Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NK-N.4131.178.1.2016.RB z dnia 20

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO
Wrocław, dnia 22 kwietnia 2016 r.
Elektronicznie podpisany przez:
Agnieszka Augustynowicz
Poz. 2145
Data: 2016-04-22 12:20:53
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N.4131.178.1.2016.RB
WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO
z dnia 20 kwietnia 2016 r.
Na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r.,
poz. 1445)
stwierdzam nieważność
§3 i §4 załącznika nr 2 do uchwały nr XIV/90/2016 Rady Powiatu Legnickiego z dnia 11 marca 2016 r.
w sprawie ustalenia stawki kwotowej opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, określenia
przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Powiat Legnicki dla
operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków.
Uzasadnienie
Na sesji w dniu 11 marca 2016 r. Rada Powiatu Legnickiego podjęła m.in. uchwałę nr XIV/90/2016
w sprawie ustalenia stawki kwotowej opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, określenie
przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Powiat Legnicki dla
operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków.
Uchwała ta wpłynęła do Organu Nadzoru dnia 21 marca 2016 r.
W toku badania legalności uchwały nr XIV/90/2016 Organ Nadzoru stwierdził, że: 1) §3 ust. 1 i ust.
2 załącznika nr 2 do uchwały narusza art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym
transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1440) w związku z §11 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra
Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy
(Dz. U. z 2012 r., poz. 451); 2) §3 ust. 3 załącznika nr 2 do uchwały narusza art. 15 ust. 2 ustawy
o publicznym transporcie zbiorowym oraz 353¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz. U.
z 2016 r., poz. 380) w związku z §17 rozporządzenia w sprawie rozkładów jazdy; 3) §3 ust. 3 we
fragmencie: "Aktualizowania rozkładu jazdy, po jego uprzednim uzgodnieniu z organizatorem," narusza art.
34 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r.- Prawo przewozowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 915) i §15 ust. 1 i 2
rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie rozkładów jazdy;
5) §4 załącznika nr 2 do uchwały narusza art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz
art. 63a §1ustawy z dnia 20 maja 1971 r.- Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094).
Mocą uchwały nr XIV/90/2016 ustalono stawkę kwotową opłaty za korzystanie z przystanków
komunikacyjnych, określono przystanki komunikacyjne, których właścicielem lub zarządzającym jest
Powiat Legnicki dla operatorów i przewoźników oraz warunki i zasady korzystania z tych przystanków.
W podstawie prawnej uchwały powołano się na art. 12 pkt 7 i 11 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy
o samorządzie powiatowym w związku z art. 16 ust. 4 i 5 oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy
o publicznym transporcie zbiorowym.
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–2–
Poz. 2145
Zgodnie z ustawą o publicznym transporcie zbiorowym, organizowanie publicznego transportu
zbiorowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których
właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów
i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów (art. 15 ust. 1 pkt 6), a określenie
przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów następuje
w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego (art. 15 ust. 2).
W §3 ust. 1 i ust. 2 załącznika nr 2 do uchwały nr XIV/90/2016 postanowiono: "Operatorzy
i przewoźnicy zobowiązani są do: 1. Uzyskania od właściciela lub zarządzającego przystankami
uzgodnienia w zakresie treści, wymiarów, wyglądu, sposobu i miejsca zamieszczenia tabliczek z rozkładem
jazdy oraz innych informacji (cennik opłat, schemat linii komunikacyjnej, regulamin przewozów itp.).
2. Umieszczania na każdym przystanku danej linii komunikacyjnej rozkładu jazdy uzgodnionego przez
organizatora;".
Przytoczone postanowienie nie dotyczy warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych,
lecz zasad umieszczania informacji związanych z rozkładem jazdy, a zatem wykracza poza upoważnienie
ustawowe przyznane w art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Zamieszczenie rozkładu
jazdy może nastąpić na wiele sposobów i trudno przyjąć by, zgodnie z wykładnią językową przepisu,
w każdy z nich ingerować mogła jedostka samorządu terytorialnego (np. w wywieszenie rozkładu
w siedzibie przedsiębiorcy, czy zamieszczenie rozkładu w gazecie lokalnej), niemniej wykładnia systemowa
uchwały prowadzi do wniosku, że organ stanowiący wprowadził w ten sposób konieczność uzgadniania
tego, w jaki sposób umieścić tablicę z rozkładem jazdy.
