78/8/A/2010 WYROK z dnia 19 października 2010 r. Sygn. akt P 10

78/8/A/2010 WYROK z dnia 19 października 2010 r. Sygn. akt P 10

78/8/A/2010
WYROK
z dnia 19 października 2010 r.
Sygn. akt P 10/10*
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marian Grzybowski – przewodniczący
Wojciech Hermeliński – sprawozdawca
Marek Mazurkiewicz
Andrzej Rzepliński
Mirosław Wyrzykowski,
protokolant: Krzysztof Zalecki,
po rozpoznaniu, z udziałem Sejmu oraz Prokuratora Generalnego, na rozprawie w
dniu 19 października 2010 r., pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie:
czy art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym
(Dz. U. Nr 155, poz. 1298, ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 31
ust. 1-3, art. 173 oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
o r z e k a:
Art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U.
Nr 155, poz. 1298, z 2006 r. Nr 64, poz. 448 i Nr 136, poz. 970 oraz z 2007 r. Nr 34, poz.
206 i Nr 171, poz. 1208) jest zgodny z art. 31 ust. 1-2 i art. 184 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 10 w związku z art. 173
Konstytucji.
Ponadto p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z
2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr
178, poz. 1375) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
UZASADNIENIE
I
1. Zgodnie z art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym
(Dz. U. Nr 155, poz. 1298, ze zm.; dalej: u.s.k.) „W sprawach przyznawania i pozbawiania
licencji od orzeczeń polskiego związku sportowego klubowi sportowemu przysługuje
skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego”.
*
Sentencja została ogłoszona dnia 29 października 2010 r. w Dz. U. Nr 202, poz. 1344.
2
2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd
pytający) postanowieniem z 12 lutego 2010 r. (data wpływu: 16 marca 2010 r.), sygn. akt
VI SA/Wa 1153/09, zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy
art. 6 ust. 7 u.s.k. jest zgodny z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 31 ust. 1-3, art. 173 oraz art. 184
Konstytucji (zakres zaskarżenia przytoczony według petitum pytania prawnego).
Pytanie prawne zostało zadane na tle następującego stanu faktycznego:
Komisja ds. Licencji Klubowych Polskiego Związku Piłki Nożnej (dalej: PZPN)
uchwałą nr 2/N/2009 (bez daty) odmówiła klubowi sportowemu wydania licencji
uprawniającej do uczestnictwa w rozgrywkach Ekstraklasy w sezonie 2009/2010 m.in. z
powodu nieprzygotowania stadionu oraz nieudokumentowania realizacji prognozy
finansowej na sezon 2009/2010 (a więc niespełnienia niektórych warunków zawartych w
Podręczniku Licencyjnym PZPN). Na skutek wniesienia 25 maja 2009 r. przez
zainteresowany klub odwołania Komisja Odwoławcza ds. Licencji Klubowych PZPN
(dalej: Komisja Odwoławcza) decyzją nr 1/2009 z 28 maja 2009 r. de facto utrzymała w
mocy to rozstrzygnięcie, podzielając zastrzeżenia organu pierwszej instancji co do sytuacji
finansowej klubu. W rezultacie klub został zdegradowany z Ekstraklasy do I Ligi.
Decyzja nr 1/2009 została 4 czerwca 2010 r. zaskarżona przez klub do WSA w
Warszawie. W skardze klub zarzucił tej decyzji liczne uchybienia formalne i
merytoryczne, m.in. naruszenie art. 2 Konstytucji. W piśmie uzupełniającym skargę z 8
czerwca 2010 r. dodano, że żądanie ujawnienia w związku z postępowaniem licencyjnym
określonych informacji (m.in. finansowych) jest niezgodne z art. 51 ust. 1 w związku z art.
8 ust. 2 Konstytucji. W toku postępowania klub kilka razy złożył wnioski o wstrzymanie
wykonania decyzji oraz o przyspieszenie terminu rozpoznania skargi z uwagi na zbliżający
się termin rozpoczęcia rozgrywek (30 lipca 2009 r.). W odpowiedzi na skargę PZPN
(reprezentując Komisję Odwoławczą) wniósł o jej oddalenie, a w piśmie z 10 sierpnia
2009 r. zakwestionował konstytucyjność art. 6 ust. 7 u.s.k., zarzucając mu niespójność
prakseologiczną, powodowanie konfliktu kompetencyjnego między sądownictwem
administracyjnym a innymi organami powołanymi do kontroli decyzji licencyjnych, a
także sprzeczność z naturą licencji sportowej. Jako wzorce kontroli PZPN wskazał: art. 2,
art. 10 ust. 1, art. 31 ust. 1-3, art. 173 oraz art. 184 Konstytucji.
Przedstawione w toku postępowania stanowiska spowodowały wystąpienie przez
sąd pytający z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (powołane
postanowienie z 12 lutego 2010 r.). Zainteresowany klub złożył zażalenie na to
postanowienie, podnosząc m.in., że właściwość wojewódzkiego sądu administracyjnego do
rozpoznania wniesionej skargi nie budzi wątpliwości w świetle art. 6 ust. 7 u.s.k. i art. 3 §
3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), co potwierdzono w
skierowanym do niego piśmie Trybunału Arbitrażowego do Spraw Sportu przy Polskim
Komitecie Olimpijskim (dalej: Trybunał Arbitrażowy). Dodatkowo klub podkreślił, że
pytanie prawne nie spełnia przesłanki funkcjonalnej, ponieważ ewentualne orzeczenie
Trybunału Konstytucyjnego nie będzie miało wpływu na „rozstrzygnięcie sprawy” (w
sensie merytorycznego zakończenia sprawy w danej instancji wyrokiem). Naczelny Sąd
Administracyjny (dalej: NSA) postanowieniem z 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GZ
70/10, oddalił zażalenie, stwierdzając, że „nie jest rzeczą Naczelnego Sądu
Administracyjnego
ocena
zasadności
wystąpienia
Wojewódzkiego
Sądu
Administracyjnego z pytaniem prawnym”.
Uzasadnienie pytania prawnego powtarza w całości argumentację zawartą we
wspomnianej odpowiedzi PZPN na skargę klubu piłkarskiego z 10 sierpnia 2009 r.
Sąd pytający nie uzasadnił w nim szczegółowo swojej legitymacji do wszczęcia
postępowania. Wskazał jedynie, że Trybunał Konstytucyjny „jest właściwy” do
3
rozpatrzenia problemu konstytucyjności art. 6 ust. 7 u.s.k., a samo pytanie prawne „wydaje
się być zasadne i niezbędne dla rozstrzygnięcia” sprawy zawisłej przed WSA w
Warszawie.
Uzasadniając naruszenie przez zaskarżoną regulację art. 2 Konstytucji, sąd pytający
stwierdził, że jest ona „niecelowa, nieracjonalna i niespójna systemowo z regulacją
dotyczącą organizacji sportu kwalifikowanego w Polsce”, a przez to narusza zasadę
prawidłowej legislacji. Art. 6 ust. 7 u.s.k. jest przejawem „kolizji” obowiązku polskiego
związku sportowego w zakresie sprawnej organizacji corocznych rozgrywek ligowych
oraz prawa klubu sportowego do zaskarżenia decyzji w sprawie licencji na uczestnictwo w
tych rozgrywkach. Zdaniem sądu pytającego, sądowoadministracyjna kontrola decyzji w
sprawie licencji jest „nieefektywna”, ponieważ „nie można oczekiwać od sądów
administracyjnych wydania rozstrzygnięć w terminie narzuconym ze względu na specyfikę
rozgrywek ligowych” (ich kalendarz). Wątpliwości co do konstytucyjności zaskarżonej
regulacji są – w jego opinii – dodatkowo pogłębiane przez to, że zakwestionowana ustawa
wprowadza równolegle właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na
decyzje ministra właściwego do spraw sportu, który – jako organ administracji publicznej
– sprawuje nadzór nad polskimi związkami sportowymi. Powołując się m.in. na wyrok
Trybunału Konstytucyjnego z 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04 (OTK ZU nr 5/A/2005, poz.
50), WSA w Warszawie stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny może – w ramach badania
zgodności przepisów z zasadą prawidłowej legislacji – oceniać je pod względem spójności,
celowości i racjonalności.
W kontekście art. 10 w związku z art. 2 oraz art. 173 Konstytucji sąd pytający
wskazał, że analizowany przepis „stwarza niebezpieczeństwo potencjalnie sprzecznych
wzajemnie rozstrzygnięć sądowych lub administracyjnych”. Decyzje co do licencji mogą
być bowiem kontrolowane nie tylko przez sądy administracyjne, ale także przez Trybunał
Arbitrażowy (na podstawie art. 43 ust. 2 u.s.k.) oraz – co jednak nie jest bezsporne – także
ministra właściwego do spraw sportu (na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.k.).
Jeżeli zaś chodzi o niezgodność zakwestionowanej regulacji z art. 31 ust. 1-3 oraz
art. 184 Konstytucji, to sąd pytający podniósł – powołując się na literaturę oraz
postanowienie NSA z 8 grudnia 1989 r., sygn. akt I SA 832/89 – że decyzje wydawane
przez organizacje sportu kwalifikowanego nie mają charakteru administracyjnoprawnego,
lecz są aktami wewnątrzorganizacyjnymi o charakterze cywilnoprawnym. Wobec tego
możliwość zaskarżania decyzji licencyjnych do sądów administracyjnych jest „istotnym
błędem ustawodawcy” i stanowi „nieuprawnioną albowiem niecelową ingerencję w sferę
wolności i praw zagwarantowanych konstytucyjnie”.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 22 kwietnia 2010 r. wniósł o stwierdzenie, że
art. 6 ust. 7 u.s.k. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 1-3 i art. 184 oraz nie jest niezgodny z art.
10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, zaskarżony przepis urzeczywistnia
konstytucyjne prawo do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Mimo że sąd pytający nie wskazał tych regulacji jako wzorców kontroli, analiza art. 6 ust.
7 u.s.k. – w jego opinii – „nie może abstrahować od konstytucyjnych unormowań
kreujących to prawo”.
