docInicjowanie w gminie Celestynów PPP 2013 r
download 
Reklamacja Transkrypt
Inicjowanie w gminie Celestynów PPP 2013 r
Inicjowanie w gminie Celestynów procesu wdrażania przedsięwzięć w formule partnerstwa publiczno-prywatnego ze szczególnym uwzględnieniem zadań związanych z budownictwem komunalnym Celestynów 2013 r. WPROWADZENIE Niniejsze opracowanie powstało w celu zainicjowania procesu wdrażania partnerstwa publiczno-prywatnego w gminie Celestynów poprzez identyfikację potencjalnych form partnerstwa publiczno-prywatnego i propozycję wyboru usług użyteczności publicznej, które mogą być świadczone w ramach partnerstwa publiczno - prywatnego na wybranych nieruchomościach położonych na terenie gminy Celestynów. Projekty realizowane w formule partnerstwa publiczno- prywatnego to jeden z popularnych wśród państw europejskich sposobów finansowania projektów związanych z infrastrukturą, usługami publicznymi i projektów rozwoju przestrzeni miejskiej. Opracowanie nie ma charakteru normatywnego, w związku z powyższym wykorzystanie go w praktyce nie może sprowadzić się do dosłownego odtworzenia zawartych w nim treści, a wdrożenie projektów opartych o formułę partnerstwa publiczno – prywatnego należy przeprowadzać tak, by odpowiadało konkretnej sprawie, było użyteczne dla stron projektu, procedowane w ramach obowiązujących przepisów przewidzianych dla danej czynności prawnej oraz zgodnie z normami przewidzianymi dla danej czynności faktycznej i oddawało w sposób właściwy intencje stron. Opracowanie nie jest studium wykonalności przedsięwzięcia, analizą prawną ani ekonomiczną zindywidualizowanego projektu w formule partnerstwa publiczno – prywatnego. 2 1. REALIZACJA PRZEDSIĘWZIĘĆ W FORMULE PARTNERSTWA PUBLICZNO - PRYWATNEGO 1.1. Czym jest partnerstwo publiczno - prywatne? Zadaniem jednostek samorządu terytorialnego jest zaspokojenie potrzeb lokalnej społeczności poprzez dostarczanie odpowiednich usług (usług o charakterze publicznym) i infrastruktury technicznej oraz poprawa ich jakości i dostępności. Istniejące braki infrastrukturalne, w tym m.in. w zakresie infrastruktury drogowej, sektora ochrony zdrowia, czy też budownictwa komunalnego, są odzwierciedleniem luki powstałej pomiędzy rosnącym zapotrzebowaniem na rozwiniętą i zmodernizowaną infrastrukturę, a inwestowanymi przez samorządy w przeszłości i obecnie ograniczonymi środkami. Samorządy w Polsce są największym inwestorem w sektorze publicznym, co wynika z dużego niedoboru wspomnianej infrastruktury. Lokalne władze chcące być wiarygodne wobec swoich mieszkańców nie mogą tylko obiecywać poprawy sytuacji związanej z podniesieniem jakości świadczenia usług publicznych i wypełnieniem niedoborów infrastrukturalnych. Warunkiem koniecznym jest uprzednie pozyskanie funduszy na realizację przedsięwzięć. Finansując inwestycje samorządy często korzystają ze środków zewnętrznych takich jak pożyczki, emisja obligacji i kredyty długoterminowe. Jednocześnie w ciągu ostatnich lat zarówno na świecie, jak i w Polsce kształtuje się model zmian w sposobie finansowania inwestycji celu publicznego. Z pomocą przyszedł tutaj sektor prywatny, który jest w stanie realizować projekty tj. zarówno finansować budowę jak i dbać o poprawne funkcjonowanie dostarczanej infrastruktury i usług. Niegdyś rzadki, ograniczony do zaledwie kilku krajów (i sektorów gospodarki) model realizacji projektów w formule partnerstwa publiczno - prywatnego jest obecnie szeroko wykorzystywany przez samorządy lokalne w Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, Portugalii, Kanadzie, Niemczech czy Stanach Zjednoczonych. 3 Zalety współpracy z sektorem prywatnym w ramach partnerstwa publiczno - prywatnego, do których zaliczane są przede wszystkim: pozyskanie kapitału (finansowania zewnętrznego) oraz wynikające z wieloletniego doświadczenia firm prywatnych, działających w warunkach konkurencyjnych wykorzystanie umiejętności w zakresie zarządzania i wdrażania, dostarczenie wysokiej jakości usług ogółowi społeczeństwa oraz zapewnienie optymalnego wykorzystania zasobów, sprawiają że partnerstwo publiczno - prywatne jako forma realizacji inwestycji publicznych zyskała uznanie Komisji Europejskiej. W Polsce jest ono przedmiotem regulacji ustawowych. Partnerstwo publiczno - prywatne jest formą długoterminowej współpracy sektora prywatnego i publicznego przy inwestycjach służących realizacji zadań publicznych. To wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyka pomiędzy podmiotem publicznym (w tym jednostką samorządu terytorialnego) a partnerem prywatnym. 1.2. Wyróżniki przemawiające za stosowaniem partnerstwa publiczno – prywatnego Obserwowana tendencja do przekazywania różnych, coraz bardziej złożonych zadań publicznych podmiotom prywatnym wiąże się z liberalizacją gospodarki oraz urynkowieniem niektórych usług publicznych. Jednym z najbardziej istotnych powodów, dla których ten proces występuje jest próba odciążania budżetu publicznego. Część zwrotu nakładów inwestycyjnych może być dostarczana przez końcowych użytkowników danej usługi, a nie przez administrację samorządową, która obciąża podatników opłatami za usługi, nawet jeśli z nich nie korzystają. Mechanizm partnerstwa publiczno bez prywatnego pozwala konieczności na ponoszenia realizację kosztów projektu przez infrastrukturalnego jednostkę samorządu terytorialnego przed i w trakcie budowy. Jest to korzystne w przypadku, gdy dana gmina w momencie podejmowania decyzji o rozpoczęciu inwestycji nie ma wolnych środków budżetowych, a nie chce lub nie może sobie pozwolić na podniesienie poziomu zadłużenia. 4 Dodatkowym aspektem, który przemawia za sięganiem po partnerstwo publiczno – prywatne jest sprawność i efektywność usług świadczonych przez sektor prywatny (często doświadczonych przedsiębiorców). Uznaje się, że właśnie sektor prywatny zapewnia lepszą jakość wykonania i ekonomiczną operatywność, bo z „natury istnienia” podmiotów nastawionych na działalność w warunkach konkurencji rynkowej wynika ich skuteczność. Można m. in. zauważyć to w dziedzinach, w których instytucje publiczne konkurują z podmiotami prywatnymi, czyli tam gdzie nastąpiła częściowa prywatyzacja świadczenia usług publicznych (np. świadczenie usług zdrowotnych). Stosowanie inwestycji typu partnerstwa publiczno - prywatnego maksymalizuje wykorzystanie umiejętności i doświadczenia strony prywatnej do budowy nowoczesnej infrastruktury, która stanowi o konkurencyjności danej gospodarki i determinuje wzrost gospodarczy. Ze względu na fakt, że inwestor prywatny częstokroć będzie zarządzać dostarczoną infrastrukturą, będzie musiał utrzymywać główne składniki majątkowe oraz zapewniać odpowiednią jakość usług nawet przez lat kilkadziesiąt, to zastosowanie przez niego niskiej jakości materiałów czy technologii w procesie budowy przełoży się na konieczność poniesienia wyższych kosztów w przyszłości. Oszczędności na etapie projektowania i realizacji przedsięwzięcia, to praktyki stosowane często przy metodzie tradycyjnego wykonania inwestycji, w której sektor publiczny udziela zamówienia publicznego na wybudowanie (zaprojektowanie i wybudowanie) danej infrastruktury przyjmując jako kryterium podstawowe zamówienia najniższą cenę, a właściwie niespotykane przy inwestycjach typu partnerstwa publiczno - prywatnego. W związku z powyższym, szersze stosowanie partnerstwa publiczno – prywatnego może przyczynić się do oszczędności, będących wynikiem obniżenia kosztów świadczenia usług publicznych jak i kosztów inwestycyjnych. Niektóre zagraniczne przykłady wskazują na korzyści rzędu kilkunastu procent w stosunku do innych form realizacji inwestycji dzięki zastosowaniu formuły partnerstwa publiczno - prywatnego. Co ciekawe, 5 przy projektach tych wykazano, że oszczędności występują nawet pomimo na ogół wyższego kosztu pozyskania kapitału przez sektor prywatny (warunki pożyczek i kredytów zazwyczaj są korzystniejsze, gdy o finansowanie bezpośrednio stara się podmiot publiczny). 1.2.1. Cykl życia projektu Większą efektywność inwestycji publicznych realizowanych w systemie partnerstwa publiczno - prywatnego w zestawieniu z tradycyjną formą zamówień publicznych (zaprojektuj i wybuduj), można zaobserwować na kilku płaszczyznach. Po pierwsze należy wskazać, że podstawą partnerstwa publiczno - prywatnego jest całościowe, zintegrowane podejście obejmujące pełen cykl życia projektu. Wybrany partner prywatny (który może być grupą podmiotów) jest odpowiedzialny za wszystkie fazy inwestycyjne od projektowania, przez budowę, po eksploatację infrastruktury, a więc w jego interesie będzie zaprojektowanie i wykonanie infrastruktury w sposób nie tyle najtańszy co solidny, z wykorzystaniem innowacyjnych rozwiązań, ponieważ często to on będzie następnie finansował jej utrzymanie i eksploatację przez wieloletni okres. 1.2.2. Racjonalizacja kosztów projektu W celu obniżenia kosztu całkowitego projektu (zwłaszcza kosztów eksploatacji) podmiot prywatny będzie prezentował dużo większe zainteresowanie innowacyjnymi i efektywnymi, a nie najtańszymi (jak to ma miejsce w przypadku tradycyjnego zamówienia publicznego, zaprojektuj i wybuduj) metodami wykonania i technikami zarządzania infrastrukturą i usługami. Innowacyjność spotykana znacznie częściej w przypadku projektów partnerstwa publiczno - prywatnego niż w przypadku projektów realizowanych w podstawowym trybie, zaprojektuj i wybuduj, wpływa pozytywnie także na większą funkcjonalność obiektu i efektywność dostarczania usług, a to pozostaje w bezpośredniej relacji z generowanymi przez przedsięwzięcie przychodami i jest motywacją dla partnera prywatnego 6 do stosowania przynoszących ten efekt rozwiązań. Naturalnie oznacza to także korzyści dla użytkowników, którymi w przypadku projektów w formule partnerstwa publiczno - prywatnego realizowanych przez gminy są najczęściej mieszkańcy. 1.2.3. Dyscyplina budżetowa projektu W przypadku inwestycji realizowanych w formule partnerstwa publiczno - prywatnego rzadziej mamy do czynienia z przekroczeniem zaplanowanego budżetu. Inwestor prywatny robi swoje wyceny rzetelnie, wiedząc że sfinansowanie fazy projektowania i budowy jest jego obowiązkiem. Przekroczenia publiczno następuje harmonogramu finansowego w projektach partnerstwa - prywatnego mają zazwyczaj miejsce w przypadkach, gdy zmiana wymagań. W przypadku tradycyjnych zamówień publicznych nierzadko nie udaje się zrealizować inwestycji zgodnie z przyjętym budżetem (przykładowo w przypadku prac remontowych na skutek zwiększenia wydatków w wyniku konieczności wykonania robót dodatkowych). 1.2.4. Dyscyplina czasowa projektu Inwestycje realizowane w ramach partnerstwa publiczno - prywatnego również dużo rzadziej przekraczają przyjęty harmonogram czasowy, zwłaszcza zakończenie i odbiór robót budowlanych. W przypadku projektów partnerstwa publiczno - prywatnego to w interesie partnera prywatnego leży dotrzymywanie ram czasowych, gdyż dopiero po fazie budowy, a w trakcie świadczenia konkretnych usług o określonej jakości partner prywatny otrzymuje wynagrodzenie od podmiotu publicznego lub pobiera opłaty od użytkowników końcowych. Im wcześniej rozpocznie się etap eksploatacji, tym szybciej projekt wygeneruje przychody pozwalające pokryć nakłady inwestycyjne partnera prywatnego i wypracować pożądany przez niego zysk z inwestycji. 7 1.2.5. Alokacja ryzyka realizacji projektu Kluczowym elementem definiującym partnerstwo publiczno - prywatne jest podział ryzyka pomiędzy podmiot publiczny i partnera prywatnego, czyli współpracujące ze sobą strony umowy. Niezależnie od braku szczegółowych wskazań w polskim ustawodawstwie, ryzyko w projektach typu partnerstwa publiczno - prywatnego można rozumieć zgodnie z definicją słownikową, jako prawdopodobieństwo powstania szkody, które obciąża daną, poszkodowaną osobę i to niezależnie od winy tej osoby, jeżeli umowa lub obowiązujące powszechnie przepisy nie zobowiązały innej osoby do wyrównania powstałej szkody. W zakresie realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego, jak również w następnej fazie, tj. fazie świadczenia usług, występuje cały szereg ryzyk. Samodzielna realizacja inwestycji oznacza przejęcie ich wszystkich przez inwestora, tymczasem w ramach przedsięwzięć realizowanych wspólnie, ryzyka co do zasady dzielone są pomiędzy partnerów. Podstawową zasadą podziału ryzyka w projektach typu partnerstwa publiczno - prywatnego jest przeniesienie poszczególnych ryzyk na stronę, która najlepiej potrafi je kontrolować i nimi zarządzać, a gdy zajdzie taka potrzeba skutecznie niwelować skutki ich wystąpienia. Odpowiednia alokacja ryzyka może przesądzić o sukcesie przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno - prywatnego, ponieważ optymalizuje efektywność projektu, w tym zdolność generowania przychodów i zaspokajania potrzeb publicznych. 1.3. Partnerstwo publiczno - prywatne jako narzędzie realizacji zadań publicznych Partnerstwo publiczno - prywatne jako jedno z narzędzi, którym dysponują w realizacji zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego musi zostać poprzedzone analizami, czy wdrożenie współpracy podmiotu publicznego z partnerem prywatnym w formule partnerstwa publiczno - prywatnego jest 8 dla danego projektu i w konkretnych okolicznościach zasadne, czy też korzystniej będzie zastosować rozwiązania tradycyjne w stosunku do modelu partnerstwa publiczno - prywatnego. Istotną kwestią jest, że inaczej niż w przypadku partnerów prywatnych, działających w sposób dowolny w granicach prawa, zadania jednostek samorządu terytorialnego zawsze wykonywane są na podstawie i w ramach określonych postanowień powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Przepisy te określają ściśle zakres działania władz publicznych w tym jednostek samorządu terytorialnego i dozwolone formy tego administracyjnego jak i działania zarówno w sferze usług w obszarze władztwa użyteczności publicznej. Przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno - prywatnego wymagają zatem stosownego przygotowania po stronie jednostki samorządu terytorialnego (podmiotu publicznego). 1.3.1. Optymalizacja wykonania zadania publicznego Celem przyświecającym przedsięwzięciom typu partnerstwa publiczno - prywatnego jest więc optymalizacja wykonania zadania publicznego. Przy tego rodzaju przedsięwzięciach jednostka samorządu terytorialnego powinna skupić swoją uwagę na efekcie, to jest skoncentrować się na celach, jakim ma służyć dana inwestycja, a nie na nakładach i kolejnych etapach realizacji przedsięwzięcia. Za sprawą charakterystycznego dla partnerstwa publiczno - prywatnego zintegrowanego podejścia przy wykorzystaniu wiedzy partnera prywatnego, zadanie publiczne stanowi całość złożoną ze ściśle powiązanych łańcuchem przyczynowo - skutkowym elementów, a nie jest szeregiem oddzielnych, kolejno realizowanych etapów. Optymalizacji inwestycji publicznych służy także wspomniany już wcześniej podział ryzyka pomiędzy partnerami, który zapewnia, iż danym ryzykiem zarządza strona, która z założenia potrafi robić to lepiej. W tym miejscu warto wspomnieć, że nieobowiązująca już ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno - prywatnym (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1420) zawierała przepisy, nakazujące dokonanie analizy 9 przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno – prywatnego w celu określenia jego efektywności oraz związanych z jego realizacją zagrożeń. Analiza powinna była dotyczyć: identyfikacji ryzyka i określenia jego optymalnej alokacji aspektów ekonomicznych i finansowych projektu porównania korzyści wynikających z partnerstwa publiczno – prywatnego z korzyściami wynikającymi z innych modeli stanu prawnego składników majątkowych zaangażowanych w projekt. W aktach wykonawczych do wspomnianej ustawy określone zostały niezbędne elementy analizy i co więcej rodzaje ryzyk oraz zasady ich podziału. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno - prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100, z późn. zm.) wyłączyła zagadnienie wymagalnych analiz, definiowania rodzaju ryzyk oraz zasady ich podziału. Można przyjąć, że kwestię tą pozostawiono stronom partnerstwa publiczno – prywatnego do każdorazowego stosowania w realizacji skonkretyzowanych projektów. 1.3.2. Wskaźnik value for money Opłacalność przedsięwzięcia realizowanego metodą partnerstwa publiczno - prywatnego najczęściej przedstawiana jest za pomocą wskaźnika korzyści value for money, który jest stosunkiem sumy wszystkich korzyści z zastosowania partnerstwa publiczno - prywatnego dla jednostki samorządu terytorialnego i społeczeństwa do poniesionych kosztów. Upraszczając można lub powiedzieć, wartość dodaną. że wskaźnik Udowodnienie ten istnienia wyraża tej opłacalność wartości dodanej i optymalnego stosunku jakości usługi do ceny powinno być podstawową zasadą przy realizacji wspólnych przedsięwzięć sektora publicznego i prywatnego, a decyzja o wyborze tej formuły do realizacji projektu powinna być podejmowana tylko wówczas, gdy przynosi ona określone korzyści w porównaniu z realizacją inwestycji metodą tradycyjną. Partnerstwa 10 publiczno - prywatnego nie powinno się więc traktować jako najlepszego środka na wszystkie problemy sektora publicznego. Ten sposób realizacji inwestycji celu publicznego jest alternatywą dla innych metod. Przy wyborze metody partnerstwa publiczno - prywatnego należy mieć na uwadze także ujemne strony tego typu współpracy, którymi są w szczególności złożoność i długotrwałość procedur, wyższy koszt kapitału dla partnera prywatnego, potencjalne zmniejszenie wpływu władz lokalnych na funkcjonowanie obiektów i usług użyteczności publicznej oraz często na możliwość wprowadzenia i regulowania opłat związanych z ich wykorzystaniem. 1.3.3. Znaczenie umowy partnerstwa publiczno - prywatnego Należy jednak podkreślić, że jeśli umowa partnerstwa publiczno - prywatnego jest dobrze skonstruowana i stosowana w odpowiedniej dziedzinie usług publicznych, to w praktyce mamy do czynienia z utrzymywaniem pożądanego standardu usług, zgodnym z przyjętym harmonogramem czasowym oraz z bardziej efektywnym użyciem środków publicznych i co za tym idzie ogólną opłacalnością wyboru tej konstrukcji. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że w przypadku porównywania metody partnerstwa publiczno - prywatnego z metodą tradycyjną „opłacalny” nie zawsze jest synonimem „tańszego” na poszczególnych etapach realizacyjnych. Niekiedy, dzięki większym nakładom w rezultacie uzyskuje się usługę o wiele lepszej jakości, co stanowi wartość niepoliczalną, jednak odczuwalną dla użytkowników. W metodzie tradycyjnej (takiej jak zamówienie publiczne typu zaprojektuj i wybuduj) podmiot publiczny zwykle wybiera oferty, które zawierają minimalny czas wykonania przedsięwzięcia przy najniższej cenie. Jednak korzyści wynikające z takiego sposobu realizacji przedsięwzięcia są krótkotrwałe. Punktem odniesienia dla jednostek samorządu terytorialnego powinna być rzeczywista wartość danego projektu, na którą składają się nie tylko koszty finansowe, ale również korzyści społeczno – ekonomiczne, jakościowe oraz operacyjne występujące w całościowym cyklu życia projektu. 11 Współpracę jednostek samorządu terytorialnego i sektora prywatnego w ramach partnerstwa publiczno - prywatnego można kształtować właściwie w dowolny (ale w granicach prawa powszechnego) sposób, mając na celu opracowanie optymalnej i korzystnej dla obu stron struktury przedsięwzięcia inwestycyjnego. W szczególności dowolność w założeniach realizacyjnych projektu może dotyczyć podziału zadań pomiędzy stronami, podziału ryzyka czy sposobów wynagrodzenia partnera prywatnego, w tym w zakresie opłat od użytkowników, udostępnianych przez samorząd składników majątkowych i możliwości ich dodatkowego wykorzystania, aż do opłat pochodzących bezpośrednio z budżetu gminy. Struktura przyszłego przedsięwzięcia determinuje jednak ramy prawne współpracy w celu realizacji zadania inwestycyjnego, a w szczególności tryb wyboru partnera prywatnego. 12 2. PRZYGOTOWANIE PRZEDSIĘWZIĘĆ W FORMULE PARTNERSTWA PUBLICZNO – PRYWATNEGO W GMINIE CELESTYNÓW 2.1. Gmina Celestynów Celestynów jest gminą położoną w województwie mazowieckim na terenie powiatu otwockiego, obejmującego obszar 615 km2. W skład powiatu wchodzi osiem gmin: Celestynów, Józefów, Karczew, Kołbiel, Osieck, Otwock, Sobienie-Jeziory oraz Wiązowna; w tym miejskie (Otwock, Józefów) i miejsko – wiejska (Karczew) oraz sto trzydzieści pięć wsi. Powiat otwocki zamieszkuje ponad sto dwadzieścia tysięcy osób. Zaliczany jest do południowo - wschodniej części warszawskiego obszaru metropolitarnego. Celestynów położony jest w bliskim sąsiedztwie Warszawy, w odległości czterdziestu kilometrów, od której oddzielają go m.in. gminy Otwock i Józefów. Walorami gminy Celestynów są jej położenie (jak wspomniano, sąsiedztwo metropolii warszawskiej), dostępność komunikacyjna (drogowa i kolejowa), oraz dogodne warunki do rekreacji i wypoczynku ze względu na mikroklimat tworzony przez lasy sosnowe. Powierzchnia gminy Celestynów to 8892 ha. Ludność w 2010 r. wynosiła 11318 osób. Liczba szkół podstawowych i gimnazjów w 2010 r. równa się sześciu placówkom. Mieszkania oddane do użytkowania na terenie gminy Celestynów w 2010 r. to czterdzieści sześć mieszkań. Dochody ogółem w 2010 r. wyniosły 22767,9 tys. zł przy wydatkach ogółem 22740,5 tys. zł., gdzie 2538,0 tys. zł stanowiły wydatki majątkowe (majątkowe inwestycyjne 2538,0 tys. zł., 11% wydatków ogółem w budżecie), a wydatki bieżące 20202,5 tys. zł. Wydatki gminy na 1 mieszkańca w 2010 r. to kwota 2013,68 zł. Na dzień przygotowania opracowania wójtem gminy Celestynów jest Pan Stefan Traczyk. Wójt gminy Celestynów pełni funkcję kierownika Urzędu Gminy w Celestynowie. Sprawuje bezpośredni nadzór nad Referatami: Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami, Inwestycji i Gospodarki 13 Komunalnej, Gospodarki Przestrzennej, Zamówień Publicznych i Funduszy Zewnętrznych, Ochrony Środowiska, Porządku Publicznego i Obrony Cywilnej, Promocji, Kultury i Sportu; Samodzielnym Stanowiskiem ds. Kontroli Zarządczej; Pełnomocnikiem ds. Ochrony Informacji Niejawnych. Wójt sprawuje bezpośredni nadzór nad działalnością gminnych jednostek organizacyjnych: Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, Gospodarki Komunalnej i Zakładu Obsługi Szkół. Do kierownictwa Urzędu Gminy w Celestynowie należą również skarbnik, Pani Agnieszka Kurek, która odpowiada za opracowanie i realizację budżetu gminy Celestynów i nadzoruje funkcjonowanie Referatów: Finansowego i Podatkowego oraz sekretarz, Pan Dariusz Kołodziejczyk, który sprawuje nadzór nad funkcjonowaniem: Referatu Spraw Obywatelskich, Urzędu Stanu Cywilnego i Wydziału Organizacyjno - Administracyjnego - w tym: Biura Obsługi Rady Gminy i Biura Obsługi Mieszkańców. 2.2. Polityki gminne stanowiące o partnerstwie publiczno – prywatnym Zanim podmiot publiczny, w tym przypadku gmina Celestynów (definicja podmiotu publicznego zawarta jest w art. 2 ust.1 ustawy o partnerstwie publiczno – prywatnym, a zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, sektor finansów publicznych tworzą m.in. jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki), przejdzie do etapu przygotowania skonkretyzowanych projektów w formule partnerstwa publiczno – prywatnego, wskazane jest by ogólne zasady, na jakich gmina Celestynów może zaangażować się w partnerstwo publiczno - prywatne, jak i sama dopuszczalność realizacji zadań publicznych w tej formie, znalazły się w założeniach tzw. polityk gminnych, tj. dokumentów o charakterze planistycznym, strategicznym, określającym kierunki rozwoju i działań gminy w zakresie realizacji danych zadań publicznych. Przyjęcie postanowień natury generalnej, co do tego kiedy wskazane jest stosowanie partnerstwa publiczno – prywatnego, jest w tej chwili o tyle 14 łatwiejsze niż na początku obowiązywania przepisów o partnerstwie publiczno – prywatnym, że coraz więcej jednostek samorządu terytorialnego podejmuje próby realizacji zadań w tej formule i dzięki temu można korzystać z ich praktyki, a co za tym idzie ocen, co do tego czy dane projekty „z zasady” są projektami, które korzystniej realizować metodą inną niż tradycyjna. Pamiętać oczywiście należy, że przygotowując przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno – prywatnego przedstawiciele władz jednostki samorządu terytorialnego, poddając analizie warianty realizacji zindywidualizowanego projektu związanego z wykonywaniem zadania publicznego przy współpracy partnera prywatnego, ocenić mogą iż taka współpraca w swoim efekcie końcowym okazuje się mniej korzystna od tradycyjnych metod realizacji zadań publicznych. Wskazane więc jest co do zasady, by podmiot publiczny rozważając możliwość zaangażowania się w partnerstwo publiczno – prywatne, podjął stosowne działania analityczne i organizacyjne, o czym dalej w opracowaniu. Czynności związane z tworzeniem założeń uzasadniających nawiązywanie partnerstwa publiczno - prywatnego mogą znaleźć się w założeniach takich polityk gminnych, jak przyjęte przez władze gminy w poszczególnych dziedzinach jej działalności publicznej plany (np. plan gospodarki odpadami, plan zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków), programy (np. programy rewitalizacyjne) i strategie (np. lokalna strategia mieszkaniowa). Poniżej mowa o politykach gminy Celestynów, uwzgledniających stosowanie partnerstwa publiczno – prywatnego. 