Nr 275. Podatki w projekcie budżetu państwa na 1995 r.

BSE
29
Małgorzata Wiśnicka - Hińcza
Biuro Studiów i Ekspertyz
Informacja BSE nr 275
Podatki w projekcie budżetu państwa na 1995 r.
W przedstawionym przez rząd projekcie budżetu na 1995 r. zaplanowano dochody budżetu państwa w kwocie 823 651 mld zł. Zrealizowanie dochodów w takiej wysokości oznaczałoby ich wzrost w stosunku do 1994 r. o 30,8%. Przyjmując planowany na 1995 r. średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych
na poziomie 22,7% planuje się że realnie dochody wzrosną o 6,6%.
W kwocie dochodów planuje się wpływy z podatków w wysokości 667 100 mld
zł. Stanowi to 81,0% całkowitych dochodów budżetu państwa. W stosunku do 1994
roku podatkowe dochody budżetu państwa mają wzrosnąć o 28,7%, tj. realnie o 4,9%.
Przewidywany wzrost całkowitych dochodów budżetu państwa w 1994 r. w stosunku do 1993 r. realnie wynieść ma 104,6%, a w odniesieniu do dochodów podatkowych 106,9%. Tym samym przewiduje się zmiany dynamiki realnych wielkości
dochodów budżetowych w 1995 r.; szybszy niż w roku bieżącym wzrost sumy dochodów budżetu państwa i nieznaczny spadek dynamiki wzrostu dochodów podatkowych. Spadek dynamiki wzrostu dochodów podatkowych oznacza, że dochody te
realnie rosną, ale ich przyrost będzie relatywnie niższy niż ten, jakiego oczekuje się w
roku 1994 w stosunku do roku 1993.
Praktyką ostatnich lat jest przedstawianie przez kolejne rządy, z końcem roku,
pakietu ustaw modyfikujących obowiązujące regulacje prawne w zakresie podatków.
Zmiany przygotowywane są w pośpiechu, często z myślą o doraźnym zwiększeniu
dochodów budżetowych. W pośpiechu pracuje też parlament. Dochodzi do sytuacji,
gdy przedstawiciel rządu z sejmowej trybuny apeluje do posłów by odrzucili poprawki
Senatu, przywracające propozycje rządowe. Efekty takiej pracy nie mogą być dobre.
Rodzi to określone negatywne konsekwencje. W szczególności utrudnia prawidłowe
oszacowanie dochodów budżetowych.
Z punktu widzenia doświadczeń tego roku, istotny jest tu fakt, że proces legislacyjny przedłożonych przez rząd ustaw podatkowych nie jest jeszcze zakończony,
nie jest więc także do końca określona ostateczna kwota dochodów budżetowych. W
szczególności nie jest jeszcze pewny zakres ulg i odliczeń w podatku dochodowym od
osób fizycznych, nie wiadomo czy będzie obowiązywał podatek od transakcji sprzedaży akcji w obrocie publicznym.
W stosunku do niektórych obciążeń parlament jedynie uchwala stawki najwyższe, pozostawiając rządowi pewien zakres swobody w podejmowaniu decyzji dotyczącej wysokości obciążenia. W ramach pakietu ustaw modyfikujących zasady opodatkowania przedstawionych przez rząd pod koniec września br. znalazły się pro-
30
BSE
pozycje podniesienia maksymalnych stawek akcyzy na napoje alkoholowe i wyroby
tytoniowe, wprowadzono maksymalną stawkę podatku od transakcji sprzedaży akcji
w obrocie publicznym, maksymalne stawki opodatkowania ryczałtem ewidencjonowanym. Faktyczna wysokość tych obciążeń nie jest znana.
Nie wiadomo również, czy powiodą się zamiary rządu dotyczące zmian w systemie podatkowym, które są dopiero zapowiadane, a których efekty finansowe już zaplanowano w budżecie (zapisano już określone dochody lub nie uwzględniono dochodów). Dotyczy to w szczególności zapowiedzi przekształcenia dywidendy od przedsiębiorstw państwowych i oprocentowania kapitału w jednoosobowych spółkach skarbu państwa w 20% narzut na zysk netto. Jest to bardzo duże dodatkowe obciążenie
zwiększające faktyczne, efektywne opodatkowanie zysku. Należy zatem oczekiwać,
że wobec silnego oporu rząd może się z rozwiązania takiego wycofać.
