Opinia Komisji Weneckiej dotycząca nowelizacji polskiej ustawy z

Transkrypt

16.03.2016 Przeczytaj całą opinię Komisji Weneckiej
http://www.tvn24.pl/wiadomoscizkraju,3/przeczytajcalaopiniekomisjiweneckiej,626862.html
Publikujemy całą opinię Komisji Weneckiej dotyczącą nowelizacji ustawy
o Trybunale Konstytucyjnym.
EUROPEJSKA KOMISJA NA RZECZ DEMOKRACJI PRZEZ PRAWO
(KOMISJA WENECKA)
OPINIA DOTYCZĄCA NOWELIZACJI POLSKIEJ USTAWY Z DNIA 25 CZERWCA 2015 r.
O TRYBUNALE KONSTYTUCYJNYM
przyjęta przez Komisję Wenecką na 106 Sesji Plenarnej
(Wenecja, 11–12 marca 2016 r.)
na podstawie uwag przedstawionych przez:
Veronikę BILKOVĄ (Członek Komisji, Republika Czeska)
Sarah CLEVELAND (Członek Komisji, USA)
Michaela FRENDO (Członek Komisji, Malta)
Christopha GRABENWARTERA (Członek Komisji, Austria)
JeanClaude‘a SCHOLSEMA (Zastępca Członka Komisji, Belgia)
Kaarla TUORI (Członek Komisji, Finlandia)
I. Wprowadzenie
1. W liście z dnia 23 grudnia 2015 r. Minister Spraw Zagranicznych Rzeczpospolitej Polskiej, Witold Waszczykowski, zwrócił się do Komisji Weneckiej z wnioskiem o wydanie opinii na temat kwestii konstytucyjnych zawartych w dwóch projektach legislacyjnych przewidujących wprowadzenie zmian w Ustawie
o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 25 czerwca 2015 r. (zwanej w dalszej części „Ustawą”), które wpłynęły
do Sejmu w dniach 2 i 15 grudnia 2015 r.. W liście z dnia 31 grudnia 2015 r. Minister Waszczykowski przekazał Komisji Weneckiej zmiany do Ustawy, które zostały przyjęte w dniu 22 grudnia 2015 r. i ogłoszone
w dniu 28 grudnia 2015 r. (zwane w dalszej części „Nowelizacją”). W dniu 14 stycznia 2016 r. Ministerstwo Spraw Zagranicznych przekazało angielskie tłumaczenie Ustawy i Nowelizacji (CDLREF(2015)009)
wraz z tłumaczeniem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 i 9 grudnia 2015 r. oraz Uzasadnienie
(CDLREF(2016)015).
2. Komisja Wenecka zaprosiła PP. Veronikę Bilkovą, Sarah Cleveland, Michaela Frendo, Christopha Grabenwartera,
JeanClaude’a Scholsema oraz Kaarla Tuori jako sprawozdawców do przygotowania wspomnianej opinii.
3. W dniach 89 lutego 2016 r. delegacja Komisji w składzie PP. Grabenwarter, Scholsem i Tuori, pod przewodnictwem Przewodniczącego Komisji Gianni Buquicchio i w towarzystwie przedstawiciela Sekretariatu
Komisji Schnutza Dürra przebywała w Warszawie. Delegacja spotkała się – w porządku chronologicznym – z Pierwszym Przewodniczącym Sądu Najwyższego oraz z sędziami Sądu Najwyższego (równolegle
do tej wizyty, Przewodniczący Komisji Weneckiej spotkał się z Prezydentem Rzeczpospolitej Polskiej),
Przewodniczącym Krajowej Rady Sądownictwa oraz członkami Rady, Ministrem Spraw Zagranicznych
wraz z przedstawicielami świata nauki, Marszałkiem i przedstawicielami Senatu (wraz z przedstawicielami opozycji), Marszałkiem i przedstawicielami Sejmu (wraz z przedstawicielami opozycji), Wicepremierem i przedstawicielami jego Ministerstwa oraz Ministerstwem Sprawiedliwości wraz z przedstawicielami
świata nauki, organizacjami pozarządowymi (Fundacją Helsińską w Polsce i Ordo Iuris), Rzecznikiem
Praw Obywatelskich, Prezesem i Wiceprezesem Trybunału Konstytucyjnego oraz trzema sędziami Trybunału, Ministrem Sprawiedliwości oraz ministrami Kancelarii Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej. Komisja
Wenecka wyraża wdzięczność Ministerstwu Spraw Zagranicznych za zorganizowanie wizyty.
4. Sprawozdawcy przygotowali uwagi na podstawie przetłumaczonych na jęz. angielski aktów prawnych
udostępnionych im przez polskie władze oraz wyników wizyty w Warszawie. W odpowiedzi na projekt
opinii, Rząd Rzeczpospolitej Polskiej przekazał swoje stanowisko, które zostało uwzględnione przez sprawozdawców. Stanowisko zostanie opublikowane na stronie Komisji Weneckiej. W dniu 10 marca 2016 r.
sprawozdawcy spotkali się w Wenecji z delegacją polskiego rządu; w czasie spotkań omawiano nadesłane
stanowisko.
5. Projekt opinii omówiony został na wspólnym spotkaniu Podkomisji ds. Sprawiedliwości Konstytucyjnej
i Instytucji Demokratycznych w Wenecji w dniu 10 marca 2016r. Po wymianie poglądów z delegacją Rządu
polskiego pod przewodnictwem Konrada Szymańskiego, Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, Komisja przyjęła niniejsza opinię na 106 sesji plenarnej (Wenecja, 11–12 marca 2016 r.).
II. Uwagi ogólne – zakres opinii
6. Wniosek o wydanie opinii przez Komisję Wenecką dotyczy zmian do Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym
zgłoszonych w grudniu 2015 r. Chociaż Nowelizacja nie dotyczy bezpośrednio składu Trybunału Konstytucyjnego, oczywiste jest, że ma z nim rzeczywisty związek, chociażby dlatego, że jedno z postanowień
zawartych w Nowelizacji ustanawia dla Trybunału kworum (13 z 15 sędziów), którego nie można osiągnąć
bez pełnego składu.
7. W świetle tego związku, władze polskie przekazały Komisji Weneckiej nie tylko tłumaczenia Ustawy i Nowelizacji (CDLREF(2016)009), ale również orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 i 9 grudnia
2015 r. oraz Uzasadnienie, które dotyczy zarówno Nowelizacji z 22 grudnia 2015 r., jak i kwestii mianowania sędziów (CDLREF(2016)015).
8. Niniejsza opinia dotyczy składu Trybunału jedynie tam, gdzie jest to niezbędne dla zrozumienia problemów konstytucyjnych, jakie mogą wyniknąć z Nowelizacji (patrz część E poniżej). Nie ma potrzeby analizowania Nowelizacji z dnia 19 listopada 2015 r., ponieważ została ona uznana za niekonstytucyjną przez
Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 9 grudnia 2015 r. Wydaje się, że orzeczenie to rozstrzygnęło
kwestie poruszone we wspomnianych zmianach.
9. Komisja Wenecka z radością odnosi się do faktu, że wszyscy rozmówcy, z którymi delegacja spotkała się
podczas wizyty podkreślali, że są za tym, aby Trybunał Konstytucyjny mógł gwarantować nadrzędność
Konstytucji. Można to przyjąć za wspólne stanowisko wszystkich sił politycznych w Polsce oraz za podstawę znalezienia rozwiązania obecnej sytuacji.
III. Chronologia wydarzeń
10. Aby zrozumieć problem konstytucyjny wynikający z Nowelizacji, należy przypomnieć chronologię wydarzeń, które doprowadziły do jej przyjęcia. Poniższe zestawienie jest z konieczności niepełne i zawiera
jedynie najważniejsze wydarzenia istotne dla opinii:
11. W dniu 11 lipca 2013 r. ówczesny Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej Bronisław Komorowski przedłożył
Sejmowi projekt Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Sejm druk nr 1590). Projekt był przygotowany
z inicjatywy grupy roboczej, w skład której wchodzili byli i obecni sędziowie Trybunału, wśród nich Prezes
Trybunału.
12. Od marca do maja 2015 r. Specjalna Podkomisja ds. Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a następnie
połączone Komisje Ustawodawcza oraz Sprawiedliwości i Praw Człowieka przygotowały sprawozdania
dotyczące projektu ustawy. Prezydent Trybunału Konstytucyjnego, Urząd Prokuratora Generalnego oraz
Krajowa Rada Sądownictwa uczestniczyli w tych pracach jako goście zaproszeni przez Sejm.
13. W dniu 25 czerwca 2015 r., Sejm przyjął Ustawę o Trybunale Konstytucyjnym, która weszła w życie z dniem
30 sierpnia 2015 r. W Artykule 137 Ustawa przewidywała, że odchodzący Sejm VII kadencji dokona wyboru następców wszystkich sędziów, których mandat wygaśnie w 2015 roku, wraz z tymi, których mandat
wygaśnie po zakończeniu kadencji obecnego Sejmu VII kadencji.
14. W dniu 8 października 2015 r., podczas swojej ostatniej sesji, Sejm wybrał pięciu sędziów trzech, którzy
mieli zastąpić sędziów odchodzących w dniu 6 listopada 2015 r. oraz dwóch, którzy mieli zastąpić sędziów
odchodzących odpowiednio 2 i 8 grudnia. Do chwili obecnej Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej nie odebrał ślubowania od żadnego z wybranych „sędziów październikowych”.
15. W dniu 23 października 2015 r., grupa posłów Prawa i Sprawiedliwości złożyła wniosek do Trybunału Konstytucyjnego kwestionujący konstytucyjność wyboru wszystkich pięciu sędziów (sprawa K 29/15).
Wniosek ten został wycofany w dniu 10 listopada 2015 r., a Trybunał Konstytucyjny przerwał postępowanie w tej sprawie.
16. W dniu 12 listopada 2015 r. odbyło się pierwsze posiedzenie Sejmu VIII kadencji.
17. W dniu 17 listopada 2015 r. grupa posłów (z Platformy Obywatelskiej) ponownie złożyła identyczny wniosek ws. Ustawy, jak ten który został wycofany w dniu 10 listopada 2015 r. (sprawa nr K 34/15).
18. W dniu 19 listopada 2015 r. Sejm znowelizował Ustawę. Nowelizacja wpłynęła do Sejmu trzy dni wcześniej
i została podpisana przez Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej następnego dnia. Nowelizacja wprowadziła
trzyletnią kadencję Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, który mógłby ponownie ubiegać się o to stanowisko i wygaszała kadencję obecnego Prezesa i Wiceprezesa. Przewidywała także, że kadencja sędziego TK
rozpoczyna się z przyjęciem ślubowania przez Prezydenta.
19. W dniu 23 listopada 2015 r. grupa posłów złożyła skargę konstytucyjną na nowelizację Ustawy przyjętą
w dniu 19 listopada 2015 r. (sprawa K 35/15). Tego samego dnia podobną skargę złożył Rzecznik Praw
Obywatelskich (K 37/15). W dniach 24 i 30 listopada kolejne skargi konstytucyjne zostały złożone przez,
odpowiednio, Krajową Radę Sądownictwa oraz I Prezes Sądu Najwyższego (K 38/15 i 40/15).
20. W dniu 25 listopada 2015 r., Sejm przyjął pięć uchwał unieważniających pięć uchwał z dnia 8 października
2015 r. w sprawie wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego przyjętych przez Sejm VII kadencji.
21. Dwóch sędziów i Prezes Trybunału poprosiło o wyłączenie ich z rozpatrywania sprawy nr K 34/15 w dniu
25 listopada 2015 r. (prośba została przyjęta przez Trybunał w dniu 30 listopada 2015 r.).
22. W dniu 30 listopada 2015 r.: Na podstawie Art. 755(1) i 730(2) Kodeksu Postępowania Cywilnego w związku z Art. 74 Ustawy, Trybunał Konstytucyjny zdecydował o zastosowaniu środków prewencyjnych i zwrócił się do Sejmu, aby powstrzymał się od wybierania nowych sędziów do momentu wydania ostatecznego
wyroku w sprawie K 34/15.
23. W dniu 1 grudnia 2015 r. Trybunał Konstytucyjny (w pełnym składzie) złożył wniosek do Prezesa Trybunału wnosząc o rozpatrzenie sprawy K 34/15 przez skład pięciu sędziów.