2.2.1. Strategia Rozwoju Gminy Celestynów Dokumentem o charakterze programowym, który w gminie Celestynów odnosi się do realizacji przedsięwzięć w formule partnerstwa publiczno – prywatnego jest Strategia Rozwoju Gminy Celestynów przyjęta uchwałą Nr 102/04 Rady Gminy Celestynów z dnia 29 lipca 2004r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Gminy Celestynów. 15 W dziale dotyczącym strategii sektorowych, w punkcie o zrównoważonym rozwoju gospodarczym, jako formę wsparcia przedsiębiorczości wśród celów operacyjnych takich jak: wspieranie powstawania i rozwoju lokalnych instytucji około biznesowych działających na rzecz upowszechnienia mikro i małej przedsiębiorczości, wzmacnianie istniejących uzbrajanie terenów pod inwestycje w infrastrukturę techniczną opracowanie i stosowanie systemu ulg i preferencji dla podmiotów tworzących nowe miejsca pracy, inwestujących lub wprowadzających nowoczesne technologie wspomaganie przedsiębiorczości poprzez współdziałanie władz gminy z krajowymi agencjami i fundacjami rozwoju oraz lokalnymi przedsiębiorcami przystąpienie gminy do funduszu poręczeń kredytowych przygotowanie rolnictwa do wejścia w struktury UE i skutecznej konkurencji z rolnictwem unijnym wspieranie przestawienia się gospodarstw rolnych na produkcję metodami ekologicznymi wymienia się także cel operacyjny - wypracowanie form współpracy i współdziałania w realizacji zadań samorządu na zasadach partnerstwa publiczno-prywatnego. 2.2.2. Wieloletnia Prognoza Finansowa W przypadku Wieloletniej Prognozy Finansowej, dokumentu przy którego tworzeniu i podejmowaniu określa się programy, projekty lub zadania związane z umowami partnerstwa publiczno - prywatnego, uchwała Nr 16/11 Rady Gminy Celestynów z dnia 24 lutego 2011 roku w sprawie przyjęcia wieloletniej prognozy finansowej Gminy Celestynów na lata 2011-2020, limit wydatków w poszczególnych latach dla programów, projektów lub zadań związanych z umowami partnerstwa publiczno – prywatnego ustala 16 na przedstawionym w załączniku do uchwały poziomie (łączne nakłady finansowe na lata 2011 – 2020 w wysokości 0,00 zł). Tabela 1: Wykaz przedsięwzięć Wieloletniej Prognozy Finansowej gminy Celestynów (źródło: http://bip.celestynow.pl) Na podstawie powyższego nie można oczywiście stawiać tezy, że gmina Celestynów nie jest zainteresowana w przyszłości realizacją przedsięwzięć w postaci partnerstwa publiczno – prywatnego. Przeczy temu przyjęcie stosownego zapisu w Strategii Rozwoju Gminy Celestynów (której zmiany są w tej chwili opracowywane przez gminę i co za tym idzie problematyka partnerstwa publiczno – prywatnego może być ujęta w niej szerzej) oraz faktyczne działania podejmowane przez władze gminy Celestynów. Do działań tych można zaliczyć m. in. spotkanie z doradcą w sali konferencyjnej Urzędu Gminy w Celestynowie, na które zaproszono radnych, 17 przedsiębiorców oraz osoby zainteresowane formułą partnerstwa publiczno - prywatnego. 2.3. Zespół roboczy ds. wdrażania projektów partnerstwa publiczno - prywatnego Zważywszy na złożony charakter projektów w formule partnerstwa publiczno - prywatnego zarówno pod względem prawnym, finansowym jak i organizacyjnym, wskazane jest powołanie w ramach Urzędu Gminy w Celestynowie zespołu roboczego ds. wdrażania projektów partnerstwa publiczno - prywatnego, w skład którego weszliby pracownicy o stosownych kompetencjach w szczególności z zakresu zarządzania budżetem gminy, przeprowadzania procedury zamówień publicznych, prowadzenia procesu inwestycji, gospodarki gruntami i gospodarki komunalnej. Członkowie zespołu roboczego dzięki skoncentrowaniu w jednym „ośrodku” przygotowawczym osób o stosownej wiedzy i praktyce odpowiadaliby za sprawy związane z zastosowaniem partnerstwa publiczno – prywatnego, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami prawnymi i ustaloną polityką gminną w przedmiocie partnerstwa publiczno – prywatnego. Co więcej, dzięki stopniowemu pozyskiwaniu przez członków zespołu roboczego wiedzy w zakresie partnerstwa publiczno – prywatnego, zespół z czasem mógłby stać się nieocenionym inicjatorem zmian w celu doskonalenia założeń polityk gminnych dotyczących realizacji zadań publicznych w formule partnerstwa publiczno – prywatnego. Zespół roboczy ds. wdrażania projektów partnerstwa publiczno – prywatnego jest formą usprawnienia przeprowadzania przedsięwzięć w formule partnerstwa publiczno – prywatnego ze względu na fakt, że centralizuje się w jednostce samorządu terytorialnego wiedzę na temat planowanych i realizowanych projektów. Niejednokrotnie tzw. „wiedza historyczna”, dotycząca pamięci przedsięwzięcia oraz o ustaleniach na o zdarzeniach w etapie trakcie przygotowania jego realizacji 18 jest niemożliwa do pozyskania w przypadku rozproszenia zadań związanych z partnerstwem publiczno – prywatnym po różnych działach bądź referatach. Pracownicy, specjalizujący się w partnerstwie publiczno – prywatnym, rozumiejąc ideę stosowania tej formy realizacji przedsięwzięć, sprawniej i rzetelniej dokonają oceny przesłanek do podjęcia przez władze gminne decyzji o stosowaniu partnerstwa publiczno - prywatnego, a następnie wdrożą je spójnie z pierwotnymi założeniami. Zespół roboczy ds. wdrażania projektów partnerstwa publiczno – prywatnego siłą rzeczy staje się też punktem gdzie osoby biorące udział w kontroli realizacji umowy partnerstwa publiczno – prywatnego, skutecznie pozyskają informację umożliwiającą śledzenie życia projektu pod kątem osiągnięcia celów przewidzianych przez podmiot publiczny (jednostkę samorządu terytorialnego). W gminie Celestynów obecnie problematyką partnerstwa publiczno – prywatnego zajmują się pracownicy merytoryczni wskazani przez wójta, P. Stefana Traczyka. Są to sekretarz urzędu, asystent wójta, pracownik z Referatu Gospodarki Przestrzennej oraz pracownik z Referatu Inwestycji i Gospodarki Komunalnej. Zalecane w przypadku wdrażania projektów w formule partnerstwa publiczno – prywatnego jest powołanie zarządzeniem wójta gminy Celestynów, spośród wybranych pracowników Urzędu Gminy zespołu, o którym mowa była powyżej. 2.4. Ustalenie potencjalnych zadań w formule partnerstwa publiczno – prywatnego Zespołowi roboczemu ds. wdrażania projektów partnerstwa publiczno – prywatnego powierzyć można identyfikację projektów, które zamierza wdrożyć podmiot poszczególnych publiczny. przedsięwzięć Powinien pod on kątem zająć się możliwości także i analizą zasadności ich wdrożenia w formule partnerstwa publiczno – prywatnego. 19 Gmina Celestynów, jak w wywiadzie o pomysłach na rozwój gminy, związanych z partnerstwem publiczno – prywatnym (Partnerstwo z dnia 9 lutego 2012 r., http://www.celestynow.pl/161-Prezentacjaaktualnoci14632.htm) podaje asystent wójta, zastanawia się nad podjęciem współpracy z podmiotami gospodarczymi w gospodarce komunalnej przy budowie kanalizacji, oczyszczalni ścieków lub w dziedzinie budownictwa mieszkań komunalnych, naukowo – konferencyjnego, czy też budowy dróg. Nieobowiązująca już ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno - prywatnym (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1420) zawierała przepisy obligujące do dokonania analizy przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno – prywatnego w celu określenia jego efektywności oraz związanych z jego realizacją zagrożeń w zakresie identyfikacji ryzyka i określenia jego optymalnej alokacji, aspektów ekonomicznych i finansowych projektu, porównania korzyści wynikających z partnerstwa publiczno – prywatnego z korzyściami wynikającymi z innych modeli, stanu prawnego składników majątkowych zaangażowanych w projekt. W nie mających już mocy prawnej aktach wykonawczych do ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno - prywatnym określone zostały niezbędne elementy analizy i co więcej rodzaje ryzyk oraz zasady ich podziału. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno - prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100, z późn. zm.) wyłączyła zagadnienie wymagalnych analiz, definiowania rodzaju ryzyk oraz zasady ich podziału. Pomimo braku ustawowego obowiązku dokonania analiz, jak najbardziej zasadne jest ich sporządzenie, gdyż ich wynik może być determinujący dla dalszego postępowania przygotowawczego. Wskazane jest przygotowanie analizy zagadnień prawnych, ekonomiczno-finansowych, uwarunkowań techniczno - organizacyjnych oraz analiza rodzajów ryzyka dotyczących planowanego partnerstwa występującego dla przedsięwzięcia i preferowanego przez podmiot publiczny podziału ryzyka. 20 2.4.1. Wykonanie analizy prawnej Analizy prawne służą przede wszystkim ustaleniu prawnej struktury projektu, statusu podmiotów zaangażowanych w przedsięwzięcie, stanu prawnego składników majątkowych, stanowiących ewentualny wkład stron przedsięwzięcia. Ponadto dotyczyć mogą określenia wymogów proceduralnych związanych z realizacją zakładanego wariantu współpracy, określenia zasad wnoszenia wkładu własnego przez podmiot publiczny oraz zasady dysponowania wkładem. Ważnym składnikiem analizy prawnej powinno być ustalenie nie tylko optymalnej struktury organizacyjnej przedsięwzięcia (przykładowo, czy podmiot publiczny planując przedsięwzięcie powinien zdecydować się na udzielenie zamówienia wprost, czy też za pośrednictwem kontrolowanej spółki kapitałowej), ale i skutków podatkowych przypadku zaangażowania wkładu własnego lub powoływania spółek celowych w ramach współpracy typu partnerstwa publiczno – prywatnego. Bezspornym jest, że analiza prawna powinna w korelacji z analizą finansowo-ekonomiczną, techniczną i analizą ryzyka wskazać jednoznacznie wymagany w danych warunkach model nawiązania partnerstwa publiczno – prywatnego (przykładowo koncesyjny). W związku z odpowiedzialnością, jaka ciąży na jednostkach samorządu terytorialnego w zakresie stosowania przepisów prawa zamówień publicznych, jak i przepisów z zakresu dyscypliny finansów publicznych, każda decyzja gminy dotycząca realizacji przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno - prywatnego (obejmująca dysponowanie majątkiem gminy), a także dotycząca trybu wyboru wykonawcy, powinna dać w wyniku analizy jednoznaczne rozstrzygnięcie o możliwości podjęcia partnerstwa publiczno – prywatnego w danej formule (przykładowo przedsięwzięcie, które z pozoru posiada cechy koncesji, po wstępnej analizie może okazać się nie możliwe do zrealizowania w zakładanym trybie). Struktura analizy prawnej może kształtować się następująco, tj. zawierać elementy takie, jak: 21 ogólny opis możliwych do zastosowania modeli partnerstwa publiczno – prywatnego ustalenia dotyczące możliwości realizacji danego przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno – prywatnego opis korzyści wynikających dla podmiotu publicznego z realizacji przedsięwzięcia w modelu partnerstwa publiczno – prywatnego wskazanie ewentualnych ryzyk prawnych związanych z realizacją przedsięwzięcia informacja o dopuszczalności powierzenia partnerowi prywatnemu prawa do eksploatacji obiektów, które zostaną wybudowane w ramach przedsięwzięcia informacja o dopuszczalności powierzenia partnerowi prywatnemu obowiązków w zakresie świadczenia usług publicznych określenie zezwoleń administracyjnych, uzgodnień i opinii wymaganych dla realizacji przedsięwzięcia opis procedury wyboru partnera prywatnego wskazanie wzajemnych relacji pomiędzy ustawą o partnerstwie publiczno – prywatnym, ustawą o koncesjach oraz ustawą prawo zamówień publicznych ustalenie czy niezbędne jest utworzenie nowych struktur np. spółki celowej dla realizacji przedsięwzięcia przez podmiot publiczny analiza zagadnienia gospodarowania majątkiem publicznym przez partnera prywatnego w okresie realizacji przedsięwzięcia wraz rekomendacjami dotyczącymi zabezpieczenia interesów podmiotu publicznego zasady przejęcia składników majątkowych po zakończeniu przedsięwzięcia wskazanie i analiza ryzyk stron partnerstwa publiczno – prywatnego wraz rekomendacjami dotyczącymi możliwych sposobów uniknięcia lub zminimalizowania ich negatywnych skutków wskazanie zagadnień związanych z ewentualnym utworzeniem spółki celowej o kapitale mieszanym identyfikacja i opis dokumentacji koniecznej do przygotowania (pozyskania) w związku z realizacją przedsięwzięcia harmonogram i schemat działań niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia 22 określenie konsekwencji podatkowych związanych z realizacją przedsięwzięcia zagadnienia pomocy publicznej, która może wystąpić w ramach realizacji przedsięwzięcia możliwości finansowania części przedsięwzięcia z funduszy unijnych (tzw. projekty hybrydowe) wpływ przedsięwzięcia na dług publiczny. 2.4.2. Wykonanie analizy finansowej, ekonomicznej Analiza ekonomiczno-finansowa ma na celu stworzenie modelu finansowego i ekonomicznego realizacji przedsięwzięcia w sposób tradycyjny (zlecenie wykonania zadania bądź samodzielna realizacja) w odniesieniu do zakładanych efektów podjętych starań. Następnie wybrany wariant z takiego modelu finansowego jest odnoszony do analogicznej analizy dokonanej dla wariantów realizacji danego przedsięwzięcia związanych z potencjalnym partnerstwem publiczno – prywatnym (także w przypadku koncesji). Porównanie poszczególnych wariantów realizacji przedmiotowego zadania publicznego pod względem przyjętego kryterium efektywności, którym nie koniecznie będzie tylko kryterium kosztów związanych z ich wdrożeniem, pozwala na stwierdzenie, o ile korzyści i ewentualne koszty, jakie niesie ze sobą partnerstwo publiczno – prywatne są większe od korzyści i kosztów, jakie niesie ze sobą wariant realizacji przedsięwzięcia w sposób tradycyjny, do którego odnosi się projektowany wariant partnerstwa publiczno - prywatnego. Należy pamiętać, że miarodajna ocena wariantu partnerstwa publiczno - prywatnego powstanie wtedy, gdy w kosztach realizacji zadania w formule partnerstwa publiczno - prywatnego uwzględnione zostaną koszty: wdrożenia partnerstwa publiczno - prywatnego, w tym doradztwa i szkoleń 23 związane z realizacją umowy o partnerstwo publiczno - prywatne, takie jak np. pakiety socjalne dla pracowników zakładów budżetowych co do których skutek wywiera partnerstwo publiczno - prywatne, obsługa kontraktów, kontrola przestrzegania postanowień umowy. Wykonując analizę ekonomiczno – finansową należy m. in. wziąć pod uwagę elementy takie jak: wysokość długu publicznego podatek dochodowy od osób fizycznych podatek dochodowy od osób prawnych podatek od towarów i usług pomoc publiczna fundusze UE realizacja umowy partnerstwa publiczno - prywatnego lub koncesji wiąże się z kosztami zarządzania kontraktem. O rachunku efektywności i ocenie opłacalności projektów inwestycyjnych mowa będzie w dalszej części opracowania. 2.4.3 Wykonanie analizy ryzyka Jak wspomniano partnerstwo publiczno – prywatne od tradycyjnego zamówienia publicznego odróżnia wspólna realizacja przedsięwzięcia przez strony umowy (a przedsięwzięciem może być np.: budowa lub remont obiektu budowlanego, świadczenie usług, wykonanie dzieła lub inne świadczenie). Oznacza to, że zarówno zadania (czynności), które należy wykonać w celu zrealizowania przedsięwzięcia należy podzielić między strony umowy partnerstwa publiczno – prywatnego, jak i związane z jego realizacją ryzyka. Odpowiednie zidentyfikowanie ryzyka związanego z realizacją przedsięwzięcia, oszacowanie jego wartości a następnie jego wstępny podział między partnerów jest ważnym działaniem podmiotu publicznego 24 w planowaniu partnerstwa publiczno – prywatnego. Właściwe oszacowanie ryzyka związanego z przedsięwzięciem, a następnie jego podział między partnerów jest podstawową kwestią związaną ze współpracą stron w ramach partnerstwa publiczno – prywatnego. Dokumentami pomocnymi dla problematyki ustalenia i podziału ryzyka w przedsięwzięciach opartych o formułę partnerstwa publiczno – prywatnego są: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 125, poz. 868) - nie obowiązuje; określało kategorie ryzyka na gruncie ustawy o partnerstwie publiczno – prywatnym z dnia 28 lipca 2005 r. Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno -prywatnego, Komisja Europejska, Bruksela 2003 - dokument wymienia różne kategorie ryzyka, a także wskazuje alokację ryzyka Decyzja Eurostatu dotycząca wpływu kontraktów partnerstwa publiczno – prywatnego na deficyt i dług publiczny 18/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. - decyzja dotyczy sposobu oceny przez Eurostat wpływu kontraktów partnerstwa publiczno - prywatnego na wielkość deficytu i długu publicznego państw członkowskich i jednocześnie, zawiera pewne wskazania odnośnie optymalnego rozkładu kluczowych ryzyk. Cele właściwej alokacji ryzyka są następujące: zmniejszenie kosztów projektu w długim okresie poprzez przeniesienie ryzyka na stronę, która w najlepszy sposób sobie z nim poradzi dostarczenie zachęt dla wykonawcy, aby dostarczył projekty na czas, zgodnie z wymaganymi normami i w ramach budżetu poprawa jakości usług oraz zwiększenie dochodu poprzez bardziej efektywne działanie zapewnienie bardziej spójnego i przewidywalnego profilu wydatków. 25 2.4.3.1. Podział ryzyk 1) Ryzyka związane z budową: opóźnienie w zakończeniu robót budowlanych niezgodność z warunkami dotyczącymi ustalonych standardów wykonania robót wzrost kosztów ryzyka związane z wpływem czynników zewnętrznych wystąpienia nieadekwatnych do celu przedsięwzięcia rozwiązań w dokumentacji projektowej ryzyka związane z pojawieniem się lub zastosowaniem do realizacji przedsięwzięcia nowych technologii wystąpienia wad fizycznych lub prawnych zmniejszających wartość lub użyteczność składnika majątkowego. 2) Ryzyka związane z dostępnością: niemożliwość dostarczania zakontraktowanej ilości usług brak zgodności z normami bezpieczeństwa lub innymi normami branżowymi wzrost kosztów sposób i jakość prac wykonywanych w celu dostarczania usług nieodpowiednie kwalifikacje pracowników jakoś nakładów lub składników majątkowych potrzebnych do realizacji przedsięwzięcia wystąpienie zmian technologicznych. 3) Ryzyka związane z popytem: niemożliwość dostarczania zakontraktowanej ilości usług brak zgodności z normami bezpieczeństwa lub innymi normami branżowymi 26 wzrost kosztów sposób i jakość prac wykonywanych w celu dostarczania usług nieodpowiednie kwalifikacje pracowników jakoś nakładów lub składników majątkowych potrzebnych do realizacji przedsięwzięcia wystąpienie zmian technologicznych. 4) Ryzyka związane z przygotowaniem: dostępność informacji dotyczących planowanej realizacji przedsięwzięcia wprowadzenie zmian w specyfikacji wyboru partnera prywatnego sposób i jakość prowadzenia postępowania o wybór partnera prywatnego rezygnacja z realizacji przedsięwzięcia. 5) Ryzyka rynkowe: niemożność pozyskania produktów określonej jakości niemożność pozyskania produktów określonej ilości niemożliwość pozyskania produktów w określonym terminie zmiana cen pojawienie się konkurencji zmiany na rynku pracy. 6) Ryzyko polityczne i legislacyjne: ryzyko wystąpienia zmian w sferze politycznej, związanej z rozwojem przedsięwzięć realizowanych w ramach partnerstwa publiczno – prywatnego ryzyko wystąpienia zmian w przepisach prawnych, mających wpływ na realizację przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno prywatnego. 27 7) Ryzyko makroekonomiczne: inflacja zmiana wysokości stóp procentowych ryzyko kursowe zmiany demograficzne związane z tempem wzrostu gospodarczego. 8) Ryzyko związane z przychodami: zmiana w obowiązującym mechanizmie cenowym zmiany we wdrożeniu mechanizmu poboru opłat związanych z przedsięwzięciem. 9) Ryzyko związane z wystąpieniem siły wyższej: wystąpienie tego czynnika może prowadzić do wielu skutków, np. braku możliwości realizacji przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno – prywatnego (zagadnienie siły wyższej reguluje ustawa Kodeks cywilny: siła wyższa jest jedną z przesłanek ekskulpacyjnych, czyli wyłączających odpowiedzialność za powstałą szkodę; art. 435 ustawy Kodeks cywilny przewiduje wyłączenie odpowiedzialności cywilnej prowadzącego przedsiębiorstwo na własny rachunek na wypadek szkody jaką doznała osoba trzecia, jeżeli szkoda ta nastąpiła między innymi w skutek siły wyższej). 10) Ryzyko związane ze stanem środowiska: ryzyka związane z lokalizacją działań, mających na celu poprawę stanu środowiska naturalnego przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia ryzyka pogorszenia się stanu środowiska naturalnego w wyniku realizacji przedsięwzięcia. 28 11) Ryzyko związane z lokalizacją przedsięwzięcia: stan prawny nieruchomości odkrycia archeologiczne lub inne związane z dziedzictwem kulturowym właściwość istniejącej infrastruktury dostępność siły roboczej. 12) Ryzyko związane z przekazaniem składników majątkowych: stan składników majątkowych przed ich przekazaniem wykonanie obowiązków i egzekucja praw związanych z dokonaniem przekazania wierzytelności lub inne prawa związane z danym składnikiem majątkowym. 13) Ryzyko związane z końcową wartością składników majątkowych: ryzyko wartości materialnej składników majątkowych na dzień zakończenia realizacji umowy o partnerstwie publiczno prywatnym protesty i sprzeciwy społeczności lokalnej, w szczególności podczas wdrażania i realizacji projektów infrastrukturalnych w ramach partnerstwa publiczno prywatnego. 29 2.4.3.2. Szacowanie ryzyka według Komisji Europejskiej Tabela 2: Oszacowanie potencjalnego wpływu ryzyka (cytowane za publikacją Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005 r.) Tabela 3: Oszacowanie prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyka (cytowane za publikacją Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005 r.) 2.4.3.3. Przykładowa alokacja ryzyka w projektach partnerstwa publiczno – prywatnego Tabela 4: Przykładowa alokacja ryzyka w projektach partnerstwa publiczno – prywatnego (opracowano na podstawie Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego; Dz. U. z 2006 r. r. Nr 125, poz. 868) 30 RODZAJ RYZYKA związane z budową związane z dostępnością związane z popytem związane z przygotowaniem rynkowe PODMIOT PUBLICZNY PARTNER PRYWATNY ponoszenie ryzyka OBIE STRONY ponoszenie ryzyka ponoszenie ryzyka ponoszenie ryzyka ponoszenie ryzyka ponoszenie ryzyka legislacyjne makroekonomiczne ponoszenie ryzyka związane z przychodami siła wyższa ponoszenie ryzyka ponoszenie ryzyka związane z lokalizacją przedsięwzięcia związane z przeniesieniem składników majątkowych związane z końcową wartością składników majątkowych ponoszenie ryzyka ponoszenie ryzyka ponoszenie ryzyka 2.4.4. Wykonanie analizy technicznej Analizy techniczne służą opracowaniu docelowej struktury technicznoorganizacyjnej projektu i obejmują badania różnych wariantów inwestycyjnych, w tym zastosowania technologii, rozwiązań funkcjonalnych możliwych do zastosowania przy danym projekcie i w określonych warunkach. W ramach analizy technicznej badane jest aktualne przeznaczenie i zagospodarowanie terenu inwestycyjnego, stan techniczny i zdolności składników w majątkowych przedsięwzięcie. Analizy przewidzianych techniczne służą do zaangażowania opracowaniu studium 31 wykonalności projektu, a w dalszym etapie cyklu projektu do stworzenia programu funkcjonalno – użytkowego, będącego częścią dokumentacji przygotowywanej w celu wyboru partnera prywatnego. Analiza techniczna w przedmiotowym zakresie pozwala na ustalenie, czy cechy nieruchomości przeznaczonych do realizacji przedsięwzięcia pozwalają na ich optymalną realizację w zakresie funkcjonalno - organizacyjnym oraz wykaże zgodność projektów inwestycji z warunkami zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym położone są wyznaczone działki gruntu. Analiza może wskazywać również propozycje ewentualnych kierunków zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, konieczne by możliwa była realizacja przedsięwzięcia. Rozpatrywania rozwiązań technicznych służą do ustalenia optymalnego organizacyjnie i ekonomicznie zakresu przedsięwzięcia, ze wskazaniem rozwiązań docelowo zwiększających efektywność zamierzonej inwestycji. Analizę techniczną można łączyć z przygotowaniem programu funkcjonalno - użytkowego lub wstępnej analizy wykonalności które są pomocne do określenia przedmiotu zamówienia w procedurze wyłonienia partnera prywatnego (koncesjonariusza). Analizie technicznej podlega posiadana przez podmiot publiczny dokumentacja projektowa pod kątem (jak wspomniano) zgodności z koncepcją zagospodarowania przestrzennego (obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego). Sprawdzane jest uzbrojenie terenu, dostępność komunikacyjna oraz inne kwestie konieczne dla uruchomienia inwestycji. Oczywiście zakres żądanych informacji związanych z możliwymi aspektami konkretnego technicznymi projektu. i organizacyjnymi, Istotne w analizie zależy od technicznej planowanego okazuje się niejednokrotnie ustalenie, czy przedsięwzięcie można realizować w całości, czy należy je etapować. 