Nowa polityka wodna Unii Europejskiej

KANCELARIA SEJMU
BIURO STUDIÓW
I EKSPERTYZ
WYDZIAŁ ANALIZ
EKONOMICZNYCH I
SPOŁECZNYCH
Marzec 2001
Informacja
Nr 777
Nowa polityka wodna
Unii Europejskiej
Elżbieta Berkowska
Dnia 23 października 2000 roku Parlament Europejski i Rada Europejska przyjęły długo oczekiwaną dyrektywę 2000/60/WE ustanawiającą ramowy program działań Wspólnoty w zakresie polityki wodnej. Ze względu na ten jej charakter, dyrektywa ta będzie w przyszłości podstawową regulacją prawną w dziedzinie gospodarki wodnej
UE.
Nowa dyrektywa obejmuje ochroną wszystkie wody na terenie
Wspólnoty, tj. wody śródlądowe, podziemne, wody przejściowe, wody
przybrzeżne oraz wody morskie. Szereg przepisów dyrektywy dotyczy działań podejmowanych na poziomie Wspólnoty. Mając jednak na
uwadze zobowiązania Polski wynikające z przeszłego członkostwa w
Unii Europejskiej, w poniższej informacji skupiono się jedynie na
przepisach dotyczących wymagań określonych dla państw członkowskich.
BSiE
1
Wprowadzenie
Dnia 23 października 2000 roku Parlament Europejski i Rada Europejska przyjęły długo
oczekiwaną dyrektywę 2000/60/WE ustanawiającą ramowy program działań Wspólnoty w
zakresie polityki wodnej (tzw. ramową dyrektywę wodną).1 Ze względu na ten jej ogólny
charakter, dyrektywa ta będzie w przyszłości podstawową regulacją prawną w dziedzinie gospodarki wodnej UE. Uchyli ona również niektóre wcześniejsze akty prawne dotyczące
ochrony wód.
Rozwiązania zaproponowane w dyrektywie stanowią niewątpliwy postęp w porównaniu do
wcześniejszych przepisów w tym zakresie przede wszystkim z tego względu, że nowa dyrektywa obejmuje ochroną wszystkie wody na terenie Wspólnoty, tj. wody śródlądowe, podziemne, wody przejściowe,2 wody przybrzeżne oraz wody morskie. W celu ochrony tych wód
oraz poprawy ich stanu proponuje się nowe podejście do oceny ich stanu czystości, a także
wprowadzono szereg nowych instrumentów, takich jak: plany zagospodarowania zlewni
rzecznych, programy działań dla osiągnięcia celów środowiskowych, strategie ograniczenia
emisji substancji niebezpiecznych, konsultacje publiczne planu zagospodarowania zlewni
rzecznych oraz instrumenty finansowe. Niemniej jednak dyrektywa ta nie jest pozbawiona
pewnych słabości, wynikających z wprowadzenia szeregu wyjątków lub długich terminów
wdrażania niektórych wymagań oraz przewidzianych w dyrektywie możliwości przesunięcia
tych terminów.
Szereg przepisów dyrektywy dotyczy działań podejmowanych na poziomie Wspólnoty.
Mając jednak na uwadze zobowiązania Polski wynikające z przeszłego członkostwa w Unii
Europejskiej, w poniższej informacji skupiono się jedynie na przepisach dotyczących wymagań określonych dla państw członkowskich. Zwrócono zwłaszcza uwagę na harmonogram
wdrażania poszczególnych wymagań dyrektywy (tabela umieszczona na końcu informacji).
