roku.
2) przepisu § 2 ust. 1, który w odniesieniu do jednostki budżetowej wymienionej w § 1
pkt 1 wchodzi w życie z dniem podjęcia.”.
Referentka wskazała, iż badana uchwała po dokonanej zmianie wchodzi w życie
z mocą wsteczną, co wzbudziło wątpliwości prawne.
Pani Molitor zauważyła, iż badana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego.
W tym przypadku nie stosuje się przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych
i niektórych innych aktów prawnych.
Kolegium Izby nie dopatrzyło się naruszenia prawa, uchwała pozostała w obiegu
prawnym.
P. Jolanta Tomaszek przedstawiła Uchwałę Nr XVIII/119/2016 Rady Gminy Olszanka
z dnia 22 września 2016 r. w sprawie określenia jednostek budżetowych gromadzących
dochody na wydzielonym rachunku bankowym, źródeł tych dochodów i ich
przeznaczenia oraz sposobu i trybu sporządzania planu finansowego dochodów
i wydatków nimi finansowanych, dokonywania zmian w tym planie oraz ich
zatwierdzania.
Przedmiotową uchwałą Rada Gminy Olszanka wskazała jednostki budżetowe, które
gromadzą dochody na wydzielonym rachunku, określiła źródła tych dochodów i ich
przeznaczenie, zawarła także regulacje w zakresie opracowywania planów finansowych
oraz dokonywania w nich zmian.
Jako podstawę prawną podjęcia uchwały, Rada Gminy wskazała m.in. art. 223 ustawy
z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, dający radzie gminy uprawnienie
do określenia: jednostek budżetowych które gromadzą dochody na wydzielonym
rachunku, źródła dochodów i ich przeznaczenie, sposobu i trybu sporządzania planu
finansowego dochodów i wydatków nimi finansowanych, dokonywania zmian w tym
planie oraz ich zatwierdzania.
W § 2 uchwały określone zostały przez organ stanowiący źródła dochodów
gromadzonych na wydzielonym rachunku.
Teza: Jako jedno ze źródeł dochodów wskazano „wpływy z innych usług”, co nie
wypełnia dyspozycji wynikającej z art. 223 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych,
który stanowi, że organ stanowiący określa źródła, z których dochody są gromadzone na
rachunku. Określenie „wpływy z innych usług” oznacza, że nie zostało sprecyzowane
źródło dochodów, które mogą być gromadzone na rachunku i powoduje, że to kierownik
jednostki może decydować o tym jakie dochody i z jakich usług będą wpływały na
wydzielony rachunek, podczas gdy ustawa o finansach publicznych pozostawia określenie
źródeł dochodów w kompetencji organu stanowiącego.
25
W odniesieniu do przeznaczenia dochodów zgromadzonych na wydzielonym
rachunku dochodów określonego w § 3 badanej uchwały należy wskazać analogiczne
określenie wydatków jakie mogą być ponoszone z wydzielonego rachunku.
Teza: Wymienienie w § 3 ust. 4 uchwały „inne cele bezpośrednio związane z
działalnością jednostki budżetowej”, świadczy o braku sprecyzowania jakie wydatki
mogą być ponoszone i to powoduje nie wypełnienie wymogu wynikającego z cyt. art. 223
ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.
W § 5 ust. 1 badanej uchwały określono „Kierownicy jednostek budżetowych wraz
z projektem planu finansowego tych jednostek, opracowują projekt planów finansowych
dochodów gromadzonych na wydzielonym rachunku i wydatków z nich finansowanych i
przekazują Wójtowi Gminy ten plan w terminie umożliwiającym ujęcie tego planu w
załączniku do projektu uchwały budżetowej”.
Teza: Uregulowanie to niezgodne jest z art. 248 cyt. Ustawy o finansach
publicznych i § 9 ust. 1 w związku z § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów w
sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i
samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616). Z przepisów tych
wynika, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w terminie 7 dni od
złożenia projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu, przekazuje kierownikom
podległych samorządowych jednostek budżetowych informacje o kwotach dochodów i
wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej. Na tej podstawie
kierownicy jednostek opracowują projekty planów finansowych i przekazują je organowi
wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania
informacji o kwotach dochodów i wydatków przyjętych w projekcie uchwały budżetowej,
nie później jednak niż do 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Z powyższych
przepisów wynika przepływ informacji o wielkościach dochodów i wydatków w
kolejności odwrotnej niż określono w uchwale.
