Nr 173. Podatki w projekcie budżetu państwa na 1994 r.

58
BSE
MAŁGORZATA WIŚNICKA-HIŃCZA
Biuro Studiów i Ekspertyz
Informacja nr 173
(IP-38G)
Podatki w projekcie budżetu państwa
na 1994 rok
Projekt budżetu na 1994 r. zakłada realny wzrost dochodów budżetu państwa o ok. 6,5% w
stosunku do roku 1993, głównie dzięki wysokiemu wzrostowi dochodów podatkowych. Uzyskanie wyższych wpływów podatkowych, jak zapowiada rząd, będzie możliwe dzięki planowanemu wzrostowi PKB, ale także dzięki zmianom w systemie podatkowym, które służyć
mają rozszerzeniu bazy podatkowej, zwiększeniu ściągalności podatków z tzw. "szarej strefy", ograniczeniu nieuzasadnionych ulg i zwolnień podatkowych oraz poprzez podniesienie
stopy opodatkowania dochodów osobistych. W przeważającej części zmiany te zostały
uchwalone już w grudniu 1993 r. W efekcie dochody budżetu państwa mają wzrosnąć o ok.
1% PKB.
Obciążenie podatkowe gospodarki
Rok 1994 będzie kolejnym rokiem istotnych zmian w systemie podatkowym. Większość zmian dotyczy modyfikacji rozwiązań w podatkach już istniejących. Jedynym nowym podatkiem będzie zryczałtowany podatek od niektórych przychodów osób fizycznych.
Wprowadzony, od 1 stycznia 1994 r., podatek importowy jest w zasadzie kontynuacją obowiązującego do połowy ubiegłego roku obrotowego podatku granicznego.
Dochody budżetu państwa zaplanowano w kwocie 610 000 mld zł, tj. o 35,2% powyżej
przewidywanych dochodów budżetu państwa w 1993 r. Przyjmując planowaną wielkość
średniorocznego wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych na zaplanowanym
poziomie 27% - realnie dochody budżetu państwa w 1994 r. będą wyższe o ok. 6,5%. Podatkowe dochody budżetu państwa mają wzrosnąć o 39,3%, tj. realnie o ok. 9,7%. Dochody podatkowe całego sektora publicznego, tj. dochody budżetu państwa i dochody budżetów gmin
rosną nieco wolniej, bowiem o 38,4% co oznacza realny wzrost o ok. 8,9%. Udział dochodów
budżetu państwa do PKB w 1993 r. szacowany jest na poziomie 29% a w 1994 na 30% wielkości te jednak nie odzwierciedlają rzeczywistego zakresu udziału państwa w redystrybucji produktu społecznego.
Z punktu widzenia podmiotów gospodarczych, istotne znaczenie ma wzrost obciążeń podatkowych powiększonych o te ciężary, które podatkami wprawdzie nie są, ale które stanowią
obowiązkowe odpisy na rzecz sektora publicznego - cła, dywidenda i oprocentowanie kapitału w jednoosobowych spółkach Skarbu Państwa oraz składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Pracy, a od 1 stycznia 1994 r. także na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Dochody podatkowe sektora publicznego, a zatem całość świadczeń
podatkowych, powiększone o wymienione obciążenia, w roku 1994 zaplanowano w wysokości 888 002,1 mld zł, tj. na poziomie wyższym o 34,5 % niż przewidywanym w roku 1993, tj.
realnie o ok. 5,9%. Udział wpływów podatkowych, łącznie z dywidendą, oprocentowaniem kapitału jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, cłami i składkami na fundusze
socjalne w Produkcie Krajowym Brutto w 1994 r. stanowić ma 43,2% - i jest to rzeczy-
BSE
59
wista miara zaangażowania sektora publicznego w gospodarkę, miara skali redystrybucji dochodu społecznego.