Odnosząc się do zarzutów WSA w Warszawie na tle art. 184 Konstytucji,
Prokurator Generalny stwierdził, że m.in. w świetle doktryny nie ma zakazu ustanawiania
właściwości sądów administracyjnych w sprawach wykraczających poza kontrolę
działalności administracji, zwłaszcza w sprawach cywilnych. „Prawo do sądu” nie może
być utożsamiane z „prawem do sądu powszechnego”, ponieważ na mocy Konstytucji także
innego rodzaju sądy sprawują wymiar sprawiedliwości. W świetle orzecznictwa Trybunału
4
Konstytucyjnego (wyroku z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109
oraz postanowienia z 9 maja 2000 r., sygn. SK 15/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 113),
ustawodawca ma jednak obowiązek wyboru takiego sądu, który ze względu na charakter
sprawy byłby najbardziej odpowiedni do przeprowadzenia postępowania i wydania
rozstrzygnięcia. Wobec tego art. 6 ust. 7 u.s.k. należy ocenić jako przejaw skorzystania
przez ustawodawcę z przysługującej mu względnej swobody wyboru rodzaju sądu.
Prokurator Generalny zauważył przy tym, że sąd pytający w istocie nie postuluje
przekazania kontroli decyzji licencyjnych sądom powszechnym, lecz zmierza do
wyłączenia jakichkolwiek mechanizmów sądowych w tym zakresie. Tego typu regulacje
byłyby jednak wątpliwe z punktu widzenia art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zwłaszcza zakazu
naruszania istoty prawa do sądu.
Jeżeli zaś chodzi o zarzut niezgodności art. 6 ust. 7 u.s.k. z art. 31 ust. 1-3
Konstytucji, to Prokurator Generalny zauważył, że argumentacja przytaczana przez sąd
pytający w tym zakresie polega przede wszystkim na wskazywaniu kolizji zaskarżonego
przepisu z innymi unormowaniami u.s.k. dotyczącymi autonomii związków sportowych
(art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 3 i art. 15 ust. 1 u.s.k.). Tymczasem na tle art. 31 ust. 2 Konstytucji
„nie można przyjąć, aby w polskim systemie prawnym prawa i wolności związków
sportowych mogły derogować konstytucyjne prawa i wolności klubów sportowych”. Art. 6
ust. 7 u.s.k. należy potraktować jako gwarancję ochrony praw i wolności klubów przed
ewentualną arbitralnością związku sportowego. Przepis ten nie koliduje więc ani z
konstytucyjną zasadą wolności, ani z przesłankami dopuszczalności ograniczeń praw i
wolności, wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W odpowiedzi na zarzuty WSA w Warszawie na tle art. 2 Konstytucji Prokurator
Generalny stwierdził, że zgodnie z Konstytucją monopol na sprawowanie wymiaru
sprawiedliwości mają sądy. Trybunał Arbitrażowy nie został wymieniony w Konstytucji,
nie jest też uznawany za sąd w doktrynie i orzecznictwie, a więc jego rozstrzygnięcia „nie
mogą zastępować orzecznictwa sądów powszechnych lub administracyjnych”. Zarzut
„potencjalnie sprzecznych rozstrzygnięć” należy więc ocenić jako nieuprawniony,
podobnie jak argument o możliwości kolizji wyroków sądów administracyjnych z
decyzjami ministra właściwego do spraw sportu. Zakwestionowana regulacja nie narusza
więc zasady demokratycznego państwa prawnego.
Co do wątpliwości sądu pytającego w kontekście art. 10 ust. 1 oraz art. 173
Konstytucji Prokurator Generalny stwierdził, że wskazane wzorce są normami
ustrojowymi, które nie wykazują niezbędnego związku treściowego z art. 6 ust. 7 u.s.k.
Należy więc uznać je za nieadekwatne do oceny zakwestionowanej regulacji.
4. Marszałek Sejmu w piśmie z 11 czerwca 2010 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 6
ust. 7 u.s.k. jest zgodny z art. 2 i art. 184 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10, art.
31 i art. 173 Konstytucji.
Zdaniem Marszałka Sejmu, przyznawanie (pozbawianie) licencji sportowych jest
„sprawą” w sensie konstytucyjnym, wobec czego „powinnością ustawodawcy było (…)
zarówno ustanowienie odpowiedniego systemu odwołań od rozstrzygnięcia licencyjnego,
jak też poddanie owego rozstrzygnięcia weryfikacji sądu państwowego”. Po dokonaniu
analizy dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego stwierdził on, że
ustawodawcy przysługuje swoboda wyboru takiego typu sądu, który uważa on za
adekwatny dla danego typu spraw.
Odnosząc się do powierzenia spraw licencyjnych sądom administracyjnym,
Marszałek Sejmu podkreślił, że „de lege lata nie istnieją przeszkody jurydyczne” dla
sprawnego działania tych sądów. Sprawność postępowania jest kierunkową dyrektywą
procedury sądowoadministracyjnej na mocy art. 7 p.p.s.a. Ponadto strona może
5
przeciwdziałać przewlekłości postępowania, korzystając ze środków prawnych
określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do
rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym
przez prokuratora i w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179,
poz. 1843, ze zm.).
Marszałek Sejmu wskazał, że nie zawsze przedłużenie postępowania należy
uważać za nieuzasadnione czy niecelowe. „Postulat szybkiego i sprawnego postępowania
jest wartością konstytucyjną, ale nie ma charakteru absolutnego, i nie może być
preferowany kosztem innych dyrektyw wywodzonych z prawa do sądu, jak choćby
rzetelnej (sprawiedliwej) procedury sądowej”. W jego opinii, sąd pytający nie wykazał, że
zasadę sprawności postępowania lepiej realizowałoby przekazanie spraw licencji do
właściwości innych sądów (a zwłaszcza sądu polubownego, z prawem skargi kasacyjnej od
orzeczenia tego sądu do Sądu Najwyższego).
Odnosząc się zaś do argumentacji o niespójności aksjologicznej ustawy o sporcie
kwalifikowanym, Marszałek Sejmu zauważył, że ma ona „charakter częściowo
pozaprawny i nawiązuje do systemu ocen i preferencji właściwych dla ustawodawcy”, a
poza tym może być odczytana jako wniosek o dokonanie „poziomej” kontroli przepisów
tej ustawy. Zarzucana niespójność jest według niego „pozorna” i nie została przekonująco
uzasadniona przez sąd pytający. Zwrócił on uwagę, że kontrola sądu administracyjnego
została konsekwentnie przewidziana we wszystkich przepisach zaskarżonej ustawy
dotyczących licencji (por. art. 6 ust. 7, art. 30 i art. 49 u.s.k.), co świadczy „o świadomym i
konsekwentnym wyborze ustawodawcy”. Marszałek Sejmu stwierdził ponadto, że
„konieczność poddania orzeczeń licencyjnych sądownictwu państwowemu jest dziś
postulatem niekontrowersyjnym, aprobowanym również w piśmiennictwie prawniczym”.
Zdaniem Marszałka Sejmu, zbudowana przez sąd pytający „relacja między
możliwością sprawnego zorganizowania rozgrywek ligowych przez polski związek
sportowy, prawem do zaskarżenia przez klub sportowy orzeczenia w sprawie licencji i
poddaniem kontroli tychże orzeczeń kognicji sądów administracyjnych, nie dość, że opiera
się na fałszywej przesłance (założona nieefektywność procedur sądowoadministracyjnych),
to ponadto rodzi wątpliwości, jeśli chodzi o możliwość powiązania jej z zarzutem
naruszenia art. 2 Konstytucji. Nawet jednak przyjmując za pytającym sądem, że
wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada poprawnej (prawidłowej) legislacji, w rozumieniu
zaprezentowanym w uzasadnieniu pytania prawnego, stanowi in casu adekwatny wzorzec
kontroli art. 6 ust. 7 u.s.k., trzeba również wskazać, że zaskarżony przepis z pewnością nie
wprowadza prawa pustego czy pozornego. Kluby sportowe mogą realnie wszczynać
postępowanie przez sądami administracyjnymi i w procedurze sądowoadministracyjnej
weryfikować legalność orzeczeń związków sportowych. Praktyczne niedogodności
ujawniające się jako refleks sporu sądowego nie mogą natomiast stanowić ważącego
argumentu przeciwko samemu prawu do sądu realizowanemu przed sądami
administracyjnymi”.
W świetle przytoczonych argumentów Marszałek Sejmu uznał więc, że art. 6 ust. 7
u.s.k. jest zgodny z zasadą poprawnej legislacji, wywodzoną z art. 2 Konstytucji.
Odnosząc się do zarzutów sądu pytającego na tle art. 10 w związku z art. 2 i art.
173 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdził, że przepisy te „regulują kwestie o
charakterze ustrojowym, odnoszące się do pryncypiów podziału władzy i pozycji władzy
sądowniczej, a w dodatku czynią to na najwyższym możliwym konstytucyjnie poziomie
abstrakcji. Między treścią art. 10 i art. 173 Konstytucji a skarżonym przepisem u.s.k., który
ustanawia prawo do sądu od rozstrzygnięć związków sportowych w sprawach licencji,
brak jest – zdaniem Sejmu – stosunku adekwatności treści (związku adekwatności treści),
6
który umożliwiałby kontrolę co do meritum”. Należy więc uznać, że art. 6 ust. 7 u.s.k. nie
jest niezgodny z art. 10 i art. 173 Konstytucji.
Niezależnie od powyższego Marszałek Sejmu ustosunkował się również do
szczegółowych argumentów sądu pytającego, podniesionych na tle wskazanego zarzutu.
Zauważył mianowicie, że kompetencje sądu (administracyjnego albo arbitrażowego) nie
mogą być porównywane z uprawnieniami nadzorczymi organu administracji rządowej w
celu wykazania potencjalnego sporu kompetencyjnego. Ustawa o sporcie kwalifikowanym
w sposób jednoznaczny ustanawia kognicję sądów administracyjnych w sprawach licencji
sportowych, a więc należy uznać, że „art. 6 ust. 7 u.s.k. ma charakter lex specialis wobec
generalnego unormowania właściwości Trybunału Arbitrażowego (…), działającego
częściowo na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 23a i art. 43 u.s.k.), a częściowo
zapisu na sąd polubowny (art. 42 ust. 2 in fine u.s.k.). Pogląd pytającego sądu, że
jurysdykcja sądów administracyjnych i Trybunału Arbitrażowego (…) jest «równoległa»,
budzi więc co najmniej istotne zastrzeżenia, żeby nie powiedzieć, że jest kontrfaktyczny”.
