MAłe TyGrysy europy - Biuro Bezpieczeństwa Narodowego

RAPORT
Małe Tygrysy Europy
Anna
Konarzewska
1 maja 2004 r. Unia Europejska przyjęła do
swojego grona 10 nowych państw, z których aż
osiem (Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Polska,
Słowacja, Słowenia i Węgry) jest położonych
w Europie Środkowo-Wschodniej. Wszystkie
one, oprócz Polski, zajmują małą powierzchnię
i charakteryzują się niewielką liczbą ludności.
Stanowią one grupę tzw. małych państw, które
posiadają relatywnie ograniczony wpływ na
kształtowanie sytuacji politycznej i społecznogospodarczej w ramach Unii Europejskiej. Czy
jednak rzeczywiście są „politycznymi karłami”?
A może czerpią inne korzyści – ekonomiczne,
finansowe i społeczne – z członkostwa w Unii
Europejskiej?
Na kontynencie europejskim małe państwa przeważają nad dużymi. Zdaniem Timothy Garton Asha,
w przyszłości w coraz większym stopniu będą one decydowały o przyszłości i pozycji międzynarodowej
Europy1. Małe państwa europejskie odznaczają się bowiem wysokim stopniem rozwoju politycznego i społecznego-gospodarczego, czego potwierdzeniem mogą być
najwyższe pozycje w międzynarodowym rankingu dotyczącym poziomu rozwoju społecznego (HDI – Human
Development Index) w odniesieniu do wykształcenia,
opieki medycznej i produktu krajowego brutto na głowę
58
BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE
I-II - 2007 /3-4
mieszkańca. Poza tym, państwa te charakteryzują się wysokimi nakładami
finansowymi na innowacyjne sektory gospodarki narodowej, prace badawczo-rozwojowe i transfer nowoczesnych technologii.
Siedmiu nowych małych członków z Europy Środkowo-Wschodniej,
w połączeniu ze „starymi” państwami, stanowi dość silną grupę w Unii
Europejskiej. Rozszerzenie Wspólnoty zakończyło istniejący podział
Starego Kontynentu i ma zapewnić rozwój społeczno-gospodarczy biedniejszych regionów europejskich dzięki przekazywaniu szczodrych środków
finansowych na modernizację i restrukturyzację rolnictwa czy rozwój regionów zacofanych. Korzystanie ze środków pieniężnych w ramach funduszu spójności i funduszy strukturalnych stanowi warunek dorównania
do poziomu rozwoju gospodarczego „starych” państw członkowskich Unii.
Dlatego instrumenty te powinny mieć na celu przede wszystkim utrzymanie wysokiego wzrostu gospodarczego w długim okresie oraz propagowanie
inwestycji narodowych zapewniających rozwój państwa i różnych sektorów
gospodarki narodowej.
W związku z powyższym, małe państwa nie prowadzą aktywnej polityki na forum unijnym, skupiając się raczej na czerpaniu korzyści ekonomicznych i finansowych z członkowstwa w organizacji. Zatem można
stwierdzić, że w uproszczeniu ich znaczenie polityczne odnosi się do liczby
głosów, które posiadają w Radzie UE, co powoduje, że często pełnią rolę
tzw. języczka u wagi, tworząc odpowiednie koalicje i sojusze z dużymi państwami członkowskimi Wspólnoty, i w ten sposób pośrednio wpływając na
decyzje podejmowane w ramach organizacji.
Sytuacja polityczna
Państwa Europy Środkowo-Wschodniej są członkami zarówno Unii
Europejskiej, jak i Sojuszu Północnoatlantyckiego. Można stąd wnioskować,
że poziom ich bezpieczeństwa znacznie wzrósł w porównaniu z początkiem
lat 90. W dalszym ciągu istnieją jednak pewne zagrożenia, związane m.in.
z terroryzmem międzynarodowym czy istnieniem grup międzynarodowej
1) T.G. Ash, „Małe kraje z dużą wyobraźnią”, Gazeta Wyborcza, 20 maja 2006 r.
59
przestępczości zorganizowanej. Należy również zwrócić uwagę na politykę
Rosji, szczególnie w odniesieniu do państw bałtyckich2.
Analiza systemów politycznych pokazuje, że wszystkie państwa regionu środkowoeuropejskiego znajdują się na podobnym poziomie rozwoju.
System demokratyczny w tych państwach ulega stopniowej konsolidacji,
głównie w Czechach i na Węgrzech, choć nadal nie można mówić o jego
całkowitym ugruntowaniu. Warto podkreślić, że coraz rzadziej dochodzi
do tworzenia nowych partii politycznych, a istniejące partie podlegają nieustannej instytucjonalizacji, co świadczy o ciągłym procesie krystalizacji
sceny politycznej. W najbliższym czasie nie dojdzie jednak do ukształtowania systemu dwupartyjnego w którymkolwiek z tych krajów. Natomiast
najbardziej prawdopodobny scenariusz może objąć utworzenie systemu
dwublokowego z dwoma dominującymi partiami i ewentualnie 2-3 mniejszymi partiami pełniącymi rolę języczka u wagi. Związane jest to z coraz
częstszym procesem tzw. kartelizacji władzy, czyli swoistego jej zawłaszczania przez istniejące partie polityczne, co znacznie utrudnia, czy wręcz
uniemożliwia wejście nowej partii na scenę polityczną.