Tablica 1
Dochody sektora publicznego1) z tytułu poszczególnych podatków w latach 1993 i 1994
(w mld zł)
Wyszczególnienie:
dochody podatkowe
w tym:
- podatki pośrednie2)
- podatek dochodowy od
osób fizycznych
- podatek dochodowy od
osób prawnych
- podatek od wzrostu
wynagrodzeń
- podatek od nieruchomości
Przewidywane
wykonanie
za 1993
411.263,6
dochody niepodatkowe
w tym:
- dywidendy
- cła
- składki pracodawców na
rzecz FUS, FP i FGŚP4)
Plan na
1994 r
569.357,1
1994
1993
w%
138,4
171.200,0
258.100,0
150,8
141.176,5
185.176,5
131,2
66.157,9
85.473,7
129,2
9.000,0
13.928,4
5.000,0
18.942,6
55,6
136,0
286.841,8
358.228,6
124,9
7.195,0
42.300,0
8.095,0
45.200,0
112,7
106,93)
193.682,0
257.350,0
132,9
1) Budżetu państwa, budżetów gmin, funduszy i gospodarki pozabudżetowej.
2) W 1994 będą tu: podatek od towarów i usług, podatek akcyzowy, podatek od gier i podatek importowy.
3) W wielkościach porównywalnych, tj. po wyeliminowaniu dodatkowej 6% opłaty wprowadzonej przejściowo w
miejsce podatku granicznego - 138,7%.
4) Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Źródło: Obliczenia własne na podstawie projektu ustawy budżetowej na rok 1994.
Tablica 2
Udział dochodów podatkowych w PKB w latach 1991 - 19941˘
Lata
1991
1992
% PKB
37,9
40,3
1993
1994
(przewi(plan)
dywane
wykonnie)
42,2
43,2
1˘ Dochody podatkowe budżetu państwa i budżetów gmin łącznie z dywidendą, oprocentowaniem kapitału spółek Skarbu Państwa, cłami oraz składki na Fundusze: Ubezpieczeń Społecznych, Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Źródło: Obliczenia własne na podstawie Sprawozdań Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa w 1991 i 1993 r.
oraz Projekt ustawy budżetowej na 1993 r.
60
BSE
Dane tablicy 2 pokazują, że obciążenie podatkowe gospodarki - podmiotów gospodarczych i gospodarstw domowych w latach 1991 - 1994 stale wzrasta. Polska z ponad 40%
udziałem dochodów podatkowych w PKB w 1994 r będzie należała do krajów o jednej z najwyższych stóp opodatkowania.
Zmiany w strukturze systemu podatkowego
W 1994 r. pogłębią się zmiany w strukturze wpływów podatkowych. Podobnie jak w
trzech kolejnych, minionych latach, wzrośnie udział wpływów z podatków pośrednich,
natomiast spadnie udział wpływów z podatku od dochodów osób prawnych. Wpływy z
podatku od dochodów osób fizycznych pozostaną na podobnym, choć nieco niższym poziomie niż w roku ubiegłym. Wzrost wpływów z podatków pośrednich będzie efektem przewidywanego wzrostu produkcji i rozszerzenia bazy podatku od towarów i usług (obniżenie progu obrotów upoważniającego do wyboru zwolnienia z VAT do 1,2 mld zł.). Należy oczekiwać, iż wpłynie na to również wprowadzenie obowiązku banderolowania wyrobów akcyzowych (od 30 kwietnia obowiązywać będą banderole także na wyroby akcyzowe produkowane
w Polsce).
Tablica 3
Struktura wpływów z podatków zasilających budżet państwa w latach 1991 - 1993 (w %)
Lata
Dochody podatkowe budżetu
państwa ogółem
w tym:
- podatek dochodowy od
osób prawnych
- podatek dochodowy od
osób fizycznych
- podatki pośrednie
1991
1992
1993
(przew.
wykonanie)
100
1994
(plan)
100
100
100
24,0
16,2
13,9
13,3
11,5
29,0
23,1
33,0
26,6
37,9
25,8
42,3
Źródło: Obliczenia własne na podstawie Sprawozdań Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa w 1991 i 1993 r.
oraz Projekt ustawy budżetowej na 1993 r.