24. Pomimo środków zapobiegawczych podjętych przez Trybunał Konstytucyjny, w dniu 2 grudnia 2015 r.
Sejm dokonał wyboru pięciu nowych sędziów i przyjął pięć uchwał.
25. Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej odebrał ślubowanie od tych sędziów odpowiednio w dniu 3 grudnia
o godz. 1:30 rano (czterech sędziów) oraz 9 grudnia (jeden sędzia). Prezes Trybunału przyznał tym pięciu
osobom status pracowników Trybunału, którzy nie wykonują obowiązków związanych z orzekaniem.
26. W dniu 3 grudnia 2015 r., Trybunał Konstytucyjny – w składzie pięcioosobowym – wydał orzeczenie
dotyczące skargi z dn. 17 listopada 2015 r. (K 34/15). Uznał, że podstawa prawna wyboru trzech sędziów,
którzy mieli zastąpić sędziów, których mandat wygasał przed zakończeniem kadencji poprzedniego Sejmu
jest ważna i Prezydent miał obowiązek odebrać od nich ślubowanie. Podstawę prawną wyboru dwóch pozostałych sędziów uznano za niezgodną z Konstytucją.
27. W dniu 4 grudnia 2015 r. grupa posłów złożyła wniosek do Trybunału Konstytucyjnego zarzucając niezgodność z Konstytucją uchwał Sejmu przyjętych w dniu 25 listopada 2015 r. oraz uchwał Sejmu ws. wyboru pięciu sędziów Trybunału przyjętych w dn. 2 grudnia 2015 r. (sprawa nr U 8/15).
28. W dn. 9 grudnia 2015 r. Trybunał Konstytucyjny orzekał o zgodności z Konstytucją Nowelizacji z 19
listopada wprowadzonych do Ustawy o Trybunale (sprawa nr K 35/15). Stwierdził, że naruszenie Regulaminu Sejmu samo w sobie nie sprawia, że cała nowelizacja jest niezgodna z Konstytucją. Jednak Art. 137a
został uznany za niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim stanowi on o wyborze przez nowy Sejm
trzech sędziów, którzy mają zastąpić sędziów, których kadencja zakończyła się 6 listopada 2015 r. Trybunał
stwierdził również, że kadencja sędziów TK rozpoczyna się w momencie ich wyboru, a nie w dniu złożenia
ślubowania. Za niezgodny z Konstytucją uznano również okres 30 dni, jakie ma Prezydent na odebranie
ślubowania od sędziów wybranych przez Sejm. Poza tym, Trybunał stwierdził, że wprowadzenie trzyletniej
kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału jest zgodne z Konstytucją, ale możliwość ubiegania się przez
nich o kolejną kadencję narusza Konstytucję, ponieważ może zagrozić niezawisłości sędziów. I wreszcie
wcześniejsze wygaśnięcie kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału uznano za niezgodne z Konstytucją.
29. W liście z 10 grudnia 2015 r. Szefowa Kancelarii Premiera wyraziła wątpliwości, czy Trybunał obradował
w odpowiednim składzie wydając orzeczenie z dn. 3 grudnia 2015 r. (sprawa K 34/15) oraz, czy orzeczenie
to można opublikować w Dzienniku Ustaw. Prezes Trybunału odpowiedział, że orzeczenia Trybunału muszą być opublikowane, zgodnie z Art. 190(1) i (2) Konstytucji.
30. W dniu 22 grudnia 2015 r. Sejm przyjął nowelizację Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (przyjętą przez
Senat w dn. 24 grudnia 2015 r. i opublikowaną w dn. 28 grudnia 2015 r.). Nowelizacja przewiduje, że Trybunał, co do zasady, orzekać ma w pełnym składzie 13 spośród 15 sędziów, choć niektóre kwestie (skargi
indywidualne i pytania prawne) wymagać będą obecności tylko siedmiu sędziów.
Decyzje podejmowane w pełnym składzie wymagać będą większości dwóch trzecich, a nie jak dotychczas
zwykłej większości. Trybunał będzie również musiał rozpatrywać wnioski w kolejności, w jakiej zostały złożone. Wcześniejsze wygaśnięcie mandatu sędziego nie będzie już stwierdzane przez Zgromadzenie
Ogólne Trybunału Konstytucyjnego. Zgromadzenie przygotuje wniosek do Sejmu o stwierdzenie „wygaśnięcia” mandatu i to Sejm dokona takiego stwierdzenia. Nowelizacja daje prawo Prezydentowi Rzeczpospolitej Polskiej i Ministrowi Sprawiedliwości do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko
sędziemu Trybunału. Nowelizacja usuwa z Ustawy niektóre postanowienia, np. Art. 16 (niezawisłość sędziów), Art. 17(1) (skład Trybunału), Art. 17(2) (brak możliwości reelekcji) oraz cały Rozdział 10 (postępowanie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej).
31. W dn. 11 stycznia 2016 r. Trybunał Konstytucyjny ogłosił, że na posiedzeniu niejawnym w dn. 7 stycznia
2016 r. umorzył postępowanie w sprawie skargi złożonej 4 grudnia 2015 r. (sprawa nr U 8/15) na uchwały
o wyborze pięciu nowych sędziów ponieważ uchwały te nie są aktami normatywnymi, które podlegają
kontroli Trybunału.
32. Na tej podstawie w dn. 12 stycznia 2016 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego przyjął do składu orzekającego
dwóch sędziów wybranych w grudniu 2015r., którzy zastąpili dwóch sędziów odchodzących w grudniu.
33. W dn. 14 stycznia 2016 r. Trybunał Konstytucyjny, w pełnym składzie, postanowił rozpatrzyć sprawę nr
K 47/15 – analiza konstytucyjności Nowelizacji z 22 grudnia 2015 r. – na podstawie Konstytucji, nie stosując Nowelizacji do tej sprawy, ponieważ dotyczy ona bezpośrednio funkcjonowania Trybunału.
Dwóch nowo wybranych sędziów zgłosiło zdania odrębne twierdząc, że Nowelizacja z 22 grudnia 2015 r.
już weszła w życie i należy ją stosować w sprawie, w której przedmiotem rozpatrywania jest ona sama.
34. W dniu 30 stycznia 2016 r. Sejm przyjął Ustawę Budżetową, która zmniejszyła budżet Trybunału o ok. 10%.
IV. Orzeczenie w sprawie K 47/14
35. Nowelizacja z 22 grudnia 2015 r. została zaskarżona do Trybunału jako sprawa nr K 47/15.
36. Nowelizacja przewiduje swoje własne natychmiastowe wejście w życie (brak vacatio legis, które pozwoliłoby na jej przetestowanie zanim wejdzie w życie). Gdyby do tej sprawy Trybunał zastosował Nowelizację,
nie mógłby orzekać, ponieważ obecnie ma jedynie 12 sędziów orzekających i nie miałby wymaganego
kworum 13 Sędziów.
37. Komisja Wenecka stanęła wobec potencjalnego non liquet (decyzja o odroczeniu wyroku ze wzgl. niemożność rozstrzygnięcia wątpliwego zagadnienia) w postępowaniu przed sądem konstytucyjnym w dwóch
sprawach. W 2006 r. w opinii dla Rumunii Komisja Wenecka została poproszona o przeanalizowanie, czy
można byłoby zablokować działanie sądu konstytucyjnego gdyby z powodu wyłączeń – liczba sędziów
spadła poniżej wymaganego kworum. Komisja stwierdziła, że „(...) należy zapewnić, aby Sąd Konstytucyjny będący gwarantem Konstytucji funkcjonował jako instytucja demokratyczna. Możliwość wykluczenia
sędziów nie może prowadzić do niemożności orzekania przez Sąd. Przepisy Kodeksu Postępowania Cywilnego są odpowiednie dla sądownictwa powszechnego, gdzie zawsze możliwe jest zastąpienie wyłączonego
sędziego innym. Tak nie jest w przypadku Sądu Konstytucyjnego. Jeśli przepisy o kwestionowaniu udziału sędziów uznano w Rumunii za niezbędne, będą musiały być stosowane wobec Sądu Konstytucyjnego
w sposób szczególny, aby wykluczyć możliwość sytuacji non liquet poprzez zastosowanie fundamentalnej
zasady, że Sąd Konstytucyjny jest gwarantem nadrzędności Konstytucji.
38. W opinii amicus curiae („przyjaciela sądu”) dla Sądu Konstytucyjnego w Albanii, Komisja Wenecka została poproszona o przeanalizowanie, czy Sąd może zbadać zgodność z Konstytucją ustawy, która dotyczy
sędziów tego Sądu i w związku z którą sędziowie normalnie wyłączyliby się z orzekania.
Jednak wyłączenie kilku sędziów doprowadziłoby do braku kworum i do niemożności odbycia posiedzenia Sądu. W takiej sytuacji Komisja Wenecka stwierdziła, że upoważnienie Sądu do działania wynika z konieczności zagwarantowania, że żadna ustawa nie jest wykluczona spod kontroli zgodności z Konstytucją,
dotyczy to również ustaw dotyczących sędziów.
39. W orzeczeniu z dn. 14 stycznia, w którym przyjęto wniosek o zbadanie Nowelizacji, Trybunał stwierdził, że może
dokonać oceny Nowelizacji bezpośrednio na podstawie Konstytucji. O ile sędziowie sądów powszechnych są związani Konstytucją i ustawami (Art. 178 Konstytucji), sędziowie Trybunału Konstytucyjnego związani są jedynie
Konstytucją (Art. 195(1) Konstytucji). Takie rozróżnienie jest zgodne z dwiema wspomnianymi powyżej opiniami
Komisji Weneckiej; jest to także podstawa do zbadania Nowelizacji bez jej zastosowania w tym przypadku.
40. Jednak Komisja Wenecka uważa, że nawet bez tej podstawy konstytucyjnej, ocena taka mogłaby zostać
uzasadniona szczególnym charakterem samego sądownictwa konstytucyjnego. To źródło władzy (władza
konstytuująca), a nie zwykły ustawodawca, powierza Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencje w zakresie zagwarantowania nadrzędności Konstytucji. Ustawodawstwo dot. Trybunału Konstytucyjnego musi
pozostać w granicach Konstytucji, a jego podstawa prawna również musi podlegać kontroli Trybunału.
41. Prosty akt legislacyjny, który grozi uniemożliwieniem kontroli konstytucyjności prawa musi zostać oceniony ze względu na zgodność z Konstytucją zanim będzie mógł być zastosowany przez sąd. W przeciwnym przypadku, zwykła ustawa, która stwierdza „niniejszym znosi się kontrolę konstytucyjności prawa –
ustawa wchodzi w życie natychmiast” mogłaby stać się smutnym końcem kontroli konstytucyjności prawa
przez sądy. Sama koncepcja nadrzędności Konstytucji implikuje, że ustawa, co do której istnieje domniemanie, że zagraża kontroli konstytucyjności prawa przez sądy musi zostać poddana kontroli – a w razie
konieczności, uchylona – Trybunału Konstytucyjnego zanim wejdzie w życie.
42. Podczas swojej wizyty delegacja Komisji Weneckiej została poinformowana, że Rząd poczeka z 16.03.2016 r.
przedstawieniem swojego stanowiska w toczącej się sprawie do wydania opinii przez Komisję Wenecką.
Jednakże brak takiego stanowiska nie może uniemożliwiać Trybunałowi Konstytucyjnemu orzekania
w sprawie, w której decyzja jest kwestią pilną dla całego systemu sądowej kontroli konstytucyjności prawa
w Polsce. Chociaż Rząd nie uczestniczył w postępowaniu i posiedzeniu Trybunału Konstytucyjnego w dn.
9 marca 2016 r., przedłożył swoje stanowisko Komisji Weneckiej.
43. W dn. 9 marca 2016 r. Trybunał Konstytucyjny uznał Nowelizację z 22 grudnia za niezgodną z Konstytucją. Komisja nie mogła szczegółowo przeanalizować tego orzeczenia, ale stwierdzenie niekonstytucyjności
wprowadzonych zmian jest zgodnie z niniejszą opinią. Niestety, Rząd oświadczył, że nie opublikuje tego
orzeczenia, ponieważ Trybunał nie procedował zgodnie z procedurą przewidzianą w Nowelizacji. Niezależnie od wyniku tego orzeczenia, standardy europejskie i międzynarodowe wymagają poszanowania