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że rzeczywisty poziom dochodów podatkowych budżetu państwa w 1995 r. może odbiegać od dochodów szacowanych,
bowiem założenia systemowe odbiegać mogą od rozwiązań realnych. Tym niemniej
dalsza analiza opiera się o wielkości przedstawione w projekcie ustawy budżetowej.
W 1995 r. planuje się dalszy wzrost udziału dochodów budżetu państwa w Produkcie Krajowym Brutto. Dochody budżetu państwa ogółem stanowić mają 31,3%
PKB wobec 30,1% w 1994 roku. W postaci podatków do kasy państwa trafić ma
25,3% PKB w 1995 r. wobec 24,8% w 1994 r.
Kształtowanie się wielkości udziału dochodów budżetu państwa w PKB w latach
1991 - 1992 przedstawia tablica 1. Zamieszczone w niej dane wskazują na stałą, obserwowaną w całym tym okresie tendencję zwiększania roli budżetu państwa jako instrumentu redystrybucji dochodu narodowego.
Tablica 1. Udział dochodów budżetu państwa w PKB w latach 1991 - 1992 (w %)
kolejne lata
1991
1992
1993
1994
suma dochodów budżetu państwa w PKB
25.6
27.2
29,5
30.1
31,3
19.8
21.4
23,7
24.8
25.3
dochodv podatkowe budżetu państwa w PKB
1995
Uwagi: 1994 r. przewidywane wykonanie, 1995 wielkości planowane
Źródło: obliczenia własne na podstawie rocznych sprawozdań Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa
oraz projekt Ustawy budżetowej na 1995 r.
Jak wynika z przedstawionych wyżej wielkości przewiduje się, że w 1995 r.
wzrost dochodów podatkowych wyprzedzi szybszy wzrost niepodatkowych dochodów budżetu państwa; stanie się tak przede wszystkim za sprawą gwałtownego wzrostu wpływów z dywidendy od przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek skarbu państwa, które to dochody w 1995 r. stanowić mają aż 223,1% dochodów
przewidywanych w 1994 r., oraz w efekcie wzrostu dochodów z prywatyzacji, które
BSE
31
zaplanowano na poziomie 189,4% dochodów z tego źródła, szacowanych w roku
1994.
Strukturę dochodów budżetu państwa w latach 1992 - 1995 przedstawiono w tablicy 2 i tablicy 3.
Tablica 2. Udział poszczególnych kategorii dochodów w dochodach budżetu państwa ogółem, w latach 1992 - 1995 (w %)
kategorie dochodów budżetu państwa
lata
1992
1993
1994
1995
dochody budżetu państwa
100
100
100
100
w tym:
dochody podatkowe
78,7
80,5
82,3
81,0
- podatki pośrednie
33,0
38,7
43,0
43,5
- podatek od osób prawnych
16,2
13,6
10,7
9,9
- podatek dochodowy od osób fizycznych 24,1
26,1
27,4
27,1
5,4
19,7
2,2
17,8
0.6
15,7
0,0
16,2
- odsetki i dywidendy
2,7
1,5
1,0
1,8
- wpłaty z zysku NBP
- wpłaty jednostek budżetowych
3,9 3,6
3,1 2,9
Al
2,3
4,4
2,2
- cło (wraz z opłatą wyrównawczą)
8,6
9,6
7,2
6,7
- dochody z prywatyzacji
1,6
1,7
2.0
2.8
- podatek od wzrostu wynagrodzeń
dochody niepodatkowe
Uwagi i źródło jak w Tablicy 1
32
BSE
Tablica 3. Udział poszczególnych kategorii dochodów budżetu państwa w PKB, w
latach 1992 - 1995 (w %)
kategorie dochodów budżetu państwa
lata
1992
1993
1994
1995
podatki pośrednie
9,0
11.4
12,9
13,6
podatek od osób prawnych
4,4
4,0
3,2
3.1
podatek dochodowy od osób fizycznych
6,3
7,7
8.3
8,5
podatek od wzroftu wynagrodzeń
1,5
0,6
0,2
0,0
odsetki i dywidendy
0,7
0,4
0,3
0,6
wpłaty z zysku NBP
1,1
0,9
1,2
1,4
cło (razem z opłatą wyrównawczą)
2,3
2,8
2.2
2,1
dochody z prywatyzacji
0,4
0,5
0,6
0,9
pozostałe dochody budżetu państwa
1,5
1,2
1,2
1,1
Uwagi i źródło jak w Tablicy 1
Najważniejszą pozycją w dochodach budżetu państwa są dochody z podatków
pośrednich, podatków dochodowych i ceł. W 1995 r. dochody z podatków pośrednich
stanowić będą 43,5% dochodów budżetu państwa, wpływy z opodatkowania dochodów osób fizycznych 27,1%, z podatku od dochodów osób prawnych 9,9%, a z ceł
(łącznie z opłatą wyrównawczą) 6,7%.