Nieustannie istniejąca, choć coraz słabsza, niestabilność polityczna
państw środkowoeuropejskich, połączona z koniecznością prowadzenia
dalszych reform społeczno-gospodarczych w duchu integracji europejskiej, stwarza nowe zagrożenia. Społeczeństwa, zmęczone długotrwałym
procesem reform, chcą w sposób namacalny doświadczyć owoców prowadzonej transformacji bez konieczności dalszego oczekiwania na nie3.
Dlatego rosnąca wydajność pracy i wysoki wzrost gospodarczy nie są wystarczającymi argumentami dla uzyskania poparcia obywateli dla wprowadzanych zmian. Ostatnie wybory parlamentarne w państwach Europy
Środkowo-Wschodniej uwidoczniły problem niezadowolenia społecznego
z konieczności prowadzenia restrykcyjnych reform społeczno-gospodarczych, warunkujących członkostwo w Unii Europejskiej, i związanych
z nim wyrzeczeń, co doprowadziło do zwycięstwa partii populistycznych
i nacjonalistycznych, m.in. na Słowacji.
Paradoksalnie do umocnienia pozycji partii populistycznych lub prawicowych w państwach środkowoeuropejskich może przyczynić się sama
Unia Europejska. Od stycznia 2007 r. partie te, sprawujące władzę
m.in. na Słowacji, będą bowiem zarządzać napływającymi pieniędzmi
unijnymi (subsydia dla rolnictwa, fundusze przeznaczane na modernizację
60
BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE
I-II - 2007 /3-4
gospodarstw rolnych, rozbudowę infrastruktury transportowej, etc.), które
faktycznie wpłyną na poprawę sytuacji społeczno-gospodarczej w tych państwach. Dzięki wykorzystaniu funduszy wspólnotowych i wprowadzanym
zmianom (pociągającym za sobą wzrost dobrobytu społeczeństw), partie
nacjonalistyczne będą nadal utrzymywały się na fali poparcia społecznego
(bo wskaźniki makroekonomiczne będą pozytywne), co z drugiej strony nie
przeszkodzi im w nieustannym głoszeniu haseł populistycznych i oskarżaniu Unii Europejskiej o wszystkie pojawiające się trudności.
Sytuacja społeczno-ekonomiczna
Niezależnie od dobrych wyników makroekonomicznych, państwa środkowoeuropejskie nie odczuły dotychczas realnych korzyści płynących
z przystąpienia Unii Europejskiej. Pomimo wysokiego wzrostu gospodarczego w regionie (4 proc. w 2005 r.), wysokiej konkurencyjności produkcji
i dużego napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych4, poziom bezrobocia nadal oscyluje w granicach 14 proc., a znaczna część społeczeństwa
żyje poniżej granicy ubóstwa.
2) Rosja jest głównym dostawcą nośników energetycznych do państw środkowoeuropejskich.
Poza tym, dla państw bałtyckich istnieje niebezpieczeństwo mieszania się Rosji
w ich politykę wewnętrzną, ze względu na fakt, że ich terytorium zamieszkuje
duża mniejszość rosyjska (głównie w Estonii i Łotwie). Dlatego korzystne dla tych
krajów byłoby zawiązanie sojuszu nastawionego na stworzenie europejskiej polityki
energetycznej, zmniejszającej uzależnienie członków Unii Europejskiej od dostaw
rosyjskich surowców energetycznych. Przeniesienie zagadnień polityki energetycznej
na poziom unijny zapewniłoby znacznie silniejszą pozycję negocjacyjną tym państwom.
Byłoby też korzystne dla Polski, która dąży do dywersyfikacji źródeł dostaw ropy
naftowej i gazu ziemnego i zmniejszenia zależności od Rosji.
3) Według danych Eurostatu, na Słowacji aż 21 proc. społeczeństwa żyje poniżej
poziomu ubóstwa.
4) W 2005 r. Estonia odnotowała najwyższy napływ bezpośrednich inwestycji
zagranicznych na jednego mieszkańca.
61
Wyniki gospodarcze państw Europy Środkowo-Wschodniej w 2005 r.
Wzrost gospodarczy (jako proc. PKB)
Produkt
Krajowy
Brutto
(mld USD)
Czechy
Estonia
Litwa
Łotwa
Słowacja
Słowenia
Węgry
Polska
121,8
12,7
24,9
15,7
46,2
36,9
107,9 285,7
6,1
9,8
7,6
10,3
6,0
3,9
3,6
3,4
Poziom
inflacji
(w proc.)
1,9
4,1
3,8
6,7
2,9
2,3
3,6
1,9
Poziom
bezrobocia
(w proc.)
7,9
7,9
8,3
7,4
17,5
6,5
7,3
17,3
Źródło: opracowanie własne na podstawie Eurostat, OECD, The Economist Intelligence Unit.
Głównym czynnikiem wzrostu gospodarczego w państwach Europy
Środkowo-Wschodniej jest wzrost eksportu, choć wiele krajów regionu
nadal odnotowuje deficyt w zewnętrznych obrotach handlowych. Jedynie
Czechy w 2005 r. zanotowały nadwyżkę w bilansie handlowym, co jest
o tyle niezwykłe, że jako państwo ubogie w surowce naturalne i kontynuujące proces transformacji ustrojowej, powinny być raczej nastawione na
import, a nie na eksport. W przypadku Czech wysoki poziom eksportu
może świadczyć o rzeczywistym dynamizmie gospodarczym i przynieść korzyści makroekonomiczne w długim okresie.