Podatkowe obciążenia podmiotów gospodarczych
Jednym z elementów zastosowanej strategii gospodarczej ma być pobudzania gospodarki
za pośrednictwem instrumentów fiskalnych. Budżet skonstruowano przy założeniu, że
zmniejszy się faktyczne obciążenie zysku przedsiębiorstw z tytułu podatku dochodowego.
Efektywna stopa opodatkowania przedsiębiorstw podatkiem od dochodów osób prawnych ma
spaść z 36% w 1993 r. do 34,3% w 1994 r. Przyjmuje się, że stanie się tak za sprawą zmian w
systemie dywidendy i opodatkowania wzrostu wynagrodzeń oraz zastosowania ulg inwestycyjnych w podatku dochodowym. Rzeczywista reakcja przedsiębiorstw na ulgi inwestycyjne jest jednak trudna do przewidzenia. Wiele zależy od realizowanej jednocześnie polityki pieniężnej. Wysoka stopa procentowa i niski popyt mogą okazać się na tyle silnym
BSE
61
ograniczeniem, że zachęty inwestycyjne w systemie podatkowym okażą się nie dosyć
skutecznym bodźcem stymulującym zachowania przedsiębiorstw.
Jednocześnie podniesiono stawki opodatkowania dochodów osób fizycznych - najwyższą
o 5 punktów procentowych - z 40 do 45%. Z praktyki innych państw wiadomo, że wysokie
krańcowe stawki opodatkowania dochodów mają negatywny wpływ na stopień aktywności
gospodarczej. Należy zatem oczekiwać, że wzrost krańcowej stopy opodatkowania dochodów najwyższych zadziała negatywnie na decyzje inwestycyjne osób prowadzących działalność samodzielnie lub w formie spółki nie posiadającej osobowości prawnej.
Do systemu podatkowego od osób fizycznych w 1994 r. wprowadzono nowe rozwiązanie,
"dziwoląg" konstrukcyjny - zryczałtowany podatek od niektórych rodzajów przychodów. Będą go płacić osoby fizyczne, które prowadzą działalność gospodarczą lub wykonują wolny
zawód oraz spółki cywilne osób fizycznych, których przychody w 1993 r. nie przekroczyły
1,2 mld zł. Ryczałt w wysokości 2,5%, 5% lub 7,5% będzie naliczany od uzyskanego przychodu, a zatem przedmiotem opodatkowania będą zarówno koszty, jak i zysk. W swej istocie
jest to zatem progresywny podatek dochodowy, w którym progresja uzależniona jest od
wysokości ponoszonych kosztów - im wyższe koszty tym wyższy udział podatku w zysku.
Jak szacuje Ministerstwo Finansów obejmie on ok. 500 - 800 tys podatników i powinien
przynieść budżetowi ok. 7,5 bln zł. Rozwiązanie to przeczy wszelkiej racjonalności ekonomicznej - nie tylko nie spełnia wymogu neutralności decyzyjnej, ale wręcz wymusza określone decyzje, często nieuzasadnione ekonomicznie. Uderza w podmioty, których działalność z
założenia charakteryzuje się wysokimi kosztami. Przykładowo z dwóch rzemieślników którzy
prowadzą identyczny rodzaj działalności, mniejszy podatek zapłaci ten, który zużyje tańsze
surowce i materiały. Wymuszanie używania tańszych surowców i materiałów w niektórych
przypadkach musi prowadzić do obniżenia jakości produktów lub świadczonych usług - w
system podatkowy wpisano mechanizm, który może promować tandetę. Ryczałt wprowadza
zróżnicowanie podatkowe firm ze względu na skalę prowadzonej działalności - prowadzi do
upośledzenia podatkowego małych firm, im bowiem działalność prowadzona jest na mniejszą
skalę, tym wyższy jest udział kosztów stałych. Wprowadzenie ryczałtu w szczególności
zniechęca do angażowania środków na inwestycje. Co najmniej dyskusyjne są szacowane
przez ministerstwo finansów wpływy z ryczałtu, a jednocześnie już otrzymujemy pierwsze
sygnały o zamieszaniu, jakie wprowadza ryczałt w systemie gospodarki. Wprowadzenie zryczałtowanego podatku od przychodów jest reakcją na trudności z wyegzekwowaniem należności podatkowych. Dlaczego jednak uderza się w niewielkie podmioty, które na całym świecie otoczone są szczególną troską i na rzecz których opracowywuje się specjalne programy
wspierania ich aktywności?