32 3. BUDOWNICTWO KOMUNALNE W FORMULE PARTNERSTWA PUBLICZNO – PRYWATNEGO JAKO PRZEDMIOT ZAINTERESOWANIA GMINY CELESTYNÓW W opracowaniu, mówiąc o etapie przygotowania projektów z zakresu partnerstwa publiczno – prywatnego wspomniano, że władze gminy Celestynów zastanawiają się nad współpracą z podmiotami gospodarczymi w gospodarce komunalnej przy budowie kanalizacji, oczyszczalni ścieków lub w dziedzinie budownictwa mieszkań komunalnych, centrum naukowo – konferencyjnego, czy też budowy dróg. Odnośnie planowanej współpracy w formule partnerstwa publiczno – prywatnego w zakresie budownictwa komunalnego gmina Celestynów wyznaczyła nieruchomości (o czym dalej), na których gotowa byłaby podjąć się realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie mieszkań komunalnych w formule partnerstwa publiczno – prywatnego. 3.1. Prawne podstawy zaspokajania mieszkaniowych potrzeb mieszkańców gminy Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) stanowi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: 1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego 3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz 4) działalności w zakresie telekomunikacji 33 5) lokalnego transportu zbiorowego 6) ochrony zdrowia 7) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych 8) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej 9) gminnego budownictwa mieszkaniowego 10) edukacji publicznej 11) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami 12) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych 13) targowisk i hal targowych 14) zieleni gminnej i zadrzewień 15) cmentarzy gminnych 16) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego 17) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych 18) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej medycznej i prawnej 19) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej 20) promocji gminy 21) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2003 r. Nr 96, poz. 873, z późn. zm.) 22) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Oprócz gminnego budownictwa mieszkaniowego w wymienionej ustawie o samorządzie gminnym ustawa z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) w art. 4 ust. 2 nakłada na gminę 34 obowiązek zapewnienia lokali socjalnych oraz lokali zamiennych, a także zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. 3.2. Zapotrzebowanie na lokale mieszkalne W kraju panuje ogólny wzrost zapotrzebowania na lokale mieszkalne w tym na lokale socjalne, szczególnie w związku z koniecznością realizacji sądowych wyroków eksmisyjnych. Dodatkowo istniejące zasoby mieszkaniowe systematycznie obniżają swą wartość użytkową. Podobne zjawiska zachodzą w gminie Celestynów. Zachodzi więc konieczność odtworzenia gminnego zasobu mieszkaniowego gminy Celestynów poprzez realizację inwestycji z zakresu komunalnego budownictwa mieszkaniowego. Gminny zasób mieszkaniowy gminy Celestynów przedstawia się następująco. Gmina posiada 44 lokale komunalne w zasobach własnych oraz 16 lokali we wspólnocie mieszkaniowej (własność gminy), co daje 60 lokali. W ciągu ostatnich 10 lat w Celestynowie wybudowano 6 lokali komunalnych oraz 5 lokali wyremontowano. Zakładem budżetowym, który zajmuje się administracją mieszkań komunalnych (socjalnych) jest Gospodarka Komunalna w Celestynowie. W gminie nie ma jednostki, zakładu budżetowego czy spółki komunalnej, która zajmowałaby się zadaniami związanymi z projektowaniem i budową budownictwa komunalnego. Odnośnie liczby osób oczekujących na przydział mieszkania w gminnym zasobie mieszkaniowym, w Gospodarce Komunalnej w Celestynowie złożono 28 podań. Do realizacji zadań z zakresu komunalnego budownictwa mieszkaniowego potrzebne są znaczne środki finansowe. Celestynów, podobnie jak inne gminy, nie jest w stanie bez ponoszenia znacznych nakładów pieniężnych samodzielnie rozwiązać kwestii mieszkaniowej społeczności lokalnej, szczególnie tych rodzin, które nie mają dostatecznych dochodów, aby nabyć mieszkania na wolnym rynku na własność. Przy deficycie komunalnych lokali 35 mieszkalnych oraz spodziewanym wzroście potrzeb na lokale socjalne i zamienne, a także związanym z tym wzroście roszczeń odszkodowawczych z tytułu niedostarczenia lokali socjalnych na podstawie wyroków sądowych orzekających eksmisję, gmina Celestynów zmuszona jest do zintensyfikowania swoich działań w zakresie alternatywnego sposobu pozyskiwania komunalnych lokali mieszkalnych. Istnieją możliwości, które dają gminie pewną ewentualność poszerzenia oferty mieszkaniowej dla rodzin oczekujących na pomoc mieszkaniową, np. budownictwo społeczne w systemie TBS (Towarzystw Budownictwa Społecznego), jak też realizacja inwestycji budownictwa komunalnego w ramach współpracy z partnerem prywatnym, o czym traktuje niniejsze opracowanie. W budżecie gminy Celestynów nie planuje się środków na zaprojektowanie i wybudowanie mieszkań komunalnych, więc znalezienie alternatywy dla finansowania procesu inwestycyjnego inaczej niż wprost ze środków budżetowych gminy, stało się warunkiem koniecznym dla realizacji całego przedsięwzięcia. Budowa mieszkań komunalnych przez gminę Celestynów we współpracy z partnerem prywatnym pozwoli na zaspokojenie w części potrzeb osób oczekujących na pomoc mieszkaniową, bez angażowania w procesie inwestycyjnym, związanym z zaprojektowaniem i wybudowaniem lokali mieszkalnych, środków finansowych ze strony gminy na pokrycie całości przedsięwzięcia zaraz po odbiorze wykonanego przedmiotu zamówienia. Władze gminy Celestynów, podejmując decyzję o rozpoczęciu prac zmierzających do przygotowania realizacji projektu przy udziale partnera prywatnego, założyły że gmina udostępni teren pod inwestycję, a partner prywatny oczekując zwrotu z zainwestowanego kapitału - w zależności od postanowień zapisów umowy - będzie otrzymywał określone wynagrodzenie za wykonaną usługę. 36 3.3. Dostarczenie i zarządzanie lokalami mieszkalnymi usytuowanymi na nieruchomościach gminy Celestynów Planowane przez gminę Celestynów przedsięwzięcie budowy mieszkań komunalnych w modelu partnerstwa publiczno – prywatnego w ocenie sporządzającego opracowanie powinno obejmować dostarczenie i zarządzanie lokalami mieszkalnymi usytuowanymi na nieruchomościach gminnych w formule mieszkalnymi z zaprojektowania, wielorodzinnymi towarzyszącymi lokalami wybudowania z i zarządzania mieszkaniami użytkowymi, na budynkami wynajem parkingami, wraz wymaganą dla nieruchomości wskazanych przez gminę Celestynów do realizacji projektu rozbudową sieci miejskich i dróg publicznych, infrastrukturą towarzyszącą oraz zagospodarowaniem terenu. Projekt obejmować powinien pozyskanie maksymalnej ilości lokali mieszkalnych w lokalizacjach na nieruchomościach gminnych wytypowanych do realizacji przedsięwzięcia. Określenie minimalnej ilości lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych, której można oczekiwać od partnera prywatnego winno nastąpić z pomocą Urzędu Gminy w Celestynowie, stosownych jednostek gminnych, zajmujących się gospodarką mieszkaniową lub w wyniku realizacji doradztwa na podstawie powierzonych do wykonania przez doradcę analiz z rekomendacją optymalnej koncepcji programowo-przestrzennej przedsięwzięcia. W przypadku rozeznania warunków realizacji przedsięwzięcia i wyboru nieruchomości gminnych przeznaczonych pod realizację inwestycji, budowy budynków komunalnych, przez zespół roboczy ds. wdrażania projektów partnerstwa publiczno – prywatnego powołany przez wójta gminy Celestynów wskazane jest ustalenie dla przedmiotowych nieruchomości następujących informacji. 1) Opis działki gruntu: podanie dokładnej lokalizacji (nr ewidencyjny, obręb) informacja o naniesieniach na nieruchomości 37 informacja o urządzeniach związanych z gospodarką wodną bądź leśną (przykładowo o przebiegających rowach melioracyjnych) informacja o stanie własności (z uwzględnieniem istnienia ewentualnych roszczeń, własności naniesień) bądź formie władania nieruchomością ustalenia dotyczące stanu faktycznego, czy przedmiotowa działka nie stanowiła składnika majątkowego przeniesionego przez gminę Celestynów do jednostki organizacyjnej gminy lub spółki komunalnej (jako udział) wyciąg ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Celestynów w przedmiotowym zakresie, ewentualnie wyciąg jak wyżej ze zmian do Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Celestynów wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (o ile jest uchwalony) informacja o wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości w zakresie ustalonych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczenie działki gruntu (najlepiej wraz ze skróconą informacją o gruncie z katastru nieruchomości) informacja o mediach dostępnych dla nieruchomości („uzbrojenie działki”) informacja o wpisie do rejestrów prowadzonych przez gminę lub wojewódzkie służby konserwatorskie wraz z podaniem nazwy stosownego rejestru i numeru wpisu ustalenia związane z realizacją inwestycji o charakterze ponad gminnym: powiatowym, wojewódzkim (np. inwestycji drogowych, inwestycji związanych z gospodarką odpadami) i krajowym (np. związanych z bezpieczeństwem i obronnością), które przebiegałyby po przedmiotowych nieruchomościach lub miałyby pośredni bądź bezpośredni na nie wpływ 38 informacja czy działka gruntu położona jest na terenie bądź w pobliżu obszarów związanych z ochroną środowiska naturalnego, w tym w Mazowieckim Parku Krajobrazowym, w pobliżu otuliny Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, w wojewódzkim obszarze chronionego krajobrazu 2) Ustalenia dotyczące gospodarki gminnym zasobem nieruchomości: spozycjonowanie przedmiotowych nieruchomości w lokalnej strategii mieszkaniowej ustalenie jakie zasady wiążą organy gminy na podstawie uchwały w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia na okres dłuższy niż 3 lata informacja czy działki do ewentualnej realizacji partnerstwa publiczno – prywatnego znalazły się na wykazie nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości przewidzianych do sprzedaży oraz w jakich latach (np. w przeciągu ostatnich pięciu lat) podejmowano uchwały w tej sprawie wraz z podaniem tych uchwał oraz treść ostatniej uchwały, w której działki znalazły się na takim wykazie (ustalenie związane z określeniem zasadności realizacji inwestycji w proponowanej formule partnerstwa publiczno – prywatnego) informacja czy działki do ewentualnej realizacji partnerstwa publiczno – prywatnego znalazły się na wykazie nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości przewidzianych do dzierżawy (innej formy oddania w używanie) oraz w jakich latach (np. w przeciągu ostatnich pięciu lat) podejmowano uchwały w tej sprawie wraz z podaniem tych uchwał oraz treść ostatniej uchwały, w której działki znalazły się na takim wykazie (uwaga, jak wyżej) informacja o przetargach bądź rokowaniach w przeciągu ostatnich pięciu lat związanych ze zbyciem, dzierżawą przedmiotowych działek gruntu (uwaga, jak wyżej) 39 informacja, czy na przedmiotowych działkach gruntu ustanowione są ograniczone prawa rzeczowe oraz czy toczą się postępowania sądowe związane z roszczeniami osób trzecich do nieruchomości. 3.4. Założenia proponowane dla budowy lokali mieszkalnych z czynszem jaki obowiązuje w gminnym zasobie mieszkaniowym Proponowane zespołowi roboczemu ds. wdrażania projektów partnerstwa publiczno – prywatnego w celu realizacji przedsięwzięcia, założenia dla budowy lokali mieszkalnych z czynszem jaki obowiązuje w gminnym zasobie mieszkaniowym gminy Celestynów, zakładają jak niżej. 1) Wykorzystanie dopuszczonych prawem form realizacji projektu z udziałem partnera prywatnego, polegającego na dostarczeniu i zarządzaniu lokalami mieszkalnymi usytuowanymi na nieruchomościach gminy Celestynów z zastrzeżeniem, że wyklucza się utworzenie spółki celowej z udziałem gminy Celestynów. 2) Podział obowiązków pomiędzy stronami partnerstwa publiczno – prywatnego, zgodnie z którym partner prywatny będzie odpowiedzialny za zaprojektowanie i wybudowanie maksymalnej ilości mieszkań komunalnych na wynajem z czynszem jaki obowiązuje w gminnym zasobie mieszkaniowym gminy Celestynów parkingami, Celestynów wraz wymaganą do dla realizacji z towarzyszącymi nieruchomości projektu lokalami wskazanych rozbudową użytkowymi, przez sieci gminę miejskich i dróg publicznych, infrastrukturą towarzyszącą oraz zagospodarowaniem terenu przy uwzględnieniu założeń takich jak: jednolity rodzaj i standard wykończenia lokali mieszkalnych dostosowany do funkcji pomieszczeń wyposażenie lokali mieszkalnych w instalacje i urządzenia podstawowe: wanna lub kabina natryskowa w łazience, umywalka oraz podejście wody i kanalizacji do instalacji pralki automatycznej w łazience, miska ustępowa w łazience lub miska ustępowa i umywalka w wydzielonym ustępie, 40 zlewozmywak (w kuchni lub aneksie kuchennym), czteropalnikowa kuchenka gazowa z piekarnikiem wyposażona w automatyczne odcięcie wypływu gazu lub na inne paliwo – lub równoważna użytkowo kuchenka elektryczna, centralne zaopatrzenie w ogrzewanie i ciepłą wodę materiały wykończeniowe lokali i współużytkowanych przestrzeni – trwałe lokale wyposażone w pełni w okna i drzwi. 3) Określenie struktury lokali mieszkalnych poprzez podanie liczby mieszkań jedno, dwu lub trzypokojowych z osobną łazienką lub osobną łazienką i kuchnią z podaniem powierzchni mieszkalnej w metrach kwadratowych oraz procentowego ich udziału w budynku (przykładowo; ilość mieszkań dwu i trzypokojowych z osobną kuchnią i łazienką o pow. mieszkalnej ok. 25~38,0 m2 stanowiącej 40% ogólnej powierzchni mieszkalnej projektowanego budynku). 4) Ogólne założenia projektowe: program funkcjonalno-użytkowy, kształtowanie zabudowy, gabarytów budynków, powinno być dostosowane do wymagań i wytycznych związanych z zagospodarowaniem przestrzennym każdej z działek inwestycyjnych, z infrastruktury oraz uwzględnieniem w tych ich ramach sąsiedztwa i dostępności gwarantować maksymalizację otrzymanej powierzchni mieszkalnej lokali należy określić limit lokali komunalnych z czynszem jaki obowiązuje w gminnym zasobie mieszkaniowym zapewnienie miejsc parkingowych zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami budynki przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych zalecane zastosowanie możliwie najbardziej energooszczędnych rozwiązań projektowych konstrukcji, wyposażenia instalacyjnego budynków i lokali oraz technologii budowy - przy czym pod pojęciem energooszczędności należy rozumieć następujące właściwości energetyczne budynków: wartość wskaźnika E określającego obliczeniowe zapotrzebowanie na energię końcową (ciepło) do ogrzewania budynku w sezonie grzewczym, wyznaczonego zgodnie z Polską Normą dotyczącą obliczania sezonowego 41 zapotrzebowania na ciepło do ogrzewania budynków mieszkalnych - jest mniejsza od wartości granicznej Eo, określonej w przepisach techniczno - budowlanych; centralna instalacja ciepłej wody, zasilana w ciepło z sieci cieplnej, powinna spełniać następujące warunki: materiał przewodów instalacji ciepłej wody powinien być dobrany do jej właściwości tak, aby nie występowała korozja ani odkładanie się trwałych osadów na ściankach przewodów, przewody instalacji ciepłej wody, w których jest utrzymywana cyrkulacja (powinny mieć trwałą izolację termiczną o oporze cieplnym nie mniejszym niż 0,5 (m2K)/W); mieszkania o powierzchni do 44 m2 należy zasilać z jednego pionu ciepłej wody użytkowej na mieszkanie wymagane jest zastosowanie liczników poboru wody zimnej i wody ciepłej dla lokali dopuszcza się zastosowanie odnawialnych źródeł energii. 5) Podział obowiązków, zgodnie z którym wynajmujący (podmiot publiczny lub partner prywatny) będzie odpowiedzialny za zarządzanie oraz eksploatację wybudowanych przez partnera prywatnego budynków z lokalami z czynszem, jaki obowiązuje w gminnym zasobie przez określony w umowie okres i ponoszenie związanych z tym nakładów, m.in. na: zapewnienie sprawnego działania istniejących instalacji i urządzeń związanych z budynkiem umożliwiających najemcy korzystanie z wody zimnej i ciepłej, paliw gazowych lub ciekłych, ciepła do ogrzewania pomieszczeń, energii elektrycznej, wymaganych przepisami dźwigów osobowych i do przewozu mebli oraz innych instalacji i urządzeń stanowiących wyposażenie lokalu i budynku oraz utrzymanie w należytym stanie porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku służących do wspólnego użytku mieszkańców utrzymanie elewacji w należytym stanie utrzymanie terenów otaczających budynek (dojścia do budynku, dojazdy, chodniki, altanki śmietnikowe, zieleń, urządzenia przestrzeni rekreacji i placów zabaw dla dzieci, sukcesywne usuwanie przedmiotów 42 wielkogabarytowych, usuwanie liści - na bieżąco, odśnieżanie maksimum 2 godziny po zakończeniu opadów) dokonywanie napraw budynku, jego pomieszczeń i urządzeń służących do wspólnego użytku mieszkańców (niezwłocznie) przywrócenie budynku uszkodzonego do stanu poprzedniego lub nie pogorszonego dokonywanie napraw i wymiany wewnętrznych instalacji: wodociągowej (wody zimnej, ciepłej i cyrkulacyjnej), gazowej, kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania wraz z grzejnikami, elektrycznej, utrzymanie sprawnego działania domofonu wymianę wadliwej i zużytej stolarki okiennej i drzwiowej wymianę nie nadających się do naprawy zużytych posadzek i tynków usuwanie usterek i awarii instalacji wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania, elektrycznej, gazowej, przewodów kominowych spalinowych i wentylacyjnych oraz wind - w czasie do pół godziny od momentu zgłoszenia, pozostałych niezwłocznie zapewnienie wykonania konserwacji i remontów wynikających z okresowych przeglądów wymaganych prawem budowlanym zapewnienie bezpieczeństwa zamieszkiwania poprzez niedopuszczenie do rażącego i uporczywego występowania przeciwko obowiązującemu porządkowi domowemu. 6) Dopuszczenie w ramach przedsięwzięcia różnych rozwiązań stanowiących źródło pożytków dla partnera prywatnego (m.in. pożytki z lokali użytkowych, lokali mieszkalnych z czynszem komercyjnym, miejsc garażowych lub postojowych). 7) Podział obowiązków, zgodnie z którym podmiot publiczny będzie odpowiedzialny za przedstawienie wykazu nieruchomości możliwych do wykorzystania dla realizacji projektu dostarczenie i zarządzanie lokalami mieszkalnymi usytuowanymi na nieruchomościach gminy Celestynów wraz z posiadaną dokumentacją związaną z określeniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowych lokalizacjach oraz faktyczne udostępnienie nieruchomości dla realizacji przedsięwzięcia. 43 3.5. Wstępna analiza wykonalności Przed przystąpieniem do wykonawstwa przedsięwzięcia polegającego na budowie mieszkań komunalnych w formule partnerstwa publiczno – prywatnego rekomenduje się wykonanie wstępnej analizy wykonalności, która pozwoli podmiotowi publicznemu podjąć decyzję czy projekt będzie realizowany oraz czy korzyści wynikające z podjęcia się realizacji projektu w formule partnerstwa publiczno – prywatnego przynoszą gminie znaczące korzyści, których nie można byłoby osiągnąć inną metodą realizacji. Wstępna analiza wykonalności powinna objąć opracowanie studium programowo - przestrzennego z określeniem możliwej do uzyskania liczby (i struktury) lokali mieszkalnych w przeznaczonych przez gminę Celestynów lokalizacjach (czyli na wskazanych nieruchomościach gminnych) z uwzględnieniem: zakresu koniecznych inwestycji towarzyszących realizacji lokali mieszkalnych w rozpatrywanych lokalizacjach; zakresu towarzyszącego zabudowie mieszkaniowej programu użytkowego (mieszkania komercyjne i usługi, garaże, elementy zagospodarowania terenu jak np. możliwość sytuowania reklam), który może stanowić źródło pożytków dla partnera prywatnego. Powinna także określać szacunkową wartość zamówienia (koncesji) w rozumieniu ustawy prawo zamówień publicznych lub ustawy o koncesji na roboty budowlane i usługi oraz określać warunki i sposób przekazania przez partnera prywatnego przedmiotu umowy po zakończeniu budowy i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie i po zakończeniu określonego w umowie okresu zarządzania i eksploatacji nieruchomości. We wstępnej analizie wykonalności projektu dostarczenie i zarządzanie lokalami mieszkalnymi usytuowanymi na nieruchomościach gminy Celestynów z udziałem partnera prywatnego, dokonać należy identyfikacji metod realizacji przedsięwzięcia z udziałem partnera prywatnego oraz oceny zasadności i możliwości realizacji projektu pod kątem prawnym wraz z analizą podatkową, techniczną, ekonomiczno-finansowym wraz z identyfikacją kluczowych rodzajów ryzyka oraz potencjalnego rynku. 44 W wyniku wykonanych analiz wskazać można będzie stronę umowy partnerstwa publiczno - prywatnego (podmiot publiczny lub partnera prywatnego) odpowiedzialną za zarządzanie oraz eksploatację wybudowanych przez partnera prywatnego budynków z lokalami z czynszem, jaki obowiązuje w gminnym zasobie mieszkaniowym gminy Celestynów przez określony w umowie okres i ponoszącą związane z tym nakłady. 3.6. Studium wykonalności Po akceptacji przez podmiot publiczny (gminę) wstępnej analizy wykonalności oraz wyborze wariantu realizacji projektu związanego z dostarczeniem i zarządzaniem lokalami mieszkalnymi usytuowanymi na nieruchomościach gminy Celestynów wskazane jest sporządzenie studium wykonalności przedsięwzięcia dla wybranego wariantu realizacji projektu, obejmujące w szczególności: wykonanie analizy prawnej wraz z analizą podatkową przedsięwzięcia wykonanie analizy rodzajów ryzyka dla tego projektu ze szczególnym odniesieniem się do podziału ryzyka obowiązków podatkowych oraz ryzyka ubezpieczenia przedsięwzięcia na etapie jego realizacji, a następnie zarządzania wykonanie analizy technicznej wykonanie analizy ekonomiczno - finansowej, obejmującej szczególnie: założenia ekonomiczno-finansowe projektu, prognozę przychodów i kosztów funkcjonowania przedsięwzięcia, określanie potrzeb kapitałowych, prognozę rachunku zysków i strat dla przedsięwzięcia, prognozę bilansu przedsięwzięcia oraz przepływów pieniężnych obejmujących przepływy operacyjne, inwestycyjne i finansowe, ocenę efektywności inwestycji z wykorzystaniem dyskontowych metod oceny, ocenę finansową przedsięwzięcia za pomocą metod wskaźnikowych, ocenę zdolności przedsięwzięcia do spłaty zaciągniętych wariantową analizę wrażliwości inwestycji zobowiązań finansowych, na zmianę kluczowych parametrów projektu, analizę finansową skutków podatkowych oraz opis modelu organizacyjnego funkcjonowania inwestycji 45 opracowanie harmonogramu realizacji przedsięwzięcia wstępne badanie rynku w zakresie zainteresowania projektem przez potencjalne podmioty prywatne oraz opracowanie materiałów marketingowych przygotowanie założeń do umowy (istotnych postanowień umownych) z partnerem prywatnym. Opracowując studium wykonalności trzeba określić takie parametry jak ten, czy w budżecie gminy Celestynów zaplanowano środki na zaprojektowanie i wybudowanie mieszkań w ramach przedmiotowego projektu budowy mieszkań komunalnych i czy podmiot publiczny nie będzie ponosić żadnych wydatków inwestycyjnych w formie bezpośredniego finansowania, kredytu, poręczenia lub gwarancji za kredyt zaciągnięty przez partnera prywatnego. 4. UWARUNKOWANIA PRAWNE REALIZACJI PRZEDSIĘWZIĘĆ W FORMULE PARTNERSTA PUBLICZNO - PRYWATNEGO W Rzeczpospolitej Polskiej instytucja partnerstwa publiczno - prywatnego regulowana jest aktami prawnymi rangi ustawy. Współpracę sektora 46 publicznego i prywatnego w wyniku spełnienia konkretnych przesłanek można ukształtować w oparciu o ustawę z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno - prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100, z późn. zm.) lub w oparciu o ustawę z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 101, z późn. zm.). Podstawę formalno - prawną do nawiązywania współpracy między sektorem publicznym i prywatnym stanowi obecnie ustawa o partnerstwie publiczno - prywatnym, a w zależności od warunków współpracy w ramach partnerstwa publiczno - prywatnego podstawę do wyboru partnera prywatnego stanowią przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 z późn. zm.) lub przepisy ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Ustawa o partnerstwie publiczno – prywatnym stanowi też, iż w przypadkach, w których nie ma zastosowania ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi ani ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych, wyboru partnera prywatnego dokonuje się w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności, przy odpowiednim uwzględnieniu przepisów ustawy o partnerstwie publiczno - prywatnym, a w przypadku wniesienia przez partnera publicznego wkładu własnego będącego nieruchomością, także przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. 4.1. Modele partnerstwa publiczno - prywatnego W polskim systemie prawnym obowiązuje wymóg zastosowania Ustawy o partnerstwie publiczno - prywatnym w przypadku, gdy struktura projektu obejmuje podział zadań i ryzyka między strony umowy, a podmiot prywatny odpowiada za sfinansowanie lub współfinansowanie realizacji projektu, a także za zarządzanie składnikiem majątkowym, będącym własnością publiczną (to znaczy wtedy, gdy spełnione będą warunki definiujące partnerstwo publiczno - prywatne zgodnie z art. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o partnerstwie 47 publiczno – prywatnym). Oznacza to, że realizacja przedsięwzięcia odpowiadającego definicji ustawowej partnerstwa publiczno - prywatnego zawsze musi podlegać reżimowi ustawy o partnerstwie publiczno – prywatnym. Celem wprowadzenia takiego wymogu przez ustawodawcę jest przede wszystkim dążenie do zapewnienia przejrzystości oraz równego i konkurencyjnego dostępu do realizacji kontraktu wszystkim potencjalnie zainteresowanym podmiotom, co przejawia się obowiązkiem objęcia procesu wyboru partnera procedurą określoną przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych i ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Na podstawie obowiązujących przepisów można wskazać dwa główne modele partnerstwa publiczno - prywatnego: pierwszą określaną jako tzw. „czyste” partnerstwo publiczno - prywatne oraz partnerstwo publiczno - prywatne w postaci koncesji. Różnice między tymi modelami sprowadzają się do kilku aspektów tj. formy wynagradzania partnera prywatnego, alokacji (podziału) ryzyka, zakresu zadań partnera prywatnego i form udostępniania składników majątkowych przez stronę publiczną. 4.1.1. Rozróżnienie modeli partnerstwa publiczno - prywatnego W przypadku partnerstwa publiczno - prywatnego w postaci koncesji wynagrodzeniem dla strony prywatnej co do zasady, jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno - prywatnego (wynagrodzenie z opłat od użytkowników wytworzonego składnika i udostępnionej usługi) albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej od podmiotu publicznego. Tymczasem w „czystym” partnerstwie publiczno - prywatnym wynagrodzenie partnera prywatnego może w całości pochodzić z budżetu podmiotu publicznego (jednostki samorządu terytorialnego). Strony przygotowując „czyste” partnerstwo publiczno - prywatne mogą dowolnie dokonać podziału ryzyka. W partnerstwie publiczno – prywatnym 48 w postaci koncesji zasadnicza część ryzyka ekonomicznego przedsięwzięcia spoczywać musi na partnerze prywatnym (koncesjonariuszu). W „czystym” partnerstwie publiczno - prywatnym zobowiązania stron umowy podlegają względnie szerokiej swobodzie umów, podczas gdy w partnerstwie publiczno – prywatnym w postaci koncesji zobowiązanie partnera prywatnego (koncesjonariusza) obejmuje zaprojektowanie, wybudowanie, finansowanie i eksploatację (w przypadku koncesji na roboty budowlane) lub tylko finansowanie i eksploatację przedmiotu koncesji (w przypadku koncesji na usługi). W partnerstwie publiczno – prywatnym w postaci koncesji składniki majątkowe będące własnością publiczną, które zostały przeznaczone do dyspozycji koncesjonariusza (nie dotyczy wynagrodzenia), a także poniesione przez koncesjonariusza nakłady na przedmiot koncesji w trakcie umowy i po jej rozwiązaniu pozostają własnością publiczną (koncesjonariusz jedynie eksploatuje przedmiot koncesji). W „czystym” partnerstwie publiczno - prywatnym po wygaśnięciu umowy wszelkie składniki majątkowe, które były wykorzystywane, co do zasady są przekazywane podmiotowi publicznemu, ale partner prywatny zachowuje prawo do zwrotu równowartości wniesionego przez niego składnika majątkowego i dysponuje również prawem pierwokupu nieruchomości będącej wkładem własnym do umowy, a także prawem odkupu nieruchomości. Umowa o partnerstwie publiczno - prywatnym może także przewidywać przekazanie składnika majątkowego innemu podmiotowi publicznemu lub partnerowi prywatnemu. 4.1.2. Charakterystyka nie koncesyjnego modelu partnerstwa publiczno – prywatnego Ustawa o partnerstwie publiczno – prywatnym z 2008 r. w odróżnieniu od poprzednio obowiązującej regulacji – prywatnego z zasady w zakresie partnerstwa publiczno eliminuje zbędne obciążenia administracyjne, jak 49 również nie narzuca i nie reguluje szczegółowo przedmiotu oraz treści samej umowy o partnerstwie publiczno - prywatnym. Zapisy ustawy o partnerstwie publiczno - prywatnym są wynikiem kierowania się przez ustawodawcę kilkoma założeniami, do których należy pozostawienie samym zainteresowanym stronom możliwie największej swobody kształtowania partnerstwa, kwestii ochrony najważniejszych interesów publicznych i ochrony uzasadnionych interesów partnerów prywatnych, a także ochrony długu publicznego i działania w zgodności z prawem wspólnotowym Unii Europejskiej. Ułatwieniem przy stosowaniu ustawy o partnerstwie publiczno - prywatnym powinien być fakt, że przepisy ustawy nawiązują wprost do obowiązujących instytucji prawa polskiego, zwłaszcza prawa cywilnego. Ustawa posługuje się klauzulami generalnym przyjętymi w prawie cywilnym i handlowym. Wykorzystanie sprawdzonych instytucji prawnych poprawia zrozumiałość (nadal nowatorskich) przepisów i wprowadza łatwość ich stosowania. Na potrzeby realizacji inwestycji w ramach partnerstwa publiczno - prywatnego, przepisy ustawy o partnerstwie publiczno - prywatnym dają wyraźną podstawę prawną do angażowania majątku jednostki samorządu terytorialnego (przede wszystkim art. 9 ust. 1. ustawy o partnerstwie publiczno - prywatnym). Jest to o tyle istotne, że jednostka samorządu terytorialnego (tak jak każdy podmiot sektora publicznego), rozporządzając mieniem publicznym musi działać w oparciu o wyraźną podstawę prawną. Przepisy ustawy o partnerstwie publiczno - prywatnym dają także możliwość, nie przewidzianą ani w ustawie prawo zamówień publicznych, ani w ustawie o koncesji na roboty budowlane lub usługi, zawiązywania przez podmioty publiczne spółek z partnerami prywatnymi. Ponadto ustawa o partnerstwie publiczno - prywatnym zakłada szeroki zakres zadań i obowiązków partnera prywatnego w ramach realizowanego przedsięwzięcia. Obejmuje on eksploatację, t. j. utrzymanie lub zarządzanie składnikiem majątkowym, który jest przedmiotem partnerstwa lub jest z nim 50 związany (art. 2 pkt 4 ustawy o partnerstwie publiczno - prywatnym). Można z tego wywodzić, że w przypadku gdy zakres zadań strony prywatnej nie będzie obejmował dbania czy też sprawowania pieczy nad składnikiem majątkowym i będzie obejmował jedynie świadczenie wybudowania infrastruktury lub świadczenie usługi np. oczyszczania ulic, to w takich przypadkach zastosowanie będą miały ustawa prawo zamówień publicznych lub ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Ustawa o partnerstwie publiczno - prywatnym dotyczy więc przedsięwzięć opartych na złożonych i silnych powiązaniach między jednostką samorządu terytorialnego a partnerem prywatnym; faktycznego, wspólnego wykonywania zadania będącego przedmiotem partnerstwa. Można przyjąć tezę, że ustawa prawo zamówień publicznych lub ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi służą zawieraniu umów „prostszych”, w których za określone świadczenie strona publiczna wypłaca stronie prywatnej określone wynagrodzenie (zamówienie publiczne) lub ustanawia prawo do pobierania pożytków z wykonanego świadczenia (koncesja). 4.1.3. Charakterystyka koncesyjnego modelu partnerstwa publiczno – prywatnego Jak wspomniano wcześniej w opracowaniu z koncesją mamy do czynienia wtedy, kiedy struktura przedsięwzięcia partnerskiego obejmuje realizację przez inwestora prywatnego robót budowlanych wraz z eksploatacją składników powstałych w wyniku tych robót, lub tylko świadczenie usług w oparciu o udostępniony przez sektor publiczny składnik majątkowy, jednak pod warunkiem, że wynagrodzenie wykonawcy będzie pochodzić w całości lub w większości z opłat od użytkowników końcowych (czyli bezpośrednio korzystających z danej usługi publicznej) i przy założeniu, że wykonawca będzie ponosił ryzyko ekonomiczne projektu (niepowodzenia inwestycji), w tym np. ryzyko nieosiągnięcia zamierzonej stopy zwrotu, czy negatywnych zmian rynkowych. W takim przypadku do wyboru koncesjonariusza i ustalenia zakresu zobowiązań umownych pomiędzy stronami stosuje się ustawę o koncesji na roboty budowlane lub usługi. 51 Przyjmując ustawę o koncesji na roboty budowlane lub usługi Rzeczpospolita Polska skorzystała z możliwości przewidzianej prawem wspólnotowym, dopuszczającej wprowadzenie odrębnych dla koncesji regulacji na poziomie państw członkowskich. Polski ustawodawca wprowadzając ustawę o koncesji na roboty budowlane lub usługi podjął próbę stworzenia regulacji, która dzięki możliwości w miarę elastycznego kształtowania modelu koncesji, zachęciłaby do stosowania tego typu współpracy pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym. Został tym samym rozszerzony zakres prawnych możliwości realizacji zadań publicznych. Ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi określa sposób wyboru partnera prywatnego (zwanego koncesjonariuszem), który będzie realizował dane zadanie publiczne w sposób przejrzysty i możliwie elastyczny, przy równoczesnym zachowaniu zasad uczciwej konkurencji. W ustawie o koncesji na roboty budowlane lub usługi nie został wprost zdefiniowany przedmiot koncesji, jednak przyjmuje się, zgodnie z wykładnią funkcjonalną, że przedmiotem koncesji jest wykonanie robót budowlanych – zazwyczaj wzniesienie obiektu budowlanego lub jego przebudowa czy rozbudowa, lub świadczenie usług w oparciu o infrastrukturę już istniejącą. W przypadku koncesji na roboty budowlane przedmiotem koncesji będzie także późniejszy etap wykonywania zadania publicznego, czyli zobowiązanie koncesjonariusza obejmować będzie wykonanie robót budowlanych oraz świadczenie usług w oparciu o dostarczoną infrastrukturę. Zarówno w przypadku koncesji na roboty budowlane, jak i koncesji na usługi partner prywatny (koncesjonariusz) w okresie trwania umowy zarządza składnikami majątkowymi, które są własnością podmiotu publicznego, bowiem w ramach umowy koncesji nie może dochodzić do żadnych przesunięć własnościowych z jednostki sektora publicznego na partnera prywatnego. 4.1.4. Odrębność trybu wyłonienia koncesjonariusza 52 Ustawa o koncesji przewiduje odrębny od trybów przewidzianych w ustawie prawo zamówień publicznych, tryb postępowania na wybór partnera prywatnego (koncesjonariusza). Zgodnie z ustawą o koncesji na roboty budowlane lub usługi procedurę wyboru koncesjonariusza można podzielić na dwa zasadnicze etapy: przedstawienia wstępnych warunków koncesji i ich negocjacje oraz przesłanie ostatecznych warunków koncesji i wybór najkorzystniejszej oferty. Przed wszczęciem postępowania o zawarcie umowy koncesji jednostka samorządu terytorialnego powinna dokonać opisu przedmiotu koncesji w sposób zapewniający zainteresowanym podmiotom równy dostęp do realizacji przedsięwzięcia koncesyjnego. Wspomniany opis koncesji (wraz z określeniem szacunkowej wartości przedmiotu koncesji) powinien być dokonany poprzez odniesienie do specyfikacji technicznej bądź określenie charakterystyki lub wymagań w zakresie funkcjonalności przedmiotu koncesji. W odpowiedzi na opublikowane ogłoszenie o koncesji, zainteresowane podmioty składają wnioski o zawarcie umowy koncesji. Wszyscy kandydaci, którzy złożyli poprawne wnioski, zostają zaproszeni do negocjacji, których przedmiotem mogą być wszystkie aspekty techniczne, finansowe i prawne umowy koncesyjnej (takie jak np. standard użytych materiałów czy świadczonych usług, kwestii podwykonawstwa lub zakres finansowania przedsięwzięcia). Po zakończeniu negocjacji gmina przekazuje wszystkim podmiotom biorącym udział w negocjacjach ostateczny opis warunków koncesji wraz z zaproszeniem do składania ofert. Kolejnym krokiem jest wybór najkorzystniejszej oferty w oparciu o sformułowane wcześniej – w opisie warunków koncesji - kryteria oceny ofert. Zgodnie z art. 6 ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, przyjęte przez koncesjodawcę (gminę) kryteria oceny ofert oraz przypisane im znaczenie (wagi) muszą umożliwiać równe traktowanie kandydatów oraz obiektywne porównanie i ocenę ofert. Jednostka samorządu terytorialnego przy ocenie ofert może brać pod uwagę takie czynniki jak na przykład czas trwania koncesji, wysokość współfinansowania przedmiotu koncesji ze środków oferenta czy koszty użytkowania przedmiotu koncesji. 53 Gmina jest zobowiązana na gruncie ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi do prowadzenia postępowania w sposób transparentny, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji, nie dyskryminując żadnego z uczestników postępowania. Postępowanie w przedmiocie wyboru koncesjonariusza uznaje się za zakończone z chwilą wyboru najkorzystniejszej oferty, ewentualnie z chwilą odwołania postępowania. Warto zauważyć, iż ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi zawiera obowiązek zawarcia umowy koncesji z oferentem, którego oferta została wybrana. Po przeprowadzeniu postępowania o zawarcie umowy koncesji zakończonego wyborem najkorzystniejszej oferty koncesjodawca nie może odstąpić od zawarcia umowy, jeśli nie występuje okoliczność uzasadniająca odwołanie postępowania, określona w ogłoszeniu koncesji. Umowa powinna być zawarta przed upływem terminu związania ofertą określonego w opisie warunków koncesji, lecz nie wcześniej niż w ciągu 10 dni od przesłania informacji o wyborze oferty najkorzystniejszej. 4.1.5. Kwestia wynagradzania koncesjonariusza Wybrany w postępowaniu koncesjonariusz w zamian za wykonanie przedmiotu koncesji otrzymywać będzie wynagrodzenie. Ustawa o koncesji przewiduje, że wynagrodzeniem koncesjonariusza jest wyłącznie prawo do eksploatacji obiektu budowlanego, w tym pobierania pożytków, albo takie prawo wraz z płatnością koncesjodawcy. Pojęcie eksploatacji nie zostało wyjaśnione na gruncie przepisów ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, jednakże przyjmuje się, że odpowiada ono pojęciu right to exploit i oznacza prawo do pobierania opłat od osób trzecich. Eksploatacja obejmować będzie także prawo do wynajmowania obiektu budowlanego oraz prawo do pobierania pożytków na podstawie innych umów z użytkownikami obiektu. Taka konstrukcja wynagrodzenia powoduje, że w praktyce eksploatacja obiektu budowanego musi polegać na wyłączności w zarządzaniu tym obiektem. Ponadto wraz z prawem eksploatacji na koncesjonariuszu ciąży obowiązek ciągłego, nieprzerwanego świadczenia usługi o ustalonym w umowie standardzie, w tym również odpowiedzialność za utrzymanie 54 (tj. ponoszenie kosztów konserwacji i remontów) i zarządzanie niezbędną do tego infrastrukturą. W definicji wynagrodzenia za realizację przedmiotu koncesji ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi dopuszcza możliwość zawierania umów koncesji, w których część wynagrodzenia koncesjonariusza, obok prawa do eksploatacji, stanowić będzie płatność z budżetu gminy. Przez tę dodatkową płatność rozumieć należy świadczenia pieniężne uiszczane bezpośrednio partnerowi prywatnemu za konkretne świadczenia wzajemne. Oznacza to, że koncesjonariusz ma możliwość odzyskania części ponoszonych kosztów bezpośrednio od jednostki samorządu terytorialnego. Dopuszczalna wysokość płatności nie została wyraźnie wskazana w ustawie o koncesji na roboty budowlane lub usługi, jednak w przedsięwzięciu koncesyjnym płatność dokonywana przez gminę nie może prowadzić do odzyskania całości związanych z wykonywaniem koncesji nakładów poniesionych przez koncesjonariusza. W praktyce do wyznaczenia maksymalnego poziomu płatności od strony publicznej bierze się pod uwagę wysokość nakładów ponoszonych przez koncesjonariusza w całym okresie obowiązywania umowy koncesji, tj. zarówno nakładów inwestycyjnych, jak i nakładów eksploatacyjnych (kosztów operacyjnych). 4.1.6. Odpowiedzialność związana z wyborem modelu partnerstwa publiczno – prywatnego W przypadku projektów w formule partnerstwa publiczno – prywatnego, aby przedsięwzięcie mogło zostać zakwalifikowane jako koncesja, niezależnie od przyjętej w umowie formy wynagrodzenia, koncesjonariusz musi ponosić w zasadniczej części ryzyko ekonomiczne wykonywania koncesji (art. 1 ust. 3 ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi). Przez zasadniczą część ryzyka ekonomicznego rozumieć należy sytuację, w której koncesjonariusz przejmuje większą część z całości ryzyka. Jednostka samorządu terytorialnego może ponieść część ryzyka ekonomicznego, jednak nie może ona być wyższa ani równa części spoczywającej na partnerze prywatnym. Zgodnie 55 z informacjami pochodzącymi z publikacji Urzędu Zamówień Publicznych, ustawodawca nie miał na myśli potencjalnego ryzyka, lecz ryzyko faktycznie ponoszone w czasie umowy koncesji. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia ryzyka ekonomicznego w ustawie o koncesji na roboty budowlane lub usługi (podobnie obecnie obowiązująca ustawa o partnerstwie publiczno - prywatnym nie omawia tej kwestii). Zagadnienie ryzyka w kontraktach partnerstwa publiczno - prywatnego było (jak wspomniano wyżej) zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki wydanym do poprzedniej ustawy o partnerstwie publiczno - prywatnym. Ryzyko ekonomiczne wykonywania koncesji utożsamiane jest ze stanem niepewności koncesjonariusza, co do osiągnięcia zakładanej stopy zwrotu z inwestycji, a w szczególności pokrycia całości nakładów inwestycyjnych. Należy przyjąć, że ryzyko ekonomiczne, o którym traktuje ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi, obejmować będzie przede wszystkim ryzyko faktycznego poziomu popytu na usługę będącą przedmiotem koncesji w trakcie wieloletniej umowy. W zakres ryzyka ekonomicznego wchodzić będą takie zdarzenia przyszłe, jak np.: pojawienie się konkurencji, zmiany popytu, cen, trendu na rynku czy postęp technologiczny. Konkludując należy stwierdzić, że z uwagi na fakt, iż ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi wyraźnie stwierdza, że to koncesjonariusz ponosi w zasadniczej części ryzyko ekonomiczne wykonania koncesji, cechą decydującą o uznaniu umowy za koncesję i co za tym idzie możliwość skorzystania z uproszczonej, względem ustawy prawo zamówień publicznych, procedury wyboru partnera prywatnego (koncesjonariusza) jest element ryzyka ekonomicznego powodzenia realizowanej inwestycji. Kwestia zakwalifikowania planowanego przez gminę przedsięwzięcia o charakterze partnerstwa publiczno - prywatnego jako koncesji, co łączy się z wyborem odpowiedniej procedury, jest bardzo istotna dla podmiotu publicznego realizującego partnerstwo. W sytuacji gdyby doszło do zawarcia umowy koncesji z podmiotem prywatnym (koncesjonariuszem), wyłonionym w trybie przepisów ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, 56 a w rzeczywistości nie istniałyby przesłanki uzasadniające zawarcie umowy koncesji (zwłaszcza gdyby nie doszło do przeniesienia zasadniczej części ryzyka na koncesjonariusza), to takim działaniem zamawiający naruszyłby przepisy ustawy prawo zamówień publicznych, do stosowania której gmina byłaby w omawianej przypadku zobligowana. Zgodnie z przepisami Działu VII ustawy prawo zamówień publicznych zamawiający, który udziela zamówienia (publicznego) bez stosowania ustawy (prawo zamówień publicznych) podlega karze pieniężnej. W związku z odpowiedzialnością, jaka ciąży na jednostkach samorządu terytorialnego w zakresie stosowania przepisów prawa zamówień publicznych, jak i przepisów z zakresu dyscypliny finansów publicznych, każda decyzja gminy dotycząca realizacji przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno - prywatnego (obejmująca dysponowanie majątkiem gminy), a także dotycząca trybu wyboru wykonawcy, powinna być starannie przeanalizowana. Przedsięwzięcie, które z pozoru posiada cechy koncesji, po wstępnej analizie opłacalności może okazać się nie do zrealizowania w zakładanym trybie. W takim przypadku gmina musi zastanowić się nad zmianą założeń projektu. Jeśli zmieni się forma finansowania (np. wprowadzone zostaną dopłaty z budżetu gminy w wysokości przekraczającej dopuszczalną w koncesji wysokość) lub zmieni się alokacja ryzyka ekonomicznego, wtedy zasadna może być rezygnacja z partnerstwa publiczno - prywatnego w formule koncesji na rzecz standardowego partnerstwa publiczno - prywatnego, w którym podział ryzyka między stronami nie jest ściśle regulowany i występuje większa dowolność w zakresie form wynagradzania partnera prywatnego (np. poza opłatą za dostępność, dopuszczalne są przesunięcia majątkowe czy tworzenie spółek mieszanych). Jeśli po zmianie warunków przedsięwzięcie nadal będzie cechowało się dobrym wskaźnikiem value for money, do wyboru partnera prywatnego należy zastosować odpowiedni tryb z ustawy prawo zamówień publicznych w celu zawarcia umowy o partnerstwie publiczno – prywatnym. 4.2. Akty prawne związane z partnerstwem publiczno – prywatnym 57 Podstawę formalno - prawną do nawiązywania współpracy między sektorem publicznym i prywatnym stanowi obecnie ustawa o partnerstwie publiczno - prywatnym, a w zależności od warunków współpracy w ramach partnerstwa publiczno - prywatnego podstawę do wyboru partnera prywatnego stanowią przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 z późn. zm.) lub przepisy ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Ustawa o partnerstwie publiczno – prywatnym stanowi też, iż w przypadkach, w których nie ma zastosowania ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi ani ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych, wyboru partnera prywatnego dokonuje się w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności, przy odpowiednim uwzględnieniu przepisów ustawy o partnerstwie publiczno - prywatnym, a w przypadku wniesienia przez partnera publicznego wkładu własnego będącego nieruchomością, także przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. 4.2.1. Ustawa o partnerstwie publiczno – prywatnym Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno – prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm.) Akty prawne zmieniające ustawę Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378) Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675) 58 Ustawa z dnia 16 listopada 2012 r. o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce (Dz. U. z 2012 r., poz. 1342) Odesłania ustawy do innych aktów prawnych Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 101 z późn. zm.) Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.) Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Akty prawne zmienione ustawą (z zastrzeżeniem, że niektóre z tutaj przytoczonych dla porządku aktów prawnych, nie mają bezpośredniego wpływu na przedmiot opracowania) Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o wykonywaniu kary pozbawienia wolności poza zakładem karnym w systemie dozoru elektronicznego (Dz. U. z 2007 r. Nr 191, poz. 1366 z późn. zm.) Ustawa z dnia 7 turnieju Mistrzostw września Europy 2007 w r. Piłce o przygotowaniu Nożnej UEFA finałowego EURO 2012 (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1219 z późn. zm.) Ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (Dz. U. z 2006 r. Nr 249, poz. 1829 z późn. zm.) Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251 z późn. zm.) Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104) – ustawa uchylona Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 633) 59 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.) Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 5, poz. 150 z późn. zm.) Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) Ustawa z dnia od osób prawnych 15 lutego 1992 r. o podatku oraz o zmianie niektórych dochodowym ustaw regulujących zasady opodatkowania (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 z późn. zm.) Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 z późn. zm.) Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 1991 r. Nr 91, poz. 408 z późn. zm.) - ustawa uchylona Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 361 z późn. zm.) Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) Akty prawne uchylone ustawą Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno - prywatnym (Dz. U. z 2005 r. r. Nr 169, poz. 1420) Akty prawne uznane za uchylone 60 Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 9 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu, form i zasad sporządzania informacji dotyczących umów o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 125, poz. 867) Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno - prywatnego (Dz. U. z 2006 r. r. Nr 125, poz. 868) Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie niezbędnych elementów analizy przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 125, poz. 866) 4.2.2. Ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 101 z późn. zm.) Akty prawne wykonawcze do ustawy Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 marca 2009 r. w sprawie wzoru ogłoszenia o koncesji na usługi zamieszczanego w Biuletynie Zamówień Publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 39, poz. 311) Akty prawne zmieniające ustawę Ustawa z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 1271) Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228) Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675) Ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 223, poz. 1778) 61 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241) Odesłania ustawy do innych aktów prawnych Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Akty prawne zmienione ustawą Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 Nr 14, poz. 114 z późn. zm.) Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.) Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 931 z późn. zm.) Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) 4.2.3. Ustawa prawo zamówień publicznych i akty prawne wykonawcze do ustawy Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 z późn. zm.) Akty prawne wykonawcze do ustawy 62 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie wykazu usług o charakterze priorytetowym i niepriorytetowym (Dz. U. z 2010 r. Nr 12, poz. 68) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2011 r. w sprawie kwot wartości zamówień oraz konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej (Dz. U. z 2011 r. Nr 282, poz. 1649) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie wzorów ogłoszeń zamieszczanych w Biuletynie Zamówień Publicznych (Dz. U. z 20102 r. Nr 12, poz. 69) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. z 2009 r. Nr 226, poz. 1817) Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno - użytkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 202, poz. 2072) Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno -użytkowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 130, poz. 1389) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2011 r. w sprawie średniego kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczania wartości zamówień publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 282, poz.1650) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 223, poz. 1458) 63 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 marca 2010 r. w sprawie regulaminu postępowania przy rozpoznawaniu odwołań (Dz. U. z 2010 r. Nr 48, poz. 280) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. z 2010 r. Nr 41, poz. 238) 4.2.4. Akty prawne zalecane przy opisie przedmiotu zamówienia w koncesji Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 74, poz. 836) Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno - użytkowego (Dz. U. Nr 202, poz. 2072, z późn. zm.) Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r. Nr 63, poz. 735) Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864) Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlane dotyczące autostrad płatnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 12, poz. 116) 4.3. Rozporządzenia i dyrektywy europejskie 64 Na podstawie Traktatów Rzymskich i Paryskiego, Wspólnoty w Unii Europejskiej realizują cele traktatowe wydając m. in. akty takie jak rozporządzenia i dyrektywy. Rozporządzenia obowiązują bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich i nie wymagają aktu transformacji wewnątrz państwa członkowskiego. Oznacza to, że rozporządzenia zawierają normy prawne powszechnie obowiązujące, są regulacją generalną i abstrakcyjną. Rozporządzenia są wiążące we wszystkich swoich częściach. Dyrektywy wiążą tylko co do celu (inaczej niż rozporządzenia) państwo członkowskie, do którego są skierowane. Adresatami dyrektyw są wyłącznie państwa członkowskie, zobowiązane do wydania w określonym terminie przepisów krajowych odpowiadających treści danej dyrektywy. Należy tutaj zaznaczyć, że w prawie wspólnotowym nie ma prawnej definicji partnerstwa publiczno – prywatnego. Instytucje Unii Europejskiej odnoszą się jednak w swoich publikacjach do partnerstwa publiczno – prywatnego. Jednym z dokumentów omawiających partnerstwo publiczno – prywatne, uważanym za kluczowy, jest Zielona Księga w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji, COM (2004) 327, Bruksela 2004. 4.3.1. Rozporządzenia i dyrektywy związane z systemem zamówień publicznych ROZPORZĄDZENIE (WE) Nr 2195/2002 PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie Wspólnego Słownika Zamówień (CPV) ROZPORZĄDZENIE KOMISJI (WE) Nr 2151/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. zmieniające rozporządzenie (WE) Nr 2195/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Wspólnego Słownika Zamówień (CPV) ROZPORZĄDZENIE KOMISJI (WE) Nr 1564/2005 z dnia 7 września 2005 r. ustanawiające standardowe formularze do publikacji ogłoszeń w ramach procedur zamówień publicznych zgodnie z dyrektywami 2004/17/WE 65 i 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (tekst mający znaczenie dla EOG) DYREKTYWA 2004/18/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi DYREKTYWA 2004/17/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych 4.3.2. Rozporządzenia i dyrektywy związane z koncesją ROZPORZĄDZENIE KOMISJI (WE) Nr 1564/2005 z dnia 7 września 2005 r. ustanawiające standardowe formularze do publikacji ogłoszeń w ramach procedur zamówień publicznych zgodnie z dyrektywami 2004/17/WE i 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (tekst mający znaczenie dla EOG) DYREKTYWA 2004/18/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi DYREKTYWA 2004/17/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych 4.4. Akty prawne dotyczące długu publicznego Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240) w art. 72 stanowi, że państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów: wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności 66 pieniężne; zaciągniętych kredytów i pożyczek; przyjętych depozytów; wymagalnych zobowiązań wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych, uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem. Na podstawie zawartej w ustawie o finansach publicznych delegacji, Minister Finansów określił w drodze rozporządzenia szczegółowy sposób klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym rodzaje zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych, uwzględniając podstawowe kategorie przedmiotowe i podmiotowe zadłużenia oraz okresy zapadalności. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 252, poz. 1692) określa, że tytuły dłużne zaliczane do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa, dzielą się m. in. na kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno - prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego. 5. RACHUNEK EFEKTYWNOŚCI PROJEKTÓW INWESTYCYJNYCH I OCENA OPŁACALNOŚCI 5.1. Definicja i klasyfikacja Rachunek efektywności jest podstawowym narzędziem wykorzystywanym przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnej. Pozwala odpowiedzieć 67 na najważniejsze z punktu widzenia inwestora pytanie, czy długookresowe, zawsze wiążące się z pewnym ryzykiem, alokowanie kapitału przyniesie określone korzyści w przyszłości. Wiedząc, że najlepszym kryterium oceny działalności gospodarczej jest zysk, można by założyć, że opłacalne są te przedsięwzięcia, które gwarantują jego osiągnięcie, a najlepszym jest wariant zapewniający maksymalizację zysku z zainwestowanych środków. Jednakże przy ocenie opłacalności inwestycji kryterium zysku nie może być jedynym branym pod uwagę, gdyż nie uwzględnia w wystarczającym stopniu innych istotnych czynników takich jak ryzyko i czas. Czas w inwestycji związany jest ze stopniowo ponoszonymi nakładami, które w przyszłości mają przynieść oczekiwany efekt, przy czym nakłady i efekty mają różną wartość zależnie od momentu, w którym występują. Inwestycja jest tym bardziej efektywna, im później ponoszone są na nią nakłady oraz im wcześniej przynosi określone korzyści. Czynnik ryzyka wiąże się z każdą działalnością gospodarczą, jednakże ryzyko pojawiające się przy decyzjach krótkookresowych jest relatywnie mniejsze i łatwiejsze do oszacowania niż w przypadku decyzji długoterminowych. Nierzadko inwestycje wyróżniające się wysokim poziomem zysku pociągają za sobą zdecydowanie większe ryzyko, co oznacza, że warianty przedsięwzięć różnią się poziomem prognozowanego zysku, ale także prawdopodobieństwem jego osiągnięcia. Podejmowanie decyzji inwestycyjnej w oparciu jedynie o kryterium maksymalizacji zysku może sprawdzić się przy decyzjach krótkoterminowych, natomiast w przypadku podejmowania decyzji o realizacji inwestycji długoterminowej należy wziąć pod uwagę także te wspomniane wcześniej dodatkowe czynniki: czas i ryzyko. Rachunek efektywności inwestycji powinien obejmować opracowanie danych, wykonanie oceny opłacalności, a także przeprowadzenie analizy ryzyka związanego z realizacją projektu oraz powinien skutkować podjęciem decyzji inwestycyjnej. 68 Najczęściej rachunek efektywności przeprowadza się przed rozpoczęciem realizacji inwestycji – jest to rachunek prospektywny (ex ante) oparty na prognozach i założeniach funkcjonowania projektu i służy podjęciu decyzji o realizacji lub zaniechaniu inwestycji. Rachunek efektywności może mieć też charakter retrospektywny (ex post) i być przeprowadzony w trakcie lub po zakończeniu inwestycji w ramach controllingu projektu czy postaudytu. Kluczowym elementem rachunku opłacalności jest oszacowanie korzyści i kosztów inwestycji. Nie jest to zadania łatwe, a popełnienie błędów na tym etapie skutkować może przyjęciem do realizacji inwestycji nieopłacalnej lub wyeliminowaniem inwestycji opłacalnej. Aby zbudować poprawny model finansowy kosztów i korzyści należy kolejno dokonać identyfikacji, pomiaru i wyceny kosztów i korzyści. Identyfikacja polega na wskazaniu, opisaniu i sklasyfikowaniu kosztów i korzyści. Pomiar polega na wyrażeniu tych elementów, które mogą mieć charakter zarówno jakościowy jak i ilościowy, w jednostkach naturalnych. Wycena polega na przeliczeniu na jednostki pieniężne wcześniej zidentyfikowanych i zmierzonych korzyści i kosztów. Korzyść z inwestycji, która jest podstawą oceny opłacalności, jest różnicą między uzyskanymi efektami, a poniesionymi kosztami i nakładami i jest nazywana korzyścią netto. W ocenie opłacalności projektu korzyść netto jest najczęściej wyrażana poprzez tzw. wartość przepływów pieniężnych netto (ang. net cash flow – NCF). Przepływy pieniężne netto są różnicą pomiędzy strumieniem wydatków a strumieniem przychodów występujących w poszczególnych okresach, zarówno w fazie realizacji jak i w fazie eksploatacji. Do obliczenia wartości NCF konieczne jest precyzyjne zaklasyfikowanie danych elementów do kategorii wpływów lub wydatków i oszacowanie ich wartości dla każdego kolejnego okresu. Należy podkreślić, iż rzetelne wprowadzenie wartości z uwzględnieniem ich rozłożenia w czasie jest warunkiem wiarygodności wyników rachunku opłacalności ex ante. Klasyfikacji przepływów pieniężnych (cash flows, CF) można dokonać ze względu na kilka kryteriów. Ze względu na kierunek przepływu środków 69 wyróżnia się wpływy pieniężne (cash inflows, CFI) z inwestycji i wydatki pieniężne (cash outflows, CFO) na realizację i eksploatację inwestycji. Biorąc pod uwagę rodzaj strumienia pieniężnego wyróżnia się przepływy pieniężne inwestycyjne, związane z ponoszeniem nakładów inwestycyjnych na realizację inwestycji i uzyskiwaniem środków z danej inwestycji, przepływy operacyjne, czyli te związane bezpośrednio z celem realizacji inwestycji oraz przepływy finansowe, które są związane z pozyskiwaniem kapitału, zwrotem kapitału dłużnego oraz kosztami wykorzystania kapitału. Ocena opłacalności inwestycji wymaga określenia wartości przepływów pieniężnych dla wszystkich lat okresu obliczeniowego. Okres wyznaczający horyzont rachunku ekonomicznego powinien obejmować fazę realizacji oraz funkcjonowania analizowanej inwestycji, zgodnie z jej indywidualnym, ekonomicznym cyklem życia. Problematyczne może okazać się zwłaszcza określenie długości eksploatacji, zazwyczaj bierze się pod uwagę okres użytkowania podstawowego dla danego przedsięwzięcia składnika majątkowego wytworzonego w fazie realizacji. Jednakże koniec okresu obliczeniowego, dzięki działaniom modernizacyjnym czy odtworzeniowym, nie musi koniecznie oznaczać końca działalności. Należy zwrócić uwagę, że długość fazy eksploatacji może być krótsza niż żywotność składnika majątkowego. Przyczyną mogą być warunki rynkowe, na przykład zmiana popytu na wytwarzany produkt lub usługę czy też spadek możliwych do osiągnięcia cen. W ekonomicznym cyklu życia projektu uwzględnia się więc aspekt efektywnościowy inwestycji łączący się z rozłożeniem w czasie korzyści netto (w odróżnieniu od podejścia materialnego wyrażonego w postaci czterofazowego schematu cyklu życia inwestycji, w którym wyodrębnia się fazę przed inwestycyjną, inwestycyjną, operacyjną i likwidacyjną). W typowej inwestycji najpierw pojawiają się wydatki na jej przygotowanie i realizację, następnie wydatki i wpływy w okresie operacyjnym, a na końcu wpływy lub wydatki pieniężne związane z likwidacją inwestycji. Generalnie, z uwagi na fakt że korzyści netto są w jakimś sensie zobiektywizowane kolejnością 70 czynności realizowanych w poszczególnych fazach, w cyklu życia inwestycji można wyodrębnić taki okres, w którym generuje ona ujemne korzyści netto oraz okres z dodatnimi korzyściami netto. Jednak trzeba zaznaczyć, iż zarówno długość cyklu życia inwestycji jak i wartość korzyści netto mają charakter indywidualny – dokładnie tak jak i sama inwestycja. Z cyklem życia inwestycji i rozłożeniem w czasie korzyści netto jest związane kolejne bardzo istotne zagadnienie wpływające na poprawność prowadzonej oceny opłacalności, mianowicie zmienność wartości pieniądza w czasie. Przepływy pieniężne rozłożone na przestrzeni całego cyklu życia inwestycji, tymczasem wartość pieniądza jest uzależniona od momentu w którym płatność jest dokonywana lub otrzymywana. 1 PLN jest dziś więcej wart niż 1 PLN za rok, ale żeby dowiedzieć się jaką konkretnie ma wartość, stosuje się metodę obliczeń dyskontowych. Metody dyskontowe należą do najbardziej precyzyjnych narzędzi oceny opłacalności przedsięwzięć, gdyż w odróżnieniu od metod prostych, uwzględniają rozłożenie w czasie prognozowanych wpływów i wydatków w ramach analizowanej inwestycji. Technika dyskonta pozwala sprowadzić do porównywalności wartość nakładów i korzyści mających miejsce w różnych okresach czasu. Tym, co przemawia za dokładnością oceny metodą dyskontową jest możliwość objęcia rachunkiem całego okresu funkcjonowania przedsięwzięcia, a więc zarówno fazy inwestycyjnej, jak też pozostałego okresu, w którym przewiduje się osiąganie korzyści. Jednakże wiąże się z tym konieczność oszacowania wielkości wpływów i wydatków w całym analizowanym okresie. Określenie ich wartości na moment przeprowadzania oceny stanowi podstawę dalszego wnioskowania. Obecną wartość wpływów lub wydatków, które będą realizowane w przyszłości oblicza się z wykorzystaniem następującego wzoru: PV0 = FVt * 1 1 1 * * ... * (1 + i1 ) (1 + i2 ) (1 + in ) 71 gdzie: PV0 – początkowa kwota pieniężna (wartość obecna) FV t – wartość przyszła kwoty PV0 i – stopa procentowa, inaczej dyskontowa, może być podana w skali rocznej lub półrocznej, ewentualnie innej adekwatnej do częstotliwości przepływów (i1, i2, …, in) n – liczba okresów, w których obowiązuje wysokość stopy dyskontowej lub jeśli zakładamy, że stopa procentowa przyjmuje wartość stałą w całym okresie obliczeniowym: PV 0= FVt (1 + i ) t Wykorzystywane w procesie dyskontowania wyrażenie 1/(1+i)t jest tzw. współczynnikiem obecnej wartości lub współczynnikiem dyskontowym. W praktyce jeśli stopa dyskonta wynosi 10% rocznie, a kwota 100 przypada do zapłaty za rok, to wartość obecną tej kwoty oblicza się następująco: PV = 100 (1 + 0,10) = 90,91 Współczynnik dyskontowy w tym równaniu wynosi: 1 = 0,9091 (1 + 0,1) Do przeprowadzenia rachunku z wykorzystaniem metody dyskontowej niezbędne jest określenie trzech podstawowych informacji: wielkości stopy dyskontowej, wartości strumienia nadwyżki pieniężnej generowanej przez 72 projekt (czyli omawianych wcześniej NCF) oraz długości okresu przyjętego do obliczeń (n). Zgodnie z podręcznikową definicją stopa dyskontowa jest sumą trzech składników stopy lokat wolnych od ryzyka, premii za ryzyko podjęcia danego przedsięwzięcia oraz przewidywanej stopy inflacji. Dokładne lub przybliżone oszacowanie tych wielkości w praktyce bywa często niewykonalne i nieopłacalne. Najczęściej w związku z tym wykorzystuje się w obliczeniach stopę oprocentowania długoterminowej lokaty kapitałowej wolnej od ryzyka. Okres, dla którego prowadzi się obliczenia jest sumą czasu niezbędnego na zakończenie prac związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz liczby lat, w których będą spłacane raty zaciągniętych kredytów. Stopę dyskontową można opisać jako wypadkową dwóch czynników: ogólnej zmiany wartości pieniądza w czasie (która znajduje odzwierciedlenie np. w stopach procentowych) oraz premii za ryzyko związane z daną inwestycją. Można ją szacować opierając się na rentowności inwestycji wolnych od ryzyka (obligacje skarbowe), zwiększonej o premię za ryzyko. Można także przyjmować wartość stopy dyskontowej w oparciu o średni ważony koszt kapitału (weighted average cost of capital, WACC) lub o koszt kapitału własnego. Stosowana przez inwestorów w ramach rachunku opłacalności stopa dyskontowa jest bardzo często minimalną, wymaganą przez udziałowców, stopą zwrotu z inwestycji i zwykle jest związana z kosztem kapitału własnego (inwestora). Należy podkreślić, że wybór stopy dyskontowej jest kluczowy dla określania wartości obecnej przepływów pieniężnych projektu i jednocześnie dla wartości inwestycji – im wyższa stopa tym niższe NPV, a im niższa stopa, tym wyższe NPV. 73 Odmienną od metod dyskontowych kategorią są metody proste, które mają charakter uproszczony, gdyż stosowane w tych metodach wartości roczne mają charakter nominalny, niezdyskontowany na moment oceny. Oznacza to, że nakłady i efekty traktuje się jednakowo, bez względu na czas, w którym występują, czyli bez uwzględnienia zmiany wartości pieniądza w czasie. Metody proste np. okres zwrotu nakładów, prosta i księgowa stopa zwrotu czy też analiza progu rentowności wykorzystuje się zazwyczaj do wstępnej selekcji na etapach przedrealizacyjnych. 5.2. Najczęściej stosowane dyskontowe metody oceny opłacalności: NPV oraz IRR NPV, czyli wartość bieżąca netto (net present value), to suma występujących w całym analizowanym okresie zdyskontowanych oddzielnie dla każdego roku przepływów pieniężnych netto (NCF, net cash flow) przy stałym poziomie stopy dyskontowej. Dyskontując przepływy pieniężne (w wyniku czego otrzymujemy discounted cash flow, DCF) widzimy obecną wartość przyszłych wpływów i wydatków w projekcie. Obecną wartość należnych w przyszłości kwot pieniężnych nazywamy wartością zaktualizowaną netto (net present value, NPV) i obliczamy odpowiednią, odzwierciedlającą koszt pieniądza, stopą procentową (stopą dyskontową). Obliczeń wartości zaktualizowanej netto dokonuje się za pomocą następującego równania: NPV = NCF0 * CO0 + NCF1 * CO1 + NCF2 * CO2 + … + NCFn * COn co jest tożsame z następującym zapisem: n NPV = ∑ NCFt * COt t =0 74 gdzie: NPV – wartość bieżąca netto NCFt – przepływy pieniężne netto w kolejnych latach okresu obliczeniowego COt – współczynnik dyskontowy (czynnik obecnej wartości) dla kolejnych lat okresu obliczeniowego (dla przyjętej stopy procentowej) t = 0, 1, 2, …, n – kolejny rok okresu obliczeniowego Można spotkać się także z inną postacią powyższego równania, np.: n NPV = ∑ t =0 n Dt It − ∑ t t (1 + i ) t = 0 (1 + i ) a przy założeniu, że całość nakładów ponoszona jest w roku t = 0, to: n NPV = ∑ t =0 Dt −I (1 + i ) t gdzie: Dt – przepływy pieniężne netto związane z bieżącym funkcjonowaniem przedsięwzięcia (czyli bez nakładów kapitałowych), w kolejnych latach okresu obliczeniowego It – nakłady kapitałowe w kolejnych latach okresu obliczeniowego i – roczna stopa procentowa t = 0, 1 ,2 ,... ,n – kolejny rok okresu obliczeniowego Inwestor zaakceptuje daną inwestycję, jeśli przy przyjętej stopie dyskontowej wartość zaktualizowana netto łącznie przepływów pieniężnych jest większa od zera. Dodatnia wartość NPV oznacza, że stopa rentowności z analizowanej inwestycji jest wyższa od przyjętej stopy dyskonta (czyli granicznej stopy procentowej, określonej uprzednio np. na podstawie kosztu kapitału, czy też oprocentowania obligacji skarbowych). Każda inwestycja charakteryzująca się NPV wyższym od zera (a w skrajnych przypadkach także równa zeru) jest 75 opłacalna i może być realizowana, ponieważ przyniesie określone korzyści finansowe oraz podniesie wartość firmy. Wykorzystując metodę NPV w rachunku opłacalności inwestycji należy pamiętać o jej podstawowych założeniach teoretycznych i wynikających z nich ograniczeniach. Po pierwsze konieczne jest określenie okresu obliczeniowego, wynikającego z długości ekonomicznego cyklu życia inwestycji oraz wielkość i rozkład w trakcie tego cyklu korzyści netto. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że metoda NPV zakłada typowy rozkład w czasie przepływów pieniężnych oraz stałą stopę dyskontową w całym okresie (płaski kształt krzywej rentowności w całym cyklu życia inwestycji, k1=k2=...kn). Przyjmuje się także, że dodatnie przepływy pieniężne netto powstają z końcem roku (podczas gdy w rzeczywistości wytwarzane są w ciągu całego roku, co powoduje pewne niedoszacowanie NPV) oraz że NCF są reinwestowane ze stopą reinwestycji równą stopie dyskontowej. Warto zwrócić uwagę, że prognoza przepływów pieniężnych przyjętych do obliczeń niekoniecznie musi dotyczyć okresów rocznych, ale np. półrocznych czy kwartalnych. W takich przypadkach trzeba dostosować stopę procentową (dyskontową), która podawana jest dla okresów rocznych. Należy pamiętać, że stopa procentowa nie jest średnią arytmetyczną lecz geometryczną w związku z tym, jeśli zakładamy okresy półroczne przepływów pieniężnych, to nasza stopa dyskontowa będzie pierwiastkiem 2-go stopnia przyjętej stopy dyskontowej rocznej i taką wartość będziemy przyjmować we wzorze na NPV. Dyskusyjną kwestią w zakresie metody NPV jest przesądzenie, czy do przepływów pieniężnych netto, które stanowią podstawę algorytmu szacowania NPV, powinno się wliczać, poza przepływami operacyjnymi i inwestycyjnymi, także przepływy finansowe. Część ekonomistów stoi na stanowisku, że uwzględnianie kosztów finansowych jest metodycznie niepoprawne, gdyż rachunek NPV ma dać odpowiedź na pytanie, czy i w jakim stopniu kapitał zaangażowany w ocenianą inwestycję pokryje koszt jego 76 pozyskania, bez względu na to czy inwestor zamierza sfinansować inwestycję z kapitału własnego czy obcego. Nie brakuje zwolenników ujmowania w rachunku NPV finansowych przepływów pieniężnych. Rozbieżności wynikają z faktu, że korzyści netto z inwestycji mogą być wyliczane z punktu widzenia różnych uczestników przedsięwzięcia. Istnieje kilka formuł kalkulacji przepływów pieniężnych netto na potrzeby NPV dla różnych interesariuszy, jednak w praktyce najczęściej oblicza się dwie: dla wszystkich stron finansujących inwestycję - wierzycieli, właścicieli i firmy (tzw. free cash flow to firm, FCFF), oraz dla właścicieli i firmy (tzw. free cash flow to equity, FCFE). Sposób obliczania NCF oraz stopy dyskontowej jest uzależniony od podmiotu, dla którego szacowana jest wartość bieżąca netto, co często w praktyce rodzi kłopoty z właściwym użyciem algorytmów. Uwzględniając rodzaj interesariuszy wyróżnia się pięć formuł algorytmu NPV: ekonomiczną (NPV inwestycji przed opodatkowaniem), klasyczną (standardową) opartą na NCF – FCFF, właścicielska opartą na NCF - FCFE, dywidendową dla sponsorów SPV oraz skorygowaną (adjusted net present value, ANPV). W formule ekonomicznej uwzględnia się przepływy inwestycyjne i operacyjne bez przepływów finansowych, podatku dochodowego i spłat kredytu. W tej formule stopa dyskontowa, jeśli jest przyjmowana na podstawie WACC, nie uwzględnia tarczy podatkowej. Formuła klasyczna również zakłada uwzględnianie przepływów inwestycyjnych i operacyjnych bez przepływów finansowych, z tym że dodatkowo do NCF wlicza się podatek dochodowy (ale wyłącznie od wyniku operacyjnego), co oznacza że w tym przypadku korzyść netto oparta jest na formule FCFF (dla stron finansujących i firmy). Jest to najczęściej stosowany w praktyce algorytm NPV, w którym do stopę dyskontową przyjmuje się na poziomie oczekiwanej stopy zwrotu wymaganej przez inwestorów (dostawców kapitału) i najczęściej oblicza się ja w oparciu o WACC (średni ważony koszt kapitału) z uwzględnieniem tarczy podatkowej. 77 Formułą, w której do konstrukcji korzyści netto wlicza się poza przepływami inwestycyjnymi i operacyjnymi także przepływy finansowe i podatek dochodowy od rzeczywistego dochodu jest właścicielska formuła NPV. Wliczane w tym przypadku przepływy finansowe są przepływami jedynie wierzycielskimi, czyli algorytm korzyści oparty jest na formule FCFE, bez wliczania przyrostu kapitału własnego i wypłacanej dywidendy. W tej formule NPV przyjmuje się stopę dyskontową na poziomie wymaganej przez właściciela stopy zwrotu i jest szacowana w oparciu o koszt kapitału własnego. Kolejna, dywidendowa formuła NPV jest liczona dla właścicieli, którzy zainwestowali swój kapitał. W przepływach pieniężnych ujmuje się jedynie wkład kapitałowy i wpływ pieniężny w postaci dywidendy (czyli ta formuła de facto nie pokazuje skumulowanej wartości korzyści netto generowanych przez przedsięwzięcie). Formuła dywidendowa jest wykorzystywana najczęściej przez sponsorów inwestycji typu project finance. Skorygowana formuła NPV nie jest powszechnie stosowana w Polsce. Jest podobna do formuły klasycznej i ujmuje w korzyściach netto przepływy inwestycyjne i operacyjne, jednak w odróżnieniu od formuły klasycznej, gdzie tarcza podatkowa jest wyceniana w WACC/stopie dyskonta, w formule skorygowanej wartość tarczy podatkowej jest wyceniana oddzielnie, jako osobny strumień pieniężny. Innymi słowy metoda ta koryguje wartość przepływów projektu o wartość efektów wynikających z finansowania środkami zewnętrznymi, w wyniku czego oszczędności podatkowe z tytułu zadłużenia są dyskontowane stopą obliczaną na podstawie kosztu długu przed opodatkowaniem, czyli średnią stopą jego oprocentowania, natomiast przepływy z tytułu angażowanego kapitału własnego podlegają dyskontowaniu stopą dyskontową wyliczaną jako koszt kapitału własnego. Otrzymana po dokonaniu rachunku wartość NPV informuje nas, o ile wzrośnie wartość firmy po realizacji danego przedsięwzięcia. Jest to podejście właściwe dla inwestycji typu corporate finance, natomiast przy inwestycjach w formule project finance NPV określa wartość bieżącą spółki celowej. 