wyroków Trybunału Konstytucyjnego.
V. Analiza prawna
44. Niniejsza analiza skupia się na kluczowych aspektach Nowelizacji z dn. 22 grudnia 2015 r., które bezpośrednio dotyczą skutecznego funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego. Niniejsza opinia nie bada
innych aspektów, takich jak anulowanie niektórych ważnych procedur, np. ustalenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej. Komisja Wenecka ma świadomość, że te inne
zmiany są przedmiotem kontroli ze strony Trybunału w toczącej się sprawie nr K 47/15.
45. Od początku Komisja Wenecka odnosiła się do krytyki ze strony Rządu, że od 2010 roku sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności jego Prezes, uczestniczyli w dyskusjach grupy roboczej ds.
reformy postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. O ile nie jest rolą sądu konstytucyjnego i jego
członków uczestniczenie w debacie politycznej, w tym w debatach na temat reformy Konstytucji, wspólną cechą kultury konstytucyjnej w Europie, że sądy konstytucyjne mogą wypowiadać się o propozycjach
reform, które ich dotyczą; w wielu przypadkach uczestniczą w pracach grup przygotowujących projekty
przepisów. Powodem tego jest ich doświadczenie i wkład, jaki wnoszą.
46. Na przykład w Niemczech powszechną praktyką jest przesyłanie projektów ustaw i traktatów międzynarodowych dotyczących kompetencji i postępowania przed Federalnym Sądem Konstytucyjnym do tego
Sądu w celu ich skomentowania. W Austrii Sąd Konstytucyjny informowany jest o wielu projektach ustaw
federalnych i zapraszany do ich komentowania we wstępnej procedurze pisania projektów zanim trafią do
Parlamentu. W wyjątkowych przypadkach Parlament Austrii zaprasza Sąd Konstytucyjny do uczestnictwa w pracach Parlamentu lub przynajmniej do przedstawienia uwag. W takich przypadkach, austriacki
Sąd Konstytucyjny zachowuje powściągliwość. Często odwołuje się do ewentualnych przyszłych spraw,
w jakich pojawić się może taka kwestia i dlatego nie przedstawia uwag. Jednak, jeżeli chodzi o procedurę
i kompetencje samego Sądu Konstytucyjnego, regularnie przedstawia uwagi Rządowi i/lub Parlamentowi.
47. Na koniec należy wskazać, że w dn. 25 listopada 2015 r. Prezes i dwóch Sędziów Trybunału, którzy wystąpili w roli ekspertów podczas redagowania nowej Ustawy o Trybunale wycofali się z rozpatrywania
zgodności tej Ustawy z Konstytucją (sprawa nr 34/15). W tym kontekście i w takiej sytuacji, uczestnictwo
przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości w dyskusjach o projekcie Ustawy nie szkodzi konstytucyjnym
uprawnieniom Parlamentu jako ustawodawcy.
48. W związku z tym, Komisja Wenecka nie może podzielić krytyki wyrażanej w związku z uczestniczeniem
Trybunału Konstytucyjnego w dyskusjach dotyczących jego własnych kompetencji i procedur o ile nie
prowadzi to do sytuacji, kiedy sędziowie wykraczają poza występowanie w roli ekspertów.
A. Podstawa konstytucyjna
49. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r. określa skład i kompetencje Trybunału w Rozdziale VIII
Sądy i Trybunały, zwłaszcza w części zatytułowanej „Trybunał Konstytucyjny”. Artykuły 188193 wymieniają kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Art.194 stanowi, że „Trybunał Konstytucyjny składa się
z 15 sędziów wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9-letnią kadencję spośród osób wyróżniających
się wiedzą prawniczą. Ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny” (pkt. 1). Art. 195 podkreśla, że „sędziowie Trybunału Konstytucyjnego w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają
tylko Konstytucji” (pkt. 1) oraz że „w okresie zajmowania stanowiska nie mogą należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z zasadami
niezależności sądów i niezawisłości sędziów” (pkt. 3). Art. 197 dodaje, że „organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa”.
Ustawa taka została przyjęta po raz pierwszy w 1997 roku.
50. Postanowienia ogólne dotyczące Trybunału Konstytucyjnego znajdują się w Art. 188–197 Konstytucji RP.
Zasady te niewiele mówią o organizacji Trybunału Konstytucyjnego I postępowaniu przed nim, kwestie te
pozostawiono ustawodawcy. Art. 197 Konstytucji brzmi następująco: „Organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa.”
51.Jednak Konstytucja gwarantuje niezawisłość sędziów Trybunału Konstytucyjnego w sprawowaniu ich
urzędu (Art. 195(1)). Inne przepisy Konstytucji mówią o wyborze sędziów (Art. 194), warunkach ich pracy
(Art. 195(2)), czego nie mogą robić (Art. 195(3)) oraz o immunitecie (Art. 196).
52. Art. 190(5) Konstytucji zawiera szczególny wymóg dotyczący większości przy wydawaniu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego: „Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadają większością głosów.”
B. Procedura
53. Nowelizacja z 22 grudnia 2015 r. znacząco zmienia procedurę działania Trybunału pod wieloma względami. Głównym elementem jest postanowienie, że kiedy Trybunał orzeka w pełnym składzie, oznacza to, że
musi mieć wówczas kworum 13 z 15 sędziów, że decyzje o niekonstytucyjności ustaw mogą być podejmowane jedynie większością dwóch trzecich głosów orzekających sędziów, oraz że sprawy rozpatrywane są
w kolejności, w jakiej wpłynęły do Trybunału. Te elementy proceduralne należy przeanalizować indywidualnie, następnie analizując ich łączny skutek.
1. „Zasada kolejności”
54. Zgodnie ze znowelizowana treścią Art. 80(2) Ustawy, terminy rozpraw albo posiedzeń niejawnych, na
których rozpatrywane są wnioski w ramach kontroli zgodności prawa z Konstytucją ustalane są w kolejności wpływu spraw do Trybunału Konstytucyjnego. Od zasady tej nie ma wyjątku i zgodnie z Art. 2 Nowelizacji, zasada ta dotyczy wszystkich toczących się spraw, dla których nie wyznaczono jeszcze terminu
rozprawy. Takie rozumienie tego przepisu potwierdzili delegacji Komisji Weneckiej Rząd oraz większość
parlamentarna, która postrzega tę zasadę jako sposób zwiększenia prawa obywateli do sprawiedliwego
procesu w rozsądnym czasie. Jest to na swój sposób logiczne, ale pogłębia wpływ nowej zasady na pracę
Trybunału. Przed Nowelizacją nie było takiej zasady.
55. Zanim przejdziemy do prawnych rozważań na Nowelizacją, należy odnieść się do powodu jej przyjęcia. Podczas wizyty delegacji Komisji Weneckiej, krytykowano czas trwania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Czas trwania postępowania to ważna kwestia na gruncie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Gdyby okazało się, że jest systemowy problem długiego czasu postępowania, reakcja na taką sytuację
byłaby nie tylko politycznie uzasadniona, ale mogłoby się okazać, że Konwencja nakłada taki obowiązek.
56. Jednakże statystyki i materiał przedstawiony Komisji Weneckiej przed, w czasie i po jej wizycie nie jest potwierdza, że istnieje taki strukturalny problem, który wymagałby natychmiastowej i daleko idącej reakcji.
Zgodnie ze statystykami Trybunału Konstytucyjnego, przeciętny czas rozpatrywania sprawy zakończonej
wydaniem orzeczenia wynosił 21 miesięcy i tylko cztery sprawy z lat 2012 i 2013 nadal toczą się przed
Trybunałem.
57. Należy wskazać, że Art. 80(2) Ustawy nie stwierdza wprost, że wnioski wpływające do Trybunału rozpatrywane będą w kolejności zarejestrowania spraw w Trybunale. Jeśli celem powyższego przepisu jest ustalenie
kolejności rozpoczęcia badania lub rozpatrywania sprawy, nie wykluczałoby to możliwości, aby Trybunał
Konstytucyjny rozstrzygał w niektórych sprawach wcześniej (lub później) ze względu na szczególne okoliczności konkretnego postępowania. Czasami może okazać się, że Trybunał Konstytucyjny powinien zahamować lub przyspieszyć niektóre postępowania. Zgodnie z taką interpretacją, Trybunał Konstytucyjny nie
ogłaszałby swoich wyroków zaraz po rozprawie, ale robiłby to na późniejszym etapie. W ten sposób spowalniając procedurę, nowa praktyka mogłaby rozwiązać specyficzny problem kierowania pytań prawnych do
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ale nie może być remedium na główny problem przedstawiony w niniejszej opinii, że może wystąpić potrzeba przyspieszenia procedury w pilnych sprawach.
58. Z porównawczego punktu widzenia, tylko w kilku państwach sądy konstytucyjne zobowiązane są do rozpatrywania wpływających spraw w określonym porządku chronologicznym. Przypadek Luksemburga
wspomniany przez Rząd należy odróżnić od nowej polskiej ustawy. Zgodnie z Art. 3 Ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym w Luksemburgu, Trybunał Konstytucyjny prowadzi rejestr ogólny, w którym zapisywane
są sprawy w kolejności ich wpłynięcia, podpisywany przez Prezesa Trybunału.
Rejestr określa kolejność rozpatrywania spraw. Jednak Trybunał może, ze względu na szczególne okoliczności, zdecydować o rozpatrzeniu sprawy w trybie priorytetowym.
59. Badając Art. 80(2) należy również brać pod uwagę możliwość zwrócenia się o orzeczenie prejudycjalne do
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (ECJ) na postawie Art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii
Europejskiej. Zgodnie z przepisem tego Artykułu, sądy krajowe wydające orzeczenie w ostatniej instancji w sprawach związanych z interpretacją Traktatów UE lub ważnością i interpretacją aktów wydanych
przez instytucje, ciała, urzędy lub agencje Unii, występują do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
o wydanie orzeczenia prejudycjalnego.
60. W ciągu ostatnich dwudziestu lat, różne sądy konstytucyjne (wśród nich włoski, belgijski, niemiecki i austriacki) zwracały się o wydanie orzeczenia prejudycjalnego do ECJ. Zapytania sądów konstytucyjnych do
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przestały być wyjątkiem, a stały się cechą Europejskiego Prawa Konstytucyjnego. Polski Trybunał Konstytucyjny poszedł za tymi przykładami i w dn. 20 lipca 2015 r.
skierował zapytanie w sprawie Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO – Sprawa C390/15).
61.Dlatego należy zagwarantować, aby takie wnioski o wydanie orzeczenia kierowane do Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości nie zablokowały funkcjonowania Trybunału. Orzeczenie prejudycjalne w naturalny sposób spowalnia postępowanie w sądzie krajowym, ponieważ zostaje ono zawieszone na czas