Marszałek Sejmu nie zgodził się również z tezą WSA w Warszawie, że orzeczenie
związku sportowego w sprawie licencji jest decyzją regulaminową w rozumieniu art. 43
ust. 2 u.s.k. i z tego powodu podlega kognicji sądu arbitrażowego. Rozstrzygnięcia
związków sportowych odnośnie do licencji sportowych (przyznawania i pozbawiania
licencji) mają podstawę ustawową w art. 6 u.s.k., „co powoduje, że wnioskowanie
odwołujące się do tego, iż jakieś elementy («warunki i tryb») postępowania licencyjnego
zostały zawarte w regulaminie, a więc automatycznie została spełniona przesłanka
pozwalająca zaliczyć licencję do zbiorczej kategorii «decyzji regulaminowych» (czyli, jak
należy rozumieć, do decyzji mających bezpośrednie źródło w regulaminie), jest in casu
zawodne”.
Jeżeli zaś chodzi o zastrzeżenia sądu pytającego na tle art. 184 Konstytucji, to
Marszałek Sejmu (opierając się na poglądach wyrażonych w toku prac legislacyjnych nad
ustawą o sporcie) stwierdził, że licencja sportowa nie może być traktowana jako
cywilnoprawny, wewnętrzny stosunek łączący federację sportową oraz klub sportowy. Nie
rozstrzygając teoretycznej kwalifikacji (typologii) licencji, uznał, że należy ją traktować
jako rodzaj aktu administracyjnego wydawanego przez polski związek sportowy, który w
tym zakresie wykonuje funkcje administracji publicznej na podstawie art. 6 ust. 1 zdanie
drugie u.s.k.
Marszałek Sejmu polemizował również z tezą WSA w Warszawie, że organizacja
sportu kwalifikowanego korzysta ze swoistej autonomii m.in. na podstawie prawa o
stowarzyszeniach. W jego opinii, jest przeciwnie: „sport kwalifikowany jest działalnością
podlegającą silnej i restrykcyjnej reglamentacji administracyjnej, a kompetencje polskich
związków sportowych – z perspektywy krajowego porządku prawnego – mają źródło
ustawowe i muszą być wykonywane zgodnie z zasadą legalizmu”. Relacja między klubem
sportowym a związkiem sportowym nie ma charakteru równorzędnego. „De lege lata
«akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków
wynikających z przepisów prawa» podlegają kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2
pkt 4 p.p.s.a.). Ustawodawca przewidział również, że sądy administracyjne orzekają
ponadto w innych sprawach, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę, i
stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.)”. Wobec tego należy uznać,
że art. 6 ust. 7 u.s.k. jest zgodny z art. 184 Konstytucji.
Odnośnie do kontroli zgodności zaskarżonego przepisu z art. 31 Konstytucji
Marszałek Sejmu zauważył, że argumentacja sądu pytającego w tym zakresie jest
„nadzwyczaj lakoniczna” i właściwie tożsama z uzasadnieniem zarzutów na tle art. 184
Konstytucji. Nawet jeżeli uznać, że WSA w Warszawie domaga się kontroli art. 6 ust. 7
u.s.k. z punktu widzenia niektórych aspektów prawa do sądu (prawa do rozpatrzenia
7
sprawy przez sąd należycie dobrany), to właściwym wzorcem dla tych zarzutów powinny
być przepisy bardziej szczegółowe niż art. 31 ust. 1-2 Konstytucji (przede wszystkim art.
45 ust. 1 Konstytucji). Art. 31 ust. 1-2 w związku z art. 31 ust. 3 jest wzorcem „nazbyt
generalnym”. Należy więc orzec, że art. 6 ust. 7 u.s.k. nie jest niezgodny z art. 31
Konstytucji.
5. Minister Sportu i Turystyki (dalej: minister) w piśmie z 13 sierpnia 2010 r.
stwierdził, że m.in. z uwagi na „obowiązujący porządek prawny i historyczne
uwarunkowania” brak jest podstaw do uznania, że art. 6 ust. 7 u.s.k. jest niezgodny z
Konstytucją.
Zdaniem ministra, art. 6 ust. 7 ustawy o sporcie „stanowi niejako kontynuację
funkcjonujących wcześniej rozwiązań”, dotyczących licencji przyznawanych zawodnikom
przez polskie związki sportowe w formie decyzji administracyjnych (por. art. 24 ustawy z
dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej w brzmieniu obowiązującym od 30 marca
2001 r. do 31 maja 2005 r., nadanym przez ustawę z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie
niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie
niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 120, poz. 1268; § 4 ust. 1, § 7 rozporządzenia Ministra
Edukacji Narodowej z dnia 9 kwietnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad
przyznawania i pozbawiania licencji na uprawianie określonych dyscyplin sportu, Dz. U.
Nr 37, poz. 432).
W przepisie tym „ustawodawca przesądził, w akcie rangi ustawowej, że licencja
dla klubu sportowego, zezwalająca na udział we współzawodnictwie organizowanym przez
polski związek sportowy[,] ma charakter swoistego zezwolenia i jest aktem jednostronnym
mającym wpływ na prawa i obowiązki danego klubu sportowego”. Nie ma natomiast
argumentów przemawiających na rzecz przyznania licencji charakteru cywilnoprawnego.
W opinii ministra, art. 6 ust. 7 u.s.k. stanowi wyraz zasady, że konsekwencją
wprowadzenia reglamentacji w zakresie uprawiania sportu musi być zagwarantowanie
sądowej ochrony praw osób i podmiotów, których ta reglamentacja może dotyczyć. W
analizowanym wypadku ustawodawca przyznał taką kompetencję sądom
administracyjnym, co – zdaniem ministra – „jest zasadne i znajduje potwierdzenie” w art.
3 § 3 p.p.s.a. („Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw
szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach”).
Na mocy zaskarżonego przepisu ustawodawca rozstrzygnął – w opinii Ministra – zarówno
o administracyjnoprawnym charakterze licencji, jak i zagwarantował prawo do sądu
wyrażone w art. 45 Konstytucji.
Odnosząc
się
do
argumentu
o
nieefektywności
postępowania
sądowoadministracyjnego, Minister podkreślił, że to klub sportowy powinien w taki
sposób organizować współzawodnictwo sportowe, aby umożliwić jego uczestnikom
realizację prawa do sądu. Regulacje wewnętrzne związku sportowego muszą być spójne i
korelować z rozwiązaniami ustawowymi, a nie odwrotnie. Niedopuszczalne jest
podważanie zasad wymiaru sprawiedliwości przez wewnętrzne regulacje podmiotu
prywatnego, jakim jest związek sportowy.
Minister podkreślił, że zaskarżony przepis nie może również być uważany za
„istotny błąd ustawodawcy”, skoro nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i jest spójny z
innymi rozwiązaniami zawartymi w tej ustawie. Uważa on, że art. 184 Konstytucji „jest na
tyle ogólnikowy”, że nie wynika z niego jednoznacznie, jakie „konkretne rozwiązania i
sprawy szczegółowe ustrojodawca pozostawił do uregulowania ustawodawcy”.
Minister nie dostrzegł także groźby kolizji jurysdykcji sądu administracyjnego i
innych organów. W jego opinii, art. 6 ust. 7 u.s.k. należy traktować jako wyjątek zarówno
od nadzoru właściwego ministra sprawowanego za pomocą środków wymienionych w art.
8
23 ust. 1 pkt 1 u.s.k., jak i kognicji Trybunału Arbitrażowego. Przesądza o tym
„jednoznaczna i niebudząca wątpliwości treść” tego przepisu.
Na marginesie Minister wskazał, że 25 czerwca 2010 r. została uchwalona
ustawa o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857), która „pozostawiła zagadnienia licencji
sportowych poza sferą regulacji ustawowej”.
6. W odpowiedzi na prośbę Trybunału Konstytucyjnego, Prezes Naczelnego Sądu
Administracyjnego w załączeniu do pisma z 24 sierpnia 2010 r. nadesłał kopie kilkunastu
niepublikowanych i relewantnych dla sprawy orzeczeń sądów administracyjnych z lat
1987-2010 (postanowienia NSA z: 13 października 1987 r., sygn. akt I SA 1168/87; 8
grudnia 1989 r., sygn. akt I SA 832/89; 12 grudnia 1990 r., sygn. akt I SA 1262/90; 26
lutego 1991 r., sygn. akt I SA 264/91; 19 kwietnia 1994 r., sygn. akt I SA 421/94; 7
czerwca 1994 r., sygn. akt I SA 862/94; 19 lutego 1996 r., sygn. akt I SAB 100/95; 10
września 2002 r., sygn. akt I SA 1403/02; postanowienia WSA w Warszawie z: 4 marca
2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 2219/04; 27 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 365/07; 9
kwietnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 267/08; 21 maja 2008 r., sygn. akt VI SO/Wa 5/08;
25 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2112/08; 5 maja 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa
1455/08; 22 października 2009 r., sygn. akt VI Sa/Wa 1711/09; 26 stycznia 2010 r., sygn.
akt VI SAB/Wa 75/09; 26 stycznia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1963/09; wyroki: NSA z
31 maja 1995 r., sygn. akt I SA 649/94 oraz WSA w Warszawie z 13 czerwca 2008 r.,
sygn. akt VI SA/Wa 345/08).
Analiza tych orzeczeń prowadzi do wniosku, że NSA w postanowieniach z lat
1989-1995 konsekwentnie odmawiał merytorycznej kontroli skarg w sprawie przeniesienia
zawodnika do innej drużyny sportowej (sygn. akt I SA 832/89), orzeczeń dyscyplinarnych
wydanych przez związki sportowe (sygn. akt I SA 421/94), pozbawienia uprawnień
sędziów sportowych (sygn. akt I SA 862/94), udziału zawodników (sygn. akt I SA 264/91)
lub drużyn w zawodach sportowych (sygn. akt I SA 1262/90). Sprawy te były uznawane za
sprawy wewnętrzne związków sportowych, które – wobec ówczesnego braku
odpowiednich regulacji – ani nie są załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, ani też
nie podlegają kognicji NSA na mocy przepisów odrębnych. Kwestie te pojawiały się także
w kilkunastu orzeczeniach wydanych po 1995 r., lecz z powodów formalnych (m.in.
nieopłacenia lub cofnięcia skargi) nie były merytorycznie rozpatrywane przez sądy
administracyjne.