Główne cele i wymagania dyrektywy
Głównym celem dyrektywy jest zapewnienie ochrony wód w państwach Wspólnoty poprzez zapobieganie ich dalszej degradacji, poprawę jakości ekosystemów wodnych i lądowych, stałe ograniczenie zanieczyszczenia wód podziemnych oraz promowanie zrównoważonego korzystania z wód. Założono, że powyższe działania przyczynią się ponadto do: złagodzenia skutków powodzi i susz, odpowiedniego zaopatrzenia w wodę dobrej jakości ze źródeł
powierzchniowych i podziemnych, ochrony wód terytorialnych i morskich oraz wypełnienia
zobowiązań wynikających z porozumień międzynarodowych dotyczących ochrony przed zanieczyszczeniem środowiska morskiego.
W myśl dyrektywy zarządzanie wodami odbywać się będzie w układzie zlewniowym. W
tym celu państwa członkowskie winny wyznaczyć leżące na ich terytorium zlewnie rzeczne i
przypisać je do określonych regionów zlewniowych oraz zapewnić odpowiednią organizację
zarządzania zasobami wodnymi, poprzez określenie kompetentnych władz. Zlewnie rzeczne
obejmujące terytorium więcej niż jednego kraju mają zostać przydzielone do międzynarodowego regionu zlewniowego, w którym podobnie jak powyżej, kraj członkowski będzie musiał
ustanowić odpowiednią organizację zarządzania. Ponadto państwa członkowskie muszą zapewnić koordynację wszystkich programów działań na całym obszarze zlewni rzecznej.
W ramach określonych dyrektywą celów środowiskowych wymagane będzie osiągnięcie
dobrego stanu wód powierzchniowych i podziemnych nie później niż 15 lat od daty wejścia w
1
2
OJ L 327/1, 22.12.2000, p. 1-72.
Wody przejściowe - powierzchniowe wody w obszarach ujść rzecznych, częściowo zasolone.
2
BSiE
życie dyrektywy. Niemniej jednak dyrektywa dopuszcza możliwość przesunięcia tego terminu o kolejne 12 lat (okres obejmujący 2 uaktualnienia planu zagospodarowania zlewni rzecznej), w przypadku zaistnienia niesprzyjających warunków naturalnych, trudności technicznych nie do pokonania lub nieproporcjonalnie wysokich kosztów niezbędnych do osiągnięcia
powyższych celów. Dyrektywa dopuszcza również w odniesieniu do określonych wód ustanowienie mniej surowych wymagań, dotyczy to wód silnie zmienionych wskutek działalności
człowieka, dla których osiągnięcie wymaganego stanu byłoby nieosiągalne lub bardzo kosztowne. Przypadki takie muszą zostać odnotowane i umotywowane w planie zagospodarowania zlewni rzecznej.
Osiągnięciu powyższych celów będzie służył program działań ustanawiany dla każdego
regionu zlewniowego nie później niż 9 lat od wejścia w życie dyrektywy. Z kolei wszystkie
działania wynikające z tych programów mają zostać wprowadzone w życie najpóźniej w terminie 12 lat od chwili wejścia w życie dyrektywy. Programy mają być poddawane przeglądowi i uaktualnione najpóźniej 15 lat od daty wejścia w życie dyrektywy, a kolejne przeglądy
dokonywane co 6 lat.
Oprócz programów działań, państwa członkowskie będą musiały dla każdego regionu
zlewniowego znajdującego się na jego terytorium opracować plan zagospodarowania zlewni
rzecznej. Plan taki musi zostać opublikowany nie później niż 9 lat od daty wejścia w życie
dyrektywy. Przegląd i aktualizacja planu muszą zostać przeprowadzone najpóźniej w terminie
15 lat od wejścia w życie dyrektywy, a kolejne co 6 lat.