W zakresie dochodów podatkowych w 1995 r. pogłębi się przewaga wpływów z
podatków pośrednich i z opodatkowania dochodów osób fizycznych nad dochodami z
innych źródeł dochodów budżetowych, narastająca w całym okresie lat 1991 - 1995
(szczegółowe dane przedstawiono w tablicy 4). Przy czym, najszybciej rośnie przewaga podatków pośrednich. O ile podatki pośrednie w 1991 r. stanowiły 37,5% podatkowych dochodów budżetu państwa, to w 1994 r. stanowić mają już 52,2% a w 1995
r. 53,7%.
Wpływy z opodatkowania dochodów osób fizycznych1 w 1991 r. stanowiły
14,9% podatkowych dochodów budżetu państwa, w 1992, po wprowadzeniu powszechnego podatku od dochodów osób fizycznych, 30,7%, w 1994 r. mają stanowić
33%, a w 1995 r. 33,4%.
Jednocześnie spada udział dochodów z podatku dochodowego od osób prawnych. W 1995 r. w kwocie dochodów podatkowych budżetu państwa wpływy z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych stanowić mają jedynie 12,3%, gdy w
1991 r. stanowiły 31,0% a w 1992 r. 20,6%.
1
Wówczas, w 1991 r., były to podatki: od wynagrodzeń, od dochodów osób fizycznych, wyrównawczy i od
płac.
BSE
33
W budżecie na 1995 r. zakłada się, że w 1995 r. realne wpływy budżetu państwa z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych nieznacznie nawet spadną i wyniosą 99,1%
przewidywanych dochodów z tytułu tego podatku w 1994 r.
Tablica 4. Udział poszczególnych kategorii podatków w ogólnej wielkości dochodów
podatkowych budżetu państwa w latach 1991 - 1995 (w%)
kategorie dochodów budżetu państwa
lata
1991
1992
1993
1994
1995
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
tvm:
podatki pośrednie
37.5
41,9
48.0
52,2
53,7
podatek od osób prawnych
31,0
20,6
19,9
13,0
12,3
podatek dochodowy od osób fizycznych
14,9
30,7
32,4
33.3
33,4
podatek od wzrostu wynagrodzeń
16,6
6,9
2.7
0,7
0,0
dochody podatkowe budżetu państwa ogółem w
Uwagi i źródło jak w Tablicy 1
Wśród podatków pośrednich największe znaczenie mają: podatek od towarów i
usług oraz podatek akcyzowy, a w odniesieniu do podatku akcyzowego: opodatkowanie wyrobów tytoniowych, spirytusowych, piwa, wina i paliw silnikowych.
Oba te podatki w 1995 r. stanowić mają 92,1% dochodów z podatków pośrednich.
Niestety, rząd nie przedstawił informacji dotyczącej planowanej struktury dochodów z podatku akcyzowego wedle kategorii przedmiotu opodatkowania, nie wiadomo zatem jak kształtowana będzie polityka cenowa w zakresie towarów akcyzowych.
Tablica 5 Zmiany struktury podatków pośrednich w latach 1993 - 1995 (w %)
rodzaj podatku
podatki pośrednie ogółem w tym:
lata
1993
1994
1995
100,0
100,0
100,0
obrotowy (zniesiony 5 lipca 1993 r.)
53,0
od towarów i usług
28.9
53,2
53,4
akcyzowy
17,6
37,7
38,7
od gier
0,5
0,6
0,7
8,5
7,1
importowy
od sprzedaży akcji w obr. publicznym
0,1
Uwagi i źródło jak w Tablicy 1
Z punktu widzenia podmiotów gospodarczych i gospodarstw domowych istotne
34
BSE
znaczenie ma całość obciążeń podatkowych lub pochodnych, ponoszonych przez te
podmioty.