II
W rozprawie 19 października 2010 r. wzięli udział przedstawiciele Sejmu oraz
Prokuratora Generalnego, którzy podtrzymali stanowiska wyrażone na piśmie. Wobec
nieobecności przedstawiciela sądu pytającego, który nie zgłosił udziału w postępowaniu,
zarys argumentacji pytania prawnego został przedstawiony przez sędziego sprawozdawcę.
Przedstawiciel Sejmu wskazał ponadto, że zaskarżona ustawa została uchylona z
dniem 16 października 2010 r., co jednak – jego zdaniem – nie stanowi przeszkody dla
rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na pytanie zadane przez członka składu orzekającego,
wyjaśnił on, że nowa ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857)
nie zawiera odpowiednika zaskarżonego przepisu. Sprawy licencji zostały w ten sposób
wyłączone z kognicji sądów administracyjnych. Równocześnie zauważył on, że polskie
związki sportowe – jako stowarzyszenia – będą poddane nadzorowi ministra właściwego
do spraw sportu oraz sądu rejestrowego na zasadach ogólnych.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego wyraził pogląd, że poddanie spraw licencji
sportowych kognicji sądów administracyjnych mieści się w standardzie konstytucyjnym.
9
W jego opinii, zgodne z Konstytucją byłoby również przekazanie tych spraw do
kompetencji sądów powszechnych.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zakres dopuszczalnego rozpoznania sprawy.
1.1. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w niniejszym pytaniu prawnym
zarzuty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w
Warszawie, sąd pytający) wobec art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie
kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298, ze zm.; dalej: u.s.k.) koncentrują się wokół
czterech twierdzeń. W opinii sądu pytającego, zaskarżony przepis jest niezgodny z:
– zasadą prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji), ponieważ jest regulacją
„niecelową, nieracjonalną i niespójną systemowo z regulacją dotyczącą organizacji sportu
kwalifikowanego w Polsce”, a wprowadzony przez niego mechanizm kontroli jest
„nieefektywny”;
– art. 10 w związku z art. 2 oraz art. 173 Konstytucji, ponieważ „stwarza
niebezpieczeństwo potencjalnie sprzecznych wzajemnie rozstrzygnięć sądowych lub
administracyjnych”;
– art. 184 Konstytucji ze względu na przekazanie sądom administracyjnym spraw
licencji, które nie są decyzjami administracyjnymi i mają charakter cywilnoprawny;
– art. 31 ust. 1-3 Konstytucji, bo stanowi „nieuprawnioną albowiem niecelową
ingerencję w sferę wolności i praw zagwarantowanych konstytucyjnie” związkom
sportowym, które na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach
(Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855, ze zm.; dalej: prawo o stowarzyszeniach) „z założenia
korzystają ze swoistej autonomii”.
W opinii Trybunału Konstytucyjnego, przed przystąpieniem do merytorycznej
oceny powyższych zarzutów konieczne jest poczynienie pewnych uwag formalnych.
1.2. Po pierwsze, należy ustalić, które przepisy Konstytucji i w jakiej konfiguracji
mają być wzorcami kontroli. W treści pytania prawnego występują bowiem pod tym
względem wyraźne niekonsekwencje: w petitum wzorce kontroli są wymienione rozłącznie
i tylko częściowo w kolejności wynikającej z systematyki ustawy zasadniczej („art. 2, art.
10 ust. 1, art. 173 i art. 184 i art. 31 ust. 1-3 Konstytucji”), podczas gdy w uzasadnieniu
wyraźnie podzielono je na trzy grupy: samodzielnie został powołany jedynie art. 2
Konstytucji (ze wskazaniem, że chodzi o zasadę prawidłowej legislacji), a oprócz tego
wymieniono dwa kompleksy wzorców: „art. 10 [w całości] w związku z art. 2 [tu już bez
doprecyzowania, o który element tego przepisu chodzi] oraz art. 173 Konstytucji” oraz
„art. 184 i art. 31 ust. 1-3 Konstytucji”. W obu wypadkach przy oznaczaniu art. 31
Konstytucji zaznaczono, że chodzi o ust. 1-3, co należy uznać za zbędne. Dodatkowo w
uzasadnieniu nawiązano do statusu prawnego stowarzyszeń, nie wskazując jednak jako
wzorca kontroli konstytucyjnej podstawy ich działania (art. 58 ust. 1 Konstytucji –
wolność zrzeszeń).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w świetle całości pytania prawnego należy
przyznać pierwszeństwo sformułowaniom zawartym w uzasadnieniu jako bardziej
precyzyjnym, a dodatkowo przyjąć, że art. 173 Konstytucji jest przepisem związkowym
dla art. 10 Konstytucji, a art. 31 Konstytucji jest samodzielnym wzorcem kontroli.
Rozstrzygnięcie to jest odmienne od przyjętego przez Prokuratora Generalnego i
10
Marszałka Sejmu, którzy w swoich pismach explicite uznali, że intencje sądu pytającego
lepiej odzwierciedla petitum pytania prawnego (a więc rozłączność powołanych wzorców
kontroli; Prokurator Generalny ograniczył ponadto orzekanie do art. 10 ust. 1 Konstytucji,
pomijając problematykę zawartą w ust. 2 tego przepisu).
1.3. Po drugie, należy także ocenić dopuszczalność merytorycznego rozpoznania
sprawy z punktu widzenia wymogów wynikających z art. 193 Konstytucji oraz art. 3 i art.
32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643,
ze zm.; dalej: ustawa o TK; por. liczne postanowienia TK, m.in. z: 29 marca 2000 r., sygn.
P 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68; 12 kwietnia 2000 r., sygn. P 14/99, OTK ZU nr
3/2000, poz. 90; 10 października 2000 r., sygn. P 10/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 195; 27
kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; 19 kwietnia 2006 r., sygn.
P 12/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 49 oraz przywołana w nich literatura).
W wypadku niniejszego pytania prawnego wątpliwości budzi zwłaszcza to, czy –
zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK – zawiera ono „uzasadnienie postawionego
zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie”. W świetle utrwalonej praktyki
orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego wymóg ten należy rozumieć jako nakaz
odpowiedniego udowodnienia zarzutów stawianych w kontekście każdego wskazanego
wzorca kontroli (przy czym jako wzorzec należy rozumieć normę konstytucyjną, której
podstawą może być jeden lub kilka powiązanych przepisów Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że przesłanka odpowiedniego uzasadnienia
zarzutów nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie. Przytaczane w
piśmie procesowym argumenty mogą być mniej lub bardziej przekonujące (w wypadku
wniosków podmiotów o legitymacji szczególnej oraz skarg konstytucyjnych oczywista
bezzasadność może być powodem odmowy nadania im biegu w procedurze wstępnej
kontroli; por. – odpowiednio – art. 36 w związku z art. 32 ust. 2 ustawy o TK oraz art. 49 w
związku z art. 36 ustawy o TK, a w wypadku pozostałych spraw jest to oceniane na etapie
merytorycznej kontroli), lecz zawsze muszą być argumentami „nadającymi się” do
rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny. W szczególności nie można uznać, że
omawiany warunek jest spełniony, jeżeli wszystkie zarzuty wobec zakwestionowanej
regulacji na tle danego wzorca kontroli wykraczają poza kognicję Trybunału
Konstytucyjnego.
W opinii Trybunału Konstytucyjnego, część argumentacji zawartej w niniejszym
pytaniu prawnym jest (formalnie rzecz biorąc) niedopuszczalna, a więc nie może stanowić
skutecznego uzasadnienia zarzutów w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK. Dotyczy
to wątpliwości podnoszonych przez WSA w Warszawie na tle art. 2 Konstytucji – zarówno
jako samodzielnego wzorca kontroli, jak i przepisu związkowego w stosunku do art. 10
Konstytucji.
Po pierwsze, przytoczona przez sąd pytający teza o „systemowym”
niedopasowaniu art. 6 ust. 7 u.s.k. do pozostałych przepisów tej ustawy zmierza – zdaniem
Trybunału Konstytucyjnego – do uzyskania oceny „poziomej” przepisów zaskarżonej
ustawy niejako „za pośrednictwem” zasady prawidłowej legislacji, wynikającej z art. 2
Konstytucji. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny już w okresie przed przyjęciem
Konstytucji z 1997 r. wielokrotnie podkreślał, że jego rolą jest orzekanie wyłącznie o
hierarchicznej zgodności norm prawnych, a nie rozstrzyganie konfliktów poziomych
pomiędzy normami o tej samej randze (tak m.in. orzeczenia TK z: 11 lutego 1992 r., sygn.
K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 7; 16 lutego 1993 r., sygn. K 13/92, OTK w 1993 r.,
cz. I, poz. 4; wyroki z: 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26; 18
grudnia 2008 r., sygn. P 16/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 183; por. w wyroku z 17 maja
2005 r., sygn. P 6/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 50, TK zawęził – jak się wydaje –
11
rozumienie tej zasady, stwierdził bowiem, że „O ile nie ulega wątpliwości, że Trybunał
Konstytucyjny nie jest powołany do oceny «poziomej» zgodności aktów prawnych
(badania wzajemnej zgodności aktów prawnych tej samej rangi), ani też do arbitralnej
oceny racjonalności całych aktów prawnych (w formule: «ustawa (...) jest nieracjonalna, a
zatem niekonstytucyjna»), o tyle badanie norm współwystępujących w jednym akcie
mieści się w jego kompetencjach”).
Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie podtrzymuje pogląd, że
rozwiązywanie sprzeczności poziomej norm należy do organów stosujących prawo (w tym
sądów), które mają możliwość samodzielnego stosowania wykładni operacyjnej (por. np.
orzeczenie z 18 października 1994 r., sygn. K 2/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 36; wyroki
z: 13 września 2005 r., sygn. K 38/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 92; 21 października
2008 r., sygn. SK 51/04, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 140; powołane wyroki o sygn. K 8/07
i P 16/07; postanowienie TK z 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 26/07, OTK ZU nr 3/A/2008,
poz. 52). Jedynym dostępnym Trybunałowi Konstytucyjnemu instrumentem reakcji na
wątpliwości co do spójności systemu prawa jest wydanie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy
o TK postanowienia sygnalizującego Sejmowi konieczność podjęcia działań
prawodawczych. Na marginesie można wskazać, że zaskarżona ustawa zawiera kilka
przepisów podobnych do zaskarżonego, wobec czego trudno uznać to rozwiązanie za
przypadkowy błąd legislacyjny (por. art. 30 i art. 49 u.s.k.).