postępowania w Trybunale Sprawiedliwości. Ścisłe stosowanie zasady kolejności z Art. 80(2) Ustawy doprowadziłoby do niemożności rozstrzygnięcia przez Trybunał w żadnej innej sprawie zanim Trybunał
Sprawiedliwości nie wyda orzeczenia, co doprowadziłoby do konfliktu prawa polskiego z prawem UE.
62. Nawet poza tak ekstremalnymi przypadkami, Europejska Konwencja Praw Człowieka może wymagać innej kolejności spraw. Zarówno Art. 6 ECHR i Art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej wymagają prowadzenia postępowania w rozsądnym czasie. Już w 1996 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka
(w składzie Wielkiej Izby) stwierdził, że rola sądu konstytucyjnego „jako strażnika Konstytucji sprawia,
że czasami musi on wziąć pod uwagę inne względy niż sama kolejność chronologiczna, w jakiej sprawy
wpisywane są do rejestru, takie jak charakter sprawy, jej znaczenie w sensie politycznym i społecznym’’
Organizacje pozarządowe, które spotkały się z Komisją Wenecką wspomniały o tym w związku z prawem
rodzinnym i innymi kwestiami kluczowymi dla praw człowieka, również te organizacje, które, co do zasady, opowiadały się za nowelizacją przyjętą 22 grudnia 2015 r.
Trybunał musi być w stanie rozpatrywać pilne sprawy dotyczące praw człowieka w trybie priorytetowym.
63. Poza tym, sądy konstytucyjne muszą być w stanie szybko orzekać w pilnych sprawach dot. funkcjonowania
organów konstytucyjnych, na przykład, kiedy istnieje niebezpieczeństwo zablokowania systemu politycznego, jak ma to miejsce w przypadku Polski.
64. Dlatego nie jest czymś nadzwyczajnym, że zwykła ustawa określa – nieraz bardzo krótki i rygorystyczny –
termin niektórych rodzajów pilnego postępowania.
65. Podsumowując, wszelkie nałożenie obowiązku odbywania rozpraw i orzekania w ściśle określonej chronologicznej kolejności pociąga za sobą ryzyko niezgodności z standardami europejskimi.
Trybunał Konstytucyjny musi mieć miejsce na kontynuowanie i dokończenie obrad w niektórych sprawach wcześniej niż w innych. Taka swoboda dana Trybunałowi Konstytucyjnemu jest zgodna ze standardami europejskimi, takimi jak Artykuły 6 ECHR i 47 TFUE.
66. Jeżeli celem jest uniknięcie spiętrzenia się spraw, można przyjąć bardziej odpowiednie zasady.
Na przykład w Belgii, Sąd Konstytucyjny ma obowiązek wydania orzeczenia w ciągu 6 miesięcy od ich
zarejestrowania. Termin ten można przedłużyć maksymalnie do roku. Aby uniknąć wątpliwości co do kolejności rozpatrywania spraw, można uczynić w pełni przejrzystym obecny system automatycznego przydzielania spraw sędziom w kolejności alfabetycznej oraz stan zaawansowania wszystkich spraw pokazując
je np. na stronie internetowej Trybunału.
2. Kworum (13 z 15 Sędziów)
67. Znowelizowany Art. 10 (1) (Art. 1(3) Nowelizacji) mówi, że „Zgromadzenie Ogólne podejmuje uchwały
większością 2/3 głosów w obecności co najmniej 13 sędziów Trybunału, w tym Prezesa i Wiceprezesa,
chyba, że Ustawa stanowi inaczej.”
68. Nowe kworum dotyczy Zgromadzenia Ogólnego (Art.10(1) Ustawy po nowelizacji) oraz w przypadków,
w jakich należy orzekać w pełnym składzie (Art. 44(1) Ustawy po nowelizacji. Art. 10(2) i 10(3) przewiduje wyjątki dla skarg indywidualnych i pytań prawnych ( spraw wnoszonych przez sądy powszechne).
Poprzednia wersja Ustawy wymagała orzeczenia wydanego przez pełny skład w obecności co najmniej
dziewięciu sędziów (Art. 44 (3), pkt 3 Ustawy przed nowelizacją).
69. Porównując większość europejskich systemów prawnych, w których występuje wyspecjalizowany sąd
konstytucyjny określa kworum. Powszechne jest w całej Europie, że kworum wymagane do podejmowania decyzji przez sąd przekracza zwykłą większość sędziów tego sądu. Kworum dwóch trzecich dla
sądu konstytucyjnego wydaje się najbardziej rozpowszechnione w krajach europejskich, takich jak
np. Albania, Armenia, Austria, Azerbejdżan, Białoruś, Bułgaria, Czechy, Gruzja, Węgry, Litwa, Republika Mołdawii, Rumunia i Federacja Rosyjska. Federalny Sąd Konstytucyjny w Niemczech składa się
z dwóch izb po ośmiu sędziów każda. Zgodnie z Art. 15(2) Ustawy o Federalnym Sądzie Konstytucyjnym Niemiec, dla każdej Izby kworum wynosi co najmniej sześciu sędziów. Oznacza to, że kworum
stanowi trzy czwarte członków izby. Takie samo kworum przyjęto dla Sądu Konstytucyjnego Andory
oraz dla Sądu Konstytucyjnego Gruzji, jeśli rozprawa odbywa się w składzie będącym odpowiedni-
kiem izby. Z drugiej strony, nie jest zbyt powszechne, aby kworum sądu konstytucyjnego stanowiła
zwykła większość, jak ma to miejsce w Słowenii.
70. System austriacki, który stanął wobec braku możliwości działania Sądu Konstytucyjnego w trudnych warunkach politycznych w latach 30-tych XX wieku, które doprowadziły do jego likwidacji, posiada zabezpieczenia, których celem jest zapewnienie pełnego składu w każdej sprawie. Celem zagwarantowania odpowiedniego funkcjonowania Sądu zastosowano system sześciu zastępców dla 12 sędziów Sądu. Mniejszy
skład orzeka tylko jeżeli – w sprawach odroczonych – liczba sędziów została zredukowana (co zdarza się
rzadko); w takim przypadku prawo przewiduje wymagane minimum ośmiu sędziów (bez Przewodniczącego), co odpowiada przynajmniej dwóm trzecim.
71. Powyższy przegląd porównawczy pokazuje, że wymóg uczestnictwa co najmniej 13 spośród 15 sędziów
sądu konstytucyjnego przy orzekaniu w pełnym składzie idzie znacznie dalej niż porównywalne wymagania w innych państwach w Europie. Chociaż, zgodnie z powszechnymi standardami europejskimi, kworum w sądzie konstytucyjnym powinno być większe niż połowa składu sędziowskiego sądu, 13 spośród 15
sędziów niezwykle wysoko ustawia poprzeczkę wymagań, zwłaszcza kiedy nie ma systemu sędziów zastępców, jak w Austrii lub w Europejskim Trybunale Praw Człowieka. Powód, dla którego tak wysokie kworum
nie jest wymagane w innych krajach europejskich jest oczywisty: ten bardzo rygorystyczny wymóg niesie
ryzyko zablokowania procesu decyzyjnego w Trybunale i uczynienia jego działalności nieskuteczną poprzez uniemożliwienie mu wykonywania kluczowego zadania, jakim jest zapewnienie zgodności prawa
z Konstytucją.
72. Kwestia, czy to bardzo wysokie kworum samo w sobie odpowiada standardom europejskim czy nie powinna zostać rozstrzygnięta w kontekście innych przepisów, z uwzględnieniem tego, czy połączenie go
z innymi przepisami może doprowadzić do dysfunkcyjności Trybunału.
3. Większość niezbędna do podjęcia decyzji – większość 2/3
73. Zgodnie ze znowelizowanym Art. 99(1) Ustawy, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydawane w pełnym składzie zapadają większością dwóch trzecich głosów orzekających sędziów.
Biorąc pod uwagę nowe (wyższe) kworum, (patrz powyżej) oznacza to, że orzeczenie musi zostać zaakceptowane przez co najmniej dziewięciu sędziów jeśli Trybunał Konstytucyjny orzeka w pełnym składzie. Te
same zasady – kworum i większość 2/3 głosów – dotyczą Zgromadzenia Ogólnego Trybunału, który posiada szerokie kompetencje organizacyjne. Zwykła większość wymagana jest jedynie kiedy Trybunał orzeka
w składzie siedmiu lub trzech sędziów (skargi indywidualne i zapytania prawne od sądów powszechnych).
74. Przegląd porównawczy pokazuje, że jeśli chodzi o wysokość kworum, w znacznej większości europejskich
systemów prawnych wymagana jest jedynie zwykła większość głosów. Jest niewielka, ograniczona liczba
wyjątków od tej zasady w Europie. Rząd powołuje się na nie (CDLREF(2016)015), nie biorąc jednak pod
uwagę ich cech dystynktywnych, co jest niezbędne dla właściwej oceny tych przypadków.
75. Większość dwóch trzecich wymagana jest w przypadku niektórych specyficznych kompetencji sadów konstytucyjnych w Armenii, Niemczech, na Węgrzech, w Rumunii, Federacji Rosyjskiej, Serbii, „byłej Republice Jugosławii”, Macedonii oraz Turcji. Federalny Sąd Konstytucyjny w Niemczech stosuje wymóg większości dwóch trzecich głosów w sprawach związanych z utratą praw podstawowych, zakazem działania
partii politycznych, procedurze usunięcia Prezydenta przez Bundestag lub Bundesrat oraz usunięciem sędziów na szczeblu federalnym i Landu (Część 13 ust. 1 pkt.. 1, 2, 4 i 9 Ustawy o Federalnym Sądzie Konstytucyjnym). W tych przypadkach represyjnego orzecznictwa wymóg ten ma na celu ochronę mniejszości,
konkretnej (opozycyjnej) partii lub głowy państwa przez zbyt daleko idącą ingerencją w ich prawa podstawowe oraz uczestnictwo w procesie demokratycznym. Dlatego przykładu tego nie można wykorzystać
jako porównawczego argumentu, który miałby legitymizować zasadę ogólną, jaką stosuje się do wszystkich
spraw w Trybunale, w których orzeka on w pełnym składzie.
76. Kolejny przykład wymieniony w tym kontekście to uprawnienie z urzędu (exofficiocompetence), które
występuje w Serbii i w Federacji Rosyjskiej. Zgodnie z Art. 50 Ustawy o Sądzie Konstytucyjnym w Serbii,
procedura oceny zgodności aktów ogólnych z Konstytucją lub ich legalności może zostać zainicjowana
przez Sąd Konstytucyjny na podstawie decyzji podjętej większością dwóch trzecich głosów wszystkich
sędziów. Jest to uprawnienie szczególne sądu do samodzielnego inicjowania postępowania, uprawnienie,
jakiego większość sądów, w tym również polski Trybunał – nie posiada.
Art. 72 Federalnej Ustawy o Sądzie Konstytucyjnym Federacji Rosyjskiej stanowi, że decyzje dotyczące interpretacji Konstytucji Federacji Rosyjskiej przyjmowane są większością nie mniej niż dwóch trzecich głosów orzekających sędziów, a w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności decyzję podejmuje się zwykłą
większością. Wymóg większości dwóch trzecich ma w tym przypadku funkcję ograniczenia konkretnej,
daleko idącej kompetencji Sądu Konstytucyjnego. Z tego powodu, na przykłady Rosji lub Serbii nie można
się powoływać jako na argumenty za przyjęciem ogólnej zasady stosowanej do wszystkich spraw przed
Trybunałem, w jakich orzeka on w pełnym składzie.
77. Kolejną cechą sądownictwa konstytucyjnego jest wymóg jednomyślności, kiedy niewielki skład sędziowski
– zazwyczaj trzech sędziów – ma kompetencje do orzekania w sprawie wymiaru sprawiedliwości. W Austrii, „mały skład” pięciu sędziów podejmuje decyzje o niedopuszczeniu wniosku jednomyślnie; pozostałe decyzje podejmowane są zwykłą większością. Należy zwrócić uwagę, że wymóg ten chroni uprawnienia pełnego składu: jeśli nie osiągnięto jednomyślnej decyzji, należy wydać orzeczenie w oparciu o fakty