Dodatkowo, znacznemu wzrostowi w Europie Środkowo-Wschodniej
uległa produktywność i wydajność pracy. Według raportu Conference
Board, sytuacja ta jest wynikiem szybkiego rozwoju nowoczesnych technologii i znacznego wzrostu przepływów kapitałowych. W 2005 r. stopa wydajności pracy w regionie wyniosła 6,2 proc., co stanowi wzrost o 2,1 proc.
w porównaniu z poprzednim rokiem5.
Poza tym, zdaniem ekonomistów z Ernst & Young z 2005 r., Europa
Środkowo-Wschodnia odznacza się niskimi kosztami pracy, nawet w po-
62
BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE
I-II - 2007 /3-4
równaniu z Chinami. Dlatego pomimo zaostrzenia nastrojów społecznych
w nowych krajach członkowskich Unii, obszar ten pozostaje nadal bardzo
atrakcyjnym obszarem inwestycji zagranicznych. Według najnowszych
ocen Komisji Europejskiej, na terenie nowych członków Unii w 2005 r.
zainwestowano 26 mld euro, co stanowi aż 20 proc. wzrost w porównaniu
z poprzednim rokiem, w którym Europa Środkowo-Wschodnia przyjęła ponad 30 proc. wszystkich inwestycji międzynarodowych realizowanych na
kontynencie europejskim6. Najwięcej inwestycji zagranicznych lokowanych
jest na Słowacji, w Rumunii i Polsce. Słowacja jest najlepszym przykładem
dynamicznie rozwijającej się gospodarki, którą rządzący przez ostatnie
8 lat rząd, M. Dzurindy, przekształcił w „tatrzańskiego tygrysa”, przyciągającego największe inwestycje w regionie, m.in. firm samochodowych
(w tym Kia Motors, PSA, Volkswagen – Škoda). W niedługim czasie produkcja samochodów na Słowacji będzie najwyższa na jednego mieszkańca
w całej Europie.
Wielkość inwestycji zagranicznych w państwach Europy Środkowej w 2005 r.
Wielkość inwestycji zagranicznych
(w mld USD)
Czechy
Estonia
Litwa
Łotwa
Słowacja
Słowenia
Węgry
Polska
10,9
2,8
1,1
0,63
1,9
0,5
6,7
7,7
Źródło: opracowanie własne na podstawie World Investment Report 2006,
http://www.unctad.org
5) G. Duioc, „Tygrysy siedzą w środku”, Forum, 8-12 marca 2006 r.
6) G. Duioc, „Tygrysy siedzą w środku”, Forum, 8-12 marca 2006 r.
63
Wśród wszystkich siedmiu państw prym wiodą państwa bałtyckie, gdzie
dynamicznie rozwija się sektor telekomunikacyjny, a wzrost gospodarczy
w ostatnich latach oscylował w granicach 10 proc. PKB. Na tle innych
państw regionu można uznać, że kraje te posiadają stabilne rządy i są
dobrze zarządzane, a niskie koszty pracy, przyjazna polityka wobec inwestorów zagranicznych oraz położenie w pobliżu dużych i bogatych rynków
zbytu przyczyniają się do osiągania korzystnych wskaźników gospodarczych. Z drugiej strony, najnowsze badania Stowarzyszenia Badań nad
Gospodarką KPMG (Wirtschaftsprüfungsgesellschaft KPMG) wskazują,
że bardziej konkurencyjne od państw środkowoeuropejskich stały się niemieckie landy wschodnie. Posiadają one korzystne warunki dla rozwoju
przedsiębiorstw, szczególnie w dziedzinie nowoczesnych technologii (m.in.
przemysł biotechnologiczny i optyczny), i specyficzne zachęty inwestycyjne
w formie dobrze rozwiniętej infrastruktury transportowej, wysoko wykwalifikowanej siły roboczej oraz nagromadzenia uczelni wyższych i instytucji
badawczych.
Negatywne tendencje ekonomiczne i finansowe można natomiast zauważyć na Węgrzech, gdzie deficyt budżetowy osiągnął poziom 10 proc. PKB.
Wartość ta trzykrotnie przekracza granicę dopuszczalną przez kryteria
konwergencji, umożliwiające przystąpienie do III etapu Unii Gospodarczej
i Walutowej, i jest najwyższa ze wszystkich członków Unii. Na obecny kryzys gospodarczy złożyła się przede wszystkim nieodpowiedzialna polityka
kolejnych rządów węgierskich, które podwoiły wysokość minimalnej płacy
w gospodarce i podniosły wynagrodzenia w sektorze publicznym, co spowodowało wzrost nominalnych dochodów o średnio 30 proc. w ciągu ostatnich
2 lat. Warto jednak podkreślić, że Węgry nadal odnotowują relatywnie
wysoki – 3,6 proc. PKB wzrost gospodarczy (choć jeden z najniższych
w regionie), a sytuacja na giełdzie pozostaje stabilna7.