78 Bez względu na to jaką formułę wykorzystujemy do wyliczenia NPV w ramach oceny opłacalności inwestycji, zawsze otrzymamy wartość bezwzględną (kwotową), a nie relatywną (procentową), co może utrudnić porównanie rentowności i wybór pomiędzy inwestycjami alternatywnymi. W celu wyeliminowania tej wady NPV stosuje się wskaźnik wartości bieżącej netto (net present value ratio, NPVR). NPVR jest stosunkiem zdyskontowanych i skumulowanych wartości korzyści netto do zdyskontowanych nakładów inwestycyjnych i ma postać następującego wzoru: NPVR = NPV PVI gdzie: PVI – wartość bieżąca wymaganych nakładów inwestycyjnych Podstawą wyboru inwestycji najbardziej opłacalnej spośród kilku porównywanych jest więc maksymalizacja wartości NPVR. Natomiast przy zastosowaniu wskaźnika NPRV do podjęcia decyzji w bezwzględnym rachunku opłacalności stosuje się tę samą zasadę, jak przy wyniku NPV, czyli gdy NPVR jest większe lub równe 0 dana inwestycja jest opłacalna i można ją zaakceptować, natomiast przy NPVR mniejszym od 0, inwestycję należ odrzucić, gdyż jest nieopłacalna. Metoda wewnętrznej stopy zwrotu (internal rate of return, IRR) jest drugą po NPV, najczęściej wykorzystywaną w praktyce metodą dyskontową. IRR jest stopą procentową, przy której NPV jest równa 0, czyli wtedy kiedy wartość wydatków (cash flow out) jest równa wartości wpływów (cash flow in). IRR w sposób bezpośredni pokazuje stopę rentowności badanych przedsięwzięć. W związku z powyższym analizowana inwestycja jest opłacalna, jeśli wewnętrzna stopa zwrotu jest wyższa lub równa przyjętej przez inwestora minimalnej stopie zwrotu. 79 Wewnętrzna stopa zwrotu jest więc równaniem NPV dla tej konkretnej stopy dyskontowej – tzw. stopy granicznej – przy której NPV przyjmuje wartość 0. W praktyce oznacza to, że przy ustalonej wartości NPV równej 0 oblicza się wartość stopy dyskontowej sprawiającej, że równość ta jest spełniona, co obrazuje następujące równanie: "− " 0 NPV = NCF NCF1"−" NCF2"+" NCFn"+" + = + ... + (1 + IRR)1 (1 + IRR) 2 (1 + IRR) n n NCFt"−" NCFt"+" = ∑ ∑ t t t = 0 (1 + IRR ) t = m +1 (1 + IRR ) m gdzie: NCFt"−" - ujemne przepływy pieniężne netto w kolejnych okresach t = 0 do m cyklu życia inwestycji NCFt"+" - dodatnie przepływy pieniężne netto w kolejnych okresach t = m+1 do n cyklu życia inwestycji t= 0 do m – kolejne okresy ekonomicznego cyklu życia inwestycji, w których generuje ona ujemne korzyści netto (przepływy pieniężne netto) t=m+1 do n - kolejne okresy ekonomicznego cyklu życia inwestycji, w których generuje ona dodatnie korzyści netto (przepływy pieniężne netto) Matematyczną postać metody IRR wyraża wzór: n NPV = ∑ t =0 NCFt =0 (1 + IRR) t Przy obliczaniu IRR, tak jak w przypadku obliczania NPV ustala się wartość przepływów pieniężnych netto w kolejnych latach cyklu życia inwestycji. Kolejnym krokiem jest wybór dwóch wielkości stopy procentowej i1 oraz i2 (przy wykorzystaniu metody kolejnych przybliżeń), tak aby NPV1 obliczona na podstawie i1 była zbliżona do zera, ale dodatnia, a NPV2 obliczona 80 na podstawie i2 była zbliżona do zera, ale ujemna. Do obliczenia IRR służy poniższy wzór: IRR = i1 + PV * (i 2 − i1 ) PV + [ NV ] gdzie: i1 – poziom stopy procentowej przy którym NPV < 0 i2 - poziom stopy procentowej przy którym NPV > 0 PV – poziom NPV obliczony na podstawie i1 NV – poziom NPV obliczony na podstawie i2 W praktyce różnica między stopą i1 a i2 nie powinna przekraczać jednego punktu procentowego, ponieważ wraz ze wzrostem różnicy, wyniki stają się mniej dokładne, a przy różnicy mniejszej od jednego punktu procentowego błąd można uznać za nieistotny. Podobnie jak NPV, metoda wewnętrznej stopy zwrotu opiera się na założeniu, że stopa dyskontowa jest taka sama przez cały cykl życia inwestycji (krzywa rentowności ma kształt płaski), że dodatnie przepływy pieniężne netto są reinwestowane w całym cyklu według stopy odpowiadającej IRR, oraz że inwestycja charakteryzuje się typowym rozkładem przepływów pieniężnych. Ostatnie założenie pokazuje sporą wadę metody IRR, która rodzi problemy przy obliczaniu opłacalności inwestycji z nietypowym rozkładem przepływów pieniężnych. Inwestycje tego rodzaju mogą w ogóle nie mieć wewnętrznej stopy zwrotu (w sytuacji gdy przy w przyjętych okresach obliczeniowych np. rocznych, nie występują ujemne przepływy, gdyż faza realizacji inwestycji jest zbyt krótka) lub w przypadku, gdy przepływy pieniężne częściej niż raz zmieniają znak, może mieć ich kilka. W ujęciu ekonomicznym IRR określa pieniężną stopę zwrotu z zainwestowanego kapitału, a także pokazuje jaki może być maksymalny koszt pozyskiwanego kapitału (WACC lub kapitału 81 własnego). Wewnętrzna stopa zwrotu wynosząca 15% oznacza, że z każdej zainwestowanej złotówki średni zwrot w cyklu życia inwestycji wynosi 15 gr. Jednocześnie IRR = 15% informuje, jaka może być maksymalna cena za jaką pozyskamy kapitał na daną inwestycję (zainwestowany kapitał powinien mieć wyższą stopę zwrotu od kosztu jego pozyskania). Metoda IRR może być obiektywnym kryterium pozwalającym na podjęcie bezwzględnej decyzji inwestycyjnej. Jeśli wewnętrzna stopa zwrotu analizowanej inwestycji jest wyższa niż graniczna stopa zwrotu, która umożliwia zaspokojenie żądań wszystkich dostawców kapitału przeznaczonego na jej sfinansowanie, to inwestycję można uznać za opłacalną. Graniczną stopę zwrotu można przyjąć na poziomie określonym alternatywną możliwością zwrotu z inwestycji na rynku kapitałowym o zbliżonym poziomie ryzyka i okresie zapadalności lub na poziomie średniego ważonego kosztu kapitału (WACC) czy też kosztu kapitału własnego. Należy pamiętać, że w przypadku odniesienia granicznej stopy zwrotu do WACC przepływy pieniężne opiera się o formułę FCFF, a w przypadku kosztu kapitału własnego o formułę FCFE. W celu przestrzegania zasady spójności niezwykle istotny jest dobór do konkretnego rodzaju IRR odpowiedniej stopy granicznej (klasyczne IRR – stopa graniczna w oparciu o WACC, dla właścicielskiej IRR – w oparciu o koszt kapitału własnego firmy, a dla dywidendowej IRR – w oparciu o koszt kapitału własnego właściciela) oraz stosowanie do IRR i kosztu kapitału jednolitego ujęcia: nominalnego lub realnego. Jedną z podstawowych zalet metody wewnętrznej stopy zwrotu (w porównaniu np. do NPV) jest brak konieczności ustalania stopy dyskontowej. To sprawia, że metoda IRR może być bardzo użyteczna zwłaszcza na etapie wstępnej oceny opłacalności, kiedy nie jest jeszcze znany koszt kapitału przeznaczonego na sfinansowanie inwestycji, a jednocześnie w wyniku obliczenia IRR otrzymujemy informację o maksymalnym koszcie kapitału, po którym możemy go pozyskać, aby inwestycja była opłacalna. 6. REKOMENDACJE ZWIĄZANE Z ZASTOSOWANIEM KONKRETNEGO MODELU PARTNERSTWA PUBLICZNO – PRYWATNEGO W PRZYPADKU 82 REALIZACJI BUDOWNICTWA KOMUNALNEGO W GMINIE CELESTYNÓW W FORMULE PPP Obowiązująca ustawa o partnerstwie publiczno – prywatnym nie reguluje szczegółowo przedmiotu umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, ani nie definiuje pojęcia realizacji zadania publicznego. Niemniej jednak, jednostka samorządu terytorialnego może działać tylko w zakresie, jaki jest jej przypisany na mocy przepisów prawa. Należy więc przyjąć, że gmina Celestynów jako jednostka samorządu terytorialnego do realizacji w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego może powierzyć jedynie zadania własne. Dodatkowo na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.), jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych – z uwzględnieniem przepisów o finansach publicznych lub odpowiednio, przepisów o partnerstwie publiczno - prywatnym, przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi, przepisów o zamówieniach publicznych, przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz przepisów o publicznym transporcie zbiorowym. Gminne budownictwo mieszkaniowe, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) jest jednym z zadań własnych gminy. Ponadto art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) wskazuje, że do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zgodnie z ust. 2 art. 4 tejże ustawy, gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. 83 Ze względu na fakt, iż realizacja budowy domów komunalnych jest zadaniem własnym gminy, które może ona powierzyć do realizacji w trybie przepisów ustawy o partnerstwie publiczno - prywatnym, nie ma przeszkód, aby gmina, która jest podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o partnerstwie publiczno - prywatnym, zaangażowała się w działania z zakresu budownictwa komunalnego i zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. 6.1. Budownictwo komunalne w gminie Celestynów w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego Przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Podział zadań i ryzyk może być dość dowolnie kształtowany między podmiotem publicznym, a partnerem prywatnym, a jego wyraz znajdzie odzwierciedlenie w zawartej umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym. Należy jednak pamiętać, że ustawa o partnerstwie publiczno – prywatnym definiując “przedsięwzięcie” będące przedmiotem partnerstwa, mówi o budowie (lub remoncie, świadczeniu usług, wykonaniu dzieła albo innego świadczenia), połączonej z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia publiczno-prywatnego lub jest z nim związany. Oznacza to, że w przypadku planowanego przedsięwzięcia budowy domów komunalnych zadaniem partnera prywatnego byłoby co najmniej ich wybudowanie oraz utrzymywanie. Przez utrzymywanie rozumie się wykonywanie konserwacji i remontów obiektów tak, aby zapewnić dostępność do infrastruktury na pożądanym przez gminę, a określonym w umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym poziomie. Zakres zadań partnera prywatnego może być, i często w tego typu inwestycjach jest, szerszy, gdyż obejmuje zwykle także zaprojektowanie budynków, a także zarządzanie powierzchniami handlowo-usługowymi będącymi ich częścią. 84 Do zadań partnera prywatnego może należeć także na przykład usługa pobierania czynszów od najemców mieszkań. Wraz z podziałem zadań, następuje podział ryzyka, któremu przyświecać powinna zasada, zgodnie z którą dane ryzyko (np. budowy, dostępności, popytu) powinna wziąć na siebie strona, która potrafi lepiej nim zarządzać (tj. kontrolować jego wystąpienie i niwelować negatywne skutki). Należy zwrócić uwagę, że partnerzy prywatni, którymi w przypadku projektów typu partnerstwa publiczno - prywatnego w budownictwie komunalnym są zwykle deweloperzy działający na danym rynku, posiadają doświadczenie i potencjał wystarczający dla dostarczenia mieszkań komunalnych o określonym przez gminę (podmiot publiczny) standardzie. Dzięki dużej liczbie zrealizowanych inwestycji w budownictwie, deweloperzy posiadają wyjątkowo cenną wiedzę dotyczącą również eksploatacji zaprojektowanych i wybudowanych przez siebie budynków, która w projekcie budowy i utrzymania budynków komunalnych jest niezwykle ważna dla efektywnej, to znaczy bezproblemowej i jednocześnie taniej eksploatacji w kilkunastoletniej perspektywie. Ponadto wiedza i dostęp do innowacyjnych technologii planowania i zarządzania projektami budowlanymi zazwyczaj skraca czas realizacji inwestycji, na czym zależy zarówno gminie jak i partnerowi prywatnemu. W umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego. Wkładem własnym, zgodnie z definicją ustawową jest świadczenie polegające w szczególności na: poniesieniu części wydatków na realizację przedsięwzięcia, w tym sfinansowaniu dopłat do usług świadczonych przez partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia, wniesieniu składnika 85 majątkowego. W projektach partnerstwa publiczno – prywatnego, mających na celu dostarczenie lokali komunalnych, zadaniem gminy może być wniesienie składnika majątkowego, polegające na nieodpłatnym przekazaniu na czas realizacji umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym nieruchomości, na których partner prywatny wybuduje budynki komunalne. Podstawą prawną jest tutaj art. 13 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 z późn. zm.), który mówi, że nieruchomość może być także przekazywana nieodpłatnie w drodze umowy partnerowi prywatnemu lub spółce, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100) na czas realizacji przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Dodatkowo w projektach z sektora budownictwa komunalnego w formule partnerstwa publiczno – prywatnego, strona publiczna może zobowiązać się w umowie do przekazywania partnerowi prywatnemu wynagrodzenia, zwykle w postaci tzw. opłaty za dostępność. Ma to związek z wymogami ustawy o partnerstwie publiczno – prywatnym, która wskazuje, że wynagrodzenie partnera prywatnego zależy przede wszystkim od rzeczywistego wykorzystania lub faktycznej dostępności przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego. Opłata za dostępność, ze względu na swój charakter, może być złożona z kilku komponentów (w zależności od zakresu zadań i usług, jakie będzie świadczył partner prywatny) i nie powinna być opłatą stałą lecz rzeczywiście uzależnioną od faktycznej dostępności czy też standardu świadczonych usług. Oznacza to, że umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym musi określać skutki nienależytego wykonania lub niewykonania zobowiązania przez partnera prywatnego, którymi może być w szczególności obniżenie wynagrodzenia partnera prywatnego lub nałożenie na niego kar umownych. Co niezwykle istotne, terminy oraz wysokość przewidywanych płatności 86 (lub innych świadczeń podmiotu publicznego), to obligatoryjne kryterium wyboru ofert, które należy zastosować w postępowaniu (innym obowiązkowym kryterium jest podział pomiędzy podmiotem publicznym, a partnerem prywatnym zadań i ryzyk związanych z przedsięwzięciem). Gmina może zastosować także dodatkowe kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej. Ustawodawca podkreśla, że oferta najkorzystniejsza to taka, która przedstawia najkorzystniejszy bilans wynagrodzenia i innych kryteriów odnoszących się do przedsięwzięcia. Podsumowując, typowe i możliwe do realizacji przedsięwzięcie budowy domów komunalnych w formule partnerstwa publiczno-prywatnego polegałoby na takiej współpracy gminy i partnera prywatnego, w której zadaniem partnera prywatnego byłby zaprojektowanie i wybudowanie budynków komunalnych przy zapewnieniu własnego finansowania oraz utrzymanie dostarczonej infrastruktury. W celu realizacji przedsięwzięcia gmina wniosłaby do przedsięwzięcia nieruchomości, na której zlokalizowana byłaby inwestycja. Zadaniem gminy byłoby też zasiedlenie dostarczonych przez partnera prywatnego lokali i pobieranie czynszów (choć nie ma przeciwwskazań, aby za zadania te odpowiadał także partner prywatny). Wynagrodzenie partnera prywatnego pochodziłoby w większości z płatności od gminy pochodzącej bezpośrednio z budżetu, przekazywanej w formie opłaty za dostępność. Pierwsza płatność miałaby miejsce dopiero po dostarczeniu infrastruktury i rozpoczęciu jej użytkowania. Gmina mogłaby wynajmować lokale mieszkalne od partnera prywatnego i przeznaczać je na prowadzenie własnej polityki lokalowej, uiszczając z tego tytułu czynsz partnerowi prywatnemu (komponent opłaty za dostępność). Należy pamiętać, że proces płatności z budżetu publicznego na rzecz partnera prywatnego powinien być uzależniony od stopnia wywiązywania się partnera prywatnego z wskazanych w umowie o partnerstwie publiczno – prywatnym zadań i obowiązków. Dodatkowe wynagrodzenie partnera prywatnego 87 mogłoby pochodzić z komercyjnego najmu lokali handlowo - usługowych zlokalizowanych w parterach wybudowanych budynków komunalnych. 6.2. Budownictwo komunalne w gminie Celestynów w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego z zawiązaniem spółki celowej o kapitale mieszanym Do realizacji przedsięwzięcia budowy domów komunalnych w formule partnerstwa publiczno-prywatnego z zawiązaniem spółki celowej o kapitale mieszanym (tj. zawiązanej pomiędzy gminą, a partnerem prywatnym) zastosowanie mają te same zasady, które zostały przedstawione powyżej dla kontraktowego partnerstwa publiczno – prywatnego. Przedmiot partnerstwa publiczno-prywatnego realizowany jest przez wspólnie ustanowiony podmiot, w którym udziałowcami są podmiot publiczny i partner prywatny. Można założyć, że w tej formule realizacji, gmina jako udziałowiec, będzie miała większy wpływ i kontrolę nad realizowanym przedsięwzięciem partnerstwa publiczno – prywatnego, dzięki czemu zakres współpracy mógłby obejmować także takie zadania, których całkowity transfer do sektora prywatnego łączyłby się z ryzykiem utraty wpływu na kształtowanie polityki sektorowej lub po prostu mógłby spotkać się ze złym odbiorem społecznym. Partner prywatny, będący udziałowcem w spółce mieszanej, musi zostać wybrany w drodze przejrzystej i konkurencyjnej procedury. Zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej oraz orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej fakt, że podmiot prywatny wykonuje umowę wspólnie z podmiotem publicznym w formie spółki nie może być uznany za uzasadnienie ominięcia przepisów o zamówieniach publicznych. Z kolei w świetle ustawy o partnerstwie publiczno – prywatnym zawarcie umowy spółki celowej musi być wynikiem zawartej wcześniej umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Do zawarcia umowy podmiot publiczny musi zastosować jedną z procedur określonych w art. 4 ustawy o partnerstwie publiczno – prywatnym. Oznacza to, że dokonany uprzednio wybór partnera prywatnego w trybie ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi albo 88 ustawy prawo zamówień publicznych nie będzie nakładał obowiązku ponownego wyboru partnera prywatnego do spółki celowej, której powstanie przewiduje umowa o partnerstwo publiczno – prywatne. Różnicą, a także zaletą realizacji przedsięwzięcia typu partnerstwa publiczno – prywatnego z utworzeniem spółki o kapitale mieszanym jest kwestia wpływu zobowiązań, wynikających z zawartych umów o partnerstwie publiczno - prywatnym, na dług sektora finansów publicznych oraz limit zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego. Otóż utworzenie przez podmiot publiczny spółki z partnerem prywatnym w celu realizacji umowy o partnerstwo publiczno – prywatne jest sposobem na wyeliminowanie ryzyka prawnego w zakresie wpływu zobowiązań na wysokość długu publicznego i limit zadłużenia gminy. Wydatki jednostki samorządu terytorialnego na objęcie akcji i udziałów w spółce z udziałem podmiotu publicznego, będą wydatkami majątkowymi, co do zasady neutralnymi dla limitu zadłużenia gminy. Analiza aspektów podatkowych związana z realizacją przedsięwzięcia w podanej formule powinna stanowić składnik analizy prawnej dla indywidualnego projektu, której przedmiotem powinno być nie tylko ustalenie optymalnej struktury organizacyjnej przedsięwzięcia (czy podmiot publiczny planując przedsięwzięcie powinien zdecydować się na udzielenie zamówienia wprost, czy też za pośrednictwem kontrolowanej spółki kapitałowej), ale i wspomnianych skutków podatkowych w przypadku zaangażowania wkładu własnego lub powoływania spółek celowych w ramach współpracy typu partnerstwa publiczno – prywatnego. 6.3. Budownictwo komunalne w gminie Celestynów w modelu koncesji Koncesja jest rodzajem przedsięwzięcia, w którym koncesjonariusz wykonuje przedmiot koncesji za wynagrodzeniem, którym w przypadku koncesji na roboty budowlane jest wyłącznie prawo do eksploatacji obiektu budowlanego, w tym pobierania pożytków, albo takie prawo wraz z płatnością koncesjodawcy 89 (np. gminy). Jednakże w koncesji, w przeciwieństwie do partnerstwa publiczno - prywatnego, płatność od koncesjodawcy nie może prowadzić do odzyskania całości poniesionych przez koncesjonariusza nakładów związanych z wykonywaniem koncesji i to koncesjonariusz musi ponosić w zasadniczej części ryzyko ekonomiczne przedsięwzięcia. W przypadku realizacji budowy domów komunalnych w modelu koncesji na roboty budowlane to koncesjonariusz (podmiot prywatny) zapewniałby wybudowanie i sfinansowanie niezbędnej infrastruktury, a następnie na własne ryzyko ekonomiczne ponosiłby koszty jej funkcjonowania, czerpiąc pożytki w zasadniczej części ze świadczonych usług wynikających z prawa eksploatacji dostarczonej infrastruktury. Jeśli chodzi o pobieranie wynagrodzenia od osób bezpośrednio korzystających z przedmiotu koncesji, co jest typową formą wynagrodzenia w przedsięwzięciach koncesyjnych, w projekcie budowy domów komunalnych takim wynagrodzeniem mogłyby być wpływy z wynajmu lokali handlowo-usługowych zlokalizowanych w parterach budynków. Koncesjonariusz, na zasadach rynkowych, czy ponosząc ryzyko ekonomiczne (ryzyko popytu) wynajmowałby najemcom powierzchnie użytkowe, pobierając z tego tytułu czynsz. Trudno sobie jednak wyobrazić, żeby zakładane wpływy z najmu lokali użytkowych zlokalizowanych w parterach budynków, zapewniły koncesjonariuszowi znaczący zwrot kosztów inwestycji i kosztów eksploatacji budynków komunalnych. Zakładanie wpływów z najmu lokali użytkowych powinno uwzględniać specyfikę związaną z przewidywanym przedmiotem koncesji. Można założyć, że głównymi odbiorcami usług z działalności prowadzonej w tych lokalach będą mieszkańcy budynków komunalnych i w związku z tym preferowana działalność powinna służyć przede wszystkim ich obsłudze (co obniży ryzyko nieterminowego regulowania czynszów oraz ryzyko rotacji i przestojów najmu). Mając na uwadze definicje koncesji, można założyć, że koncesjonariusz 90 odpowiadałby także za zarządzanie lokalami komunalnymi, a jego wynagrodzeniem mogłyby być więc wpływy z czynszów za najem lokali komunalnych. W takim przypadku koncesjonariusz z pewnością żądałby wyłącznego prawa doboru najemców lokali, którymi zarządza (np. takich, którzy mają nie najniższe dochody i nie zalegają z uiszczaniem czynszów ani innych opłat), gdyż ponosiłby on związane z taką działalnością ryzyko ekonomiczne (dodatkowo sprawę komplikuje fakt, że efektywne zarządzanie komunalnym zasobem mieszkaniowym jest w praktyce utrudnione - przyznany lokal socjalny zasiedlany jest przez najemców praktycznie do momentu dobrowolnego zwrotu lokalu). Tymczasem w przypadku realizacji inwestycji budownictwa komunalnego i prowadzenia polityki lokalowej, zwykle to gmina chce pozostawić sobie decyzje w zakresie wskazywania najemców lokali komunalnych wchodzących w jej zasób. Ponadto należy zauważyć, że stawki za najem lokali komunalnych nie z są tego stawkami tytułu rynkowymi, mogłyby nie a pokryć więc w przychody istotnym koncesjonariusza stopniu nakładów i kosztów ponoszonych na realizację przedsięwzięcia. Można ewentualnie próbować w taki sposób skonstruować przedsięwzięcie realizowane w formule koncesji, aby znaleźć dodatkowe źródła przychodów koncesjonariusza związane z wykonywaniem koncesji i jednocześnie spełnić podstawowe warunki zaklasyfikowania przedsięwzięcia jako koncesji. Należy przy tym pamiętać, że o ile w projektach partnerstwa publiczno -prywatnego dopuszczane jest zarządzanie składnikiem majątkowym, który nie tylko jest wykorzystywany do realizacji partnerstwa publiczno -prywatnego lecz również takiego, który jest z nim związany, o tyle ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi daje prawo do zarządzania i czerpania pożytków tylko z przedmiotu koncesji określonego w umowie koncesji. W świetle powyższego, aby zwiększyć możliwość pobierania pożytków z przedmiotu koncesji przy jednoczesnym zmniejszeniu lub wyeliminowaniu bezpośrednich płatności z budżetu koncesjodawcy (gminy), można założyć 91 możliwość przekazania koncesjonariuszowi prawa do wynajmowania na zasadach rynkowych pewnej liczby lokali mieszkalnych zlokalizowanych w wybudowanych przez koncesjonariusza budynkach. Trzeba jednak pamiętać, że proponowane rozwiązania i możliwości w ramach przedsięwzięcia muszą być akceptowalne, a więc opłacalne dla potencjalnych inwestorów prywatnych, którzy będą to przedsięwzięcie realizować i finansować, podejmując ryzyko ekonomicznego zwrotu z inwestycji. Możliwość komercyjnego wynajmu mieszkań zlokalizowanych w budynkach komunalnych wydaje się nie być atrakcyjna z punktu widzenia potencjalnego koncesjonariusza, głównie dlatego że polski rynek wynajmu mieszkań jest obecnie bardzo ograniczony, a regulacje prawne, zwłaszcza ustawa o ochronie praw lokatorów, znacznie zawężają możliwości rozwiązania umów najmu i tym samym rynkową swobodę prowadzenia tej działalności. Przychody z tego tytułu, w oczach inwestorów prywatnych, mogłyby więc zostać uznane za ryzykowne i wątpliwe. Racjonalną opcją, łączącą zalety przedstawionych wyżej możliwości czerpania przez koncesjonariusza zysków wynikających z prawa eksploatacji przedmiotu koncesji, wydaje się być konstrukcja, zgodnie z którą gmina w trakcie umowy koncesji zobowiąże się do wynajęcia od koncesjonariusza wybudowanych i udostępnionych przez niego lokali komunalnych, po ustalonej cenie pozwalającej na zwrot nakładów poniesionych na realizację przedmiotu koncesji. Mieszkania te powiększyłyby gminny zasób lokalowy. Gmina mogłaby zasiedlać dostarczone lokale oraz pobierać czynsz od ich najemców. Należy jednak pamiętać o zastrzeżeniach wynikających z przepisów, o których niżej. Zastosowanie przedstawionego scenariusza w ramach koncesji na roboty budowlane wymagałoby pogłębionej analizy prawnej konkretnych zapisów umowy koncesji, ponieważ istnieje prawdopodobieństwo, że w przedstawionym przypadku koncesjonariusz nie ponosiłby w zasadniczej części ryzyka ekonomicznego (popyt na mieszkania byłby zapewniony w 100% przez gminę przy ustalonej z koncesjonariuszem cenie, która byłaby stała pod warunkiem wywiązywania się koncesjonariusza z przewidzianych umową koncesji usług i świadczeń o określonym standardzie). Ponadto czynsz od wynajmującego, czyli 92 gminy (w zależności od jego wysokości) mógłby zostać zaklasyfikowany jako płatność koncesjodawcy prowadząca do odzyskania całości związanych wykonywaniem koncesji nakładów poniesionych przez koncesjonariusza, co zgodnie z przepisami ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi jest niedopuszczalne. Scenariusz ten mógłby być natomiast realizowany w ramach partnerstwa publiczno - prywatnego na podstawie ustawy o partnerstwie publiczno – prywatnym, która nie wprowadza takich ograniczeń, jak ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Reasumując, realizacja przedsięwzięcia budowy domów komunalnych w trybie koncesji na roboty budowlane nie wydaje się być najłatwiejszą opcją dla jednostki samorządu terytorialnego. Bardziej optymalną, bo dającą więcej swobody w kształtowaniu zadań i ryzyk, metodą wydaje się być dla tego typu inwestycji partnerstwo publiczno-prywatne. Podjęcie przez gminę ostatecznej decyzji dotyczącej metody realizacji w jednym z omawianych trybów powinno być jednak poprzedzone poszerzoną analizą prawną i finansową dla konkretnej inwestycji w wybranej lokalizacji. 