w sprawie. Poza tym, każdy sędzia Sądu (nawet ci, którzy nie orzekają w konkretnym składzie) może
przekazać sprawę z małego składu do orzekania w pełnym składzie.
Federalny Sąd Konstytucyjny w Niemczech orzekający w składzie trzech sędziów decyduje jednomyślnie
o niedopuszczalności indywidualnych skarg (Art. 93d(1) Ustawy o Federalnym Sądzie Konstytucyjnym).
Nie kończy to jednak postępowania. Jeśli trójka sędziów nie może osiągnąć jednomyślności, sprawa przesyłana jest do większego składu, tzn. do Senatu (Art. 93b). Tutaj wymóg jednomyślności jest rekompensatą
za ograniczony skład i zabezpieczeniem działającym na korzyść wnioskodawców. Dlatego bardziej rygorystyczny wymóg dla składu trzech lub pięciu sędziów (zamiast pełnego składu) nie może również być wykorzystany jako argument za przyjęciem ogólnej zasady, która stosuje się do wszystkich spraw w Trybunale
rozstrzyganych w pełnym składzie.
78. Te bardzo mocno osadzone w konkretnych kontekstach przypadki nie mogą służyć jako argumenty przemawiające za tym, że kwalifikowana większość jest standardem europejskim; większość z nich dotyczy
konkretnych orzeczeń, które często ani nie rozstrzygają sprawy, implikując wykładnię Konstytucji, ani nie
uchylają prawa.
79. W związku z powyższym przeglądem porównawczym, decyzja podejmowana większością dwóch trzecich
głosów z pewnością nie stanowi zasady ogólnej dla decyzji podejmowanych w pełnym składzie w sądach
konstytucyjnych w Europie. Taki bardzo rygorystyczny wymóg pociąga za sobą ryzyko zablokowania podejmowania decyzji w Trybunale oraz uczynienia go nieskutecznym, uniemożliwiając mu wykonywanie
powierzonych zadań w zakresie orzekania o konstytucyjności aktów prawnych.
80. Zgodnie z Ustawą o Sądzie Konstytucyjnym w Republice Czeskiej, niektóre decyzje tego Sądu również
wymagają większości kwalifikowanej – dziewięciu sędziów z maximum 15. Kworum w tym Sądzie to dziesięciu sędziów. Jeśli obecni są wszyscy sędziowie, odpowiada to większości trzech piątych (60%); jeśli jest
mniej sędziów, np. z powodu choroby, wskaźnik większości automatycznie wzrasta. Taka większość dotyczy spraw zdrady Prezydenta Republiki oraz przekazania jego/jej uprawnień Premierowi, kontroli traktatów przed ich podpisaniem oraz uchylenia ustaw lub ich poszczególnych przepisów.
81. Sytuacja w Polsce od sytuacji w Republice Czeskiej różni się tym, że Art. 190(5) Konstytucji RP stanowi, że
orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego „podejmowane są większością głosów”. Chociaż Rząd utrzymuje,
że brak słowa „zwykłą” pozwala na wprowadzenie większości kwalifikowanej, taka interpretacja wydaje się
zaprzeczać treści tego przepisu. Stałą praktyką Trybunału Konstytucyjnego na podstawie Art. 190 (5) było,
zgodnie z przeważającą lub wręcz jednomyślną opinią polskich prawników konstytucjonalistów, że przepis
ten wymaga zwykłej większości, co wskazuje, że taka interpretacja stała się częścią praktyki konstytucyjnej.
82. Taka ustanowiona praktyka konstytucyjna nie może zostać zmieniona przez ustawodawcę, a jedynie w drodze poprawki wprowadzonej do Konstytucji, która wymaga większości kwalifikowanej. Zmiana wprowadzająca wyższą większość wprowadzona zwykłym aktem prawnym jest niezgodna z zasadą praworządności,
najprawdopodobniej również na gruncie prawa krajowego. Czy Art. 99(1) Ustawy po nowelizacji jest również
niezgodny z Konstytucją pozostaje kwestią, którą powinno zinterpretować polskie prawo konstytucyjne, co
powinien ustalić ostatecznie i w sposób wiążący kompetentny organ jakim jest Trybunał Konstytucyjny.
83. I wreszcie, należy wskazać, że stosowanie większości kwalifikowanej przy rozpatrywaniu spraw wnoszonych przez organy państwa, a zwykłej większości w sprawach indywidualnych jest działaniem niespójnym.
Oznacza to, że prawo można zakwestionować w sprawach toczących się przed pełnym składem sędziowskim i nawet przy zwykłej większości sędziów, którzy uznają daną ustawę za niezgodną z Konstytucją,
ustawa może „przetrwać”, ponieważ nie będzie większości dwóch trzecich. Tę samą ustawę można zaskarżyć w drodze skargi indywidualnej i wówczas zwykła większość czterech spośród siedmiu sędziów wystarczy do jej uchylenia. Prawdą jest, że postępowania prowadzone wobec konkretnych wniosków są bardziej
skomplikowane i można do nich stosować wyższy poziom kontroli.
Niemniej jednak, pozostaje faktem, że te same przepisy mogą być przedmiotem różnych standardów kontrolnych, a ich anulowanie lub nie zależeć będzie od rodzaju postępowania, jakie wszczęte zostanie przez
sposób zaskarżenia przepisu. Tę sprzeczność należy rozwiązać poprzez zmniejszenie większości dla decyzji
podejmowanych w pełnym składzie do zwykłej większości.
4. Opóźnienie posiedzeń
84. Zgodnie ze znowelizowanym Artykułem 87(2), „Posiedzenie może odbyć się nie wcześniej, niż po trzech
miesiącach od dnia doręczenia zawiadomienia o terminie posiedzenia uczestnikom postępowania, zaś
w sprawach rozstrzyganych w pełnym składzie po sześciu miesiącach”.
85. Ograniczenie czasowe wynoszące co najmniej trzy miesiące może nie mieć żadnych poważnych negatywnych skutków dla szeregu spraw. Nie ma wątpliwości, że okres trzech miesięcy pozwoliłby stronom na
dokładne przygotowanie sprawy. Z tego powodu, do praktyki wielu sądów konstytucyjnych należy ogłaszanie posiedzenia na jeden lub dwa miesiące wcześniej, ale bez ścisłej minimalnej reguły, która to narzuca.
Sądy kierują się raczej ogólnymi zasadami rzetelnego procesu sądowego i równości stron, gdy decydują
się na ograniczenia czasowe. Czynnikiem, który może spowodować dłuższy czas postępowania, może być
szczególna złożoność sprawy, jak było to w przypadku postępowania ESM/OMT przed różnymi sądami.
Austriacki Sąd Konstytucyjny, na przykład, kieruje zawiadomienie do stron zazwyczaj dopiero na dwa tygodnie przed posiedzeniem, zaś w pilnych sprawach zaledwie na tydzień przed posiedzeniem.
86. Brak jest jednolitej zasady europejskiej dotyczącej konkretnej długości ograniczenia czasowego dla posiedzeń, ale istnieje zasada, że sąd określa według własnego uznania ograniczenia czasowe dla postępowania,
a w szczególności w ustalaniu terminów posiedzeń jawnych. W szczególności, w okresach kryzysowych,
sądy konstytucyjne wymagają elastyczności. Należy tutaj odnieść się do aktów terrorystycznych, takich
jak „Schleyer – Frakcja Czerwonej Armii” – w postępowaniu przed Niemieckim Federalnym Sądem Konstytucyjnym, gdzie duża liczba pasażerów i główny menedżer byli zakładnikami terrorystów, zaś wynik
postępowania Sądu Konstytucyjnego był kwestią życia lub śmierci.
87. Wyznaczanie tak długich terminów na posiedzenia może sprawić, że znacznie obniży się skuteczność środków, jakimi dysponuje Trybunał, a w wielu przypadkach nawet doprowadzić do sytuacji, w której będą one
bez znaczenia, nawet przy uwzględnieniu odstępstw, o których mowa w punkcie 2a (wniosek Prezydenta
RP, sprawy dotyczące naruszenia praw człowieka i sprawy dotyczące Rozporządzeń Sejmu lub Senatu).
Nie ma żadnego postanowienia ogólnego, które pozwalałoby Trybunałowi na skrócenie tych terminów
w nagłych przypadkach. Ta sytuacja znowu jest sprzeczna z wymaganiami dotyczącymi rozsądnego okresu
postępowania zgodnie z artykułem 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
5. Wniosek na temat kwestii proceduralnych
88. Podczas, gdy każda ze zmian proceduralnych jest problematyczna sama w sobie, ich łączny efekt może poważnie zakłócać skuteczność Trybunału Konstytucyjnego poprzez znaczne utrudnienie wydawania orzeczeń i spowolnienie postępowań przed Trybunałem. Sprawi to, że Trybunał będzie nieskuteczny jako gwarant Konstytucji. Wymóg większości dwóch trzecich głosów, w połączeniu z wysokim kworum obecności
i zasadą kolejności rozpatrywania spraw, ma poważne konsekwencje dla prawidłowego funkcjonowania
Trybunału Konstytucyjnego.
89. W swoim sprawozdaniu na temat rządów prawa, Komisja Wenecka zaznaczyła, że „Każdy człowiek powinien mieć możliwość kwestionowania działań rządu i rozwiązań niekorzystnych dla swoich praw lub inte-
resów. Zakaz kwestionowania narusza praworządność”. i „Powinien być zapewniony sprawiedliwy i jawny
proces sądowy oraz rozsądny termin, w którym sprawa powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta”. „Prawa
w najbardziej oczywisty sposób związane z praworządnością obejmują: (1) Prawo dostępu do wymiaru
sprawiedliwości(...), prawo do skutecznego środka ochrony prawnej(...) (artykuł 13 EKPC) i rozsądny termin, w którym sprawa powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta”.
90. „Trybunał Konstytucyjny jest kluczowym elementem systemu kontroli i równowagi w demokracji konstytucyjnej”. Na tym tle skutki nowelizacji, zwłaszcza łącznie, zagrażają nie tylko praworządności, ale też
funkcjonowaniu demokratycznego systemu, ponieważ mogą one sprawiać, że istotny czynnik kontroli
i równowagi będzie nieskuteczny. Zagrożone byłyby prawa człowieka, ponieważ prawo do sprawiedliwego
rozpatrzenia sprawy przez niezależny sąd Trybunał Konstytucyjny – jest naruszone, jak również zdolność
do Trybunału do zapewnienia, że prawo krajowe szanuje prawa człowieka”.
91. W celu zaspokojenia dążenia do jeszcze większej przejrzystości, przyspieszenia postępowania Trybunału i zapewnienia, że brak jest nadmiernej swobody uznania w zasadzie kolejności rozpatrywania spraw,
Komisja Wenecka zaleca wprowadzenie innych środków, które są zgodne z rządami prawa, na przykład,
wprowadzenie bardziej przejrzystego systemu rozdzielania spraw sądowych i systemu procedowania spraw
w Trybunale oraz zapewnienie rozsądnych terminów rozstrzygania spraw.
C. Postępowanie dyscyplinarne i zwalnianie sędziów
92.Według znowelizowanego Artykułu 28a „Postępowanie dyscyplinarne może być wszczęte ponadto na
wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej lub Ministra Sprawiedliwości, w terminie do trzech tygodni
od daty otrzymania wniosku, chyba że Prezes Trybunału uzna, że wniosek jest bezzasadny”. Przed nowelizacją, władza wykonawcza nie była uprawniona do wszczynania postępowania dyscyplinarnego.
93. To prawda, że postępowanie dyscyplinarne w stosunku do sędziów Trybunału Konstytucyjnego może być
również wszczęte w innych krajach, np. w Niemczech i Austrii, ale w tych krajach władze polityczne nie