W najbliższym czasie zasadniczym problemem dla państw środkowoeuropejskich będzie konieczność przeprowadzenia reformy finansów publicznych, m.in. wprowadzenia zmian w systemach emerytalnych oraz
ograniczenia nadmiernych wydatków na pomoc społeczną i opiekę medyczną. Rząd M. Dzurindy na Słowacji, jako jedyny z państw kandydujących,
rozpoczął reformy strukturalne jeszcze przed przystąpieniem Słowacji do
Unii Europejskiej. Podniesiono wówczas wiek emerytalny, wprowadzono
opłaty za usługi medyczne oraz ograniczono wydatki na zasiłki dla bezrobotnych. Natomiast liberalizacja cen przyczyniła się do odciążenia budżetu
64
BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE
I-II - 2007 /3-4
narodowego od opłat subwencyjnych. Ponadto wprowadzono reformę podatkową (liniowy podatek korporacyjny i od osób fizycznych w wysokości
19 proc.) i reformę systemu emerytalnego8.
Tabela 3. Stan finansów publicznych w państwach Europy Środkowej
w 2005 r.
Deficyt budżetowy
(w proc.)
Czechy
4,0
Estonia
+1,8
(nadwyżka budżetowa)
Litwa
2,7
Łotwa
1,1
Słowacja
3,8
Słowenia
1,8
Węgry
10,2
Polska
3,7
Dług publiczny
(w proc.)
23,2
4,6
18,7
12,14
44,6
29,5
68,2
56,1
źródło: opracowanie własne na podstawie Eurostat, Ośrodek Studiów i Badań
Międzynarodowych (CERI), OECD.
Na początku 2006 r. Estonia, Litwa i Słowenia wyraziły chęć przystąpienia do III etapu Unii Gospodarczej i Walutowej i wprowadzenia na
ich terytorium wspólnej waluty – euro. Jednak Komisja Europejska w ra-
7) W celu ratowania sytuacji, rząd węgierski przygotował zdecydowane reformy
gospodarcze, opierające się na zmniejszeniu wydatków państwowych oraz zwiększeniu
podatków. Zmiany mają dotyczyć cięć w wynagrodzeniach pracowników państwowych,
zmniejszenia emerytur, reformy służby zdrowia opierającej się na likwidacji
bezpłatnych usług medycznych, zwiększenia opłat za studia wyższe, zmniejszenia
wysokości subsydiów państwowych do sprzedaży gazu oraz zwiększenia podatku od
własności.
8) B. Klett, „The situation in the EU accession countries”, EU-Monitor, Deutsche Bank
Research, styczeń 2004 r.
65
porcie z maja 2006 r., zarekomendowała przyjęcie do strefy euro jedynie
Słowenii. Pozostałe dwa państwa nie spełniły bowiem kryterium inflacyjnego. Analitycy przewidują, że przystąpią one do strefy euro prawdopodobnie w 2010 r. Jest to o tyle ważne, że małe, otwarte gospodarki rynkowe,
prowadząc niezależną politykę monetarną, są zdecydowanie bardziej narażone na wstrząsy zewnętrzne i ataki spekulacyjne niż państwa należące do
dużych stref walutowych.
Pomoc unijna i problemy z jej wykorzystaniem
Podstawowymi instrumentami unijnej polityki strukturalnej są fundusze strukturalne, których funkcjonowanie ma na celu restrukturyzację
i modernizację gospodarczą państw członkowskich Unii Europejskiej, co ma
w założeniu doprowadzić do ugruntowania spójności społeczno-ekonomicznej wszystkich członków organizacji. W chwili obecnej istnieją cztery fundusze strukturalne – Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz
Orientacji i Gwarancji Rolnej, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
oraz Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa – a także dodatkowy
instrument, którym jest fundusz spójności. Środki pieniężne z powyższych
funduszy są wykorzystywane w regionach i sektorach gospodarki narodowej, w których standard życia jest znacznie niższy od średniego poziomu
rozwoju gospodarczego Unii Europejskiej. Fundusze strukturalne powstały
ze względu na dążenia Unii Europejskiej do zmniejszenia różnic w rozwoju
gospodarczym i społecznym istniejących między państwami członkowskimi
dzięki promocji aktywnej polityki rozwojowej i wsparciu finansowym inwestycji narodowych.
Do momentu rozszerzenia Wspólnoty państwa te korzystały z unijnej
pomocy finansowej w ramach funduszy przedakcesyjnych (ISPA, Phare,
SAPARD). Natomiast w chwili przyjęcia ich do grona państw członkowskich Wspólnoty – zostały objęte funduszem spójności i funduszami
strukturalnymi, w ramach których w latach 2004-2006 uzyskały wsparcie
w wysokości 10 mld euro, przeznaczone głównie na rozwój infrastruktury transportowej i energetycznej, telekomunikacji, pomoc rozwojową dla
przedsiębiorstw i przekwalifikowanie pracowników oraz propagowanie wiedzy o społeczeństwie informacyjnym9.