Przewiduje się objęcie szczególną ochroną wód przeznaczonych do ujmowania wody do
picia. W tym celu państwa członkowskie będą musiały wyznaczyć wszystkie akweny wodne
użytkowane obecnie do poboru wody do picia oraz wody przewidziane w przyszłości do takich celów. Wymagane będzie ponadto zapewnienie takich standardów jakościowych, aby
woda po uzdatnieniu spełniała wymagania dyrektywy dotyczącej wody do picia
(80/778/EWG) zmienionej dyrektywą 98/83/WE. Celem uniknięcia pogorszenia się stanu
ekologicznego tych obiektów, państwa członkowskie mogą ustanowić dla każdego z nich
strefy ochronne. Przewiduje się także ustanowienie programów monitoringu dla wód powierzchniowych, podziemnych i obszarów chronionych. Programy te mają zostać uruchomione najpóźniej w okresie 6 lat od daty wejścia w życie dyrektywy. W celu zabezpieczenia
obszarów chronionych wprowadzono dodatkowo obowiązek utworzenia na terenie każdego
regionu zlewniowego rejestru obszarów chronionych.
Zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” państwa członkowskie muszą zapewnić pełen
zwrot kosztów usług wodnych, w tym kosztów ekologicznych. Oznacza to, że cena wody
będzie musiała odzwierciedlać realne koszty jej pozyskania. Dyrektywa wymaga, aby do
2010 roku zastosowano odpowiednie instrumenty zachęcające użytkowników wód do efektywnego z nich korzystania, tak aby cele środowiskowe określone niniejszą dyrektywą zostały spełnione. Ponadto wymagane jest, aby koszty usług wodnych zostały odpowiednio rozdzielone na poszczególnych użytkowników wód, tj. przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo. Podział ten ma być dokonany zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” oraz w
oparciu o przeprowadzone na podstawie Aneksu III dyrektywy analizy ekonomiczne. Z drugiej jednak strony, kraje członkowskie mogą uwzględnić w prowadzonej przez nich polityce
cenowej skutki socjalne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki
geograficzne i klimatyczne dotkniętego tymi skutkami regionu lub regionów. Niezastosowanie się państw członkowskich w pełni do wymogu dyrektywy dotyczącego pełnego zwrotu
kosztów usług wodnych jest zatem dopuszczalne i nie będzie naruszać postanowień dyrektywy, jednak przypadki takie muszą być odnotowane i umotywowane w planach zagospodarowania zlewni rzecznych.
W dyrektywie zastosowano połączone podejście do ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami ze źródeł punktowych i obszarowych, polegające na kontroli łącznej emisji
BSiE
3
zanieczyszczeń z powyższych źródeł. Zrzuty zanieczyszczeń z powyższych źródeł mają być
poddawane najpóźniej w terminie 12 lat od wejścia w życie dyrektywy kontroli zgodnej z
procedurą określoną w dyrektywie, tj. dokonaną w oparciu o BAT - best available techniques
(najlepszą dostępną technikę), ELVs - emission limit values (wartość graniczna emisji) oraz w
przypadku źródeł obszarowych również w oparciu o BEP - best environmental practices
(najlepsze praktyki ekologiczne).
Państwa członkowskie mają podjąć działania na rzecz udziału wszystkich zainteresowanych stron we wdrażaniu postanowień dyrektywy. Dyrektywa dość szczegółowo określa zakres oraz terminy wymaganych konsultacji społecznych przy opracowywaniu planów zagospodarowania zlewni rzecznych. I tak w terminie co najmniej trzech lat przed datą rozpoczęcia wdrażania planu zagospodarowania zlewni rzecznej mają zostać przedstawione do publicznej oceny harmonogram prac i program działań dla opracowania planu zagospodarowania zlewni rzecznej. W terminie co najmniej 2 lat przed datą rozpoczęcia wdrażania planu
zagospodarowania zlewni rzecznej musi zostać przedstawiony tymczasowy przegląd najważniejszych problemów zidentyfikowanych na terenie danej zlewni rzecznej. Natomiast projekty planu zagospodarowania zlewni rzecznej muszą zostać poddane takiej konsultacji w
terminie co najmniej 1 roku przed datą rozpoczęcia jego wdrażania. Okres na składanie pisemnych uwag dotyczących planów zagospodarowania zlewni rzecznych wynosi co najmniej
6 miesięcy.