6.4. Uwzględnienie działalności komercyjnej w ramach realizacji przedsięwzięcia budownictwa komunalnego Po dokonaniu wyboru jednej z wyżej wymienionych w opracowaniu konkretnych form realizacji partnerstwa publiczno – prywatnego, której skonkretyzowanie możliwe jest po wykonaniu studium wykonalności przedsięwzięcia, analizy prawnej i ekonomicznej, zindywidualizowanego projektu w formule partnerstwa publiczno – prywatnego oraz po wykonaniu i odbiorze inwestycji polegającej na wybudowaniu budynków komunalnych z lokalami mieszkalnymi oraz ich zasiedleniu można założyć, że mieszkańcy zainteresowani będą bliskim („w najbliższym sąsiedztwie”) położeniem lokali o charakterze handlowym i usługowym. Przyjmując kryterium branżowe do rodzajów lokali użytkowych, które mogłyby być znaleźć się w budynku komunalnym, należą lokale takie jak: 93 lokale handlowe, lokale usługowe (biuro podróży, biuro rachunkowe) lokale gastronomiczne, lokale związane z prowadzeniem usług związanych z usługami ochrony zdrowia (przychodnia zdrowia, przychodnia stomatologiczna, apteka) Odnośnie najmu lokali użytkowych w domach komunalnych (o czym była już mowa) należy pamiętać o tym, że mieszkańcy budynków komunalnych w danej lokalizacji będą głównymi odbiorcami usług świadczonych w lokalach użytkowych. Preferowane powinny więc być te branże, które przede wszystkim obsłużą mieszkańców tych budynków. Uwagi powyższe nie odnoszą się do modelu, w którym działka nr ew. 882/4 obręb 1 położonej w Celestynowie w powiązaniu z działką nr ew. 1645 obręb 10 położonej w Pogorzeli, wykorzystana zostanie jako nieruchomość przeznaczona do działalności komercyjnej partnera prywatnego (jeżeli taką możliwość wykaże studium wykonalności przedsięwzięcia, analiza prawna i ekonomiczna, zindywidualizowanego projektu w formule partnerstwa publiczno – prywatnego), co do zasady nastąpiłoby bowiem lokalizacyjne rozdzielenie nieruchomości z budynkami komunalnymi od nieruchomości przeznaczonej pod działalność komercyjną. 7. REALIZACJA BUDOWNICTWA KOMUNALNEGO CELESTYNÓW W FORMULE PARTNERSTWA – PRYWATNEGO, WYBRANE ASPEKTY W GMINIE PUBLICZNO 94 7.1. Wybór partnera prywatnego w oparciu o przepisy ustawy prawo zamówień publicznych Ustawa o partnerstwie publiczno – prywatnym pozostawia podmiotowi publicznemu możliwość wyboru trybu postępowania w celu zawarcia umowy partnerstwie publiczno – prywatnym. Charakter tego rodzaju umów wskazuje, że najbardziej odpowiednie do wyboru partnera prywatnego są procedury negocjacyjne, w szczególności dialog konkurencyjny (rekomendowany przez Komisję Europejską) lub negocjacje z ogłoszeniem. 7.1.1. Dialog konkurencyjny Istotą dialogu konkurencyjnego jest to, że po publicznym ogłoszeniu o zamówieniu, zamawiający (w tym przypadku rozumiany jako podmiot publiczny) prowadzi z wybranymi przez siebie wykonawcami (potencjalnymi partnerami prywatnymi) dialog, a następnie zaprasza ich do składania ofert. Wykonawcami zaproszonymi do dialogu będą podmioty, które spełniły warunki udziału w postępowaniu, a także uzyskały najwyższe oceny spełnienia tych warunków. W dialogu konkurencyjnym zamawiający prowadzi dialog do momentu, gdy jest w stanie określić, w wyniku porównania rozwiązań proponowanych przez wykonawców, jeżeli jest to konieczne, rozwiązanie lub rozwiązania najbardziej spełniające jego potrzeby. Podmiot publiczny może przed zaproszeniem do składania ofert dokonać zmiany wymagań będących przedmiotem dialogu. Po zakończeniu dialogu zamawiający niezwłocznie informuje uczestniczących w nim wykonawców i zaprasza ich do składania ofert, na podstawie rozwiązań przedstawionych podczas dialogu, przekazując jednocześnie specyfikację istotnych warunków zamówienia. Zamawiający może zastosować ten tryb, gdy wystąpią łącznie dwie następujące przesłanki: nie jest możliwe udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego lub przetargu ograniczonego, ponieważ ze względu na szczególnie złożony charakter zamówienia nie można opisać 95 przedmiotu zamówienia zgodnie z art. 30 i 31 ustawy prawo zamówień publicznych lub obiektywnie określić uwarunkowań prawnych lub finansowych wykonania zamówienia; cena nie jest jedynym kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty. Należy tu zauważyć, że przesłanki te znajdują zastosowanie dla zawierania umów partnerstwa publiczno – prywatnego. Charakterystyczny dla umów partnerstwa publiczno – prywatnego jest m.in. fakt, że przynajmniej część kosztów realizacji przedsięwzięcia ponosić będzie partner prywatny i w większości takich projektów cena nie będzie jedynym kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty (inaczej w przypadku umów całkowicie finansowanych ze środków podmiotu publicznego, cena stanowić będzie jedyne lub główne kryterium oceny ofert). 7.1.2. Negocjacje z ogłoszeniem Negocjacje z ogłoszeniem to tryb udzielenia zamówienia, w którym po publicznym ogłoszeniu o zamówieniu, zamawiający zaprasza wykonawców dopuszczonych do udziału w postępowaniu do składania ofert wstępnych niezawierających ceny, prowadzi z nimi negocjacje, a następnie zaprasza ich do składania ofert. Jest to postępowanie dwuetapowe. Podmiot publiczny będzie mógł skorzystać z tego trybu, jeżeli zajdzie co najmniej jedna z przesłanek jej zastosowania: w postępowaniu prowadzonym uprzednio w trybie przetargu nieograniczonego, przetargu ograniczonego albo dialogu konkurencyjnego wszystkie oferty zostały odrzucone, a pierwotne warunki zamówienia nie zostały w istotny sposób zmienione; w wyjątkowych sytuacjach, gdy charakter dostaw, usług lub robót budowlanych lub związane z nimi ryzyko uniemożliwia wcześniejsze dokonanie ich wyceny; nie można z góry określić szczegółowych cech zamawianych usług w taki sposób, aby umożliwić wybór najkorzystniejszej oferty nieograniczonego lub przetargu ograniczonego; roboty budowlane prowadzone wyłącznie w trybie przetargu przedmiotem zamówienia są w celach badawczych, doświadczalnych lub rozwojowych, a nie w celu zapewnienia zysku lub pokrycia poniesionych kosztów badań lub rozwoju; wartość zamówienia 96 jest poniżej progu, od którego zachodzi obowiązek ogłaszania o postępowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. 7.1.3. Środki ochrony prawnej w przypadku dialogu konkurencyjnego i negocjacji z ogłoszeniem Środkami ochrony prawnej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w przedmiocie wyboru partnera prywatnego w przypadku dialogu konkurencyjnego i negocjacji z ogłoszeniem będą: odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej i skarga do sądu. 7.2. Wybór partnera prywatnego przy zastosowaniu ustawy o koncesji na roboty budowlane i usługi Wybór partnera prywatnego przy zastosowaniu ustawy o koncesji na roboty budowlane i usługi ma charakter dwuetapowego postępowania przetargowego, łączącego elementy negocjacji z ogłoszeniem i dialogu konkurencyjnego, wszczynanego w drodze publicznego ogłoszenia o koncesji. Postępowanie o zawarcie umowy koncesji, koncesjodawca (podmiot publiczny) obowiązany jest przygotować i prowadzić, zapewniając równe traktowanie zainteresowanych partnerów prywatnych, ubiegających się o zawarcie umowy koncesji, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. Całe postępowanie powinno być protokołowane, a spisany protokół ma charakter jawny. W pierwszym etapie postępowanie rozpoczyna się ogłoszeniem o koncesji, zamieszczanym w przypadku koncesji na usługi w Biuletynie Zamówień Publicznych, a przypadku koncesji na roboty budowlane z chwilą przesłania Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich drogą elektroniczną. Nie jest przy tym istotna wartość przedmiotu koncesji. Koncesjodawca (podmiot publiczny) zamieszcza także odpowiednie ogłoszenie w miejscu powszechnie dostępnym w swojej siedzibie oraz na swojej stronie internetowej. Ogłoszenie o koncesji powinno być dodatkowo zamieszczone 97 na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. Termin składania wniosków o zawarcie umowy koncesji nie może być krótszy niż 21 dni (termin ten może zostać skrócony do 14 dni ze względu na konieczność pilnego zawarcia umowy koncesji) lub nie mniej niż 45 dni - w zależności od warunków przedsięwzięcia. Pierwszy etap postępowania kończy zaproszenie przez koncesjodawcę do udziału w negocjacjach wszystkich kandydatów, którzy złożyli prawidłowe wnioski. W drugim etapie prowadzone są negocjacje, które mogą dotyczyć wszystkich aspektów koncesji, w tym aspektów technicznych, finansowych i prawnych. W wyniku prowadzonych negocjacji koncesjodawca może przed zaproszeniem do składania ofert dokonać zmiany wymagań określonych w ogłoszeniu o koncesji. Koncesjodawca zaprasza do złożenia ofert kandydatów, z którymi prowadził negocjacje, przesyłając im opis warunków koncesji i wyznaczając termin składania ofert. Wyboru najkorzystniejszej oferty dokonuje się spośród ofert spełniających wymagania określone w opisie warunków koncesji, na podstawie kryteriów oceny ofert w nim określonych. Katalog kryteriów wymieniony w ustawie o koncesji na roboty budowlane lub usługi ma charakter przykładowy i wskazuje m.in.: czas trwania koncesji, wysokość współfinansowania ze środków koncesjodawcy, wysokość opłaty wnoszonej przez użytkowników przedmiotu koncesji czy termin wykonania przedmiotu koncesji. W przypadku koncesji na roboty budowlane kryteria mogą dotyczyć również właściwości oferenta. 7.2.1. Postępowanie odwoławcze w przypadku postępowania o zawarcie umowy koncesji Ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi orzekanie w sprawach dotyczących skarg na czynności koncesjodawcy podlega wojewódzkim sądom administracyjnym. Jednocześnie ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi wskazuje terminy na dokonanie poszczególnych czynności z tym związanych. 98 7.3. Dopuszczalność prowadzenia działalności komercyjnej przez partnera prywatnego na terenie realizacji przedsięwzięcia. Ustawa o partnerstwie publiczno – prywatnym nie wymienia możliwych źródeł wynagrodzenia partnera prywatnego. Stanowi jedynie, że wynagrodzenie powinno zostać uzależnione od rzeczywistego wykorzystania lub dostępności przedmiotu partnerstwa publiczno - prywatnego. Ustawa o partnerstwie publiczno – prywatnym mówi także, że wynagrodzenie partnera prywatnego powinno ulegać obniżeniu w przypadku nienależytego wykonania lub niewykonania zobowiązania przez partnera prywatnego. O charakterze wynagrodzenia partnera prywatnego możemy wnioskować na podstawie ustawy o partnerstwie publiczno – prywatnym, gdyż określa ona tryby wyboru partnera w zależności od źródła jego wynagrodzenia. Zgodnie z tym przepisem, wynagrodzenie partnera prywatnego pochodzić może: z pożytków z przedmiotu partnerstwa, albo przede wszystkim z tego źródła wraz z zapłatą sumy pieniężnej przez podmiot publiczny (partner prywatny wybierany w trybie ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi); przede wszystkim z zapłaty sumy pieniężnej wraz z pobieraniem pożytków z przedmiotu partnerstwa, lub wyłącznie z zapłaty sumy pieniężnej (partner prywatny wybierany w trybie ustawy prawo zamówień publicznych). Podsumowując można wnioskować, że ustawa o partnerstwie publiczno – prywatnym dopuszcza, by wynagrodzeniem partnera prywatnego były pożytki, które może on czerpać z eksploatacji wybudowanych lokali. 7.4. Gospodarowanie majątkiem gminy przez partnera prywatnego 7.4.1. Gospodarowanie majątkiem gminy przez partnera prywatnego w okresie realizacji przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno – prywatnego Zgodnie z ustawa o partnerstwie publiczno – prywatnym, wkładem własnym w partnerstwie publiczno – prywatnym jest świadczenie podmiotu publicznego lub partnera prywatnego, polegające w szczególności na poniesieniu części wydatków na realizację przedsięwzięcia, w tym sfinansowaniu dopłat do usług 99 świadczonych przez partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia, lub wniesieniu składnika majątkowego (tj. nieruchomości, części składowej nieruchomości, przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 ustawy kodeks cywilny, rzeczy ruchomej, prawa majątkowego). Wniesienie składnika majątkowego w postaci nieruchomości zostało przewidziane przez gminę Celestynów w przypadku realizacji budownictwa komunalnego w formule partnerstwa publiczno – prywatnego. Wniesienie wkładu własnego w postaci składnika majątkowego może nastąpić w szczególności w drodze sprzedaży, użyczenia, użytkowania, najmu albo dzierżawy. W przypadku realizacji budownictwa komunalnego w formule partnerstwa publiczno – prywatnego przez gminę Celestynów, ze względu na ochronę interesów gminy, właściwą formą powierzenia nieruchomości partnerowi prywatnemu będzie użytkowanie. Partner prywatny nie będzie mógł zbyć prawa użytkowania nieruchomości wniesionych przez gminę, co wyklucza możliwość przejścia w tym zakresie praw z umowy o partnerstwie publiczno – prywatnym na inny podmiot. Wyłącza to również możliwość ustanowienia hipoteki na użytkowaniu. Użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym uprawniającym do używania cudzej rzeczy i pobierania jej pożytków. Do użytkowania znajdą zastosowanie również ogólne przepisy o ograniczonych prawach rzeczowych. Użytkownikowi przysługują dwa uprawnienia, które łącznie tworzą treść tego prawa: prawo używania przedmiotu użytkowania i pobierania z przedmiotu użytkowania pożytków. Używanie rzeczy (usus) obejmuje m.in. jej posiadanie. Pobieranie pożytków rzeczy może polegać na pobieraniu pożytków cywilnych rzeczy, czyli jej płodów i innych odłączonych od niej części składowych, o ile według zasad prawidłowej gospodarki stanowią normalny dochód z rzeczy. Pobieranie pożytków naturalnych rzeczy obejmuje pobieranie dochodów, jakie rzecz ta przynosi na podstawie stosunku prawnego. Pobieranie pożytków prawa to pobieranie dochodów, jakie prawo to przynosi zgodnie ze swym społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Pobieranie pożytków prawa może polegać na pobieraniu czynszu z tytułu oddania użytkowanej nieruchomości w najem. Użytkowanie obejmuje także części 100 składowe rzeczy oraz – jeżeli w umowie nie postanowiono inaczej – przynależności. Częściami składowymi nieruchomości będą posadowione na niej budynki, lub części takich budynków (lokale, garaże), budowle, lub inne urządzenia, trwale z gruntem związane, chyba że na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Co do zasady budowla, jak również niewyodrębnione w niej lokale, posadowiona przez osobę nie będącą właścicielem na cudzym gruncie należy do właściciela gruntu (zasada superficies solo cedit) i stanowi jedną nieruchomość. Budynki, jak i ich części składowe, mogą stanowić odrębne nieruchomości, a co za tym idzie przedmiot rozporządzeń, pod warunkiem ich wyodrębnienia w przypadkach i na zasadach określonych w przepisach szczególnych. 7.4.2. Gospodarowanie majątkiem gminy przez koncesjonariusza w okresie realizacji przedsięwzięcia w formule koncesyjnej Koncesja z ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi nie wywołuje zmian własnościowych składników majątkowych udostępnionych koncesjonariuszowi przez koncesjodawcę. Koncesjonariusz będzie wznosił obiekt czyli budowlany z wykorzystaniem składnika majątkowego, nieruchomości będących własnością lub przedmiotem prawnego władania koncesjodawcy. Prawo rzeczowe do tego składnika majątkowego, w tym również rzeczy i praw z nim związanych (wzniesionego obiektu, poniesionych nakładów koniecznych) pozostanie koncesjodawcy. 7.5. Opis składników majątkowych typowanych przez gminę Celestynów do realizacji budownictwa komunalnego w formule partnerstwa publiczno – prywatnego Poniżej przedstawiony jest opis składników majątkowych typowanych przez gminę Celestynów do realizacji budownictwa komunalnego w formule partnerstwa publiczno – prywatnego. Należy tutaj podkreślić, że możliwość realizacji funkcji mieszkaniowej w ramach partnerstwa publiczno - prywatnego będzie możliwa po spełnieniu określonych wymogów formalnoprawnych w szczególności, gdy uchwalone miejscowe palny zagospodarowania 101 przestrzennego przewidywać będą możliwość realizacji funkcji mieszkaniowej w odniesieniu do poszczególnych lub wybranych nieruchomości. Funkcja mieszkaniowa nie koniecznie musi dotyczyć wszystkich typowanych działek gruntu, rozważyć można bowiem wariant w którym partner prywatny realizować będzie przedmiot partnerstwa (budownictwo komunalne) na jednej z nieruchomości w zamian za możliwość realizacji przedsięwzięcia komercyjnego na innej z nieruchomości (w opracowaniu mowa była także o dodatkowym wynagrodzeniu partnera prywatnego, które mogłoby pochodzić z komercyjnego najmu lokali handlowo - usługowych zlokalizowanych w parterach wybudowanych budynków komunalnych), co ewentualnie wykazać może studium wykonalności przedsięwzięcia, analiza prawna i ekonomiczna, zindywidualizowanego projektu w formule partnerstwa publiczno – prywatnego. Dla nieruchomości tych można założyć inne usługi o charakterze usług użyteczności publicznej (o czym w dalszej części opracowania), muszą to być jednak założenia zgodne z polityką przestrzenną gminy Celestynów. Dlatego też sporządzenie planów miejscowych dla typowanych nieruchomości jest o tyle istotne, że tak jak w przypadku działki nr ew. 1645 w obrębie 10 zlokalizowanej w Pogorzeli, realizacja inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy może okazać się nie możliwa ze względu na brak możliwości ustalenia warunków zabudowy. Wniosek ten można wysnuć chociażby w oparciu o okoliczność wydania odmownej decyzji (decyzja Nr 7/2012 z dnia 04.01.2012 r.) o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkalnej na działce ew. nr 1643/16 w Pogorzeli, położonej w pobliżu wymienionej wyżej nieruchomości. Ze względu na fakt, że dla obszaru analizowanego (na którym przeprowadzana jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), analiza może wykazać, iż żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana, nie ma więc możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników 102 kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Realizacja inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy może być także obarczona wysokim ryzykiem związanym z możliwością odwołania się uprawnionych podmiotów. 7.5.1. Uwarunkowania przestrzenne i inwestycyjne składników majątkowych typowanych przez gminę Celestynów do realizacji budownictwa komunalnego w formule partnerstwa publiczno – prywatnego Oceny uwarunkowań przestrzennych i inwestycyjnych składników majątkowych typowanych przez gminę Celestynów do realizacji budownictwa komunalnego w formule partnerstwa publiczno – prywatnego można dokonać w szczególności w oparciu o Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Celestynów przyjęte uchwałą Rady Gminy Celestynów Nr 68/99 z dnia 17 grudnia 1999 r., wydane decyzje o warunkach zabudowy oraz o informacje wywodzące się z rejestrów urzędowych (takich jak ewidencja zabytków, ewidencja gruntów) oraz oficjalnych publikatorów (np. Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego odnośnie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu) Tabela 5: Opis nieruchomości typowanych przez gminę Celestynów do realizacji budownictwa komunalnego w formule partnerstwa publiczno – prywatnego (opracowano na podstawie danych przekazanych przez gminę Celestynów). l.p. Działka 882/4 Działka 376/13 Działka 1645 103 Lokalizacja: Celestynów Lokalizacja: Celestynów Lokalizacja: Pogorzel Nr ew. dz.: 882/4 obręb 1 Nr ew. dz.: 376/13 obręb 1 Nr ew. dz.: 1645 obręb 10 Opis: działka położona w miejscowości Celestynów przy drodze gminnej Nr 270142W – ul. Św. Kazimierza Opis: działka położona w miejscowości Celestynów przy drodze gminnej Nr 270105W – ul. Dębowa Opis: działka położona w miejscowości Pogorzel na granicy administracyjnej Gminy Celestynów i Miasta Powiatowego Otwock przy drodze powiatowej Nr 2715W 2 Brak informacji o istniejących na działce urządzeniach melioracji wodnej lub gospodarki leśnej, na działce znajdują się pawilony handlowe widoczne na mapie zasadniczej (wzdłuż ul. Św. Kazimierza) Brak informacji o istniejących na działce urządzeniach melioracji wodnej lub gospodarki leśnej, na działce znajduje się budynek wielorodzinny oraz zniszczone drewniane budynku gospodarcze widoczne na mapie zasadniczej Przez działkę przebiega naturalny ciek wodny – Pogorzelska Struga, poza tym na działce znajduje się również sztuczny zbiornik wodny, na działce znajdują się również stare zniszczone zabudowania widoczne na mapie zasadniczej 4 Własność: Gmina Celestynów Własność: Gmina Celestynów Własność: Gmina Celestynów 5 Dokumenty planistyczne obowiązujące i projektowane na terenie gminy Celestynów (w obszarze wskazanych działek): 1 • • • Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego (SUiKZP) Gminy Celestynów – Uchwała Nr 68/99 z dnia 17 grudnia 1999r. – obowiązujące, Zmiana Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Celestynów – projekt Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miejscowości Celestynów (MPZP) w rejonie ulic Św. Kazimierza, Osieckiej, Wrzosowej i Partyzantów – projekt, prawdopodobnie będzie poddany korekcie SUiKZP: tereny oznaczone jako grunty zabudowane i zurbanizowane w tym: tereny mieszkaniowe, tereny przemysłowe, tereny zabudowane inne, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Zmiana Studium: teren o funkcji centrotwórczej projekt MPZP: obszar przeznaczony pod tereny zabudowy usług publicznych oraz zabudowy usługowej 6 05.05.2004r. wydano decyzję Nr 20/2004 ustalającą warunki SUiKZP: tereny oznaczone jako grunty zabudowane i zurbanizowane w tym: tereny mieszkaniowe, tereny przemysłowe, tereny zabudowane inne, tereny rekreacyjnowypoczynkowe. SUiKZP: - częściowo (ok. 150m wzdłuż działki – od bramy wjazdowej) – grunty zabudowane i zurbanizowane w tym tereny mieszkaniowe, tereny przemysłowe, tereny zabudowane inne, tereny rekreacyjno – wypoczynkowe, Zmiana Studium: teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej - częściowo (pozostała część działki) – tereny leśne, Zmiana Studium: tereny mieszkaniowo - przyrodnicze Od 2009r. Zostały wydane 3 decyzje 22.04.2010r. wydano decyzję ustalające warunki zabudowy dla Nr 231/10 ustalającą warunki 104 zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku parterowego pawilonu handlowego typu kontenerowego, 03.09.2008r. wydano decyzję Nr 770/08 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowo – usługowego wys. max 5 m do kalenicy, elewacja frontowa max 14 m, inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą – od każdej z decyzji odwołanie wnieśli sąsiedzi – pierwsze dwie decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło, nie ma jeszcze rozstrzygnięcia w sprawie ostatniej decyzji Nr 1015/1 zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie centrum konferencyjno – handlowego składającego się z hotelu i ośrodka rekreacyjnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą (dla działek 1644 i 1645) – wniosek dotyczy realizacji kilku budynków o różnych funkcjach usługowych, o planowanej wysokości od 2 do 5 kondygnacji i nie więcej niż 18 m, brak prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy 28.01.2010r. wydano decyzję Nr 39/10 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Centrum Rehabilitacji i Zdrowia wraz z towarzyszącą infrastrukturą (dla działek 1644 i 1645). Funkcje planowanego obiektu Centrum Rehabilitacji i Zdrowia składające się z ośrodka zdrowia, domu spokojnej starości i odnowy biologicznej. Wniosek dotyczy realizacji co najmniej 6 budynków o różnych funkcjach usługowych o planowanej wysokości od 2 do 5 kondygnacji i nie więcej niż 18 m. 05.01.2009r. wydano decyzję Nr 3/08 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego zakładu fryzjerskiego wys. max 6 m do kalenicy, elewacja frontowa max 14 m, 18.04.2012r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego o powierzchni do 25 m2. 