66
BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE
I-II - 2007 /3-4
Dzięki odpowiedniemu wykorzystaniu dostępnych funduszy strukturalnych przez państwa środkowoeuropejskie możliwy będzie wzrost konkurencyjności i ukształtowanie gospodarki opartej na wiedzy, rozwój przedsiębiorczości, głównie w odniesieniu do małych i średnich przedsiębiorstw,
co w długim okresie przyczyni się do harmonijnego rozwoju państwa, zapewni wzrost zatrudnienia oraz poprawę spójności społeczno-ekonomicznej
i przestrzennej z Unią Europejską, zarówno na poziomie regionalnym, jak
i krajowym. Według badań prowadzonych przez Komisję Europejską, największej pomocy będą potrzebowały regiony, gdzie były lub nadal są skoncentrowane tradycyjne gałęzie przemysłu i tereny rolnicze, stanowiące do
lat 90. własność państwową. Natomiast najwyższym wskaźnikiem rozwoju
odznaczają się duże ośrodki miejskie i niektóre zachodnie regiony państw
graniczących ze Wspólnotą.
Należy jednak podkreślić, że możliwości absorpcyjne unijnych środków
finansowych państw środkowoeuropejskich pozostają na dość niskim poziomie. W latach 2004-2006 Estonia wykorzystała 33,5 proc. dostępnej dla
niej pomocy strukturalnej z Unii – najwięcej ze wszystkich nowych członków organizacji, co jednak stawia ją dopiero na 17. miejscu w porównaniu
ze „starymi” państwami członkowskimi Wspólnoty10. Największe trudności
dla nowych państw członkowskich z Europy Środkowo-Wschodniej stanowią
działania na rzecz przeprowadzenia modernizacji i rozbudowy infrastruktury transportowej oraz poprawa stanu środowiska naturalnego. Jednocześnie
nowi członkowie są zobowiązani do opracowania i wdrożenia nowoczesnych
programów rozwoju regionalnego, co jest związane z przygotowaniem właściwych podstaw prawnych, stworzeniem właściwych instytucji oraz zgromadzeniem niezbędnych środków pieniężnych. Duży problem stanowi też
brak odpowiedniego przygotowania administracji terenowej do realizowania
programów rozwoju regionalnego, w szczególności w zakresie opracowywania długofalowych strategii rozwojowych i koordynacji działań regionalnych
z narodowymi politykami sektorowymi, oraz duży stopień zbiurokratyzowania całego systemu. Dlatego dotychczas dostępne środki pieniężne ze
9) M. Svedberg, E. Berglöf, K. Yudaeva, A. Vanags, „EU Enlargement. Implications
for trade, growth and investment in the Baltic Sea Region”, Stockholm Institute
of Transition Economies, Sztokholm 2003, s. 60-61.
10) R. Zoeller, „Absorbing EU Funds, Finance New Europe”, październik-listopad 2006.
67
Wspólnot nie były w całości wykorzystywane ze względu na istniejące procedury i brak doświadczenia tych krajów w korzystaniu z unijnej pomocy
finansowej. Dodatkowym warunkiem uzyskania wsparcia finansowego jest
też spełnienie odpowiednich kryteriów jakościowych i ilościowych stawianych przez Wspólnotę. W związku z powyższym, w początkowym okresie,
fundusze unijne wykorzystywane były przede wszystkim do realizacji mało
skomplikowanych projektów infrastrukturalnych, a nie na działania mające
na celu wzrost spójności społeczno-gospodarczej i długoterminowe efekty
ekonomiczne. Na przeszkodzie do pełnej absorpcji unijnych środków finansowych stoi również wymóg współfinansowania danej inwestycji z budżetu
narodowego. Natomiast Unia może pokryć maksymalnie 85 proc. kosztów
realizacji11.
Przykłady wykorzystania pomocy unijnej
W latach 2004-2006 nowi członkowie Unii Europejskiej otrzymali pomoc strukturalną w wysokości około 22 mld euro. Większość dostępnych
środków pieniężnych została wykorzystana przede wszystkim na rozbudowę i modernizację infrastruktury transportowej, w tym budowę autostrad
i remonty istniejących dróg. Spośród siedmiu omawianych państw, uzyskaną pomoc unijną najbardziej efektywnie na powyższy cel wykorzystały Czechy, Węgry i Słowacja12. Poza tym, wspólnotowe środki pieniężne
wykorzystano głównie na rozwój przedsiębiorczości (Czechy), restrukturyzację przemysłu i promocję usług (Węgry i Słowacja), rozwój kapitału
ludzkiego (Czechy i Słowacja) i reformy rynku zatrudnienia (Węgry) oraz
na modernizację obszarów wiejskich (Czechy i Słowacja) i ochronę środowiska naturalnego (Węgry)13.
Państwa bałtyckie skupiły się natomiast na rozwoju kapitału ludzkiego,
promocji zatrudnienia, podniesieniu konkurencyjności przedsiębiorstw,
rozwoju infrastruktury transportowej i rozwoju obszarów wiejskich. Stąd
zwiększenie nacisku na projekty infrastrukturalne, w tym budowę autostrad
oraz systemów energetycznych m.in. między Polską i Litwą oraz Estonią
i Finlandią. Państwa bałtyckie czerpią szczególne korzyści płynące z włączenia
ich do europejskich sieci transportowych, zapewniających swoiste zbliżenie
z państwami Europy Zachodniej. Środki finansowe z unijnych funduszy
pomocowych na budowę Via Baltica i Rail Baltica przyczynią się do połączenia
tych państw z Niemcami i pozostałymi członkami Wspólnoty. Na połączeniu
68
BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE
I-II - 2007 /3-4
może skorzystać również Polska jako państwo tranzytowe, zapewniające
połączenia samochodowe i kolejowe ze wschodu na zachód Europy, choć plany
budowy korytarza Rosja-Łotwa-Bałtyk mogą mieć negatywny wpływ na rozwój
transportu między Wschodem i Zachodem w Polsce.