Uregulowania uchwały zawarte w § 5 ust. 3 dotyczące projektów planów
finansowych gromadzonych na wydzielonym rachunku i wydatków nimi finansowanych
zatwierdzonych przez kierownika jednostki budżetowej, zawierają postanowienia
dotyczące stanowienia przez te projekty podstawy gospodarki finansowej jednostek
budżetowych od 1 stycznia roku budżetowego do dnia uchwalenia uchwały budżetowej.
Teza: Powyższe w sposób istotny narusza przepisy art. 214 pkt 2 i art. 240 ust. 1
ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z cyt. art. 240 ust.1 „do czasu podjęcia uchwały
budżetowej, jednak nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego, podstawą
gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi
stanowiącemu przez organ wykonawczy w terminie do dnia 15 listopada roku
poprzedzającego rok budżetowy”. Jednym z załączników do uchwały budżetowej jest, w
myśl art. 214 pkt 2 ustawy o finansach publicznych „Pan dochodów rachunku dochodów
jednostki, o których mowa w art. 223 ust. 1 oraz wydatków nimi finansowanych”.
W § 5 ust. 4 badanej Uchwały Rada Gminy postanowiła, iż ujęte w załączniku do
uchwały budżetowej plany finansowe dochodów gromadzonych przez jednostki
budżetowe stanowią prognozę tych dochodów i wydatków, są zatwierdzane przez
kierownika jednostki budżetowej w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o
podjęciu uchwały budżetowej.
Teza: Powyższe postanowienie naruszyła art. 214 pkt 2 ustawy o finansach
publicznych. W załączniku, o którym mowa w ww. przepisie, stanowiącym element
uchwalonej przez organ stanowiący uchwały budżetowej zamieszcza się bowiem plany
26
dochodów rachunku dochodów jednostek budżetowych oraz wydatków nimi
finansowanych, a nie jak wskazała Rada ich „plany finansowe”. Kwoty dochodów
i wydatków ustalone przez organ stanowiący nie mogą, jak wskazano w uchwale Rady
Gminy być zatwierdzane przez kierowników jednostek budżetowych, bowiem są one dla
nich wiążące przy opracowywaniu planów finansowych ww. dochodów i wydatków nimi
finansowanych. Kierownicy mają obowiązek zapewnić zgodność kwot dochodów
i wydatków zawartych w planach finansowych z ustalonymi przez organ stanowiący w
załączniku do uchwały budżetowej.
W § 5 ust. 5 badanej uchwały organ stanowiący uchwalił „Kierownicy jednostek
budżetowych mogą dokonywać przeniesień planowanych wydatków w planie dochodów i
wydatków, a także zwiększać wydatki finansowe dochodami, określonymi w § 2 niniejszej
uchwały, w przypadku realizacji wyższych dochodów. Kierownicy jednostek budżetowych
w terminie 7 dni zawiadamiają Wójta Gminy o zmianach planu”.
Teza: Zgodnie z art. 223 ust. 3 ustawy o finansach publicznych wydatki z
przedmiotowego rachunku mogą być dokonywane do wysokości kwot zgromadzonych
dochodów, w ramach planu finansowego. Z § 12 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra
Finansów z dnia 7 grudnia 2010 roku wynika także, że kierownicy samorządowych
jednostek budżetowych mogą dokonywać przeniesień planowanych wydatków w planach
finansowych samorządowych jednostek budżetowych, w granicach upoważnień
przyznanych przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 258 ust. 1
ustawy o finansach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego
może upoważnić zarząd do:
1) Dokonywania innych zmian w planie wydatków niż określone w art. 257,
z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami;
2) Przekazania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych
wydatków innym jednostkom organizacyjnym j.s.t.
3) Przekazania uprawnień innym jednostkom organizacyjnym j.s.t. do zaciągania
zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach
następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których
wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy.
