pobierz - Lubelski Urząd Wojewódzki w Lublinie

WOJEWODA LUBELSKI
PN-II.4131.314.2016
Lublin, dnia 17 sierpnia 2016 r.
Rozstrzygnięcie nadzorcze
stwierdzające nieważność uchwały Nr XV/47/2016 Zgromadzenia
Związku Komunalnego Gmin Ziemi Lubartowskiej z dnia 18 lipca 2016 r.
w sprawie utworzenia Zakładu Zagospodarowania Odpadów oraz
nadania mu statutu, w części obejmującej § 2 w brzmieniu:
„a w szczególności” i § 6 uchwały oraz § 6 ust. 1 w brzmieniu:
„a w szczególności” i § 7 statutu, stanowiącego załącznik do uchwały
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 w związku z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XV/47/2016 Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Ziemi
Lubartowskiej z dnia 18 lipca 2016 r. w sprawie utworzenia Zakładu
Zagospodarowania Odpadów oraz nadania mu statutu, w części obejmującej
§ 2 w brzmieniu: „,a w szczególności” i § 6 uchwały oraz § 6 ust. 1
w brzmieniu: „a w szczególności” i § 7 statutu, stanowiącego załącznik do
uchwały.
Uzasadnienie
Uchwała Nr XV/47/2016 została doręczona organowi nadzoru w dniu 20
lipca 2016 r.
W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 69 ust. 1 i 3 w zw.
z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2,
art. 14 pkt 3 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach
publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.).
Przedmiotową uchwałą Zgromadzenia Związku utworzyło zakład
budżetowy - Zakład Zagospodarowania Odpadów w Wólce Rokickiej (§ 1
uchwały), oraz nadało Zakładowi statut - § 7 uchwały.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, organ
stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tworzy, łączy, przekształca
w inną formę organizacyjno-prawną i likwiduje samorządowy zakład
budżetowy.
W art. 16 ust. 2 ustawodawca postanowił, że tworząc samorządowy
zakład budżetowy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego
określa:
1) nazwę i siedzibę zakładu;
2) przedmiot jego działalności;
3) źródła przychodów własnych zakładu;
4) stan wyposażenia zakładu w środki obrotowe oraz składniki majątkowe
przekazane zakładowi w użytkowanie;
5) terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków
obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu jednostki samorządu
terytorialnego oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat
do budżetu.
Uchwała o utworzeniu zakładu budżetowego będąca aktem erekcyjnym
powinna zatem określać nazwę i siedzibę zakładu, przedmiot jego
działalności, źródła przychodów własnych zakładu, stan wyposażenia zakładu
w środki obrotowe oraz składniki majątkowe przekazane zakładowi
w użytkowanie, a także terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat
nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu gminy
oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu.
W regulacjach § 2 uchwały i § 6 ust. 1 Statutu, Zgromadzenie określiło
przedmiot działalności Zakładu, wskazując, że jest nim świadczenie usług
komunalnych, a w szczególności: 1) prowadzenie zakładu zagospodarowania
odpadów, 2) prowadzenie zbiórki i transportu odpadów, 3) budowa
i eksploatacja wysypisk oraz rekultywacja starych, niespełniających norm
wysypisk, 4) prowadzenie edukacji ekologicznej.
W ocenie organu nadzoru, powyższe postanowienia w zakresie słów:
„a w szczególności” są sprzeczne z art. 14 ustawy o finansach publicznych
oraz art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U.
z 2016 r., poz. 573 ze zm.).
Przedmiot działalności samorządowych zakładów budżetowych został
poddany reglamentacji przez dwa, wyżej wskazane, akty prawne. W ustawie
o gospodarce komunalnej, w art. 7, ustawodawca poczynił zastrzeżenie, iż
samorządowe zakłady budżetowe nie mogą prowadzić działalności innej
aniżeli działalność o charakterze użyteczności publicznej. Zaliczenie
określonych zadań do działalności w zakresie użyteczności publicznej stanowi
wprawdzie warunek sine qua non dla tego, aby dana działalność mogła być
wykonywana przez samorządowy zakład budżetowy, nie jest to jednakże
warunek wystarczający. W polu widzenia należy mieć bowiem dalsze
ograniczenia, które nakłada ustawodawca w art. 14 ustawy o finansach
publicznych.