Tymczasem §11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rozkładów jazdy zobowiązuje przewoźnika
wykonującego regularny przewóz osób do podania rozkładu jazdy do publicznej wiadomości
w szczególności poprzez: 1) zamieszczenie na swojej stronie internetowej, o ile taką posiada, 2) przekazanie
rozkładu jazdy organizatorowi publicznego transportu zbiorowego, na którego obszarze przewoźnik
wykonuje przewozy, celem podania do publicznej wiadomości informacji niezbędnych do administrowania
systemem informacji dla pasażera, 3) przekazanie rozkładu jazdy oraz informacji dotyczącej rozkładu jazdy
właścicielowi albo zarządzającemu przystankiem komunikacyjnym lub dworcem, celem zamieszczenia
informacji dotyczącej rozkładu jazdy na danym obiekcie - w transporcie drogowym oraz innym szynowym,
4) zamieszczenie informacji dotyczącej rozkładu jazdy na wszystkich przystankach komunikacyjnych lub
dworcach wymienionych w rozkładzie jazdy - w transporcie linowym, linowo-terenowym oraz w żegludze
śródlądowej. Wskazuje się również – w § 11 ust. 3 tego rozporządzenia – na sposób wykonania obowiązku
podawania rozkładu jazdy do publicznej wiadomości w transporcie drogowym. Stanowi się, że:
1) zamieszczeniu na stronie internetowej następuje poprzez zamieszczenie przez przewoźnika
zatwierdzonego rozkładu jazdy, 2) przekazanie rozkładu jazdy organizatorowi publicznego transportu
zbiorowego celem podania do publicznej wiadomości informacji niezbędnych do administrowania
systemem informacji dla pasażera, a także rozkładu jazdy oraz informacji dotyczącej rozkładu jazdy
właścicielowi albo zarządzającemu przystankiem komunikacyjnym lub dworcem, celem zamieszczenia
informacji dotyczącej rozkładu jazdy na danym obiekcie, następuje poprzez przekazanie kopii
zatwierdzonego rozkładu jazdy w postaci pliku w formacie PDF oraz w wersji elektronicznej
umożliwiającej edycję tekstu.
Organ stanowiący powiatu nie może zatem zobowiązać do dokonywania uzgodnień, co do sposobu
zamieszczenia rozkładu jazdy na przystanku. Ponadto rozporządzenie w sprawie rozkładów jazdy wskazuje
wyraźnie, że to właściciel albo zarządzający przystankiem komunikacyjnym zamieszcza informację
dotyczącą rozkładu jazdy na danym obiekcie, zaś przewoźnik zobowiązany jest jedynie do przekazania
kopii zatwierdzonego rozkładu jazdy w postaci pliku w formacie PDF oraz w wersji elektronicznej
umożliwiającej edycję tekstu. Co więcej, w akcie prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie
określenia przystanków komunikacyjnych na terenie gminy oraz warunków i zasad korzystania z tych
przystanków, normy muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, dookreślony i niebudzący
wątpliwości interpretacyjnych. Prawodawca miejscowy nie może zatem wprowadzać do takiej uchwały
postanowień, które przyznają określonym podmiotom uprawnienie do uzgodnienia jakiegoś sposobu
postępowania. Takie postanowienia sprawiają, że to nie uchwała, lecz podmiot uzgadniający zaczyna
wyznaczać treść norm obowiązującego prawa. Za niedopuszczalne należy więc uznać przyznanie powiatowi
uprawnienia do uzgodnienia i nałożenie korespondującego z nimi ograniczenia (w postaci zobowiązania do
uzyskania zgody) dla przedsiębiorcy.
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–3–
Poz. 2145
Według §3 ust. 3 załącznika nr 2 do uchwały: "Operatorzy i przewoźnicy zobowiązani są do:
3. Aktualizowania rozkładu jazdy, po jego uprzednim uzgodnieniu z organizatorem, a także do jego
wymiany w przypadku, gdy przestanie być czytelny, albo zostanie zniszczony.".
Poprzez nałożenie na operatorów i przewoźników obowiązku utrzymania tablic w należytym stanie
technicznym poprzez ich wymianę w przypadku zniszczenia lub nieczytelności, przesądzono w uchwale
o tym, kto ponosił będzie koszty związane z zamieszczaniem informacji dotyczących rozkładów jazdy na
przystankach komunikacyjnych. Niewątpliwie bowiem utrzymanie tablic rozkładu jazdy będzie wiązało się
z ponoszeniem odpowiednich kosztów. Ustalono (w sposób dorozumiany), że koszty te ponosić będzie
przedsiębiorca, czyli korzystający z przystanku operator lub przewoźnik. Regulacja ta wykracza poza
upoważnienie ustawowe przyznane w art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Nie
dotyczy ona bowiem warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, lecz zasad
umieszczania informacji z rozkładem jazdy. Ponadto należy zauważyć, że na podstawie §17 ust.