Z ust. 2 powołanego ww. art. 258 ustawy o finansach publicznych wynika, że kierownicy
jednostek organizacyjnych dokonujący przeniesień wydatków na podstawie upoważnień,
o których mowa w ust. 1 pkt 2, wprowadzają odpowiednie zmiany w planach
finansowych i informują o dokonanych przeniesieniach zarząd. W związku z powyższym
kierownicy samorządowych jednostek budżetowych samodzielnie nie mogą zwiększać
wydatków w przypadku realizacji wyższych dochodów. Wprowadzanie dochodów należy
do kompetencji organu stanowiącego. Kreowanie przez Radę Gminy Olszanka
upoważnień w treści podjętej uchwały na podstawie art. 223 ustawy o finansach
publicznych jest nieuzasadnione i stanowi naruszenie delegacji art. 258 ustawy o
finansach publicznych, jak również naruszenie § 12 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra
Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r.
A zatem § 5 ust. 1, 3, 4, 5 badanej uchwały w sposób istotny wykracza poza delegację
art. 223 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 ustawy o finansach publicznych.
Na wniosek Referentki, Kolegium Izby jednogłośnie orzekło o nieważności
Uchwały Nr XVIII/119/2016 Rady Gminy Olszanka z dnia 22 września 2016 roku w
sprawie określenia jednostek budżetowych gromadzących dochody na wydzielonym
27
rachunku bankowym, źródeł tych dochodów i ich przeznaczenia oraz sposobu i trybu
sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowanych,
dokonywania zmian w tym planie oraz ich zatwierdzania z powodu istotnego naruszenia
art. 223 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 i ust. 3 w związku z art. 214 pkt 2, art. 240 ust. 1 i art. 258
ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze
zm.) oraz § 5 ust. 1 i 3, § 9 ust.1, § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7
grudnia 2010 roku w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek
budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1542)
(Uchwała Kolegium Izby Nr 22.210.2016)
Zespół w Ostrołęce:
P. Elżbieta D. Głażewska zgłosiła 29 uchwał rad. Bez uwag przyjęto 27 uchwał.
P. Henryk Kiereś przedstawił poniższe uchwały:
Uchwała Nr XVI/107/2016 Rady Gminy Czarnia z dnia 29 września 2016 r. w sprawie
ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami
komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków
komunikacji elektronicznej.
W § 1 badanej uchwały Rada Gminy Czarnia postanowiła o określeniu wzoru deklaracji
o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez
właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Czarnia, który to wzór został
zawarty w załączniku Nr 1 do tej uchwały.
Jednocześnie w § 3 badanej uchwały zamieszczono uregulowania odnośnie składania
ww. deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Zgodnie z § 3 ust. 2 badanej uchwały w załączniku Nr 2 do tej uchwały określono format
elektroniczny deklaracji oraz układ informacji i powiązań między nimi.
Ustalony wzór deklaracji dotyczy tylko opłaty za gospodarowanie odpadami ponoszonej
przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.
Stosownie do postanowień art. 6n ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach w § 2 pkt 1 badanej uchwały, jak też w pkt 2 pouczenia zawartego
w ustalonym wzorze deklaracji zamieszczono informację odnośnie terminu składania
deklaracji. Według zamieszczonej informacji deklaracja powinna być złożona w terminie
14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub
powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych.
Teza: Wymieniona informacja została zamieszczona z naruszeniem art. 6m ust. 1
ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Przepis ten stanowi wprawdzie, że deklarację składa się w terminie 14 dni od dnia
zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej
nieruchomości odpadów komunalnych. Dotyczy on jednak zarówno właścicieli
nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy jak też i właścicieli nieruchomości,
na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W świetle tego
przepisu właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy składają
deklaracje w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego
mieszkańca, a w terminie 14 dni od dnia powstania na danej nieruchomości odpadów
komunalnych składają deklaracje tylko właściciele nieruchomości, na których nie
zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
28
W uchwałach ustalających wzory deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie
odpadami komunalnymi ponoszonej tylko przez właścicieli nieruchomości, na których
zamieszkują mieszkańcy (co ma miejsce w przypadku badanej uchwały) nie można więc
zamieszczać informacji o terminie składania deklaracji obowiązującym właścicieli
innych nieruchomości. Jak już wskazano wyżej jest to bowiem niezgodne z art. 6m ust. 1
ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i jednocześnie wprowadza
w błąd właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w konsekwencji
mogłoby budzić u nich wątpliwości w zakresie istnienia obowiązku ponoszenia opłaty za
gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W § 4 badanej uchwały postanowiono, że traci moc Uchwała Nr XVI/113/12 Rady
Gminy Czarnia z dnia 27 grudnia 2012r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty
za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości.