7 B- 3317m2 B – 2094m2, RV - 1060m2 Ls 23761m2, B- 2769m2, W158m2 8 Działka nieuzbrojona (przyłącze energetyczne zostało odcięte) Działka uzbrojona: Działka nieuzbrojona Przyłącze: wod-kan, energetyczne Dostępne media: Dostępne media: energia elektryczna, gazociąg, brak możliwości zasilenia z wodociągu gminnego – ew. z wodociągu miejskiego m.Otwocka woda, kanalizacja, energia elektryczna 9 W projekcie Gminnej Ewidencji Zabytów Gminy Celestynów brak obiektów wpisanych do ewidencji zabytków na terenie przedmiotowej działki W projekcie Gminnej Ewidencji Zabytów Gminy Celestynów brak obiektów wpisanych do ewidencji zabytków na terenie przedmiotowej działki W projekcie Gminnej Ewidencji Zabytów Gminy Celestynów brak obiektów wpisanych do ewidencji zabytków na terenie przedmiotowej działki 10 Działka znajduje się w Warszawskim Obszarze Działka znajduje się w Warszawskim Obszarze Działka znajduje się w Warszawskim Obszarze 105 Chronionego Krajobrazu, otulinie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego Chronionego Krajobrazu, otulinie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego 11 Teren nieuzbrojony, pozostałości Działka zabudowana budynkiem pogorzeliska zostały uprzątnięte mieszkalnym wielorodzinnym, wraz z fundamentami; uzbrojona (przyłącza wod-kan, energetyczne) 12 Nie stwierdzono realizacji inwestycji o charakterze ponad gminnym. Chronionego Krajobrazu, otulinie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego Na działce znajdują się pozostałości po ośrodku wypoczynkowym – stan dewastacji Nie stwierdzono realizacji inwestycji Działka po dawnym „Polhotelu” o charakterze ponad gminnym. graniczy bezpośrednio z działką drogową – drogą powiatową Nr 2715W. Zarząd Dróg Powiatowych w roku 2012 zgłosił się do Narodowego programu przebudowy dróg lokalnych. Na początku 2013 roku zostaną podane oficjalne listy samorządów, które będą uczestniczyć w ww. programie z dofinansowaniem ze Skarbu Państwa. Dlatego też istnieje prawdopodobieństwo, że ZDP w roku 2013 będzie prowadził przebudowę ww. drogi. W 2011 roku przeprowadzono analizę potencjalnych miejsc, na których mogłaby być umiejscowiona Oczyszczalnia Ścieków dla gminy Celestynów. Lokalizację - działka po dawnym „Polhotelu” – analiza wykluczyła dla realizacji ww. sprawy. 7.5.2. Propozycje usług użyteczności publicznej jakie mogą być świadczone w ramach partnerstwa publiczno – prywatnego w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości Zważywszy na fakt pozostawania Polski w Unii Europejskiej zasadne jest odniesienie się do pojęcia usług użyteczności publicznej jakie występuje w prawie wspólnotowym. Nie występuje w nim (prawie wspólnotowym) jednolita definicja usług użyteczności publicznej. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską posługuje się terminem usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i zaznacza, że usługi te zajmują szczególne miejsce wśród wspólnych wartości Unii Europejskiej i posiadają szczególne znaczenie dla wspierania spójności społeczno – gospodarczej. 106 Usługi użyteczności publicznej są to usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, które według państw członkowskich podlegają określonym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych ze względu na kryterium użyteczności publicznej. Zaliczane są do nich np. usługi dostarczane przez przedsiębiorstwa świadczące tzw. usługi sieciowe, czyli z sektora energetycznego, telekomunikacyjnego. Podkreślić należy że pojęcie usług użyteczności publicznej (państwom członkowskim przysługuje swoboda definiowania, co uznają za usługę użyteczności publicznej) jest szerszy od terminu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, ponieważ obejmuje zarówno usługi o charakterze rynkowym i nierynkowym, które podlegają określonym zobowiązaniom z tytułu ich świadczenia. Więcej o usługach użyteczności publicznej w Komunikacie Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów; Biała Księga nt. usług użyteczności publicznej (Bruksela, 12.5.2004 COM(2004) 374 final). Przyjmuje się, że usługi użyteczności publicznej są powiązane z usługami świadczonymi na podstawie praw wyłącznych lub praw specjalnych. Skierowane są do określonej grupy obywateli (np. wybrane usługi medyczne skierowane są do niektórych osób chorych) lub do ogółu populacji (np. powszechna opieka medyczna, działalność kulturalna). Szczególnemu wyróżnieniu można poddać, usługi dzięki którym wszyscy mieszkańcy uzyskują dostęp (mają możliwość, ale nie muszą z nich korzystać) do usług takich, jak związane z sektorem gospodarki wodno –ściekowej, energii elektrycznej, gazowej, telekomunikacji, telewizji publicznej, przewozów kolejowych, usług pocztowych. W tym miejscu warto podkreślić, że przyjęcie modelu partnerstwa publiczno – prywatnego, gdzie uzyskiwanie całości wynagrodzenia nastąpi z przedmiotu partnerstwa możliwe będzie tylko w przypadku przedsięwzięć „co do zasady” rentownych i samofinansujących się. Przedsięwzięciem takim najczęściej będzie świadczenie przez stronę prywatną usług użyteczności publicznej związanych ze stałym strumieniem źródła dochodu (wodociągi i kanalizacja, gospodarowanie odpadami) lub świadczenie usług ze zmienną stopą 107 rentowności (np. zarządzanie obiektami sportowymi i rekreacyjnymi, dworcami, parkingami) przy jednoczesnej możliwości eksploatacji składnika majątkowego związanego z głównym przedmiotem partnerstwa (np. możliwość budowy dodatkowej powierzchni handlowo-usługowej lub biurowej). Dla nieruchomości, będących przedmiotem opracowania można na podstawie analizy uwarunkowań przestrzennych, dokonać wskazania następujących usług o charakterze usług użyteczności publicznej. Odnośnie działki nr ew. 882/4 obręb 1 położonej w Celestynowie w powiązaniu z działką nr ew. 1645 obręb 10 położonej w Pogorzeli, przy założeniu wykorzystania działki nr ew. 882/4 obręb 1 jako nieruchomości przeznaczonej do działalności komercyjnej partnera prywatnego (jeżeli taką możliwość wykaże studium wykonalności przedsięwzięcia, analiza prawna i ekonomiczna, zindywidualizowanego projektu w formule partnerstwa publiczno – prywatnego) oprócz możliwości realizacji w Pogorzeli budownictwa komunalnego (zgodnie z przywoływanym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Celestynów przeznaczenie nieruchomości obejmuje tereny mieszkaniowe - zobacz w Tabeli 5), założyć można realizację obiektów usługowych związanych z usługami medycznych (28.01.2010r. wydano decyzję Nr 39/10 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Centrum Rehabilitacji i Zdrowia wraz z towarzyszącą infrastrukturą - dla działek 1644 i 1645 - zobacz w Tabeli 5) lub związanych z krzewieniem kultury fizycznej i sportu (zgodnie z przywoływanym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Celestynów przeznaczenie nieruchomości obejmuje tereny rekreacyjno – wypoczynkowe - zobacz w Tabeli 5). W przypadku działki nr ew. 376/13 obręb 1 położonej w Celestynowie można zakładać realizację budownictwa komunalnego i Kierunków (zgodnie z przywoływanym Zagospodarowania Studium Przestrzennego Gminy Uwarunkowań Celestynów przeznaczenie nieruchomości obejmuje tereny mieszkaniowe - zobacz w Tabeli 5) oraz usługi związane z krzewieniem kultury fizycznej i sportu (zgodnie z przywoływanym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania 108 Przestrzennego Gminy Celestynów przeznaczenie nieruchomości obejmuje tereny rekreacyjno – wypoczynkowe - zobacz w Tabeli 5). 7.6. Decyzje administracyjne kluczowe dla procesu inwestycyjnego w przypadku budownictwa komunalnego 7.6.1. Decyzja o warunkach zabudowy Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego. W przypadku braku Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy). Przez inwestycje celu publicznego rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt gminy po uzgodnieniu z odpowiednimi organami i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Decyzja wydawana jest na wniosek inwestora, który powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię 109 oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy określa: rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Decyzja jest wiążąca dla organu, który ją wydał. 110 Postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może zostać zawieszone na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt gminy zobowiązany jest podjąć takie postępowanie i wydać decyzję, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Decyzja o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu może zostać wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wygaśnięcie decyzji stwierdza się w sytuacji, gdy: inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (nie dotyczy sytuacji gdy wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę). 7.6.2. Decyzja o pozwoleniu na budowę Rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu budowlanym. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie podmiotowi, który: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. 111 Do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie: opracowania projektu budowlanego i - stosownie do potrzeb - innych projektów, objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy, opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonania i odbioru robót budowlanych, w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi, nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych, przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, sporządzającego projekt, potwierdzającym aktualnym na odpowiednie dzień kwalifikacje opracowania projektu; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Projekt budowlany powinien zawierać: projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ charakterystycznych komunikacyjny elementów, i układ wymiarów, zieleni, rzędnych ze wskazaniem i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także 112 materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do niektórych obiektów budowlanych również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych; stosownie do potrzeb: oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych; w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno - inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor, spełniający warunki do uzyskania pozwolenia na budowę, może żądać wydania odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja jest ważna przez czas w niej oznaczony, jednak nie dłużej niż rok. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. 7.6.3. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie W przypadku omawianego przedsięwzięcia przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego niezbędne będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pozwolenie na użytkowanie wydaje Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: oryginał dziennika budowy; oświadczenie kierownika budowy: o zgodności wykonania budowli z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także 113 w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; inwentaryzację geodezyjną protokoły powykonawczą; badań i potwierdzenie, sprawdzeń; zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy; kopię świadectwa charakterystyki energetycznej budynku. 114 8. UWAGI KOŃCOWE 8.1. Proponowany schemat działań „krok po kroku” podmiotu publicznego w celu realizacji przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno – prywatnego Tabela 6: schemat działań „krok po kroku” podmiotu publicznego w celu realizacji przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno – prywatnego (opracowanie własne) CZYNNOŚĆ 1) Powołanie zarządzeniem wójta gminy Celestynów zespołu roboczego ds. wdrażania projektów partnerstwa publiczno – prywatnego. 2) Wyznaczenie spośród kierownictwa Urzędu Gminy koordynatora, kontrolującego prace zespołu roboczego ds. wdrażania projektów partnerstwa publiczno – prywatnego. 3) Identyfikacja przez zespół roboczy ds. wdrażania projektów partnerstwa publiczno – prywatnego potrzeb podmiotu publicznego i możliwości ich realizacji w formule partnerstwa publiczno – prywatnego. 4) Analiza wstępna przez zespół roboczy ds. wdrażania projektów partnerstwa publiczno – prywatnego: diagnoza potrzeb podmiotu publicznego, określenie potencjalnego zakresu projektu, ocena zgodności projektu ze strategią podmiotu publicznego, ocena możliwości pozyskania partnera prywatnego, przygotowawcza ocena porównawcza opłacalności projektu w modelu „tradycyjnym” i w modelu partnerstwa publiczno – prywatnego. UWAGI ad 1) Zalecane jest utworzenie zespołu z pracowników merytorycznych, nie stanowiących kierownictwa Urzędu Gminy, mające na celu rozdzielenie osób podejmujących decyzje od osób przygotowujących poszczególne przedsięwzięcia. ad 4) Ocena zgodności projektu ze strategią podmiotu publicznego w szczególności powinna dotyczyć istniejących polityk gminnych, takich jak Strategia Rozwoju Gminy Celestynów, Wieloletnia Prognoza Finansowa. 5) Ewentualne konsultacje społeczne projektu wraz ze wstępną oceną poziomu akceptacji społecznej dla realizacji projektu. 6) Opracowanie roboczego harmonogramu prac nad przygotowaniem projektu. 115 7) Badanie rynku poprzez ustalenie zainteresowania podmiotów prywatnych potencjalną inwestycją, włącznie z możliwością spotkań z przedstawicielami partnerów prywatnych. 8) Podjęcie przez Radę Gminy Celestynów stosownych uchwał, umożliwiających wydatkowanie środków na podjęcie działań związanych z przygotowaniem procesu wdrożenia partnerstwa publiczno – prywatnego w gminie. 9) Przeprowadzenie przez zespół roboczy ds. wdrażania projektów partnerstwa publiczno – prywatnego procedury wyboru i podpisania umowy z doradcą lub doradcami: prawnym, finansowym i technicznym. ad 9) W przypadku, gdy w drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jedynym kryterium oceny ofert będzie cena, proponuje się w warunkach udziału w postępowaniu określić wymagania dotyczące doświadczenia i wiedzy doradcy (osób wskazanych jako wykonujące zamówienie w imieniu doradcy) 10) Sporządzenie wstępnej analizy wykonalności. Określenie struktury prawnej, finansowej, organizacyjnej i technicznej projektu w formule partnerstwa publiczno – prywatnego: analiza finansowa w tym założenia dotyczące mechanizmu wynagradzania, określenie wkładów stron partnerstwa publiczno – prywatnego w przedsięwzięcie; analiza prawna w tym określenie możliwych do zastosowania w danym projekcie form współpracy z partnerem prywatnym; analiza organizacyjna, w tym proponowanego podziału ryzyka w trakcie realizacji projektu; analiza techniczna, w tym opracowanie struktury funkcjonalnej. ad 10) Na etapie określenia struktury prawnej, finansowej, organizacyjnej i technicznej projektu można opracować zasady sprawozdawczości związanej z realizacją przedsięwzięcia w modelu partnerstwa publiczno – prywatnego oraz strategii informacyjnej dla projektu. 11) Wybór wariantu realizacji projektu w modelu tradycyjnym lub w modelu partnerstwa publiczno – prywatnego (koncepcja techniczno – finansowa przedsięwzięcia, wskaźniki efektywności) na podstawie analizy porównawczej (Public Sector Comparator). ad 11) Proponowane do analizy zagadnienia to przewidywane harmonogramy realizacji, ocena całokształtu planowanych kosztów, aspektów jakościowych, wpływ na sytuację budżetową podmiotu publicznego (dług publiczny) i aspekty podatkowe. 116 12) Wybór formy realizacji projektu w modelu partnerstwa publiczno – prywatnego (Public Private Comparator): spółka celowa, partnerstwo realizowane na podstawie ustawy prawo zamówień publicznych lub na podstawie ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, inne formy. 13) Wykonanie studium wykonalności przedsięwzięcia. 14) Podjęcie przez Radę Gminy Celestynów stosownych uchwał, umożliwiających wydatkowanie środków na realizację przedsięwzięcia partnerstwa publiczno – prywatnego w gminie Celestynów. 15) Wybór partnera prywatnego w celu realizacji przedsięwzięcia w modelu partnerstwa publiczno – prywatnego. 8.2. Ustawa z dnia 16 listopada 2012 r. o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce W dniu 1 stycznia 2013 r. obowiązywać zaczęła ustawa z dnia 16 listopada 2012 r. o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce, która w art. 16 stanowi, że w ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100, z 2010 r. Nr 106, poz. 675 oraz z 2011 r. Nr 232, poz. 1378) po art. 18 dodaje się art. 18a w brzmieniu: „Art. 18a. 1. Zobowiązania wynikające z umów o partnerstwie publiczno-prywatnym nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner prywatny ponosi większość ryzyka budowy oraz większość ryzyka dostępności lub ryzyka popytu – z uwzględnieniem wpływu na wymienione ryzyka czynników takich jak gwarancje i finansowanie przez partnera publicznego oraz alokacja aktywów po zakończeniu trwania umowy. 2. Minister właściwy do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych oraz po zasięgnięciu opinii Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego może określić, w drodze rozporządzenia, zakres poszczególnych rodzajów ryzyka oraz czynniki uwzględniane przy ich ocenie, mając na względzie zapewnienie przejrzystości poszczególnych rodzajów ryzyka.”. 117 SPIS TREŚCI WPROWADZENIE 2 1. REALIZACJA PRZEDSIĘWZIĘĆ W FORMULE PARTNERSTWA PUBLICZNO – PRYWATNEGO 3 1.1. Czym jest partnerstwo publiczno - prywatne? 3 1.2. Wyróżniki przemawiające za stosowaniem partnerstwa publiczno – prywatnego 4 1.2.1. Cykl życia projektu 6 1.2.2. Racjonalizacja kosztów projektu 6 1.2.3. Dyscyplina budżetowa projektu 7 1.2.4. Dyscyplina czasowa projektu 7 1.2.5. Alokacja ryzyka realizacji projektu 8 1.3. Partnerstwo publiczno - prywatne jako narzędzie realizacji zadań publicznych 8 1.3.1. Optymalizacja wykonania zadania publicznego 9 1.3.2. Wskaźnik value for money 10 1.3.3. Znaczenie umowy partnerstwa publiczno – prywatnego 11 2. PRZYGOTOWANIE PRZEDSIĘWZIĘĆ W FORMULE PARTNERSTWA PUBLICZNO – PRYWATNEGO W GMINIE CELESTYNÓW 13 2.1. Gmina Celestynów 13 2.2. Polityki gminne stanowiące o partnerstwie publiczno – prywatnym 14 2.2.1. Strategia Rozwoju Gminy Celestynów 15 2.2.2. Wieloletnia Prognoza Finansowa 16 2.3. Zespół roboczy ds. wdrażania projektów partnerstwa publiczno – prywatnego 18 2.4. Ustalenie potencjalnych zadań w formule partnerstwa publiczno – prywatnego 19 2.4.1. Wykonanie analizy prawnej 21 2.4.2. Wykonanie analizy finansowej, ekonomicznej 23 2.4.3 Wykonanie analizy ryzyka 24 2.4.3.1. Podział ryzyk 26 2.4.3.2. Szacowanie ryzyka według Komisji Europejskiej 30 2.4.3.3. Przykładowa alokacja ryzyka w projektach partnerstwa publiczno – prywatnego 30 2.4.4. Wykonanie analizy technicznej 31 3. BUDOWNICTWO KOMUNALNE W FORMULE PARTNERSTWA PUBLICZNO – PRYWATNEGO JAKO PRZEDMIOT ZAINTERESOWANIA GMINY CELESTYNÓW 33 3.1. Prawne podstawy zaspokajania mieszkaniowych potrzeb mieszkańców gminy 33 118 3.2. Zapotrzebowanie na lokale mieszkalne 35 3.3. Dostarczenie i zarządzanie lokalami mieszkalnymi usytuowanymi na nieruchomościach gminy Celestynów 37 3.4. Założenia proponowane dla budowy lokali mieszkalnych z czynszem jaki obowiązuje w gminnym zasobie mieszkaniowym 40 3.5. Wstępna analiza wykonalności 44 3.6. Studium wykonalności 45 4. UWARUNKOWANIA PRAWNE REALIZACJI PRZEDSIĘWZIĘĆ W FORMULE PARTNERSTWA PUBLICZNO - PRYWATNEGO 47 4.1. Modele partnerstwa publiczno – prywatnego 47 4.1.1. Rozróżnienie modeli partnerstwa publiczno – prywatnego 48 4.1.2. Charakterystyka nie koncesyjnego modelu partnerstwa publiczno – prywatnego 50 4.1.3. Charakterystyka koncesyjnego modelu partnerstwa publiczno – prywatnego 51 4.1.4. Odrębność trybu wyłonienia koncesjonariusza 53 4.1.5. Kwestia wynagradzania koncesjonariusza 54 4.1.6. Odpowiedzialność związana z wyborem modelu partnerstwa publiczno – prywatnego 55 4.2. Akty prawne związane z partnerstwem publiczno – prywatnym 58 4.2.1. Ustawa o partnerstwie publiczno – prywatnym 58 4.2.2. Ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi 61 4.2.3. Ustawa prawo zamówień publicznych i akty prawne wykonawcze do ustawy 63 4.2.4. Akty prawne zalecane przy opisie przedmiotu zamówienia w koncesji 64 4.3. Rozporządzenia i dyrektywy europejskie 65 4.3.1. Rozporządzenia i dyrektywy związane z systemem zamówień publicznych 65 4.3.2. Rozporządzenia i dyrektywy związane z koncesją 66 4.4. Akty prawne dotyczące długu publicznego 67 5. RACHUNEK EFEKTYWNOŚCI I OCENA OPŁACALNOŚCI PROJEKTÓW INWESTYCYJNYCH 68 5.1. Definicja i klasyfikacja 68 5.2. Najczęściej stosowane dyskontowe metody oceny opłacalności: NPV oraz IRR 74 6. REKOMENDACJE ZWIĄZANE Z ZASTOSOWANIEM DANEGO MODELU PARTNERSTWA PUBLICZNO – PRYWATNEGO W PRZYPADKU REALIZACJI BUDOWNICTWA KOMUNALNEGO W GMINIE CELESTYNÓW W FORMULE PPP 83 6.1. Budownictwo komunalne w gminie Celestynów w modelu partnerstwa publicznoprywatnego 84 119 6.2. Budownictwo komunalne w gminie Celestynów w modelu partnerstwa publicznoprywatnego z zawiązaniem spółki celowej o kapitale mieszanym 88 6.3. Budownictwo komunalne w gminie Celestynów w modelu koncesji 89 6.4. Uwzględnienie działalności komercyjnej w ramach realizacji przedsięwzięcia budownictwa komunalnego 93 7. REALIZACJA BUDOWNICTWA KOMUNALNEGO W GMINIE CELESTYNÓW W FORMULE PARTNERSTWA PUBLICZNO – PRYWATNEGO, WYBRANE ASPEKTY 95 7.1. Wybór partnera prywatnego w oparciu o przepisy ustawy prawo zamówień publicznych 95 7.1.1. Dialog konkurencyjny 95 7.1.2. Negocjacje z ogłoszeniem 96 7.1.3. Środki ochrony prawnej w przypadku dialogu konkurencyjnego i negocjacji z ogłoszeniem 97 7.2. Wybór partnera prywatnego przy zastosowaniu ustawy o koncesji na roboty budowlane i usługi 97 7.2.1. Postępowanie odwoławcze w przypadku postępowania o zawarcie umowy koncesji 98 7.3. Dopuszczalność prowadzenia działalności komercyjnej przez partnera prywatnego na terenie realizacji przedsięwzięcia 99 7.4. Gospodarowanie majątkiem gminy przez partnera prywatnego 99 7.4.1. Gospodarowanie majątkiem gminy przez partnera prywatnego w okresie realizacji przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno – prywatnego 99 7.4.2. Gospodarowanie majątkiem gminy przez koncesjonariusza w okresie realizacji przedsięwzięcia w formule koncesyjnej 101 7.5. Opis składników majątkowych typowanych przez gminę Celestynów do realizacji budownictwa komunalnego w formule partnerstwa publiczno – prywatnego 101 7.5.1. Uwarunkowania przestrzenne i inwestycyjne składników majątkowych typowanych przez gminę Celestynów do realizacji budownictwa komunalnego w formule partnerstwa publiczno – prywatnego 103 7.5.2. Propozycje usług użyteczności publicznej jakie mogą być świadczone w ramach partnerstwa publiczno – prywatnego w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości 106 7.6. Decyzje administracyjne kluczowe dla procesu inwestycyjnego w przypadku budownictwa komunalnego 109 7.6.1. Decyzja o warunkach zabudowy 109 7.6.2. Decyzja o pozwoleniu na budowę 111 7.6.3. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie 113 8. UWAGI KOŃCOWE 115 8.1. Proponowany schemat działań „krok po kroku” podmiotu publicznego w celu realizacji przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno – prywatnego 115 8.2. Ustawa z dnia 16 listopada 2012 r. o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce 117 120 SPIS TABEL Tabela 1: Wykaz przedsięwzięć Wieloletniej Prognozy Finansowej gminy Celestynów (źródło: http://bip.celestynow.pl) 17 Tabela 2: Oszacowanie potencjalnego wpływu ryzyka (cytowane za publikacją Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005 r.) 30 Tabela 3: Oszacowanie prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyka (cytowane za publikacją Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005 r.) 30 Tabela 4: Przykładowa alokacja ryzyka w projektach partnerstwa publiczno – prywatnego (opracowano na podstawie Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publicznoprywatnego; Dz. U. z 2006 r. r. Nr 125, poz. 868) 31 Tabela 5: Opis nieruchomości typowanych przez gminę Celestynów do realizacji budownictwa komunalnego w formule partnerstwa publiczno – prywatnego (opracowano na podstawie danych przekazanych przez gminę Celestynów). 103 Tabela 6: schemat działań „krok po kroku” podmiotu publicznego w celu realizacji przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno – prywatnego (opracowanie własne) 115 121