Po drugie, za niedostatecznie uzasadniony w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy
o TK należy uznać także zarzut braku efektywności (czy właściwie: dostatecznej
szybkości) postępowania prowadzonego na podstawie art. 6 ust. 7 u.s.k. Na jego poparcie
sąd pytający przedstawił wyłącznie argumenty odnoszące się do sytuacji faktycznej klubu
sportowego, będącego stroną postępowania przed tym sądem, a więc przywołał
jednostkową praktykę stosowania zaskarżonego przepisu. Niezależnie od tego, na ile ten
stan faktyczny jest reprezentatywny, należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny nie
jest powołany do oceny stosowania prawa przez sądy (por. postanowienie z 27 kwietnia
2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; teza powtórzona w kilkunastu
późniejszych orzeczeniach).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, WSA w Warszawie nie powołał żadnych
argumentów prawnych, przesądzających o zarzucanym braku efektywności postępowania.
W tym kontekście należy zauważyć, że ewentualnych pierwotnych przyczyn tego
domniemanego stanu rzeczy należałoby poszukiwać nie w zaskarżonym przepisie, lecz w
ogólnych zasadach organizacji sądów administracyjnych i postępowania przed sądami
administracyjnymi, które są uregulowane m.in. w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz
w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd pytający nie
tylko nie wskazał, które elementy konstrukcyjne sądownictwa administracyjnego
powodują nadmierną przewlekłość rozpatrywania spraw licencji sportowych, ale na
dodatek sformułował swoje zarzuty w oderwaniu od ustawowych gwarancji sprawności
postępowania. Wymienić wśród nich należy przede wszystkim art. 7 p.p.s.a., zgodnie z
którym „sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego
załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu”. Jak słusznie
zauważył Marszałek Sejmu, do tego typu instrumentów należą także środki prawne
przewidziane w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do
rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym
przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179,
poz. 1843, ze zm.).
Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że wywodzona z art. 2 Konstytucji
12
zasada prawidłowej legislacji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli do zarzutu
„nieefektywności” zakwestionowanych rozwiązań. Zasada ta ma w istocie charakter
formalny: nakazuje unikać stanowienia przepisów „w sposób nieprecyzyjny,
niejednoznaczny i powodujący istotne wątpliwości prawne”, a także regulacji, które
posługują się niezdefiniowanymi pojęciami albo mają niezrozumiałą treść (por. wyrok z 17
grudnia 2002 r., sygn. U 3/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 95). Stwierdzenie niezgodności
przepisu z Konstytucją uzasadnia jego niejasność wówczas, gdy jest ona „tak daleko
posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych
środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa”, przy
czym „pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności
winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody
usuwania skutków niejasności treści przepisu okażą się niewystarczające” (wyrok z 20
czerwca 2005 r., sygn. K 4/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 64; por. też np. wyrok z 3
grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90).
Jeżeli zaś chodzi o art. 2 Konstytucji jako wzorzec związkowy dla art. 10
Konstytucji, to należy uznać, że w uzasadnieniu pytania prawnego znaczenie tego przepisu
dla zarzutu możliwego „konfliktu kompetencyjnego” nie zostało w żaden sposób
omówione. Wydaje się, że argumentacja pytania prawnego w całości oparta została na
treściach wywodzonych przez WSA w Warszawie z art. 10 w związku z art. 173
Konstytucji.
1.4. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że 16 października 2010 r. weszła w życie
ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857; dalej: nowa ustawa o
sporcie), która m.in. uchyla ustawę o sporcie kwalifikowanym (por. art. 93 pkt 2 nowej
ustawy o sporcie). Wobec tego należy rozważyć, czy nie zachodzi konieczność umorzenia
postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z uwagi
na utratę mocy obowiązującej przez zaskarżony akt normatywny.
Rozpatrując tę kwestię, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na brak w nowej
ustawie o sporcie przepisów intertemporalnych odnoszących się do kontroli licencji
sportowych. W rezultacie należy przyjąć, że sąd pytający w sprawie, na tle której zostało
zadane pytanie prawne, w dalszym ciągu będzie orzekał na podstawie zaskarżonego art. 6
ust. 7 u.s.k. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady
tempus regit actum, zgodnie z którą sądy administracyjne mają obowiązek orzekania „na
podstawie akt sprawy”, a więc w oparciu o stan faktyczny i prawny sprzed nowelizacji,
istniejący w dniu wydania kontrolowanej decyzji (por. art. 133 § 1 p.p.s.a.; B. Dauter, B.
Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s. 317-318; W. Chróścielewski, P. Tarno,
Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa
2006, s. 411; E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postępowanie administracyjne i
postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 270-271 i omówienie
orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej: NSA: B. Adamiak, J.
Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2006, s.
445-446).
Skoro sąd pytający, mimo zmiany stanu prawnego, w rozpatrywanej przez siebie
sprawie w dalszym ciągu będzie stosował art. 6 ust. 7 u.s.k., należy uznać, że przepis ten
nie utracił mocy obowiązującej w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK i w dalszym
ciągu konieczne jest orzeczenie o jego zgodności z Konstytucją (por. liczne wyroki
Trybunału Konstytucyjnego, m.in. z: 13 listopada 2007 r., sygn. P 42/06, OTK ZU nr
10/A/2007, poz. 123; 23 czerwca 2008 r., sygn. P 18/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 83; 21
września 2009 r., sygn. P 46/08, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 124).
13
1.5. Reasumując, wobec braku dostatecznego uzasadnienia niezgodności art. 6 ust.
7 u.s.k. z art. 2 Konstytucji jako podstawowym oraz związkowym wzorcem kontroli,
postępowanie w tym zakresie należy umorzyć na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o
TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Do merytorycznego rozpoznania należy natomiast dopuścić zarzut niezgodności
zaskarżonego przepisu z art. 10 (w związku z art. 173), art. 31 oraz art. 184 Konstytucji,
przy czym – ze względu na sposób skonstruowania pytania prawnego – dwa ostatnie
zarzuty należy rozpatrzyć w odwrotnej kolejności.
2. Sądowoadministracyjna kontrola licencji dla klubów sportowych – uwagi
ogólne.
2.1. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.k. posiadanie licencji jest warunkiem koniecznym
uczestnictwa klubu sportowego „w sporcie kwalifikowanym w danej dyscyplinie sportu”.
Sport kwalifikowany „jest formą aktywności człowieka związaną z uczestnictwem we
współzawodnictwie sportowym, organizowanym lub prowadzonym w określonej
dyscyplinie sportu przez polski związek sportowy lub podmioty działające z jego
upoważnienia” (art. 3 pkt 3 u.s.k.).
Licencje są przyznawane na wniosek zainteresowanego klubu przez „właściwy [dla
danej dyscypliny] polski związek sportowy” (art. 6 ust. 1 u.s.k.), który spełnia następujące
warunki:
– ma zasięg ogólnokrajowy;
– został założony przez co najmniej trzy kluby sportowe lub przynajmniej 15
niezrzeszonych zawodników po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw kultury
fizycznej i sportu (obecnie: Ministra Sportu i Turystyki, dalej: minister);
– działa w formie stowarzyszenia (lub związku stowarzyszeń) i w zakresie
nieuregulowanym w u.s.k. i w ustawie z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz.
U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1675, ze zm.; dalej: u.k.f.) podlega – stosowanemu odpowiednio
– prawu o stowarzyszeniach (por. art. 7 ust. 4 u.s.k. w związku z art. 8 ust. 1 u.k.f.).
W świetle art. 11 ust. 1 u.s.k. w danej dyscyplinie sportowej może działać tylko
jeden polski związek sportowy (tzw. zasada monopolu polskich związków sportowych –
por. W. Cajsel, Ustawa o sporcie kwalifikowanym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 83-84).
Do wniosku o przyznanie licencji należy dołączyć:
– wyciąg z Krajowego Rejestru Sądowego lub z innego rejestru albo z ewidencji
właściwych dla formy organizacyjnej danego klubu sportowego;
– odpis statutu lub umowy spółki (w wypadku klubu sportowego działającego jako
osoba prawna);
– pisemne zobowiązanie klubu sportowego do przestrzegania statutu i regulaminów
polskiego związku sportowego oraz międzynarodowych organizacji sportowych (por. art. 6
ust. 2 u.s.k.).
Związki sportowe mogą pobierać opłatę za przyznanie licencji w wysokości
nieprzekraczającej kosztów jej przyznania (art. 6 ust. 5 u.s.k.).
Zgodnie z art. 6 ust. 3 u.s.k., „warunki i tryb przyznawania i pozbawiania licencji
są określane w regulaminach właściwego polskiego związku sportowego”.
W wypadku Polskiego Związku Piłki Nożnej (dalej: PZPN) są one zawarte w
przyjmowanych na każdy sezon uchwałach w sprawie regulaminów, wydawanych na
podstawie art. 75 § 3 Statutu PZPN
(http://www.pzpn.pl/index.php/pol/Federacja/Dokumenty).
14
W odniesieniu do klubu sportowego w sprawie zawisłej przed sądem pytającym
zastosowanie miał Podręcznik Licencyjny dla Ekstraklasy na sezon 2009-2010
(http://www.pzpn.pl/index.php/pol/Federacja/Dokumenty/Systemlicencyjny/System-licencji-dla-klubow-Ekstraklasy-2009-2010;
dalej:
Podręcznik
Licencyjny), którego pierwotna wersja stanowiła załącznik do uchwały Zarządu PZPN nr
I/9 z dnia 31 marca 2006 r. Podręcznik Licencyjny przewidywał m.in., że przyznanie
licencji uzależnione jest od spełnienia pięciu rodzajów kryteriów (sportowych,
infrastrukturalnych, personalnych i administracyjnych, prawnych oraz finansowych). Były
one podzielone na trzy stopnie („A” – obowiązkowe, „B” – obowiązkowe, lecz ich
niespełnienie nie wyłączało prawa do otrzymania licencji, i „C” – rekomendowane jako
najlepsze praktyki). Procedura przyznawania licencji w ramach PZPN była dwustopniowa:
pierwszą instancją była Komisja ds. Licencji dla Klubów Ekstraklasy, a drugą – Komisja
Odwoławcza ds. Licencji Klubowych (por. art. 42 § 4 Statutu PZPN oraz pkt 3.2.2.