Teza: Powyższe postanowienie narusza art. 11 ww. ustawy z dnia 28 listopada
2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych
innych ustaw. W świetle tego przepisu uchwały ustalające wzory deklaracji o wysokości
opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi podjęte przed dniem wejścia w życie
ww. ustawy z dnia 28 listopada 2014 r., tj. przed dniem 1 lutego 2015 r., zachowywały
moc na okres, na jaki zostały podjęte, jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia
wejścia w życie tej ustawy, tj. nie dłużej niż do dnia 31 lipca 2016 r.
W dniu podjęcia badanej uchwały nie funkcjonowała więc już w obrocie prawnym ww.
uchwała Rady Gminy Czarnia z dnia 27 grudnia 2012 r., a tym samym nie można było
wbrew postanowieniom art. 11 ww. ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach postanawiać o utracie mocy tej uchwały.
Na wniosek Referenta, Kolegium Izby, głosami 21 „za” i 1 „przeciw”, orzekło
o nieważności Uchwały Nr XVI/107/16 Rady Gminy Czarnia z dnia 29 września 2016 r.
w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami
komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków
komunikacji elektronicznej w części, tj.:
1. § 2 pkt 1 uchwały w zakresie wyrazów „lub powstania na danej nieruchomości
odpadów komunalnych” oraz Załącznika Nr 1 do uchwały zatytułowanego
„Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi” w pkt 2
pouczenia w zakresie wyrazów „lub powstania na danej nieruchomości odpadów
komunalnych” i w tym samym zakresie Załącznika Nr 2 do uchwały, z powodu
istotnego naruszenia art. 6m ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2016r., poz. 250 z późn. zm.).
2. § 4 uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r.
o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych
ustaw (D. U. z 2015r., poz. 87) (Uchwała Kolegium Izby Nr 22.207.2016)
Uchwała Nr 67/XIII/2016 Rady Gminy Szulborze Wielkie z dnia 26 września 2016 r.
w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami
komunalnymi.
W § 1 badanej uchwały Rada Gminy Szulborze Wielkie postanowiła o określeniu wzoru
deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej
przez właścicieli nieruchomości, który to wzór został zawarty w załączniku do tej
uchwały.
29
Jednocześnie w § 2 ust. 2 badanej uchwały wskazano, że warunki i tryb składania
deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej zostaną określone w odrębnej
uchwale.
W nagłówku wzoru deklaracji zamieszczono informację odnośnie terminu składania
deklaracji w brzmieniu „Pierwszą deklarację należy złożyć w ciągu 14 dni od dnia
zamieszkania na nieruchomości pierwszego mieszkańca. Korektę deklaracji należy złożyć
w ciągu 14 dni od zaistnienia okoliczności mających wpływ na powstanie obowiązku,
bądź wygaśnięcia obowiązku uiszczania opłaty lub zaistnienia zdarzeń mających wpływ
na wysokość opłaty”.
Teza: Zamieszczenie w powyższym brzmieniu informacji o terminie składania
deklaracji zostało jednak dokonane z istotnym naruszeniem art. 6m ust. 1 ww. ustawy
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak też art. 81 § 1 ww. ustawy – Ordynacja
podatkowa. Wprowadzony badaną uchwałą wzór deklaracji dotyczy bowiem opłaty za
gospodarowanie odpadami wnoszonej zarówno przez właścicieli nieruchomości, na
których zamieszkują mieszkańcy, jak też przez właścicieli nieruchomości na których nie
zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W związku z tym, stosownie do
art. 6m ust. 1 cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zamieszczonej
we wzorze deklaracji informacji o terminie składania deklaracji Rada Gminy powinna
wskazać, że deklarację należy złożyć w terminie 14 od dnia zamieszkania na danej
nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów
komunalnych.