Podatkowe obciążenia gospodarstw domowych
W roku 1993 realne obciążenie podatkiem dochodów osobistych drastycznie wzrosło w
efekcie zamrożenia progów progresji podatku. W roku 1994 progi zostaną zwaloryzowane
wedle stopy 40%, a zatem na poziomie wyższym niż planowana inflacja, ale nie takim, który
pozwoliłby na zrekompensowanie skutków zamrożenia progów w roku 1993. Jednocześnie
podniesiono stawki podatku. Wpłynie to na wzrost obciążeń dochodów gospodarstw domowych, tym bardziej że ograniczono zakres wykorzystywanych dotąd ulg socjalnych w
opodatkowaniu dochodów osobistych. Systemy podatkowe na świecie wykorzystywane są
nie tylko do celów czysto fiskalnych, ale również innych celów; politycznych, ekonomicz-
62
BSE
nych i społecznych. Polski system podatku od dochodów osób fizycznych w coraz większym stopniu staje się neutralny wobec polityki socjalnej państwa. Ulgi w podatku adresowane są do bogatszych warstw społeczeństwa. W roku 1994 jedyne znaczące ulgi dotyczą
zakupu nieruchomości i papierów wartościowych. W szczególności brakuje powszechnie wykorzystywanych na świecie instrumentów ochrony rodzin wielodzietnych, a także osób starych, emerytów, rencistów.
Rozwiązania wbudowane w system podatkowy sprzyjają tendencjom inflacyjnym. Rozszerzenie zakresu opodatkowania podatkiem od towarów usług i wprowadzenie dodatkowej
składki na Fundusz Gwarancji Świadczeń Pracowniczych z dużym prawdopodobieństwem
znajdzie odzwierciedlenie we wzroście cen. Wyższa, od planowanej, inflacja może zniwelować skutki zwaloryzowania progów podatkowych.
Uwagi końcowe
Pozyskanie zaplanowanych wpływów podatkowych uzależnione jest od zrealizowania założeń, na których oparto konstrukcję budżetu i od uzyskanej "ściągalności" podatków przez
aparat administracji skarbowej.
Na optymizm pozwala fakt przebudowy naszego systemu podatkowego, oparcie go na łatwiejszych do ściągnięcia i skontrolowania podatkach: od dochodów osób fizycznych i od
towarów akcyzowych, a także wprowadzenie znaków skarbowych akcyzy. Można oczekiwać
wyższych wpływów jako efektu rozszerzenia bazy opodatkowania podatkiem od towarów i
usług, zaostrzenia skali podatku od dochodów osobistych i ograniczenia ulg w tym podatku.
Niepokój budzą jednak bardzo optymistyczne założenia prognozy, na której konstruowano
budżet. Nie mamy także najlepszych doświadczeń w walce z szarą strefą. Proponowany ryczałt od przychodu może być rozwiązaniem nieskutecznym, a nawet szkodliwym. Wciąż brakuje systemu komputerowego wspierającego system kontroli skarbowej, bez czego podatki
przejęte z systemów zachodnich nie mogą być w pełni skutecznie wyegzekwowane. Nadal
stosunkowo duża jest niepewność dotycząca ostatecznego kształtu rozwiązań, które zastąpią
dywidendę i popiwek. Wiele zależy też od polityki pieniężnej NBP.