Podręcznika Licencyjnego).
Zgodnie z art. 6 ust. 7 u.s.k., „W sprawach przyznawania i pozbawiania licencji od
orzeczeń polskiego związku sportowego klubowi sportowemu przysługuje skarga do
wojewódzkiego sądu administracyjnego”. Skarga ta musi odpowiadać warunkom
przewidzianym w p.p.s.a. i jest rozpatrywana w procedurze przewidzianej tą ustawą.
2.2. Ze względu na to, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest art. 6 ust.
7 u.s.k., Trybunał Konstytucyjny uważa za konieczne przedstawienie jego historii
legislacyjnej i ratio legis.
Prawo do zaskarżenia decyzji licencyjnych do sądu administracyjnego zostało
wprowadzone do rządowego projektu u.s.k. (druk sejmowy nr 4131/IV kadencja Sejmu)
podczas drugiego czytania na posiedzeniu Komisji Kultury Fizycznej i Sportu (dalej:
sejmowa Komisja) 7 lipca 2005 r. z inicjatywy Klubu Parlamentarnego Polskiego
Stronnictwa Ludowego (por. dodatkowe sprawozdanie sejmowej Komisji, druk sejmowy
nr 4269-A/IV kadencja Sejmu). Planowane rozwiązanie miało następujące brzmienie:
„Klubowi sportowemu wnioskującemu o przyznanie licencji lub pozbawionemu licencji
przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego”. W jego uzasadnieniu
wskazano, że jest ono spójne z innym rozstrzygnięciem przewidzianym w pierwotnym
projekcie ustawy (sądowoadministracyjną kontrolą odmowy wydania licencji
zawodnikowi – art. 29 projektu ustawy, obecnie art. 30 u.s.k.), o którym z powodu tempa
prac nad ustawą „zapomniano”, lecz które jest konieczne dla prawidłowego
funkcjonowanie ustawy (por. Biuletyn sejmowej Komisji nr 4902/IV kadencja Sejmu).
Przepis ten został co do meritum zaaprobowany przez przedstawiciela Biura
Legislacyjnego Kancelarii Sejmu jako uzupełnienie katalogu skarg do sądów
administracyjnych, z zastrzeżeniem, że nie jest on najlepiej sformułowany i zostanie
skorygowany na etapie Senatu przez wniesienie odpowiedniej poprawki (por. Biuletyn
sejmowej Komisji nr 4902/IV kadencja Sejmu). Obietnica ta została zrealizowana: Senat
zaproponował nadanie zaskarżonemu przepisowi ostatecznego brzmienia (por. poprawka
nr 2 w uchwale Senatu z 21 lipca 2005 r., druk sejmowy nr 4336/IV kadencja Sejmu), przy
czym potraktowano to jako zmianę czysto legislacyjną (por. s. 3 uzasadnienia uchwały,
druk sejmowy nr 4336/IV kadencja Sejmu).
W toku prac legislacyjnych zasadność wprowadzenia sądowoadministracyjnej
kontroli decyzji licencyjnych nie była omawiana ani w Sejmie, ani w Senacie. W
uzasadnieniu projektu ustawy nie wyjaśniono nawet ratio legis wspomnianego wyżej art.
29, zawarto w nim jedynie ogólne stwierdzenie o konieczności wprowadzenia „nowych
instrumentów nadzoru nad związkami sportowymi” (por. s. 1 uzasadnienia projektu, druk
sejmowy nr 4131/IV kadencja Sejmu).
15
Mając na uwadze treść art. 6 ust. 7 u.s.k., należy przyjąć, że jego celem była
realizacja konstytucyjnego prawa do sądu (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji) i
zagwarantowanie poszanowania prawa (legalizmu) w procesie przyznawania licencji (por.
art. 7 i art. 83 Konstytucji). Przepis ten stanowi również niewątpliwie przejaw zwiększenia
kontroli państwa nad sferą sportu kwalifikowanego, której celem jest przede wszystkim
zapobieganie arbitralności decyzji związków sportowych i wykorzystywania ich
ustawowego monopolu (art. 11 ust. 1 u.s.k.) do ograniczenia dostępu klubów sportowych
do licencji sportowych. W tym sensie chroni on w postępowaniu licencyjnym stronę
„słabszą” (kluby sportowe jako członków związków sportowych) przed dominacją strony
„silniejszej” (zrzeszających te kluby związków sportowych).
2.3. Art. 6 ust. 7 u.s.k. w niezmienionym brzmieniu funkcjonował w ustawie o
sporcie przez cały czas jej obowiązywania (od 1 września 2005 r. do 15 października 2010
r.). Należy jednak zauważyć, że przez cały ten czas budził on liczne kontrowersje w
doktrynie i praktyce.
Pierwszą (nieskuteczną) próbę uchylenia art. 6 ust. 7 u.s.k. podjęto przy okazji prac
nad ustawą z dnia 23 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o sporcie kwalifikowanym oraz
niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 171, poz. 1208). Zniesienie tego rozwiązania w
rządowym projekcie zmiany ustawy uzasadniano następująco: „W sprawach przyznawania
i pozbawiania licencji zrezygnowano z drogi odwoławczej do wojewódzkiego sądu
administracyjnego, przyznając w tych sprawach kompetencję Trybunałowi Arbitrażowemu
do Spraw Sportu przy Polskim Komitecie Olimpijskim. Analogiczne rozwiązanie
zastosowano w odniesieniu do licencji zawodniczych (art. 30), trenerów i sędziów
sportowych (art. 49). Wynika to z cywilnoprawnego charakteru licencji, który powinien
wykluczać drogę administracyjną. Ponadto dodatkowym argumentem jest przewlekłość
postępowania administracyjnego w przypadkach, gdzie orzeczenie w sprawie przyznania
bądź pozbawienia licencji ma natychmiastowy skutek. Droga odwoławcza powinna być
więc krótka i skuteczna, a taką zapewnia postępowania przed Trybunałem” (s. 1
uzasadnienia projektu ustawy, druk sejmowy nr 716/V kadencja Sejmu; rozpatrywany
wspólnie z nim projekt poselski – druk sejmowy nr 1501/V kadencja Sejmu – nie odnosił
się do art. 6 ust. 7 u.s.k.).
Proponowane rozwiązanie spotkało się z mieszanymi opiniami ekspertów
sejmowych, co wynikało przede wszystkim z odmiennego postrzegania charakteru
prawnego licencji sportowych. Zostało ono zaaprobowane przy założeniu, że licencje są
sui generis działaniami prawnymi związków sportowych, niebędącymi ani decyzjami
administracyjnymi, ani czynnościami cywilnoprawnymi (zob. M. Rudnik, Opinia o
rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o sporcie kwalifikowanym oraz niektórych
innych ustaw (druk nr 716) z 24 sierpnia 2006 r., s. 10; zniesienie sądowoadministracyjnej
kontroli zostało także zaakceptowane – bez uzasadnienia – w opinii W. Sawickiego – por.
Opinia dotycząca rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o sporcie kwalifikowanym
oraz niektórych ustaw (druk nr 716) z 18 sierpnia 2006 r., s. 8). Opinia krytyczna opierała
się na tezie, że licencje dla klubów sportowych są administracyjnymi zezwoleniami na
prowadzenie określonej działalności gospodarczej, które dopiero wtórnie rodzą skutki w
sferze prawa cywilnego na takiej samej zasadzie, jak np. zezwolenia na nabycie
nieruchomości przez cudzoziemców (por. B. Pawłowski, Opinia prawna dotycząca
rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o sporcie kwalifikowanym oraz niektórych
innych ustaw (druk nr 716) z 7 lipca 2006 r., s. 3-4). Podkreślono w niej również, że
zastąpienie kontroli sądowoadministracyjnej kontrolą sprawowaną przez Trybunał
Arbitrażowy do Spraw Sportu przy Polskim Komitecie Olimpijskim (dalej: Trybunał
Arbitrażowy) nie spełnia w dostatecznym stopniu konstytucyjnego standardu prawa do
16
sądu (tamże, s. 4-6). Propozycja uchylenia art. 6 ust. 7 ustawy została także negatywnie
oceniona przez uczestniczącego w pracach legislacyjnych Prezesa Trybunału
Arbitrażowego, który stwierdził m.in., że wydawanie licencji jest czynnością
administracyjną i chociażby ze względu na brak równorzędności stron nie może być
uznane za czynność cywilnoprawną (por. Biuletyn sejmowej Komisji nr 849/V kadencja
Sejmu, s. 15-16). Po negatywnym zaopiniowaniu przez sejmową Komisję (por. druk
sejmowy nr 1748/V kadencja Sejmu) zrezygnowano z jego uchwalenia.
Po raz drugi pomysł likwidacji sądowoadministracyjnej kontroli decyzji
licencyjnych pojawił się podczas prac nad wspomnianą nową ustawą o sporcie (por. druki
sejmowe nr 2313/VI kadencja Sejmu i 2374/VI kadencja Sejmu). Ustawa ta weszła w
życie 16 października 2010 r. i zastąpiła regulacje m.in. zaskarżoną ustawę o sporcie
kwalifikowanym. Nie zawiera ona żadnych przepisów dotyczących licencji sportowych (w
tym nie przewiduje odpowiednika art. 6 ust. 7 u.s.k.) i w ogóle nie reguluje trybu
postępowania przed organami związków sportowych, pozostawiając te kwestie do
samoistnego uregulowania w drodze aktów wewnętrznych. Oznacza to w praktyce
likwidację zaskarżonego mechanizmu kontroli decyzji licencyjnych przez sądy
administracyjne.
Na marginesie można zwrócić uwagę na rozwiązania zawarte w projektach ustaw,
które nie zostały uwzględnione w uchwalonej ustawie.