Wskazując zaś tylko, że deklarację należy złożyć w ciągu 14 dni od dnia zamieszkania na
nieruchomości pierwszego mieszkańca, naruszono tym samym art. 6m ust. 1 ww. ustawy
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i to również ze względu na to, iż wskazano,
że deklarację należy złożyć „w ciągu” 14 dni od dnia zamieszkania na nieruchomości
pierwszego mieszkańca, a według tego przepisu deklarację składa się nie „w ciągu” lecz
„w terminie” 14 od zaistnienia takiej okoliczności.
Ponadto wprowadzono w błąd właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują
mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, ponieważ stosując się do takiej informacji
uważaliby oni, że nie mają obowiązku składania deklaracji. Natomiast zgodnie z art. 6m
ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości,
na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, składają
deklaracje w terminie 14 dni od dnia powstania na tych nieruchomościach odpadów
komunalnych.
W zamieszczonej w nagłówku wzoru deklaracji informacji o terminie składania deklaracji
wskazano również, w jakim terminie i ze względu na jakie okoliczności należy składać
korektę deklaracji.
Teza: Powyższe ustalono z istotnym naruszeniem art. 81 ust. 1 ww. ustawy –
Ordynacja podatkowa. Przepis ten ma bowiem zastosowanie również do deklaracji w
sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nie nakłada
obowiązku składania korekt deklaracji, lecz daje taką możliwość, a ponadto nie wyznacza
terminu do składania korekt deklaracji i nie wskazuje jakie okoliczności stanowią
podstawę do składania tych korekt.
Jak już wyżej wspomniano, w § 2 ust. 2 badanej uchwały wskazano, że warunki
i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej zostaną
określone w odrębnej uchwale.
30
Teza: Ww. postanowienie podjęto z istotnym naruszeniem art. 6n ust. 1 pkt 2 ww.
ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W świetle tego przepisu, określając
wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, Rada
Gminy Szulborze Wielkie powinna bowiem jednocześnie określić warunki i tryb
składania tej deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Po dyskusji, na wniosek Pani Kusińskiej, Kolegium Izby, większością głosów –
16 „za” i 6 „przeciw” orzekło o nieważności Uchwały Nr 67/XIII/2016 Rady Gminy
Szulborze Wielkie z dnia 26 września 2016 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji
o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z powodu istotnego
naruszenia art. 6m ust. 1 i art. 6n ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r.
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 z późn. zm.)
oraz art. 81 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z
2015 r., poz. 613 z późn. zm.) (Uchwała Kolegium Izby Nr 22.208.2016)
Tym samym wniosek Pana Kieresia o orzeczenie nieważności badanej uchwały w części
dot. § 2 ust. 2 badanej uchwały stał się bezprzedmiotowy.
Zespół w Warszawie:
P. Jan Rudowski zgłosił 20 dokumentów: 17 uchwał rad, 2 uchwały zarządu
województwa oraz zarządzenie burmistrza. Nie wniesiono uwag do 19 dokumentów.
Zgłoszono zastrzeżenia do uchwały Rady Miasta Milanówka.
P. Iwona Molitor przedstawiła Uchwałę Nr 186/XXIV/16 Rady Miasta Milanówka
z dnia 14 września 2016 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za
gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości
zamieszkałych położonych na terenie Gminy Milanówek.
W podstawie prawnej badanej uchwały Rada Miasta powołała m.in. art. 6n ust. 1 ustawy
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zwanej dalej „ustawą o u.cz.p.g.”),
zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego
obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia
składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego:
1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi
składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b,
obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że
deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera
także informację o terminach i miejscu składania deklaracji;
2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w
szczególności:
a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z
przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,
b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej,
c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone.
W § 1 i 2 uchwały Rada określiła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie
odpadami komunalnymi (zwanej dalej „opłatą za g.o.k.”) składanej przez właścicieli
nieruchomości położonych na terenie Gminy Milanówek, na której zamieszkują
mieszkańcy, stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały oraz termin złożenia deklaracji.
31
W § 3 uchwały Rada określiła sposób złożenia deklaracji oraz określiła warunki i tryb
składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w tym określiła
układ informacji i powiązań między nimi w deklaracji stanowiący załącznik Nr 2 do
uchwały.