Ze względu na liczne problemy państw członkowskich z implementacją wcześniejszych
aktów prawnych w dziedzinie ochrony wód, istotny nacisk położono na kwestię informowania Komisji o postępach we wdrażaniu niniejszej dyrektywy. W okresie 3 miesięcy od daty
publikacji planów zagospodarowania zlewni rzecznych, plany te mają zostać przesłane Komisji i innym zainteresowanym państwom członkowskim. Ponadto w ciągu 3 lat od publikacji
każdego planu zagospodarowania zlewni rzecznej lub jego aktualizacji poszczególne państwa
są zobowiązane do przedłożenia Komisji raportu na temat postępów wdrażania programów
działań przewidzianych niniejszą dyrektywą.
Zakłada się przyjęcie określonych strategii przeciwko zanieczyszczeniu wód powierzchniowych. W tym celu Komisja przedstawi listę priorytetowych substancji stwarzających największe zagrożenie dla środowiska wodnego (w tym również substancji niebezpiecznych),
propozycję kontroli punktowych źródeł emisji tych substancji oraz propozycje ekologicznych
standardów jakościowych. W przypadku braku porozumienia w powyższych kwestiach na
poziomie Wspólnoty, kraje członkowskie najpóźniej 6 lat od daty wejścia w życie dyrektywy
powinny ustanowić własne ekologiczne standardy jakości dla substancji znajdujących się na
liście oraz prowadzić kontrolę głównych źródeł emisji tych substancji. Z kolei najpóźniej 20
lat po przyjęciu przez Komisję i Radę propozycji dotyczącej substancji niebezpiecznych państwa członkowskie mają zaprzestać zrzutów, emisji i wszelkich wycieków tych substancji,
bądź zapewnić ich wycofywanie. Podobne działania przewiduje się w odniesieniu do wód
podziemnych. W ramach tych działań Komisja przedstawi kryteria oceny chemicznego stanu
wód podziemnych oraz kryteria dla identyfikacji znaczących i utrzymujących się trendów
rosnących zanieczyszczenia tych wód. W przypadku gdyby powyższe kryteria nie zostały
przyjęte na poziomie Unii Europejskiej, państwa członkowskie mają ustalić własne narodowe
kryteria w terminie 5 lat od chwili wejścia w życie dyrektywy.
W dyrektywie założono osiągnięcie co najmniej takiego samego stopnia ochrony wód jak
określony w niektórych wcześniejszych aktach prawnych, które zostaną uchylone w chwili
gdy odpowiednie postanowienia dyrektywy ramowej zostaną w pełni wdrożone. I tak w terminie 7 lat od wejścia w życie dyrektywy zostaną uchylone:
• dyrektywa 75/440/EWG z dnia 16 czerwca 1975 r. dotycząca jakości wód powierzchniowych przeznaczonych do poboru wody pitnej w państwach członkowskich,
4
BSiE
• decyzja 77/795/EWG z dnia 12 grudnia 1977 r. ustanawiającą wspólną procedurę wymiany informacji dotyczących jakości słodkich wód powierzchniowych we Wspólnocie,
• dyrektywa 79/869/EWG z dnia 9 października 1979 r. dotycząca metod pomiaru i częstotliwości pobierania próbek oraz analizy wód powierzchniowych przeznaczonych do poboru wody pitnej w państwach członkowskich,
Z kolei w przeciągu 13 lat od wejścia w życie dyrektywy będą uchylone:
• dyrektywa 78/659/EWG z dnia 18 lipca 1978 r. w sprawie słodkich wód wymagających
ochrony lub poprawy dla zachowania życia ryb,
• dyrektywa 79/923/EWG z dnia 30 października 1979 r. w sprawie jakości wód wymaganej dla bytowania skorupiaków i mięczaków,
• dyrektywa 80/68/EWG z dnia 17 grudnia 1979 r. w sprawie ochrony wód podziemnych
przed zanieczyszczeniem powodowanym przez niektóre substancje niebezpieczne,
• dyrektywa 76/464/EWG z dnia 4 maja 1976 r. w sprawie zanieczyszczenia spowodowanego przez niektóre substancje odprowadzane do środowiska wodnego Wspólnoty (z wyjątkiem art. 6, który zostanie uchylony z dniem wejścia w życie niniejszej dyrektywy).