odgrywają żadnej roli w inicjowaniu postępowania dyscyplinarnego. Nie jest do końca jasne, jakie jest
uzasadnienie dla wprowadzenia takiego postanowienia w polskiej ustawie. Ustawa nie nadaje prawa do
wszczęcia takiego postępowania żadnemu innemu zewnętrznemu podmiotowi, zaś Prezydent i Minister
Sprawiedliwości nie mają żadnej szczególnej roli w postępowaniu karnym, które może być wszczęte przeciwko sędziom konstytucyjnym na warunkach określonych w Artykułach 24–27 tejże Ustawy.
94. Szczególnie niepokojące, z punktu widzenia niezawisłości sądu i podziału władzy, jest to, że nowy artykuł 31a(1) Ustawy przewiduje, że „W szczególnie rażących przypadkach Zgromadzenie Ogólne powinno
zwrócić się do Sejmu z wnioskiem o zwolnienie ze stanowiska sędziego Trybunału”. To działanie Zgromadzenia Ogólnego może być podjęte na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej lub Ministra Sprawiedliwości (Artykuł 31a(2)), pomimo, że Trybunał Konstytucyjny nadal posiada swobodę decydowania.
Co więcej, ostateczna decyzja zostanie podjęta przez Sejm. Te nowe przepisy są wysoce wątpliwe, ponieważ
mandat sędziego teraz może być zakończony przez Parlament, który w swojej naturze decyduje również
na podstawie względów politycznych. W każdym razie, postanowienia te nie mogą być wprowadzone bez
wyraźnej podstawy konstytucyjnej.
D. Usunięcie niektórych postanowień Ustawy
95. Poprawki uchylają artykuł 16 Ustawy, który ustanawia zasadę niezawisłości sędziów Trybunału. Ministerstwo Sprawiedliwości argumentowało, że owo uchylenie, tak jak i inne poniżej, byłby po prostu wyczyszczeniem Ustawy w celu uniknięcia powtórzeń postanowień zawartych w Konstytucji. Jednakże, nawet jeśli
zasada niezawisłości jest zawarta w artykule 185(1) Konstytucji, w obecnej sytuacji sporów politycznych
i konstytucyjnych usunięcie tego artykułu z Ustawy, jest w sposób oczywisty niewłaściwym sygnałem
w niewłaściwym momencie.
96. W artykułach 17, 19 i 20 Ustawy określono sposób wyboru sędziów Trybunału. Za wyjątkiem artykułu 17,
przepisy te zostały uchylone poprawką. Anulowanie tych przepisów oznacza, że wybory sędziów podlegają przepisom procedury Sejmu, jak to było przed przyjęciem nowej Ustawy w czerwcu 2015 roku. Jest to
niefortunne, ponieważ jak pokazuje obecny kryzys wybór sędziów Trybunału Konstytucyjnego jest sprawą
wielkiej wagi dla sprawiedliwości konstytucyjnej i powinien być regulowany przepisami prawa, którego
konstytucjonalność może być kontrolowana przez sam Trybunał.
97. I wreszcie, usunięto szereg innych postanowień bez widocznej przyczyny.
E. Skład Trybunału
98. Jak określono powyżej w dziale II, w którym mowa o zakresie opinii, kwestia składu Trybunału jest ściśle
związana z funkcjonowaniem Trybunału, a w szczególności z kworum obecności. A zatem, opinia ta dotyczy również kwestii jego określenia.
1. Przyjęcie artykułów 137 i 137а Ustawy o Trybunale
99. Poprawki z dnia 22 grudnia 2015 roku, będące przedmiotem niniejszej opinii, zostały poprzedzone zmianami przyjętymi przez Sejm w jego starym składzie, przed wyborami w 2015 roku (więcej informacji można znaleźć w chronologii wydarzeń przedstawionej w załączniku). W czerwcu 2015 roku Parlament przyjął
Ustawę o Trybunale Konstytucyjnym, która weszła w życie w dniu 30 sierpnia 2015 roku. Ważna propozycja,
która była wynikiem konsensusu Grupy Roboczej ds. przygotowania Ustawy o Trybunale, została usunięta w
procesie podejmowania ustawy: czyli, że instytucje neutralne, takie jak uniwersytety, wymiar sprawiedliwości
lub izba adwokacka powinny mieć prawo do proponowania kandydatów na stanowiska sędziów do Sejmu
(preselekcji). Zamiast tego, został wprowadzony przepis przejściowy artykuł 137 stanowiący, że „W przypadku sędziów Sądu, których kadencja wygasa w 2015 roku, termin złożenia wniosku, o którym mowa w Art. 19
ust. 2, wynosi 30 dni od dnia wejścia w życie tej Ustawy”. Objęcie w całości roku 2015 oznaczało, że Sejm 7.
kadencji mógłby wybierać sędziów Trybunału Konstytucyjnego nawet po wygaśnięciu swojej kadencji.
100. Zgodnie z artykułem 98(1) Konstytucji, kadencja Sejmu rozpoczyna się w dniu, w którym Sejm zbiera się
na pierwsze posiedzenie i trwa do dnia poprzedzającego zgromadzenie Sejmu kolejnej kadencji. Wybory parlamentarne w Polsce odbyły się w dniu 25 października 2015 roku. Pierwsze posiedzenie nowego
Sejmu 8. kadencji rozpoczęło się 12 stycznia 2015 roku. To oznacza, że VII kadencja Sejmu trwała do
11 listopada 2015 roku.
101. W praktyce, sędziowie wybierani za VII kadencji Sejmu mieli zastąpić nie tylko trzech sędziów, których
kadencja upływała w dniu 6 listopada 2015 roku, lecz także dwóch sędziów, których kadencja upływała, odpowiednio, w dniach 2 i 8 grudnia 2015 roku. I rzeczywiście, podczas ostatniej sesji VII kadencji
w dniu 8 października 2015 roku, Sejm przyjął pięć uchwał, w których wybrał pięciu nowych sędziów
Trybunału Konstytucyjnego. Jednak, po wyborze sędziów, Prezydent RP nie przyjął od nich ślubowania.
102. W trakcie pierwszej sesji Sejmu VIII kadencji, przedłożono projekt nowelizacji Ustawy. Nowelizacja
uchyla art. 137 Ustawy i dodała nowy artykuł 137а, który pozwalał nowemu Sejmowi mocą wsteczną
zapełnić wszystkie wakaty za rok 2015. Ta nowelizacja została przyjęta 19 listopada 2015 roku i podpisana
przez Prezydenta RP następnego dnia.
103. W dniu 25 listopada 2015 roku Sejm przyjął uchwały, stwierdzając, że wybór pięciu sędziów Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 8 października 2015 roku jest nieważny. Pięciu kandydatów na nowych sędziów
zostało przedstawionych 1 grudnia 2015 roku. Pomimo środka zapobiegawczego narzuconego przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 30 listopada 2015 roku, Sejm wybrał pięciu nowych sędziów Trybunału
Konstytucyjnego 2 grudnia 2015 roku. W nocy 2 grudnia 2015 roku prezydent RP odebrał ślubowanie
od nowo wybranych sędziów.
104. W dniu 3 grudnia 2015 roku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 Ustawy jest zgodny z art. 194(1)
Konstytucji w odniesieniu do trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego, których kadencja wygasła
w dniu 6 listopada 2015, ale jest niezgodny z konstytucją w zakresie dwóch sędziów Trybunału Konstytucyjnego, których kadencja wygasła w dniach 2 i 8 grudnia 2015.
105. W dniu 9 grudnia 2015 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137а Ustawy nie jest zgodny z art. 194(1)
w związku z art. 7 Konstytucji w odniesieniu do trzech wakatów z dnia 6 listopada 2015 roku.
106. Po decyzji o niedopuszczalności w sprawie nr U 8/15 oz dnia 7 stycznia 2016 r. (ogłoszonej 11 stycznia
2016 r.), odrzucającej skargę na uchwały Sejmu z dnia 2 grudnia 2015 roku, ponieważ nie są one prze-
pisami, podlegającymi jurysdykcji Trybunału, przewodniczący Trybunału dopuścił do orzekania dwóch
sędziów, wybieranych na 2 grudnia 2015 r. w odniesieniu do wakatów otwartych na dzień 2 i na 8 grudnia
2015 roku, ale nie trzech sędziów, wybranych na wakaty otwarte w dniu 6 listopada 2016 roku.
107. W rezultacie, Trybunał posiada teraz 12 sędziów obradujących oraz dwie grupy po 3 sędziów każda, tzw.
październikowych, wybranych przez Sejm VII kadencji, oraz grudniowych, wybranych przez Sejm VIII
kadencji. Jednakże ich poszczególne mandaty prawne zasadniczo różnią się co do swej podstawy. Grudniowych wyborów dokonano wbrew zakazowi wybory nowych sędziów, jaki wystosował Trybunał wobec
Sejmu. Sejm wybrał pięcioro sędziów dzień przed posiedzeniem Trybunału opierając się o Ustawę czerwcową oraz jej art. 137. Jakkolwiek już wtedy Prezydent nie odebrał ślubowania od sędziów październikowych przez niemalże dwa miesiące, odwołując się do wątpliwości w zakresie ważności ich wyboru, to
można odnieść wrażenie, że wątpliwości te nie dotyczyły się już ślubowania od sędziów grudniowych,
jakkolwiek art. 137a, mówiący o wyborze następców dla sędziów, których mandaty wygasły w 2015, był
przedmiotem oczekującej na rozpatrzenie przez Trybunał sprawy. Mimo to Prezydent zaprzysiągł sędziów, nie czekając na wyrok Trybunału.
108. Eksperci rządowi dowodzą, że ślubowanie jest czynnikiem decydującym w zakresie ważności wyboru
sędziów. Jednakże, w odróżnieniu od ślubowania składanego przez parlamentarzystów (w obecności Sejmu, art. 104 (2) Konstytucji) oraz gabinetu ministrów (w obecności Prezydenta RP, art. 151 Konstytucji), ślubowanie sędziów TK jest wymogiem wyłącznie przepisów wewnętrznych TK, a nie Konstytucji
jako takiej. W związku z tym, sam fakt odebrania ślubowania nie może być rozpatrywany jako warunek
konieczny dla umocowania sędziów TK. Przyjęcie ślubowania przez Prezydenta jest niezaprzeczalnie
ważne, będąc widocznym znakiem lojalności wobec Konstytucji, ale pełni funkcję przede wszystkim
ceremonialną.
109. Przypomnieć należy, że werdykt 9 grudnia 2015 głosił, iż początkiem kadencji sędziów TK jest moment
ich wyboru przez Sejm (z zastrzeżeniem przypadku gdy wyboru dokonano jeszcze przed wakatem), a nie
moment złożenia uroczystego ślubowania. Wyrok ten należy uszanować. W myśl Konstytucji RP, to TK,
a nie Prezydent jest arbitrem ostatecznym w przypadkach dotyczących interpretacji Konstytucji. Prezydent RP oraz inne organy państwowe odpowiadają za wdrożenie i wykonanie wyroków TK.
2. Zwyczaj konstytucyjny niepozwalający ustępującej większości wybierać sędziów po wyborach parlamentarnych.
110. Delegacja Komisji Weneckiej została poinformowała, że w 1997 roku, po wyborach parlamentarnych
i przed rozpoczęciem nowej kadencji Sejmu, ustępująca większość w Sejmie nie wybrała trzech sędziów
Trybunału, choć było to możliwe. Rząd i eksperci prawni twierdzą, że ten precedens stworzył zwyczaj
konstytucyjny, który Sejm VII kadencji powinien był uszanować.
111. Z racji swego charakteru, jako niepisana część Konstytucji, zwyczaj konstytucyjny nie jest łatwy do określenia. Raport o poprawce konstytucyjnej Komisji Weneckiej zbadał mechanizmy w celu ustalenia zwyczaju konstytucyjnego i ustalił, że takie zwyczaje rozwijają się głównie w starych konstytucjach i „ewoluują z biegiem czasu, odzwierciedlając działania i interpretację przepisów przez podmioty polityczne”.
112. Jeśli chodzi o sytuację w Polsce, wydaje się przedwczesnym określanie zwyczaju konstytucyjnego w oparciu o jedno zdarzenie, w ślad za którym nawet nie podążono następnym razem, gdy była ku temu okazja,