W § 4, 5 i 6 uchwały Rada postanowiła, że traci moc uchwała nr 178/XXIII/16 Rady
Miasta Milanówka z dnia 23 czerwca 2016 r., określiła organ Miasta, któremu powierzyła
wykonanie uchwały oraz termin wejścia w życie uchwały.
Ponadto ustalono, że Rada Miasta Milanówka podjęła Uchwałę Nr 322/XXVIII/13 z dnia
27 czerwca 2013 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz określenia stawki
opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli
nieruchomości na terenie gminy Milanówek (zm. uchwałą Nr 383/XXXII/13 z dnia 28
listopada 2013 r., uchwałą Nr 452/XXXVII/14 z dnia 15 maja 2014 r.)
Analizując zapisy załącznika nr 1 do uchwały ustalono, że w punkcie E.4. i F.5.
dotyczącym obliczenia wysokości kwartalnej opłaty za g.o.k. Rada w nawiasie
zamieściła wskazania, że kwartalna opłata stanowi iloczyn sumy wysokości
miesięcznej opłaty wynikającej z pkt E.6. oraz ilości miesięcy w kwartale.
Jednakże, jak ustalono, wzór deklaracji nie zawiera punktu E.6.
Teza: W tej sytuacji, ponieważ powyższe błędne wskazanie jest mylące dla podatnika to
należy wyeliminować je z obrotu prawnego orzekając nieważność załącznika Nr 1 do
uchwały w tej części. Ponadto, ponieważ treść załącznika Nr 2 do uchwały jest
elektronicznym odwzorowaniem treści załącznika Nr 1 do uchwały to należy
wyeliminować z obrotu prawnego także zapisy załącznika Nr 2 do uchwały w tym samym
zakresie.
Przedstawicielka jednostki przyznała, że w punkcie E.4. i F.5. załącznika do
uchwały jest pomyłka. Stwierdziła natomiast, że wersja elektroniczna XML jest
poprawna, nie ma tych błędów.
Po dyskusji, na wniosek Pana Kieresia, Kolegium Izby większością głosów – 21
„za” i 1 „przeciw” - orzekło nieważność Uchwały Nr 186/XXIV/16 Rady Miasta
Milanówka z dnia 14 września 2016 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za
gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości
zamieszkałych położonych na terenie Gminy Milanówek w części tj.: załącznika Nr 1 do
uchwały określającego wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie
odpadami komunalnymi w punkcie E.4. w zakresie wyrazów „(iloczyn sumy wysokości
miesięcznej opłaty wynikającej z pkt E.6. oraz ilości miesięcy w kwartale)” i w punkcie
F.5. w zakresie wyrazów „(iloczyn sumy wysokości miesięcznej opłaty wynikającej z pkt
E.6. oraz ilości miesięcy w kwartale)” i w tym samym zakresie załącznika Nr 2 do
uchwały określającego układ informacji i powiązań między nimi w deklaracji o
wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z powodu istotnego
naruszenia prawa tj. art. 6n ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o
utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz.250)
(Uchwała Kolegium Izby Nr 22.204.2016)
Wykaz badanych uchwał i zarządzeń organów j.s.t. stanowi załącznik Nr 3 do
protokołu.
32
Ad. 5. Sprawy dotyczące właściwości organu nadzoru (art. 19 i art. 65 § 1 k.p.a.);
-- Zespół w Płocku: P. Agnieszka Małkowska zgłosiła 1 uchwałę,
-- Zespół w Ciechanowie: P. Jan Rudowski zgłosił 2 uchwały,
-- Zespół w Radomiu: P. Witold Kaczkowski zgłosił 2 uchwały,
-- Zespół w Siedlcach: P. Jolanta Tomaszek zgłosiła 5 uchwał,
-- Zespół w Ostrołęce: P. Elżbieta D. Głażewska zgłosiła 4 uchwały,
-- Zespół w Warszawie: P. Jan Rudowski zgłosił 1 uchwałę.
W odniesieniu do 15 zgłoszonych uchwał Kolegium Izby jednogłośnie uznało właściwość
rzeczową organu nadzoru ogólnego – Wojewody Mazowieckiego
(Uchwała Kolegium Izby Nr 22.203.2016)
Wykaz przekazanych dokumentów stanowi załącznik Nr 4 do protokołu.