Pozostałe projekty inwestycyjne w Estonii objęły głównie reformę systemu edukacyjnego i stworzenie systemu kształcenia ustawicznego oraz
zwiększenie nakładów pieniężnych na prace badawczo-rozwojowe i transfer
nowoczesnych technologii w przemyśle i usługach. Na Łotwie duży nacisk położono na ochronę środowiska, rozwój turystyki, technologii informacyjnych
i telekomunikacyjnych oraz edukacji, a także wsparcie małych i średnich
przedsiębiorstw oraz reformę sektora rolnictwa i rybołówstwa. Natomiast
Litwa, oprócz działań w kierunku modernizacji infrastruktury transportowej i energetycznej, skupiła się na promocji zatrudnienia przez organizowanie kursów szkoleniowych i przekwalifikujących, poprawie stanu środowiska
okołobiznesowego i wprowadzeniu ułatwień funkcjonowania przedsiębiorstw
na rynku litewskim14.
11) W nowych państwach członkowskich UE z Europy Środkowo-Wschodniej wykształciły
się dwa modele przyjmowania pomocy finansowej z Unii Europejskiej. Pierwszy,
popularny w państwach bałtyckich, zakłada istnienie jednego organu, najczęściej
ministerstwa finansów, odpowiedzialnego zarówno za zarządzanie funduszami, jak
i finansowanie podejmowanych projektów. Natomiast w pozostałych nowoprzyjętych
państwach, ministerstwo finansów pełni rolę instytucji finansującej, a zarządzanie
projektami pozostaje w gestii innego organu. Poza tym, we wszystkich nowych
państwach członkowskich wstępne regulacje dotyczące funduszy strukturalnych
zostały zbyt szczegółowo opracowane, co w konsekwencji spowodowało nadmierną
biurokrację. Dlatego obecnie cały system we wszystkich krajach podlega nieustannym
modyfikacjom. Więcej zob. R. Zoeller, „Absorbing EU funds, Finance New Europe”,
październik-listopad 2006.
12) Należy jednak podkreślić, że w ogólnym rozrachunku, największe problemy z wykorzystaniem pieniędzy z unijnych funduszy pomocowych miały Czechy, które w latach
2004-2006 wykorzystały zaledwie 18 proc. dostępnych dla nich środków pieniężnych.
Więcej zob. http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.htm oraz EU-Center, Portal
on EU Funds, http://www.eucenter.org
13) „Structural Fund Allocations In the Ten Acceding States”, Resource Document R101,
InfoBASE Europe, styczeń 2004 r.
14) „Structural Fund Allocations In the Ten Acceding States”, Resource Document
R101, InfoBASE Europe, styczeń 2004 r.
69
W Słowenii, podobnie jak w pozostałych nowych małych państwach
członkowskich Unii, największy nacisk położono na modernizację infrastruktury transportowej i ochronę środowiska naturalnego. Poza tym,
przeprowadzono reformy sektora produkcji przemysłowej, skupiono się
na podniesieniu konkurencyjności firm (przez promocję małych i średnich
przedsiębiorstw, klasterów gospodarczych i rozbudowanych sieci technologicznych), rozwoju turystyki, promocji zatrudnienia dzięki wprowadzeniu
kształcenia ustawicznego i poprawie jakości usług edukacyjnych oraz restrukturyzacji obszarów wiejskich15.
W Czechach, na Słowacji i Litwie znaczna część funduszy unijnych
w latach 2004-2006 została przeznaczona na restrukturyzację sektora
energetycznego. Skierowane były one przede wszystkim na podniesienie
efektywności wykorzystania energii w tych państwach, wprowadzenie
oszczędnych metod wykorzystania energii oraz zwiększenie udziału energii
ze źródeł odnawialnych w całym sektorze energetycznym. W Czechach za
działania w tej dziedzinie odpowiedzialne są Czeska Agencja Inwestycyjna
(CzechInvest) oraz Czeska Agencja Energetyczna, które przygotowały dwa
programy działań – Program dotyczący zmniejszenia intensywności wykorzystania energii i Program dotyczący wykorzystania energii ze źródeł
odnawialnych. Możliwość uzyskania funduszy z tych programów mają jedynie małe i średnie przedsiębiorstwa działające w branży energetycznej,
co automatycznie wyklucza duże przedsiębiorstwa dostarczające energię
elektryczną i gaz ziemny. Poza tym, środki finansowe nie mnoga być wykorzystywane w sektorze publicznym, do ogrzewania np. szkół, szpitali,
domów mieszkalnych. Podobne uregulowania dotyczące wykorzystania
funduszy unijnych na restrukturyzację sektora energetycznego obowiązują
na Słowacji i na Litwie. Warto podkreślić, że na Litwie szczególny nacisk
został położony na rozwój energii ze źródeł odnawialnych, głównie z biomasy, i ich znaczenia dla ochrony środowiska naturalnego16.