Projekt poselski, zakładający w pewnym zakresie utrzymanie ustawowej regulacji
licencji sportowych (druk sejmowy nr 2374/VI kadencja Sejmu), przewidywał, że w
sprawach przyznawania i pozbawiania licencji klubowi sportowemu od orzeczeń polskiego
związku sportowego będzie przysługiwała skarga wyłącznie do Trybunału Arbitrażowego
(art. 15 ust. 6 omawianego projektu ustawy). W uzasadnieniu tego projektu wskazano
m.in., że postępowanie przed tym organem ma być „swego rodzaju quasi-sądową kontrolą
zgodności z prawem wewnątrzzwiązkowych orzeczeń dyscyplinarnych tj. orzeczeń, dla
których bazę prawną stanowią przepisy wewnętrzne polskiego związku sportowego lub,
rzadziej, międzynarodowej federacji sportowej. Wyłączenie tego rodzaju orzeczeń spod
jurysdykcji sądu powszechnego jest praktyką stosowaną właściwie we wszystkich
organizacjach sportowych i wynika ze specyfiki sportowego orzecznictwa
dyscyplinarnego, które w swej istocie nie jest ani postępowaniem administracyjnym[,] ani
tym bardziej rozstrzyganiem sporów o charakterze cywilnoprawnym” (s. 45 uzasadnienia
projektu ustawy, druk sejmowy nr 2374/VI kadencja Sejmu).
W projekcie rządowym (druk sejmowy nr 2313/VI kadencja Sejmu) nie
uregulowano wprost spraw licencji. Proponowano natomiast, aby w sprawie skarg na
orzeczenia władz polskich związków sportowych wyłącznie właściwy był Trybunał
Arbitrażowy (por. art. 30 projektu ustawy), od którego orzeczeń miała przysługiwać skarga
kasacyjna do Sądu Najwyższego (por. art. 33 projektu ustawy). W uzasadnieniu projektu
podkreślono, że związki sportowe będą miały wyłączność, jeżeli chodzi o decydowanie o
sprawach licencji w rozumieniu obecnie obowiązującej ustawy o sporcie kwalifikowanym
(por. s. 12 uzasadnienia projektu ustawy). Odnosząc się do tego rozwiązania podczas
pierwszego czytania, Minister Sportu i Turystyki (dalej: Minister) wprost stwierdził, że
„Sprawy sporne w sporcie powinny być rozstrzygane generalnie w ramach ruchu
sportowego ze względu na potrzebę poszanowania jego autonomii, ale także konieczność
szybkich rozstrzygnięć. Ustawa umacnia pozycję Trybunału [Arbitrażowego], rozszerza
jego kompetencje m.in. o rozpatrywanie skarg na decyzje licencyjne polskich związków
sportowych, obecnie rozstrzygane przez sądy administracyjne” (Sprawozdanie
Stenograficzne z 52. posiedzenia Sejmu VI kadencji 23 października 2009 r., s. 272-273).
17
2.4. Sądowoadministracyjna kontrola spraw licencyjnych była także przedmiotem
rozważań przedstawicieli doktryny, których poglądy odpowiadały przedstawionym wyżej
kontrowersjom wśród ekspertów sejmowych.
Wyrażano w niej m.in. pogląd, że „ponieważ w treści ustawy o sporcie
kwalifikowanym nie ma określenia formy prawnej licencji, należy stwierdzić, iż licencja ta
nie będzie przyznawana w formie decyzji administracyjnej” (W. Cajsel, op.cit., s. 58;
podobnie:
tenże,
Formy
prawne
działalności
klubów
sportowych,
http://www.cos.pl/sw/910_06/44.pdf, s. 45).
Wskazywano również zalety różnych form rozwiązywania sporów sportowych,
przy założeniu jednak, że nie mają one wyłączać rozstrzygania konfliktów przez sądy
państwowe (zob. A. Wach, Alternatywne formy rozwiązywania sporów sportowych,
„Przegląd Sądowy” nr 5/2000, s. 71; tenże, Prawo do sądu w sprawach sportowych,
„Studia Iuridica” nr XLVIII/2008, s. 296).
Podkreślano, że sądownictwo federacji sportowych nie korzysta w pełni z
przymiotów niezależności, niezawisłości i bezstronności, więc nie zapewnia standardu
prawa do sądu wymaganego przez Konstytucję oraz Konwencję o ochronie praw
człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; por. A.
Wach, Prawo…, s. 294-295).
Stawiano również tezę, że choć spory ze stosunków sportowych mają w
przeważającej części charakter cywilnoprawny, mogą być rozpatrywane przez różnego
typu sądy (cywilne, pracy, gospodarcze, administracyjne, antymonopolowe). Co do
zasady, „o przynależności danej sprawy do konkretnego organu sądowego decyduje
każdorazowo wewnętrzny prawodawca, formułujący rozwiązania ustawowe w sposób
uwzględniający zarówno tradycje prawne, jak i aktualną politykę legislacyjną w sferze
realizacji poszczególnych stosunków prawnych” (por. A. Wach, Prawo…, s. 297). W
rezultacie w poszczególnych państwach występują niejednolite rozwiązania: przykładowo
we Włoszech i Francji spory sportowe są rozstrzygane głównie przez sądownictwo
administracyjne, podczas gdy np. w Grecji należy to do kompetencji różnych sądów
(tamże, s. 297).
2.5. Zgodnie z informacjami przekazanymi Trybunałowi Konstytucyjnemu przez
Prezesa NSA, kontrola rozstrzygnięć związków sportowych przez sądy administracyjne
została zakwestionowana jedynie w kilku postanowieniach wydanych w latach 1989-1995
(problematyka ta pojawiała się także w kilkunastu późniejszych sprawach, lecz z powodów
formalnych – m.in. nieopłacenia lub cofnięcia skargi – nie była rozpatrywana
merytorycznie).
Naczelny Sąd Administracyjny odmawiał m.in.: rozpoznania skarg w sprawie:
– przeniesienia zawodnika do innej drużyny sportowej (por. postanowienie NSA z
8 grudnia 1989 r., sygn. akt I SA 832/89),
– orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez związki sportowe (por. postanowienie
NSA z 19 kwietnia 1994 r., sygn. akt I SA 421/94),
– pozbawienia uprawnień sędziów sportowych (por. postanowienie z 7 czerwca
1994 r., sygn. akt I SA 862/94),
– udziału zawodników (por. postanowienie z 26 lutego 1991 r., sygn. akt I SA
264/91) lub drużyn w zawodach sportowych (por. postanowienie z 12 grudnia 1990 r.,
sygn. akt I SA 1262/90).
Kwestie te były uznawane za sprawy wewnętrzne związków sportowych, które –
wobec ówczesnego braku odpowiednich regulacji – nie były załatwiane w drodze decyzji
administracyjnych i nie podlegały kognicji NSA na mocy przepisów odrębnych.
18
Oceniając znaczenie powyższych orzeczeń w kontekście niniejszej sprawy, należy
mieć na względzie, że zostały one wydane w odmiennym otoczeniu prawnym, a w
szczególności przed wejściem w życie (obecnie już nieobowiązujących) ustawy o kulturze
fizycznej (6 kwietnia 1996 r.) oraz ustawy o sporcie kwalifikowanym (1 września 2005 r.).
Ich treść odzwierciedlała ówczesną koncepcję traktowania związków sportowych jako
organizacji niewiele różniących się od „zwykłych” stowarzyszeń i była adekwatna do
stosunkowo niewielkiego rozwoju organizacji sportowych i stopnia profesjonalizacji
sportu. Rozwiązania wprowadzone powołanymi ustawami są natomiast oparte na założeniu
o konieczności ściślejszej regulacji ustawowej spraw sportu, reglamentacji swobody
związków sportowych oraz zagwarantowania legalności ich działań wobec klubów
sportowych i zawodników. Bezpośrednim przejawem tej zmiany optyki było
wprowadzenie w 2005 r. trzech przepisów, które expressis verbis przyznawały sądom
administracyjnym prawo do rozpatrywania skarg na decyzje licencyjne związków
sportowych: art. 30, art. 49 oraz – zaskarżonego – art. 6 ust. 7 u.s.k. Wobec tego należy
uznać, że poglądy wyrażone w wydanych ponad dziesięć lat wcześniej postanowieniach
NSA o sygn. akt I SA 1262/90, I SA 264/91, I SA 832/89, I SA 421/94 oraz I SA 862/94
utraciły już swoją aktualność.
3. Ocena zgodności zaskarżonego przepisu z art. 10 w związku z art. 173
Konstytucji.
3.1. Zdaniem sądu pytającego, art. 6 ust. 7 u.s.k. jest niezgodny z art. 10 w związku
z art. 173 Konstytucji, ponieważ „stwarza niebezpieczeństwo potencjalnie sprzecznych
wzajemnie rozstrzygnięć sądowych lub administracyjnych”. Orzeczenia sądów
administracyjnych w sprawie licencji klubowych mogą – w jego opinii – kolidować z
orzeczeniami Trybunału Arbitrażowego oraz Ministra.
3.2. Trybunał Konstytucyjny dotychczas nie orzekał o zgodności przepisów z taką
konfiguracją wzorców kontroli, jak wskazana w piśmie procesowym. Art. 10 oraz art. 173
Konstytucji jako przepisy o charakterze ustrojowym były także bardzo rzadko
pojedynczymi wzorcami kontroli. Ograniczając się do wskazania spraw zakończonych
orzeczeniami merytorycznymi, należy tu wymienić wyroki z:
– 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8 – dotyczący
możliwości odwoływania w trakcie kadencji prezesa i wiceprezesa sądu przez Ministra
Sprawiedliwości;
– 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 81 – dotyczący
niezależności finansowej Krajowej Rady Sądownictwa od Kancelarii Prezydenta;
– 9 listopada 2005 r., sygn. Kp 2/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 114 – dotyczący
kompetencji Ministra Finansów w zakresie audytu w sądach;
– 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 119 – dotyczący
wyboru ławników przez rady gminy;
– 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3 – dotyczący
zakresu nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad sądownictwem.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz w doktrynie wskazuje się, że art.