6. Sprawy różne:
6.1. P. Bożena Zych poinformowała, iż w dniu 5 października 2016 r. do Regionalnej
Izby Obrachunkowej w Warszawie oraz w dniu 6 października 2016 r. - za
pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego - wpłynęła skarga z dnia 28 września 2016 r.
p. Katarzyny Jach radnej Rady Gminy Nadarzyn, dotycząca uchwały Nr XXI.276.2016
Rady Gminy Nadarzyn z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie emisji obligacji oraz zasad
ich zbywania, nabywania i wykupu.
Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych
izbach obrachunkowych (t. j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 561) ww. uchwała podlega
nadzorowi tutejszej Izby. Badając z urzędu legalność uchwały, na posiedzeniu dnia 20
września 2016 r., Kolegium Izby nie znalazło podstaw do wydania rozstrzygnięcia
nadzorczego.
Referentka wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zawarta jest teza, że
radni nie mają prawnych możliwości skarżenia uchwał podejmowanych przez organ
stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w zakresie ich legalności, co jest
zastrzeżone dla organów nadzoru nad działalnością gminną, prokuratora i Rzecznika Praw
Obywatelskich (teza 2 wyroku NSA z 4 września 2001 r. II SA 1410/01-LEX nr 46 267).
Zatem radny nie może sporów demokratycznych przenosić przed organ administracji
państwowej, natomiast powinien wykorzystać środki przysługujące mu na podstawie
przepisów gminnych, a więc statutu gminy i regulaminu pracy rady gminy, aby dać wyraz
swojej woli. Jak, bowiem, trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w
postanowieniu z dnia 25 maja 1992 r. (SA/Wr 601/92) ”odmienne stanowisko
prowadziłoby do niedopuszczalnego rozstrzygania za pomocą procedur sądowych i
nadzorczych sporów pomiędzy radnymi lub grupami radnych o kształt uchwał
podejmowanych przez radę zamiast stosowania jedynie właściwych w tej materii
mechanizmów funkcjonowania organów przedstawicielskich”.
Kolegium Izby jednogłośnie podzieliło przedstawione stanowisko w sprawie.
33
6.2. P. Witold Kaczkowski przedstawił wniosek Wójta Gminy Zakrzew, który wpłynął
do Izby w dniu 14.10.2016 r.
Przedstawione w nim problemy nie dotyczą bezpośrednio stosowania przepisów ustawy
o finansach publicznych, o których mowa w art. 13 pkt. 11 ustawy z dnia 7 października
1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r, poz. 561).
Przytoczony w nim przepis prawny dotyczy: art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września
1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.), a więc problemu
obowiązku lub uprawnienia gminy zapewnienia bezpłatnego dowozu dzieci do szkoły.
Niezależnie od powyższego zwrócono uwagę, że problem dowożenia dzieci do
szkoły z innych gmin był przedmiotem postępowania sądowego (wyrok WSA w
Rzeszowie z dnia 25.08.2015 sygn. akt ISA/Rz 699/15), w którym sąd orzekł że „skoro
rodzicom (opiekunom dzieci) z mocy art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 20a ust. 2
oraz art. 20c ust. 7 ustawy oświatowej przysługuje prawo wyboru szkoły, do której ma
uczęszczać dziecko (…) i jest to konstatacja gwarantująca równość podmiotów wobec
prawa, to należy odrzucić aby intencją ustawodawcy było uniemożliwienie gminom
bezpłatnego dowozu dzieci do szkół, w sytuacji gdy zamieszkują one poza obwodem danej
szkoły, albo nawet poza terytorium gminy”.
Stanowisko to, dopuszczające finansowanie przez gminę dowozu do szkół dzieci
zamieszkujących poza terenem gminy podtrzymał rozpatrujący skargę w tej sprawie
Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym jeszcze wyroku z dnia 22.09.2016 r.
(sygnatura akt: II GSK 3305/15).
Decyzję w sprawie zapewnienia bezpłatnego dowozu dzieci do szkół, w sytuacji gdy
gmina nie jest do tego zobowiązana ustawowo powinna podjąć rada w formie uchwały.