Zgodnie z powyższym przepisem, samorządowe zakłady budżetowe
mogą realizować zadania własne gminy w zakresie:
1) gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi,
2) dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
2
3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania
ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń
sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,
zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,
4) lokalnego transportu zbiorowego,
5) targowisk i hal targowych,
6) zieleni gminnej i zadrzewień,
7) kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych
i urządzeń sportowych,
7a) pomocy społecznej, reintegracji zawodowej i społecznej oraz rehabilitacji
zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych,
8) utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym
w szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem,
w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania,
9) cmentarzy.
Szczególnego podkreślenia wymaga fakt, iż wymieniony wyżej katalog
sfer, w których może przejawiać się aktywność samorządowego zakładu
budżetowego, ma charakter zamknięty. Za powyższą tezą przemawia nie tylko
wykładnia językowa art. 14 ustawy o finansach publicznych, ale także
wykładnia celowościowa - w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy
o finansach publicznych (druk sejmowy Nr 1181, Sejm VI kadencji) wprost
bowiem wskazano, iż intencją ustawodawcy było ograniczenie przedmiotu
działalności samorządowego zakładu budżetowego wyłącznie do zadań
określonych w art. 14 omawianej ustawy.
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż samorządowy zakład
budżetowy może świadczyć wyłącznie takie usługi, które spełniają łącznie dwa
kryteria - są usługami użyteczności publicznej oraz mieszczą się w katalogu
zadań wymienionych w art. 14 ustawy o finansach publicznych.
Zakwestionowane regulacje § 2 uchwały i § 6 ust. 1 Statutu nie spełniają
powyższych wymogów. Zawarte w nich sformułowanie, z którego wynika, że
określenie zadań wykonywanych przez zakład ma charakter jedynie
przykładowy („a w szczególności”) wprowadza dowolność co do zakresu
działalności, jaka została przewidziana w statucie do wykonywania przez
zakład.
Kwestionowany zapis, z uwagi na jego nieprecyzyjność i ogólnikowość,
nie może zostać uznany za zgodny z przywołanymi na wstępie przepisami.
Jego brzmienie otwiera bowiem drogę dla wykonywania przez zakład
budżetowy usług, do których świadczenia nie jest on uprawniony w świetle
obowiązujących regulacji prawnych.
Zapisy
określające
rodzaje
działalności
prowadzonej
przez
samorządowy zakład budżetowy powinny być sformułowane precyzyjnie, tak,
aby nie było wątpliwości co do celu i zakresu działalności, która może być
wykonywana przez ten zakład. Tym samym wszelkie klauzule dopuszczające
realizowanie innych nieskonkretyzowanych zadań są niedopuszczalne.
3
W § 6 uchwały Zgromadzenie postanowiło, iż „terminy i sposób
ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych oraz sposób
i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat Zakładu do budżetu Związku
określi Zarząd Związku”.
Powyższy zapis jest sprzeczny z art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach
publicznych. Jak stanowi wskazany przepis, tworząc samorządowy zakład
budżetowy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego –
w niniejszej sprawie Zgromadzenie Związku – określa termin i sposób
ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych
przez zakład do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób
i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu.
Z powyższego wynika, że niedopuszczalne jest w świetle powołanego
przepisu art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych cedowanie
obowiązku wskazania w uchwale w sprawie utworzenia zakładu budżetowego
terminów i sposobu ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków
obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu Związku oraz sposobu
i terminów rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu - na organ
wykonawczy Związku.
Należy również wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy o finansach
publicznych, samorządowy zakład budżetowy wpłaca do budżetu jednostki
samorządu terytorialnego nadwyżkę środków obrotowych, ustaloną na koniec
okresu sprawozdawczego, chyba że organ stanowiący jednostki samorządu
terytorialnego postanowi inaczej.