W latach 2007-2013 państwa środkowoeuropejskie będą musiały poradzić sobie z zagospodarowaniem prawie 170 mld euro, które otrzymają
z Unii w ramach dopłat dla rolnictwa oraz funduszy pomocowych. Analitycy
twierdzą, że dopływ tak dużych środków pieniężnych może zakłócić prowadzone reformy ekonomiczne i w konsekwencji spowodować opóźnienia
w wejściu tych państw do strefy euro. Wszelkie działania będą bowiem
wymagały odpowiedniej polityki finansowej i gospodarczo-społecznej, aby
odpowiednio inwestować otrzymane fundusze, a nie wydawać je na bieżącą
70
BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE
I-II - 2007 /3-4
konsumpcję. Ważne będzie jednak przede wszystkim przygotowanie odpowiednich projektów inwestycyjnych, dzięki którym możliwe będzie otrzymanie pieniędzy europejskich. Jeśli uzyskane wsparcie finansowe zostanie
nieodpowiednio zagospodarowane, w kolejnym roku mogą pojawić się trudności z jego otrzymaniem, a w ekstremalnych sytuacjach przysługujące
pieniądze zostaną zabrane.
Wysokość pomocy strukturalnej z Unii Europejskiej w latach 2004-2006
Unijna pomoc strukturalna (w mld euro)
Czechy
Estonia
Litwa
Łotwa
Słowacja
Słowenia
Węgry
Polska
2,622
0,695
1,538
1,164
1,757
0,456
3,207
12,810
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej,
http://europa.eu.int, EuroActiv i Eurostat.
15) W nowych państwach członkowskich UE z Europy Środkowo-Wschodniej wykształciły
się dwa modele przyjmowania pomocy finansowej z Unii Europejskiej. Pierwszy,
popularny w państwach bałtyckich, zakłada istnienie jednego organu, najczęściej
ministerstwa finansów, odpowiedzialnego zarówno za zarządzanie funduszami, jak
i finansowanie podejmowanych projektów. Natomiast w pozostałych nowoprzyjętych
państwach, ministerstwo finansów pełni rolę instytucji finansującej, a zarządzanie
projektami pozostaje w gestii innego organu. Poza tym, we wszystkich nowych państwach członkowskich wstępne regulacje dotyczące funduszy strukturalnych zostały
zbyt szczegółowo opracowane, co w konsekwencji spowodowało nadmierną biurokrację. Dlatego obecnie cały system we wszystkich krajach podlega nieustannym
modyfikacjom. Więcej zob. R. Zoeller, „Absorbing EU funds, Finance New Europe”,
październik-listopad 2006.
16) Należy jednak podkreślić, że w ogólnym rozrachunku, największe problemy z wykorzystaniem pieniędzy z unijnych funduszy pomocowych miały Czechy, które w latach
2004-2006 wykorzystały zaledwie 18 proc. dostępnych dla nich środków pieniężnych.
Więcej zob. http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.htm oraz EU-Center, Portal
on EU Funds, http://www.eucenter.org
71
Tymczasem w okresie 2004-2006 najlepiej z uzyskiwaniem środków
pieniężnych z Unii radziły sobie jedynie najmniejsze państwa środkowoeuropejskie, głównie Słowenia i Estonia. W przypadku Estonii sukces ten
wynika z prowadzonej przez władze publiczne polityki informacyjnej na
temat możliwości uzyskania środków pomocowych ze Wspólnoty, pozostającej w gestii specjalnej sieci informacyjnej, złożonej ze specjalistów
z państwowych służb zarządzających funduszami oraz przedstawicieli
różnych ministerstw realizujących inwestycje finansowane w ramach tych
funduszy. Odbywają oni regularne spotkania, mające na celu stworzenie
spójnej i przejrzystej narodowej strategii wykorzystania unijnych środków
pieniężnych oraz wypracowanie jednolitej polityki informacyjnej na ten
temat, prowadzonej następnie przez wszystkie organy władzy państwowej. Ponadto, emitowane są programy telewizyjne i radiowe, organizowane seminaria, konferencje, a także rozsyłane bezpłatne broszury informacyjne. Warto podkreślić, że w Estonii istnieje możliwość włączenia do
współfinansowania projektów inwestycyjnych, oprócz środków z budżetu
narodowego, także pomocy finansowej pochodzącej z budżetu samorządów
lokalnych, sektora publicznego lub przedsiębiorstw prywatnych. Nadal jednak celem administracji publicznej jest bardziej efektywne wykorzystanie
dostępnych pieniędzy, dlatego władze estońskie dążą do wyeliminowania
Wysokość pomocy strukturalnej z Unii Europejskiej w latach 2007-2013
Unijna pomoc strukturalna (w mld euro)
Czechy
Estonia
Litwa
Łotwa
Słowacja
Słowenia
Węgry
Polska
26,69
3,46
6,89
4,62
11,59
4,21
25,31
59,7
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej,
http://europa.eu.int
72
BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE
I-II - 2007 /3-4
dublujących się procedur, a dzięki temu – ułatwienia całej procedury
przyznawania pomocy unijnej oraz bardziej szczegółowego zdefiniowania
celów, na które mają być przeznaczane środki finansowe ze Wspólnot17.