W celu zapewnienia odpowiedniego stosowania postanowień wdrażających dyrektywę na
terenie Wspólnoty kraje członkowskie mają określić kary stosowne do naruszeń krajowych
przepisów przyjętych zgodnie z dyrektywą ramową. Kary te - w myśl dyrektywy - mają być
skuteczne, proporcjonalne do naruszenia i zniechęcające. Najpóźniej do dnia 22 grudnia 2003
r. państwa członkowskie mają wprowadzić w życie prawa, regulacje i rozporządzenia niezbędne do wdrożenia postanowień niniejszej dyrektywy.
Podsumowanie
Ramowa dyrektywa wodna stanowi niewątpliwie nowy etap polityki wodnej Unii Europejskiej. W porównaniu do wcześniejszych aktów prawnych z tej dziedziny obejmuje ona ochroną wszystkie wody Wspólnoty. Wprowadza także szereg nowych instrumentów w celu realizacji wyznaczonych w dyrektywie celów.
Ocenia się, że dzięki przyjętym rozwiązaniom osiągnięte zostaną znaczne korzyści ekologiczne. Z drugiej jednak strony przewidziano stosunkowo długie terminy wdrażania poszczególnych wymagań dyrektywy (dochodzące nawet do 20 lat od daty wejścia w życie dyrektywy), możliwości ich przesunięcia oraz dopuszcza szereg wyjątków, co z punktu widzenia
interesów ochrony środowiska wodnego nie jest korzystne. W związku z tym zachodzi obawa, że powyższe czynniki nie będą sprzyjać osiągnięciu założonych w dyrektywie celów środowiskowych.
Biorąc pod uwagę fakt, że wiele z wcześniejszych dyrektyw z dziedziny ochrony środowiska nie zostało w pełni wdrożonych we wszystkich państwach członkowskich, można wnioskować, że i w przypadku ramowej dyrektywy wodnej jej implementacja może stwarzać
pewne problemy. Skuteczność nowej polityki wodnej UE zależeć będzie przede wszystkim
od dobrej woli państw członkowskich. Nałożony na państwa członkowskie obowiązek informowania Komisji o postępach we wdrażaniu dyrektywy nie wydaje się być w tym przypadku
skutecznym instrumentem przeciwko naruszeniom prawa w państwach Wspólnoty. Świadczą
o tym liczne skargi w tym zakresie na państwa członkowskie wnoszone w przeszłości i obecnie toczące się w Trybunale Sprawiedliwości.
Należy mieć nadzieję, że przewidziane w dyrektywie: wymóg wglądu społeczeństwa do
planu zagospodarowania zlewni rzecznej, umożliwiający jego społeczną kontrolę oraz wymóg odnotowania i umotywowania w planie zagospodarowania zlewni rzecznej wszystkich
przypadków przesunięć terminów realizacji wymagań dyrektywy bądź stosowania wyjątków
od tych wymagań, zapewnią, że korzystanie państw członkowskich z wyżej wymienionych
„możliwości” zostanie ograniczone jedynie do wyjątkowych sytuacji.