Możliwe jest zatem postanowienie o niewpłacaniu przez zakład
budżetowy nadwyżki środków obrotowych do budżetu Związku, a także
wskazanie konkretnego celu czy zadania finansowanego pochodzącymi
z nadwyżki środkami finansowymi – należy jednak podkreślić, że wyłączną
decyzję w tym zakresie pozostawiono organowi stanowiącemu – tj.
Zgromadzeniu Związku upoważnionemu do podjęcia odrębnej uchwały na
podstawie art. 15 ust. 7 ustawy o finansach publicznych.
Ponadto w § 7 ust. 1 Statutu postanowiono, że „Zakład może za zgodą
Zarządu Związku podejmować działalność gospodarczą ze sfery o charakterze
użyteczności publicznej nieprzewidzianej, w § 6, jeżeli podjęcie takiej
działalności nie spowoduje ograniczenia lub pogorszenia, jakości albo
ciągłości realizacji zadań wymienionych w § 6 i korzystnie wpłynie na wyniki
ekonomiczne działalności gospodarczej Zakładu”. Działalność, o której mowa
w ust. 1, może być wykonywana przez Zakład poza obszarem Gmin
należących do Związku (ust. 2).
Należy podkreślić, że z art. 16 ust. 1 ustawy o finansach publicznych
wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tworzy, łączy,
przekształca w inną formę organizacyjno - prawną i likwiduje samorządowy
zakład budżetowy. Art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi z kolei, że tworząc
samorządowy zakład budżetowy, organ stanowiący jednostki samorządu
terytorialnego określa przedmiot jego działalności. Ustawa o samorządzie
4
gminnym stwierdza zaś, że podjęcie uchwały w sprawie tworzenia, likwidacji
i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek
organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek należy do wyłącznej
właściwości rady gminy (art. 18 ust 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie
gminnym).
Kompetencje zgromadzenia związku w zakresie zadań zleconych mu
przez gminy są tożsame z kompetencjami, w jakie ustawa wyposażyła radę
gminy, nakazując równocześnie stosować do zgromadzenia związku
odpowiednio przepisy dotyczące organu stanowiącego gminy (art. 69 ustawy
o samorządzie gminnym).
Ustawodawca zastrzegł zatem, że o przedmiocie działalności
samorządowego zakładu budżetowego decyduje organ stanowiący –
w niniejszej sprawie Zgromadzenie Związku. Dopuszczenie możliwości
zlecenia przez Zarząd Związku zakładowi budżetowemu innych zadań do
wykonania niż wymienione w statucie tego zakładu i w innym trybie niż zmiana
tego aktu stanowi naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy o finansach publicznych
(por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2011r., III SA/Wr 110/11, Lex nr
1129377).
W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności uchwały Nr XV/47/2016
we wskazanym zakresie jest uzasadnione.
Na
niniejsze
rozstrzygnięcie
nadzorcze
przysługuje
skarga
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim
pośrednictwem, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.
w/z WOJEWODY LUBELSKIEGO
Robert Gmitruczuk
WICEWOJEWODA
Otrzymują:
1) Przewodniczący Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Ziemi Lubartowskiej
2) Zarząd Związku Komunalnego Gmin Ziemi Lubartowskiej
Potwierdzam zgodność kopii z dokumentem elektronicznym:
Identyfikator dokumentu
Nazwa dokumentu
Tytuł dokumentu
Sygnatura dokumentu
Data dokumentu
1168608.2295444.2086517
RN - ZKGPL - utworzenie zakładu.pdf
RN - ZKGPL - utworzenie zakładu.pdf
PN-II.4131.314.2016
2016-08-17 00:00:00
95C5CD00C2E1ED4B09936EB4F882A28D3E
Skrót dokumentu
AE14DB
5
Wersja dokumentu 1.2
Data podpisu 2016-08-17 09:58:30
Podpisane przez Robert Gmitruczuk wicewojewoda lubelski
EZD 3.17.1457.1936.6022
Data wydruku:
Autor wydruku:
2016-08-23 12:32:47
Staroch Marta inspektor wojewódzki
6