w w 2015 roku. W każdym razie, organ uprawniony do określenia zwyczaju konstytucyjnego Trybunał
Konstytucyjny nie określił takiego zwyczaju w swoim orzeczeniu z 3 grudnia 2015 roku. Właściwie, jeśli
nowa większość w 1997 chciała z precedensu z tamtego roku uczynić obowiązkową zasadę, to Parlament
mógł to przyjąć jako poprawkę do Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
113. Poprzez wprowadzenie art. 137 Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Sejm VII kadencji naruszył Konstytucję jak orzekł Trybunał w swoim wyroku z dnia 3 grudnia 2015 roku. Stanowisko Trybunału w sposób
widoczny jest także zgodnie z Opinią Komisji Weneckiej z 2014 roku w sprawie procedury powoływania
sędziów Trybunału Konstytucyjnego podczas zmiany na urzędzie prezydenta w Republice Słowackiej.
114. Stanowisko TK zyskuje dodatkowe umocowanie w europejskim dziedzictwie konstytucyjnym, jeśli rozpatrywać aspekt demokratyczny procedury wyboru sędziów. Wybór sędziów TK przez Parlament, bę-
dący organem reprezentującym naród, demokratycznie legitymizuje wybranych sędziów oraz cały Trybunał. Pomimo tego, że skład Parlamentu zmienia się po wyborach, to nowy Parlament nie może być
pozbawiony władzy w zakresie podejmowania swoich własnych decyzji w sprawach pojawiających się
w trakcie jego kadencji. Stałoby to w sprzeczności z zasadami demokracji, gdyby Parlament mógł wybierać urzędników publicznych, w tym sędziów, z dużym wyprzedzeniem nawet jeśli wakat na stanowisku
miałby pojawić się już podczas kadencji następnego Parlamentu. Vice versa, nowy Parlament musi uszanować decyzje poprzedniego w zakresie wyboru urzędników publicznych.
3. Zasada pluralizmu
115. W trakcie spotkań w Warszawie, jak również w protokole Rządu władze powoływały się na „zasadę pluralizmu”, która ma zastosowanie do sądów konstytucyjnych. Jako podstawa dla tej zasady, cytowana jest
Komisja Wenecka: „partia rządząca nie powinna mieć wszystkich sędziów, wyznaczonych według własnego uznania. Zatem kadencja sędziów konstytucyjnych nie musi pokrywać się z kadencjami parlamentarnymi”.
116. Komisja Wenecka rzeczywiście regularnie zaleca tworzenie mechanizmów, które pomagają w zapewnieniu zbilansowanego składu sądów konstytucyjnych. W swoim sprawozdaniu za rok 1997, Komisja
wyjaśniła, co oznacza pluralizm: „Trybunał Konstytucyjny musi, pod względem swojego składu, gwarantować niezawisłość w odniesieniu do różnych grup interesów i przyczyniać się do tworzenia zbioru norm
prawnych, który uwzględnia ten pluralizm”.
Tutaj nacisk położony jest na niezawisłość sędziów i ich szacunek do pluralizmu, a nie ich „przedstawicielstwo” w odniesieniu do interesów partyjnych.
117. W Polsce, większość rządowa argumentuje, że obecna opozycja miała czas, by w ciągu dwóch kadencji Sejmu mianować sędziów według własnego uznania. W konsekwencji, większość sędziów Trybunału
Konstytucyjnego jest postrzegana jako „sędziowie opozycji”. Według tej logiki, zasada pluralizmu została
naruszona, ponieważ ustępująca większość chciała zajmować 14 z 15 miejsc w Trybunale Konstytucyjnym.
118. Taki pogląd na Trybunał Konstytucyjny, w którym zasiadają sędziowie „należący” do jednej ze stron
i inni sędziowie „należący” do drugiej strony wydaje się zrównywać Trybunał z kolejną izbą Parlamentu.
Był to bardzo wyraźne, gdy sędziowie zostali oznaczeni określonym kolorem w wykresach przedstawionych delegacji Komisji Weneckiej, jakby byli grupą w Parlamencie. Komisja Wenecka nie może popierać
takiego podejścia i ma trudności w zrozumieniu celu stworzenia „pluralizmu” w Trybunale Konstytucyjnym, jeśli to oznacza po prostu mianowanie wystarczającej liczby swoich „przedstawicieli” w Trybunale.
Ta logika wydaje się zakładać, że brak takiego partyjnego pluralizmu jest prawnie znaczący, jednak nie
ma konstytucyjnych podstaw dla takiej koncepcji.
119. Podczas gdy posłowie do Parlamentu w sposób uprawniony reprezentują idee partii politycznych, to rola
sędziów Trybunału Konstytucyjnego jest zupełnie inna. Sędziowie konstytucyjni posiadają „zobowiązanie do niewdzięczności” w stosunku do organu, który ich wybrał lub wyznaczył. Mogą być oni mianowani przez jakąś partię i wybrani przez posłów do Parlamentu tej samej partii, ale nigdy nie będą mogli
reprezentować tej partii. Jako sędziowie są niezawiśli, są lojalni wobec Konstytucji, a nie wobec tych,
którzy ich wybrali.
120. Podczas swojej wizyty w Warszawie, delegacja Komisji została poinformowana, że trzech sędziów Trybunału w rzeczywistości zostało wybranych głosami opozycji. Uznawanie tych sędziów za „sędziów opozycji” nie jest właściwe. Ponadto, inni sędziowie, którzy zostali wybrani większością głosów, nie mogą być
postrzegani jako przedstawiciele partii, która na nich głosowała.
121. Jest rzeczą oczywistą, że obecny konflikt wokół składu Trybunału Konstytucyjnego zapoczątkowany został przez działania poprzedniego Sejmu. Należy również zauważyć, że od czasu wyroku z dnia 3 grudnia
2015 roku, dwóch sędziów, którzy zostali wybrani przez 8. kadencję Sejmu zgodnie z tym wyrokiem, już
zasiada w Trybunale. Dlatego nie jest łatwo ustalić, dlaczego Poprawki z 22 grudnia 2015 w przyszłości
będą mieć efekt naprawczy w stosunku do niekonstytucyjnych działań poprzedniej większości.
122. Ponadto, większość rządowa twierdzi, że wszystkie pięć wakatów mogło przypaść na VIII kadencję Sejmu,
gdyby Prezydent ustalił nieco wcześniejszą datę wyborów parlamentarnych. Ten argument jest dość hipote-
tyczny. Delegacja Komisji Weneckiej nie usłyszała żadnych twierdzeń na temat tego, że Prezydent RP celowo
odraczał ogłoszenie wyborów po to, aby umożliwić Sejmowi VII kadencji wybór trzech sędziów. W swoim
wyroku z dnia 3 grudnia 2015 roku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że terminy końca VII kadencji Sejmu
i początku VIII kadencji Sejmu określiły, jakie wakaty mogą być zapełnione przez dane zwołanie Parlamentu.
123. Jako podmiot polityczny, Sejm ma również najlepsze możliwości do nawiązywania dialogu przyczyniającego się do rozwiązania politycznego. Należy znaleźć rozwiązanie obecnej sytuacji patowej oraz, w ramach demokracji konstytucyjnej, rozwiązanie powinno być oparte na Konstytucji, zgodnie z wykładnią
Trybunału Konstytucyjnego, jako właściwego organu. Komisja Wenecka wzywa zatem Sejm, aby znalazł
rozwiązanie w oparciu o praworządność, z poszanowaniem wyroków Trybunału Konstytucyjnego.
124. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które są wiążące zgodnie z krajowym prawem konstytucyjnym,
muszą być przestrzegane przez inne organy polityczne; jest to standardem europejskim i międzynarodowym, który jest podstawą dla podziału władzy, niezawisłości sądownictwa i prawidłowego funkcjonowania rządów prawa. Jest to szczególnie ważne w przypadku wyroku Trybunału w sprawie wyznaczenia
nowych sędziów w październiku/grudniu 2015 roku. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że wybór tych sędziów, których wakat otworzył się w grudniu 2015, tj. po wznowieniu pracy przez nowy Sejm, nie leżał
w kompetencji starego Sejmu. Ten werdykt musi być uszanowany przez poprzedni rząd, będący teraz
w opozycji. Wybór tych sędziów przez Sejm 8. kadencji miał podstawę konstytucyjną. Z drugiej strony,
wybór sędziów, którzy zajmują stanowisko, które zwolniło się podczas 7. kadencji Sejm ma konstytucyjną
podstawę, a zatem również nowy Sejm powinien uszanować ten wybór.
125. I wreszcie, delegacja Komisji Weneckiej dowiedziała się, podczas pobytu w Warszawie, że propozycja poprawek konstytucyjnych została przedstawiona w Parlamencie. Komisja nie miała możliwości przeanalizowania tych projektów poprawek, ale wydaje się, że zawierają one postanowienie dotyczące wygaśnięcia
mandatów wszystkich sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Taki radykalny środek, nawet, jeśli miałby być przyjęty przez konstytucyjną większość, będzie rażącym naruszeniem standardów europejskich
i międzynarodowych, w szczególności praworządności i podziału władzy.
VI. Lojalna współpraca pomiędzy władzami państwa
126. Jak wynika z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego RP, zarówno poprzednia, jak i obecna większość
w Sejmie podjęła niekonstytucyjne działania, które wydają się opierać na poglądzie, że (zwykła) większość parlamentarna może zmienić sytuację prawną na swoją korzyść, dochodząc do konstytucyjnych
granic – i wychodząc poza nie. Praktyka ta działa przeciwko modelowi demokracji opartemu na praworządności, podlegającemu zasadzie podziału władzy.
127. Na podstawie informacji uzyskanych w trakcie wizyty w Warszawie, ogólna ocena pokazuje, że istnieje
polityka zwykłej większości w Parlamencie, która ma na celu wywieranie wpływu na skład Trybunału
Konstytucyjnego i sposobu jego procedowania, w sposób niezgodny z zasadą praworządności zbieżną ze
standardami europejskimi i międzynarodowymi.
128. W swojej opinii z 2012 roku w sprawie Rumunii, która wykazuje pewne podobieństwa, Komisja Wenecka zaznaczyła, że „Instytucje nie były oddzielone od osób zajmujących je. Jest to wyrażone w sposobie,
w jaki osoby piastujące różne urzędy były postrzegane jako przedstawiciele sił politycznych, które ich
mianowały lub głosowały za ich powołaniem na dane stanowisko. Mogło istnieć oczekiwanie, że urzędnicy ci będą faworyzować stanowiska danych partii politycznych, zaś nowa większość parlamentarna może
czuć się usprawiedliwiona, zwalniając urzędników mianowanych przez poprzednią większość. Taki brak
szacunku do instytucji jest ściśle związany z innym problemem w kulturze politycznej i konstytucyjnej,
a mianowicie: naruszeniem zasady lojalnej współpracy pomiędzy instytucjami”.
129. Komisja stwierdziła również, że „Wydaje się, że niektóre zainteresowane strony wyraziły przekonanie,
że wszystko, co może być wykonane zgodnie z literą Konstytucji jest również dopuszczalne. Zasadnicza
koncepcja może polegać na tym, że większość może robić, co chce, bo jest większością. Jest to w sposób
oczywisty błędne wyobrażenie demokracji. Demokracja nie może być zredukowana do rządów większości; władza większości jest ograniczona przez Konstytucję i ustawy, przede wszystkim w celu ochrony