Art. 17 ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie oświaty stanowi, że gmina może zorganizować
bezpłatny transport tych dzieci. W związku z powyższym na podstawie art. 18 ust. 1
ustawy o samorządzie gminnym, wskazującym, że do właściwości rady należą wszystkie
sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej,
właściwa w tej sprawie jest rada.
Natomiast odnośnie podstawy zaciągnięcia zobowiązania przez Wójta w związku z
dowozem dzieci do szkół, co niewątpliwie jest już zagadnieniem związanym z przepisami
dotyczącymi finansów publicznych, stwierdzono, że niewłaściwe byłoby proponowane
we wniosku podjęcie przez Radę uchwały w sprawie upoważnienia Wójta Gminy
Zakrzew do zaciągnięcie zobowiązania finansowego na okres 2016/2017.
Wskazano orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2012 r (V SA/Wa 630/12) w
podobnej sprawie, w którym sąd stwierdził, że „Kompetencje uchwałodawcze Rady (..)
nie dają podstaw do nakazania Prezydentowi stosowania konkretnych rozwiązań
prawnych o określonej treści, a w przypadku przedmiotowej uchwały do zawarcia przez
Prezydenta umowy na okres przekraczający rok budżetowy. Rada M udzielając
Prezydentowi (…) zgody na zawarcie umowy na okres przekraczający rok budżetowy(…)
w sposób istotny wykroczyła poza swoje kompetencje określone w art. 18 ust. 2 pkt 10 w
związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 i art.46 u.s.g oraz art. 258 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach
publicznych”.
Ponieważ zadanie wymienione we wniosku przekracza rok budżetowy można je uznać za
spełniające wymogi określone w art. 226 ust. 4. ustawy o finansach publicznych dla
zakwalifikowania go, jako przedsięwzięcia. Wprowadzenie zadania do załącznika do
wieloletniej prognozy finansowej, jako przedsięwzięcia w formie określonej w art. 226
ust. 3 wyżej wymienionej ustawy, co powinno, jak wynika z art. 232 tej ustawy nastąpić
34
w drodze uchwały Rady, stanowić będzie już dostateczną podstawę do zaciągnięcia
zobowiązania z nim związanego w ramach limitów wydatków określonych dla tego
przedsięwzięcia w poszczególnych latach.
Odpowiedzi niniejszej nie należy traktować jako obowiązującej wykładni prawa, lecz
jako stanowisko Izby w tej sprawie.
6.3. P. Jan Rudowski poruszył zagadnienie dotyczące uchwał j.s.t. w sprawie udzielenia
dotacji oświatowych w świetle nowelizacji – ustawą z dnia 23 czerwca 2016 r. (Dz. U. z
2016 r. poz. 1010) – norm upoważniających art. 80 i art. 90 ustawy o systemie oświaty
oraz stosowania norm derogacyjnych (dostosowujących).
W tym zakresie należy także rozważyć problemy związane z brakiem w tej nowelizacji
u.s.o. ustawowej derogacji (tak jak w nowelizacji u.s.o. z 20.02.2015 r., czy też ustawy o
utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 28.11.2014 r.) i odpowiednim stosowaniem
do aktów prawa miejscowego § 32 ust. 2 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady
Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (norma derogacyjna wyrażająca
domniemanie utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego z dniem wejścia w życie
ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego).
W dyskusji Kolegium Izby wskazano, iż ustawodawca w nowelizacji ustawy
o systemie oświaty nie uwzględnił derogacji uchwał w sprawie udzielania dotacji
oświatowych. Stąd można domniemywać, iż uchwały te nadal obowiązują. Z uwagi na to,
iż brak jest wymogu ustawowego w tej kwestii, dla porządku legislacyjnego, wskazane
byłoby dostosowanie uchwał dotacyjnych do nowych przepisów ustawy o systemie
oświaty, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2017 roku.
Termin kolejnego posiedzenia Kolegium Izby wyznaczono na dzień 8 listopada 2016
roku na godz. 1000.
Przewodniczący zamknął posiedzenie.
Uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie podjęte na
posiedzeniu znajdują się w dokumentacji Izby.
Protokołowała:
Jolanta Mund
Przewodniczący
Wojciech Tarnowski
35