1 rozporządzenia w sprawie rozkładów jazdy: „Ponoszenie kosztów związanych z zamieszczaniem
informacji dotyczących rozkładów jazdy na przystanku komunikacyjnym lub dworcu oraz w systemie
informacji dla pasażera, w transporcie drogowym oraz innym szynowym, odbywa się na podstawie
umowy.”. Skoro zaś – zgodnie z art. 353¹ Kodeksu cywilnego – strony zawierające umowę mogą ułożyć
stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze)
stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego, to także w odniesieniu do umowy dotyczącej
ponoszenia kosztów związanych z zamieszczaniem informacji dotyczących rozkładów jazdy na przystanku
komunikacyjnym strony umowy posiadają swobodę w kształtowaniu łączącego je stosunku
zobowiązaniowego. Treść kwestionowanego przepisu, zawierająca elementy umowy cywilnoprawnej –
jako, że stanowi element aktu powszechnie obowiązującego – nie pozostawia zaś stronom tej umowy żadnej
swobody. Kształtowanie postanowień umowy powinno mieć miejsce przy jej zawieraniu, a nie w uchwale
będącej aktem prawa miejscowego. O tym, do kogo będzie należało utrzymanie tablic rozkładu jazdy
i (co z tym związane) kto ponosił będzie w tym zakresie odpowiednie koszty, postanowić można
w stosownej umowie, a nie w przepisach przedmiotowej uchwały.
Z kolei obowiązek aktualizowania rozkładu jazdy, a ściślej mówiąc zgłaszania ich zmian jest
obowiązkiem ustawowym przewoźnika wynikającym z art. 34 ust. 1 Prawa przewozowego, który stanowi:
"Przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób w transporcie drogowym jest obowiązany zgłaszać na
piśmie właściwemu organizatorowi zmiany dotyczące rozkładu jazdy, nie później niż w terminie 30 dni
przed dniem aktualizacji rozkładów jazdy w określonych terminach.". Szczegółowe warunki tej aktualizacji
sprecyzowane są w rozporządzeniu w sprawie rozkładów jazdy, w szczególności w §15 ust. 1 i 2: "1.
W przypadku aktualizacji, o której mowa w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "a" [planowane wprowadzenie zmian
w rozkładzie jazdy], przewoźnik przekazuje właściwemu organowi potwierdzenie uzgodnienia zasad
korzystania z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których proponowane zmiany dotyczą, oraz
schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami komunikacyjnymi.
2. W przypadku aktualizacji, o której mowa w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "b"[gdy przewoźnik nie planuje
wprowadzenia zmian w rozkładzie jazdy], przewoźnik przekazuje, nie później niż w terminie 30 dni przed
terminem określonym w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "b", właściwemu organowi oraz właścicielowi przystanku
komunikacyjnego lub dworca albo zarządzającemu tymi obiektami powiadomienie o aktualności
obowiązującego rozkładu jazdy.". Jak z powyższego wynika, spowodowany zamiarem aktualizacji rozkładu
jazdy obowiązek uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, w trakcie którego badany
jest również proponowany rozkład jazdy, dotyczy tylko sytuacji planowanego wprowadzenia zmian
w rozkładzie jazdy. Istotne naruszenie prawa stanowi zatem rozszerzanie tego obowiązku na przypadek
aktualizacji rozkładu jazdy w sytuacji gdy przewoźnik nie planuje wprowadzenia zmian w rozkładzie jazdy.
Według §4 załącznika nr 2 do uchwały: "Zabrania się umieszczania na przystankach komunikacyjnych
reklam lub innych informacji niż te, które dotyczą rozkładu jazdy bez zgody Powiatu Legnickiego.".
Przepis ten nie stanowi wykonania kompetencji prawodawczej z art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym
transporcie drogowym ponieważ nie odnosi się w żaden sposób do warunków i zasad korzystania
z przystanków komunikacyjnych, lecz określa zachowania zakazane, które mają charakter powszechny
i dotyczą ochrony porządku na przystankach. Tymczasem zachowania opisywane w uchwale stanowią
wykroczenie opisane w art. 63a §1 Kodeksu wykroczeń, który stanowi: „Kto umieszcza w miejscu
publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz, apel, ulotkę, napis lub rysunek albo
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–4–
Poz. 2145
wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem, podlega karze
ograniczenia wolności albo grzywny.”.
Modyfikowanie regulacji ustawowych (a nawet ich powtarzanie i uzupełnienie) przez przepisy uchwały
jest zaś wadliwe i dezinformujące. Może prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy
interpretacji przepisów. Trzeba liczyć się z tym, że zmodyfikowany przepis będzie interpretowany
w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany
intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko modyfikacji i powtarzania w aktach prawnych
przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych należy uznać za niedopuszczalne. W orzecznictwie
sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że modyfikacja przypisów ustawowych stanowi istotne
naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, LEX nr 10348; wyrok NSA z dnia
14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, LEX nr 39509; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA/Wr
2572/02, LEX nr 166989; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2010 r., II OSK 1966/09, LEX nr 591998).
W związku z powyższym postanawia się jak w sentencji.
Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
we Wrocławiu w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, którą należy wnieść za pośrednictwem Organu
Nadzoru – Wojewody Dolnośląskiego
Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzenie przez organ nadzoru
nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym
stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewoda Dolnośląski:
P. Hreniak