BSiE
5
Harmonogram wdrożenia poszczególnych wymagań dyrektywy
Artykuł
Wymagania w odniesieniu do krajów członkowskich
24. 1
Implementacja dyrektywy oraz wprowadzenie w życie praw,
regulacji i rozporządzeń administracyjnych
Identyfikacja kompetentnych władz
Przesłanie Komisji listy kompetentnych władz
Analiza charakterystyki regionów zlewni rzecznych, przegląd
wpływu działalności człowieka na stan wód powierzchniowych
i podziemnych, analiza ekonomiczna zużycia wody
Przegląd i aktualizacja
Kolejne przeglądy
Ustanowienie rejestru obszarów chronionych
Ustanowienie narodowych kryteriów oceny chemicznego stanu
wód podziemnych oraz identyfikacja znaczących i utrzymujących się trendów rosnących (w przypadku gdyby nie zostały
przyjęte takie kryteria na poziomie UE)
Uruchomienie programów monitoringu
Ustanowienie ekologicznych standardów jakościowych i kontrola głównych źródeł emisji substancji znajdujących się na
liście substancji priorytetowych (w przypadku braku porozumienia na poziomie UE)
Dla substancji włączonych na listę później
3.7
3.8
5.1-2
6.1
17.4
8.2
16.8
14.1
14.1
14.1
13.6-7
11.7-8
9.1
10.2
4.1 (a.ii),
(b.ii), c
4.4.c
16.6
Opublikowanie harmonogramu i programu działań dla opracowania planu zagospodarowania zlewni rzecznej
Opublikowanie tymczasowego przeglądu najważniejszych problemów zidentyfikowanych na terenie zlewni rzecznej
Opublikowanie projektu planu zagospodarowania zlewni rzecznej w celu przeprowadzenia konsultacji społecznych
Opublikowanie planu zagospodarowania zlewni rzecznej
Przegląd i aktualizacja
Kolejne przeglądy
Ustanowienie programu działań dla regionu zlewni rzecznej
Uruchomienie programu działań
Aktualizacja programu
Kolejne przeglądy
Zapewnienie pełnego zwrotu kosztów usług wodnych
Kontrola punktowych i obszarowych źródeł zanieczyszczeń
oparta BAT, ELVs lub BEP
Ochrona i poprawa, bądź przywrócenie dobrego stanu wód
powierzchniowych i podziemnych (bez uwzględnienia możliwości przesunięcia terminu) oraz osiągnięcie zgodności standardów i celów dotyczących obszarów chronionych
Osiągnięcie powyższych celów z uwzględnieniem możliwości
przesunięcia terminu
Zaprzestanie zrzutów, emisji wycieków priorytetowych substancji niebezpiecznych, bądź ich wycofywanie
Termin wdrożenia
najpóźniej do*)
2003
2003
22 czerwca 2004
2004
2013
co 6 lat
2004
2005
2006
2006
do 5 lat od daty włączenia ich na listę
2006
2007
2008
2009
2015
co 6 lat
2009
2012
do 2015
co 6 lat
2010
2012
2015
2027
nie później niż 20 lat po
przyjęciu propozycji
przez Komisję i Radę
6
BSiE
Artykuł
Działania podejmowane na poziomie Unii Europejskiej
22.2
17.1
Uchylenie artykułu 6 dyrektywy 76/464
Propozycja Komisji dotycząca działań w celu ochrony i kontroli
zanieczyszczeń wód podziemnych
Pierwszy przegląd listy priorytetowych substancji
2004
Propozycja Komisji dotyczącej kontroli i redukcji najbardziej 2 lata po przyjęciu listy
priorytetowych substancji
Uchylenie dyrektyw 75/440, 77/795, 79/869
2007
Pierwszy raport Komisji dotyczący wdrażania dyrektywy
2012 i kolejne co 6 lat
Uchylenie dyrektyw 78/659, 79/923, 80/68, 76/464 (z wyjątkiem art. 6)
2013
Przegląd dyrektywy
2019
16.4
16.8
22.1
18.1
22.2
19.2
*)
Termin wdrożenia
najpóźniej do*)
2000
2002
Wymagany termin wdrożenia powyższych wymagań liczony jest od daty wejścia w życie dyrektywy, tj. 22 grudnia 2000 r., czyli od jej publikacji w Official Journal, co oznacza, że powyższe
wymagania muszą zostać wdrożone do dnia 22 grudnia danego roku.