Scenariusze na przyszłość
Jeśli nowi członkowie Unii Europejskiej z Europy Środkowo-Wschodniej,
pomimo wprowadzanych z wielką determinacją reform społeczno-gospodarczych, nie będą w stanie podnieść standardu życia swoich obywateli i przybliżyć go do warunków panujących w państwach zachodnioeuropejskich, może
dojść do dalszego spadku poparcia społeczeństwa dla ich polityki i wzrostu
poparcia dla partii populistycznych i nacjonalistycznych, głoszących hasła
poprawy jakości życia i podniesienia wynagrodzeń. Charakterystycznym
zjawiskiem będzie też nasilająca się migracja z państw środkowoeuropejskich do zamożniejszych krajów Europy Zachodniej. W dłuższym okresie może to doprowadzić do znacznego pogorszenia sytuacji gospodarczej
państw, a nawet załamania gospodarczego.
Rozwijające się gospodarki środkowoeuropejskie powinny inwestować
przede wszystkim w tzw. kapitał ludzki. Stąd konieczne jest przede wszystkim zreformowanie systemu edukacyjnego w tych państwach, a także
nieustanne zwiększanie konkurencyjności przez rozwijanie współpracy
międzynarodowej, inwestycje w sektory gospodarki oparte na nowoczesnej technologii i rozwijanie sektora usług. Należy również zwiększyć wydatki budżetowe na badania i rozwój, ponieważ w chwili obecnej nie przekraczają one 1 proc. PKB. Tylko takie działania zapewnią ochronę przed
„drenażem mózgów”, prowadzonym przez Stany Zjednoczone i państwa
zachodnioeuropejskie, powodującym odpływ najbardziej wykształconych
i wykwalifikowanych pracowników, zachęconych często wysokim wynagrodzeniem, szerokimi możliwościami rozwoju i dokształcania się oraz
pracy na najnowocześniejszym sprzęcie technicznym czy badawczym.
Unijna polityka strukturalna umożliwia nowym państwom członkowskim z Europy Środkowo-Wschodniej poprawę ich sytuacji społeczno-
17) R. Zoeller, „Absorbing EU Funds, Finance New Europe”, październik-listopad 2006.
73
ekonomicznej i dorównanie w krótkim okresie czasu do poziomu rozwoju
„starych” członków organizacji. Kraje te są jednak negatywnie nastawione do zwiększania pomocy finansowej przeznaczonej na wsparcie rozwoju
społeczno-gospodarczego nowych państw członkowskich Wspólnoty, ponieważ może to przyczynić się do znacznego zmniejszenia dotychczasowej wysokości przeznaczonej dla nich unijnej pomocy finansowej. Według
obowiązujących obecnie kryteriów przyznawania pomocy w ramach funduszu rozwoju regionalnego, pomoc taką otrzymują wszystkie regiony,
w których PKB per capita jest niższy niż 75 proc. średniego PKB per
capita w Unii Europejskiej. Tymczasem prawie wszystkie regiony w nowych państwach członkowskich Wspólnoty przekraczają ten pułap, co
stanowi bardzo duże obciążenie dla budżetu Unii, a tym samym dla dotychczasowych członków organizacji. Dlatego płatnicy netto do budżetu
unijnego (Niemcy, Szwecja, Wielka Brytania i Holandia) przeciwstawiają się planom zwiększenia pomocy strukturalnej dla najbiedniejszych obszarów Wspólnoty, postulując reformę systemu ich przyznawania.
Procedury uzyskania środków pieniężnych z unijnych funduszy
strukturalnych są dość skomplikowane, co obniża możliwości sprawnego
uruchomienia tych środków oraz ich efektywnego wykorzystania. Dlatego
coraz częściej w Unii Europejskiej postuluje się stworzenie jednego
funduszu strukturalnego i przeniesienie odpowiedzialności za biedne
regiony na dane państwo członkowskie, co znacznie ograniczyłoby zakres
funkcjonowania funduszy ich ukierunkowanie finansowe. Poza tym,
istnieje propozycja uproszczenia procedur, dzięki czemu możliwe stałoby
się zwiększenie kontroli organów wspólnotowych nad wydatkowaniem
uzyskanej przez państwa pomocy finansowej. Komisja Europejska dąży
także do decentralizacji w zarządzaniu funduszami dzięki wykorzystaniu
istniejącej zasady subsydiarności.
Uzyskanie pomocy finansowej z Unii Europejskiej w ramach funduszy
strukturalnych i funduszu spójności daje ogromne możliwości rozwojowe
nowym państwom członkowskim organizacji. Dzięki tym środkom małe
kraje środkowoeuropejskie rozwinęły swoją infrastrukturę transportową,
rozpoczęły reformę systemów edukacyjnych i prowadzą inwestycje w tzw.
kapitał ludzki, dążą do podniesienia konkurencyjności przedsiębiorstw
i zmodernizowania gospodarki narodowej. Bez pomocy unijnej powyższe
działania byłyby w znacznym stopniu utrudnione, a okres dochodzenia do
poziomu rozwoju gospodarek zachodnioeuropejskich zostałby znacznie wy-
74
BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE
I-II - 2007 /3-4
dłużony. Warunkiem uzyskania wsparcia jest jednak odpowiednie przygotowanie wniosków i prowadzenie stałej kontroli prowadzonych działań.
Dlatego tak ważne jest stałe uaktualnianie posiadanej wiedzy na temat
możliwości korzystania z funduszy strukturalnych oraz kształcenie kadry
zajmującej się wnioskowaniem o dostępne środki finansowe.
75