Lista podatków budżetowych jest znacznie szersza niż podatki, które wpłacane
są do budżetu państwa. Część podatków, np. podatek rolny, podatek gruntowy, opłata
skarbowa, zasila budżety gmin. Gminy mają także swój udział w podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych, które w części
(odpowiednio 15% i 5%) stanowią właśnie dochód budżetów gmin.
Jednocześnie aby poznać rzeczywisty poziom zaangażowania sektora publicznego w procesy redystrybucji produktu społecznego, dochody podatkowe należałoby
powiększyć o te obciążenia, które podatkami wprawdzie nie są, ale które stanowią
obowiązkowe odpisy na rzecz sektora publicznego - cła, dywidenda i oprocentowanie
kapitału w jednoosobowych spółkach skarbu państwa oraz składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Pracy, a od 1994 r. także Fundusz Gwarantowanych
Świadczeń Pracowniczych.
Konieczne jest zatem szersze spojrzenie na sektor publiczny, rozumiany nie tylko jako budżet państwa ale także budżety gmin, fundusze i gospodarka pozabudżetowa.
Dochody podatkowe sektora publicznego w projekcie budżetu na 1995 rok zaplanowano w wysokości 1 322,5 bln zł. Stanowi to 28,7% PKB.
Dochody podatkowe sektora publicznego powiększone o wymienione wyżej obciążenia, tj cła, dywidendy i składki na zewnętrzne fundusze socjalne, w 1995 r. stanowić mają 45,1% PKB.
Właśnie ta ostatnia wielkość jest autentyczną miarą zaangażowania sektora publicznego w proces redystrybucji produktu społecznego.
Tablica 6. Udział dochodów sektora publicznego (budżetu państwa, budżetów
gmin, funduszy i gospodarki pozabudżetowej) w PKB w latach 1991 1995 (w%)
kolejne lata
dochody podatkowe sektora publicznego w
1991
1992
1993
1994
1995
23,0
24,4
26,9
28
28,7
37,9
39,9
42,5
43,2
45,1
PKB
dochody podatkowe sektora publicznego powiększone o cła, dywidendy oraz składki na
rzecz FUS.FP oraz FGŚP
Dochody sektora publicznego uwzględniono po wyeliminowaniu transferów wewnątrz sektora między jego elementami.
Uwagi i źródło jak w Tablicy 1
BSE
35
Tablica 7. Struktura dochodów całego sektora publicznego w latach 1993 - 1995
(w%)
kategorie dochodów sektora publicznego
lata
1993
1994
1995
dochody sektora publicznego ogółem w tym:
100,0
100,0
100,0
dochody podatkowe
56,4
58.7
57,1
dochody niepodatkowe
41,9
39,4
40,5
składki na FUS, FP i GFŚP
26.0
26,7
27,4
Uwagi i źródło jak w Tablicy 1
Na ocenę rozłożenia ciężarów związanych ze sfinansowaniem potrzeb sektora
publicznego pomiędzy różne podmioty opodatkowania składają się następujące fakty:
1. Wprowadzony jeszcze w 1994 r. system ulg inwestycyjnych dla podmiotów
gospodarczych, które uzyskane zyski przeznaczą na dalszy rozwój działalności spowoduje złagodzenie warunków opodatkowania dochodów z działalności gospodarczej.
Planowana efektywna stopa obciążenia podatkiem dochodowym od osób prawnych
ma wynieść w 1995 r. 31% (przy 40% stopie opodatkowania liniowym podatkiem od
dochodów osób prawnych).
2. Proponowane na 1995 r. zmiany w systemie podatku od towarów i usług oraz
w podatku akcyzowym w większości sprowadzają się do poszerzenia bazy podatkowej
- zwiększenia zakresu przedmiotowego i liczby podmiotów objętych opodatkowaniem.
Oznacza to wyższe niż w roku bieżącym opodatkowanie konsumpcji.
3. W zakresie opodatkowania dochodów osób fizycznych można natomiast mówić o zasadniczym zwrocie polityki podatkowej. W tym roku zaproponowano rozległy
zakres ulg i odliczeń podatkowych. Zdecydowano się nawet wprowadzić kontrowersyjną zasadę łącznego opodatkowania małżonków także wówczas, gdy jedno z nich
uzyskuje dochody ze stratą, lub uzyskuje dochody ze źródeł opodatkowanych kartą
podatkową lub ryczałtem ewidencjonowanym.