interesów mniejszości. Oczywiście, większość rządzi krajem w okresie kadencji, ale nie powinna ona
ograniczać mniejszości; ma ona obowiązek szanować tych, którzy przegrali w ostatnich wyborach”.
130. Wymagane jest dojrzałe zrozumienie instytucji konstytucyjnych które uznaje, że nawet wtedy, gdy reformom politycznym nadany został silny impuls, takie reformy powinny pozostać w granicach Konstytucji,
zaś do organu właściwego, Trybunału Konstytucyjnego, należy ocena, kiedy te granice zostały przekroczone.
131. Komisja Wenecka została również poinformowana o zniesławiających oświadczeniach rzekomo skierowanych do członków Trybunału Konstytucyjnego. Ponownie, mogą być stosowne elementy opinii Komisji na temat Rumunii. Komisja zaznaczyła, że:
„62. Stwierdzenia, niezależnie od tego, czy pochodzą z ust Prezydenta, członków Rządu czy Parlamentu,
które podważają autorytet sędziów, są powodem do poważnego zaniepokojenia, nawet jeśli formalnie nie
stanowią przeszkody w wykonywaniu przez sędziów swojego mandatu konstytucyjnego. Nawet jeśli podobne oświadczenia później zostaną wycofane, szkoda instytucjom państwowym, a zatem państwu jako
całości, jest już wyrządzona.
63. Organ państwowy, występujący w charakterze urzędowym, nie korzysta z takiej samej wolności wypowiedzi, co osoba, której nie zostały powierzone funkcje publiczne. Organy państwowe mogą, oczywiście, również publicznie nie zgodzić się z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, ale przy tym muszą
jasno dać do zrozumienia, że wykonają wyrok i muszą ograniczyć krytykę do samego rozstrzygnięcia.
Osobiste ataki na wszystkich sędziów lub poszczególnych sędziów są w sposób oczywisty niedopuszczalne i zagrażają pozycji wymiaru sprawiedliwości oraz publicznemu zaufaniu i szacunkowi, których on
wymaga.
64. Niezawisłość i neutralność Trybunału Konstytucyjnego jest zagrożona wówczas, gdy inne instytucje
państwowe lub ich członkowie atakują go publicznie. Takie ataki są sprzeczne z pozycją Trybunału jako
gwaranta prymatu Konstytucji (...) i są one również problematyczne z punktu widzenia konstytucyjnie
zagwarantowanej niezawisłości i nieusuwalności sędziów Trybunału (...).
65. Kolejnym aspektem wymaganego szacunku wobec Trybunału Konstytucyjnego jest wykonywanie
jego orzeczeń. Nie tylko praworządność, ale też europejskie dziedzictwo konstytucyjne wymagają poszanowania i skutecznego wykonania orzeczeń sądów konstytucyjnych.”
132. I wreszcie, oczywistym jest, że uchwały z dnia 25 listopada i 2 grudnia 2015 roku, a także poprawki z dnia
17 listopada i 22 grudnia 2015 r. zostały przyjęte w pośpiechu, bez wystarczającej analizy w Parlamencie.
Takie pospieszne zatwierdzenie często nawet nie pozwalało na przeprowadzenie odpowiednich konsultacji z opozycją i społeczeństwem obywatelskim. Ustawodawstwo instytucjonalne, takie jak to dotyczące
Trybunału Konstytucyjnego, wymaga starannej kontroli i wzięcia pod uwagę opinii wszystkich zainteresowanych stron. Nawet jeśli parlament nie jest zobowiązany do zastosowania się do ich poglądów,
taki wkład może pozwolić na uniknięcie błędów technicznych, które mogą niweczyć cel danej ustawy.
Owo pośpieszne zatwierdzenie nie może być uzasadnione tym, że „złe precedensy” zostały wprowadzone
przez poprzednią większość. Nowelizacja z dnia 19 listopada i 22 grudnia 2015 nosi charakter instytucjonalny i jako taka zasługuje na wszechstronną i pełną debatę parlamentarną. To rzuca cień na proces
legislacyjny w tych przypadkach.
133. Komisja Wenecka wzywa władze polskie do kierowania się zasadą lojalnej współpracy pomiędzy organami państwowymi w relacjach pomiędzy Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej, Parlamentem, Rządem
a Trybunałem Konstytucyjnym w Polsce.
VII. Wniosek
134. Niniejsza opinia, na wniosek Ministra Spraw Zagranicznych RP, analizuje sytuację konstytucyjną wynikające z nowelizacji Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 22 grudnia 2015 r. (opublikowanej
w dniu 28 grudnia 2015 roku). Jako, że ta nowelizacja były wyraźnie przyjęta w celu rozwiązania sporów
dotyczących mianowania sędziów Trybunału Konstytucyjnego, opinia ta odnosi się do tej sytuacji w zakresie niezbędnym do zrozumienia samej nowelizacji.
135. Demokracje konstytucyjne wymagają odpowiednich mechanizmów kontroli i równowagi. W związku
z tym, gdy Trybunał Konstytucyjny został stworzony, jednym z głównych elementów zapewnienia kontroli i równowagi jest niezależny Trybunał Konstytucyjny, którego rola jest szczególnie ważna w okresach
rządów silnych większości politycznych. A zatem, Komisja Wenecka z zadowoleniem przyjmuje fakt, że
wszyscy rozmówcy, z którymi delegacja spotkała się w Warszawie, wyrazili swoje zaangażowanie w działalność Trybunału Konstytucyjnego jako gwaranta prymatu Konstytucji w Polsce.
Jednakże dopóki sytuacja kryzysu konstytucyjnego dotyczącego Trybunału Konstytucyjnego pozostaje
nierozwiązana i dopóki Trybunał Konstytucyjny nie może skutecznie wykonywać swojej pracy, zagrożona jest nie tylko praworządność, ale zagrożona jest również demokracja i prawa człowieka.
136. Należy znaleźć rozwiązanie obecnego konfliktu w sprawie składu Trybunału Konstytucyjnego, którego
zarzewiem były działania poprzedniego Sejmu. Komisja Wenecka wzywa zarówno większość, jak i opozycję, by zrobiły wszystko, co możliwe, aby znaleźć rozwiązanie tej sytuacji. W Państwie opartym na rządach prawa, każda taka decyzja musi być oparta na zobowiązaniu do poszanowania i wykonania w całości orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Komisja Wenecka wzywa zatem wszystkie organy państwowe,
a w szczególności Sejm, do pełnego przestrzegania i wykonywania orzeczeń Trybunału.
137. Przepisy nowelizacji z dnia 22 grudnia 2015 r., wpływające na skuteczność Trybunału Konstytucyjnego,
zagroziłyby nie tylko praworządności, ale również funkcjonowaniu demokratycznego systemu, jak opisano powyżej. Nie mogą one być uzasadnione jako działania naprawcze wobec braku „pluralizmu” w składzie Trybunału. Zamiast przyspieszenia pracy Trybunału, te poprawki, w szczególności rozpatrywane
razem, mogą spowodować poważne spowolnienie działalności Trybunału i mogą sprawić, że będzie on
nieskuteczny jako strażnik Konstytucji.
138. Paraliżowanie skuteczności Trybunału podważy wszystkie trzy podstawowe zasady Rady Europy: demokracji z powodu braku zasadniczej części systemu kontroli i równowagi; praw człowieka – ponieważ
dostęp obywateli do Trybunału Konstytucyjnego może być spowolniony do poziomu, powodującego odmowę dostępu do wymiaru sprawiedliwości; i rządów prawa – ponieważ Trybunał Konstytucyjny, który
jest centralną częścią władzy sądowniczej w Polsce, stałby się nieskuteczny.
Doprowadzanie do nieskuteczności Trybunału Konstytucyjnego jest nie do przyjęcia i usuwa najważniejszy mechanizm, który sprawia, że potencjalne konflikty z normami i standardami europejskimi i międzynarodowymi, mogą być rozstrzygane na szczeblu krajowym, bez konieczności uciekania się do sądów
europejskich lub innych sądów pomocniczych, które są przeciążone i są dalej od rzeczywistości sądów
w mniejszych ośrodkach.
139. Ponadto, Komisja Wenecka zaleca, by Polska przeprowadziła przejrzystą i wyważoną dyskusję, która zapewni wystarczająco dużo czasu dla pełnego zaangażowania wszystkich instytucji, dotyczącą:
• reformy procedury i organizacji Trybunału oraz
• czy i jakie rodzaje procedur gwarantują rozsądne terminy stosowane przed Trybunałem.
140. Pomimo, że to zdecydowanie nie jest dobry moment, w obecnych okolicznościach, aby omawiać reformę
Konstytucji i ewentualne Nowelizacje, jednak Komisja Wenecka zaleca, aby do Konstytucji w perspektywie długoterminowej została wprowadzona poprawka, wprowadzającą większość kwalifikowana w wyborach sędziów Trybunału Konstytucyjnego przez Sejm, w połączeniu ze skutecznym mechanizmami
zapobiegającymi sytuacjom impasu.
141. Ważną alternatywą byłoby wprowadzenie systemu, w którym każda jedna trzecia sędziów Trybunału
Konstytucyjnego byłaby wyznaczana/wybierana przez trzy władze państwowe Prezydenta RP, Parlament
i Władzę Sądowniczą. Oczywiście, nawet w takim systemie, byłoby ważne, by część Parlamentarna była
wybierana większością kwalifikowaną.
142. Niestety, Rząd ogłosił, że nie opublikuje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r., ponieważ Trybunał nie dopełnił procedury przewidzianej w Nowelizacji. Dział IV niniejszej opinii wyraźnie
wyjaśnia, dlaczego Trybunał powinien był orzec na podstawie Ustawy bez stosowania tej samej Nowelizacji, która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej. W konsekwencji wyrok wydany przez dwunastu
zasiadających sędziów (z których wszyscy podpisali wyrok, nawet jeśli dwaj z nich wyrazili stanowisko
odrębne) nie naruszył polskiego prawa konstytucyjnego.
143. Odmowa opublikowania wyroku 47/15 z dnia 9 marca 2016 roku nie tylko byłaby sprzeczne z praworządnością, ale taki bezprecedensowy krok przyczyniłby się do dalszego pogłębienia kryzysu konstytucyjnego, spowodowanego wyborem sędziów jesienią 2015 roku i Nowelizacją z dnia 22 grudnia 2015 roku.
Nie tylko polska Konstytucja, ale także standardy europejskie i międzynarodowe wymagają, aby wyrok
Trybunału Konstytucyjnego był respektowany. Opublikowanie wyroku i jego poszanowanie przez władze
jest warunkiem koniecznym do znalezienia wyjścia z tego kryzysu konstytucyjnego.
144. Komisja Wenecka pozostaje do dyspozycji władz polskich w celu udzielenia jakiejkolwiek dalszej pomocy, która może być im potrzebna, w szczególności w procesie przeprowadzenia reformy w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Autor: mw/kk

Opinia Komisji Weneckiej dotycząca nowelizacji polskiej ustawy z

Transkrypt

Podobne dokumenty

List - Poznańskie Centrum Praw Człowieka

W sprawie projektu ustawy o statusie sędziów

PT Prof. Zbigniew Kuniewicz Przewodniczący Rady Wydziału Prawa

Konferencja PiS z 18 października 2016 r. dot. patologii w

STUDIA PRAWA PUBLICZNEGO Luca Mezzetti Prawa człowieka

OŚWIADCZENIE 27 maja 2016 Jesteśmy absolwentami Harvard

PREZYDENT Jdem. 613 Strasburg, 8 grudnia 2015 r. TM/cg

Warszawa, 18 grudnia 2016 roku Pragnę najserdeczniej

Komunikat w sprawie Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału

Uchwała Rady Wydziału(1) - ostateczny projekt 14.12