W ten sposób dopuszczono by w rodzime, w której jeden z małżonków prowadzi
wyłącznie działalność przynoszącą straty, lub opodatkowaną ryczałtem, drugi z małżonków płacił podatek w podwójnej wysokości od połowy dochodów, co może oznaczać sprowadzenie dochodów do niższego przedziału dochodów, któremu odpowiada
niższa stawka podatku, a zatem niższy zapłacony podatek w ogóle. Jednocześnie jednak utrzymano wyższe stawki podatkowe.
Kto zatem skorzysta na nowych zasadach rozliczania podatku? Wydaje się, że
będą to zaradni, dobrze zorientowani w zawiłościach prawa podatkowego, wysoko
36
BSE
opłacani pracownicy najemni. Słabe ekonomicznie gospodarstwa domowe, które nie
posiadają oszczędności, nie będą mogły skorzystać z możliwości odliczeń od podstawy opodatkowania wydatków na w remont mieszkania, budowę domu, zakup obligacji czy rozwój kwalifikacji.
Preferencje socjalne w naszym systemie opodatkowania dochodów osób fizycznych występują w bardzo ograniczonym zakresie. Dotyczy to głównie osób prowadzących działalność gospodarczą, które miary i mają możliwość przerzucania własnych wydatków w koszty działalności prowadzonej firmy, co jest zjawiskiem nagminnym, praktykowanym wszędzie na świecie. Z ich punktu widzenia istotne znaczenie ma wysokość najwyższej stawki podatkowej, a ta pozostała nie zmieniona.
4. Odrębną kategorią są podatnicy, których dochód opodatkowany jest wedle zasad tzw. ryczałtu ewidencjonowanego.
Jest to nowe rozwiązanie, funkcjonujące pierwszy rok, które rekomendowano
jako narzędzie egzekwowania podatku od osób ukrywających faktycznie uzyskiwane
dochody.
Ryczałt ewidencjonowany pomyślano jako instrument ściągania podatku od małych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą (objął także wolne zawody).
Miał być dla nich ryczałt obowiązkowy, płacony jako procent od uzyskanego przychodu.
Ryczałt, gdyby został wprowadzony w zapowiadanym pierwotnym kształcie,
musiałby doprowadzić do upadku tych wszystkich podatników, którzy wykazywaliby
rzeczywiste obroty, a których działalność wymagałaby wysokich nakładów, wysoka
byłaby wartość wskaźnika koszty/zysk. Szczęśliwie dla nich, w rozporządzeniu wykonawczym, regulującym zasady funkcjonowania ryczałtu, znalazł się przepis, który
wyłączał z opodatkowania ryczałtem podmioty, których zakres działalności obejmowałby pewne, określone w rozporządzeniu rodzaje czynności, tj np. rzeczoznawstwo. Wystarczyło więc, by podatnik, który nie chciał opłacać podatku w formie ryczałtu, zgłaszał rozszerzenie działalności o działalność wyłączoną z ryczałtu, a automatycznie przechodził na zasady ogólne. W ten sposób w systemie ryczałtu mogli pozostać jedynie ci podatnicy, dla których ryczałt był rozwiązaniem korzystniejszym Od przyszłego roku, zgodnie z propozycją nowelizacji ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych, ryczałt ma być już z mocy ustawy fakultatywny. Jednocześnie zaproponowano
podwyższenie maksymalnego progu obrotów, uprawniających do wejścia w system ryczałtu, co - mając na uwadze, że ryczałt wybiorą te podmioty, które zapłacą w ten sposób niższy podatek, niż podatek naliczony wedle ogólnych zasad podatku dochodowego
od osób fizycznych - należy uznać za przywilej podatkowy. Tym samym można oczekiwać, że wzrośnie liczba podmiotów rozliczających podatek dochodowy w formie ryczałtu
ewidencjonowanego. Będą to nieduże firmy, prowadzące wysokodochodową działalność
(wolne zawody mają być wyłączone), dla których możliwość przejścia na zasady ryczałtu ewidencjonowanego oznaczać będzie zmniejszenie ciężaru opodatkowania.