10 oraz art. 173 Konstytucji pozostają ze sobą w ścisłym związku. Drugiego z tych
przepisów w żadnym wypadku nie można traktować jako superfluum konstytucyjnego,
ponieważ wynika z niego konieczność odmiennej oceny sytuacji władzy sądowniczej w
porównaniu z władzą wykonawczą i ustawodawczą. W świetle Konstytucji dopuszczalne
jest mianowicie pewne przenikanie kompetencji władzy ustawodawczej i wykonawczej
(obowiązująca w tej sferze zasada „podziału władzy” nie oznacza więc nakazu całkowitej
19
separacji tych władz), natomiast władza sądownicza powinna być władzą „odrębną i
niezależną od pozostałych władz” (por. powołane wyżej wyroki oraz P. Sarnecki, uwagi do
art. 10, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. V,
Warszawa 2007, s. 13-14; J. Trzciński, uwagi do art. 173, [w:] Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. I, Warszawa 1999, s. 11 oraz
powołana tam literatura). Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny, art. 173 Konstytucji nie
znosi i w żadnym stopniu nie modyfikuje zasady podziału i równowagi władzy (por. np.
powołane wyroki o sygn. K 12/03, P 16/03, K 28/04 i K 45/07). Z przepisu tego wynika
natomiast swoisty monopol sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy i zakaz
powierzania tej funkcji pozostałym władzom (por. np. wyrok o sygn. K 28/04 i powołane
tam dalsze źródła).
3.3. Ocenę zarzutów sądu pytającego wobec art. 6 ust. 7 u.s.k., stawianych na tle
tak rozumianego wzorca kontroli, należy rozpocząć od ustalenia ogólnej adekwatności
wskazanego wzorca kontroli.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, jest oczywiste, że zasada podziału władzy
może stanowić podstawę oceny relacji między Ministrem jako organem nadzoru (władza
wykonawcza) oraz sądem administracyjnym (władza sądownicza). Odmienna sytuacja
występuje natomiast w odniesieniu do drugiej wskazanej przez sąd pytający płaszczyzny
kontroli: relacji między sądami administracyjnymi i Trybunałem Arbitrażowym. Trybunał
Arbitrażowy nie należy bowiem do żadnego z segmentów władzy w rozumieniu art. 10
Konstytucji, a w szczególności nie można go zaliczyć do władzy sądowniczej (por. także
rozdział VIII Konstytucji; notabene należy zauważyć, że art. 10 Konstytucji nie może być
wzorcem kontroli relacji „wewnątrz” władzy sądowniczej). Jest on stałym sądem
polubownym (por. art. 42 ust. 1 u.s.k.), mającym charakter sądu wewnętrznego związków
sportowych sportu kwalifikowanego, działającego wyłącznie w sprawach poddanych jego
właściwości na podstawie zapisu na sąd polubowny oraz wskazanych w art. 23a i art. 43
u.s.k. (odpowiednio: procedura zawieszenia w czynnościach władz polskiego związku
sportowego i orzekanie w sprawach niektórych decyzji dyscyplinarnych lub
regulaminowych właściwych organów polskich związków sportowych).
Natomiast jeżeli chodzi o możliwość kolizji między uprawnieniami sądu i Ministra,
to należy uznać, że zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny. Zaskarżony art. 6 ust. 7 u.s.k.
jednoznacznie stwierdza, że „w sprawach przyznawania i pozbawiania licencji od orzeczeń
polskiego związku sportowego klubowi sportowemu przysługuje skarga do
wojewódzkiego sądu administracyjnego”. Ani ten, ani żaden inny przepis tej ustawy nie
przyznaje analogicznego uprawnienia Ministrowi, który – co wyraźnie trzeba podkreślić –
może działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (por. art. 7 Konstytucji). Sąd
pytający nie udowodnił również, że zjawisko nakładania się uprawień w analizowanej
sferze występuje w praktyce. Należy również pamiętać, że wszystkie rozstrzygnięcia
Ministra wydawane na tle ustawy o sporcie kwalifikowanym w formie decyzji
administracyjnych i postanowień podlegają na zasadach ogólnych kontroli pod względem
legalności przez sąd administracyjny (por. art. 184 Konstytucji oraz art. 3 § 2 pkt 1-2
p.p.s.a.). W tym sensie „ostateczną instancją” rozstrzygającą o legalności decyzji Ministra
zawsze jest sąd administracyjny, nigdy nie jest natomiast odwrotnie (wykluczona jest
ministerialna kontrola legalności orzeczeń sądowych czy jakiekolwiek ich „derogowanie”).
Na marginesie można stwierdzić, że w świetle obowiązujących regulacji nie będą
występowały także spory kompetencyjne między sądami administracyjnymi i Trybunałem
Arbitrażowym. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez cytowanego już Prezesa Trybunału,
Trybunał Arbitrażowy nie ma kompetencji do kontroli decyzji w sprawie przyznania lub
odmowy przyznania licencji, ponieważ art. 6 ust. 7 u.s.k. stanowi lex specialis wobec
20
przepisów określających jego kompetencje (por. Biuletyn z posiedzenia sejmowej Komisji
nr 849/V kadencja Sejmu, s. 15-16). Sąd ten nie dysponuje więc uprawnieniami
„konkurencyjnymi” wobec sądu administracyjnego.
3.4. W świetle powyższych analiz należy uznać, że art. 6 ust. 7 u.s.k. nie jest
niezgodny z art. 10 w związku z art. 173 Konstytucji. Konkluzja ta wynika nie tylko z
braku przekonującej argumentacji co do związku treściowego między zaskarżonym
przepisem a wskazanym wzorcem kontroli, ale także ze specyfiki tego ostatniego. Art. 10
w związku z art. 173 Konstytucji zawiera normy o charakterze ustrojowym, które z zasady
raczej wyjątkowo mogą być adekwatnym wzorcem kontroli przepisów formułujących
prawa podmiotowe (w tym wypadku – prawo do sądu, art. 45 ust. 1 Konstytucji).
4. Ocena zgodności zaskarżonego przepisu z art. 184 Konstytucji.
4.1. Zdaniem sądu pytającego, art. 6 ust. 7 u.s.k. jest niezgodny z art. 184
Konstytucji dlatego, że powierza sądom administracyjnym kontrolę decyzji licencyjnych w
oderwaniu od ich cywilnoprawnego charakteru.
4.2. Zgodnie z art. 184 Konstytucji „Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy
administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności
administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami
uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów
administracji rządowej”.
Treścią tego przepisu jest wskazanie „podstawowych elementów struktury
sądownictwa administracyjnego oraz zakresu właściwości sądów administracyjnych” (L.
Garlicki, uwagi do art. 184, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L.
Garlicki, t. IV, Warszawa 2005, s. 3). Zarzuty sądu pytającego odnoszą się problematyki
należącej wyłącznie do tej drugiej sfery, a mianowicie właściwości rzeczowej sądów
administracyjnych (kwestie właściwości instancyjnej i miejscowej zostały pominięte).
Trybunał Konstytucyjny dotychczas kilka razy wypowiadał się na temat
odpowiedniego ukształtowania właściwości rzeczowej sądów. Zdaniem składu
orzekającego w niniejszej sprawie, można mówić o ukształtowaniu się w tym zakresie
jednolitej linii orzecznictwa, przyznającej ustawodawcy prawo i obowiązek wyboru sądu
odpowiedzialnego za rozstrzygnięcie danej sprawy. Podkreślano przy tym, że
ustawodawca, podejmując decyzję w tym zakresie, powinien kierować się m.in.
następującymi względami:
– „rodzajem” (por. wyroki z: 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98, OTK ZU nr
7/1999, poz. 156; 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30; 4
lipca 2002 r., sygn. P 12/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50 oraz postanowienie z 8 marca
2000 r., sygn. K 32/98, OTK ZU nr 2/2000, poz. 64) albo „charakterem” sprawy (por.
powołany wyrok o sygn. P 12/01 oraz wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr
4/2000, poz. 109),
– charakterystyką ustrojową danego typu sądu: „sądowa kontrola danej kategorii
spraw powinna zostać powierzona sądowi, który jest najlepiej przygotowany do jej
rozpoznania – czy to ze względu na swą specjalizację, czy też miejsce w strukturze
sądownictwa” (wyrok z 10 czerwca 2008 r., sygn. SK 17/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz.
78);
– procedurą stosowaną przez konkretny rodzaj sądu: „Konstytucja nakazuje
ukształtować właściwość poszczególnych sądów tak, by rodzaj rozpatrywanych przez nie
spraw był adekwatny do stosowanej procedury” (powołany wyrok o sygn. SK 17/07);
21
– koniecznością zapewnienia, aby wszystkie sprawy w znaczeniu konstytucyjnym
były objęte kontrolą sądową, przy czym w razie „milczenia ustawodawcy” należy uznać
dopuszczalność rozpoznania sprawy przez sąd powszechny (por. wyrok z 10 lipca 2000 r.,
sygn. SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143, odwołujący się do wyroku z 9 czerwca
1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50: „gwarancja prawa do sądu oznacza,
że ustawodawcy zwykłemu pozostaje jedynie swoboda wyboru właściwej drogi sądowej:
przed sądem powszechnym lub administracyjnym (…) W braku wskazania, iż w
konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego,
kompetentny jest inny sąd – sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie.
Tak należy rozumieć konsekwencje konstytucyjnego domniemania ustanowionego w art.
177 ustawy zasadniczej”; teza powtórzona m.in. w wyroku z 9 grudnia 2003 r., sygn. P
9/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 100 i postanowieniu z 14 listopada 2007 r., sygn. SK
53/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 139).
Jeżeli zaś chodzi o ocenę podziału właściwości między sądy powszechne
(zwłaszcza cywilne) i administracyjne, to Trybunał Konstytucyjny podkreślał m.in., że:
– „treść konstytucyjnego prawa do sądu nie może być utożsamiana z «prawem do
sądu powszechnego»” (postanowienie z 14 stycznia 2003 r., sygn. Ts 165/01, OTK ZU nr
1/B/2003, poz. 17);
– „nie można (…) z Konstytucji wyprowadzać, ani na podstawie jej art. 45
formułować, prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy określonego rodzaju przez sąd
administracyjny” (powołane postanowienie o sygn. SK 53/06);
– „za sprzeczne z konstytucją należy uznać stosowanie przez sądy swoistego
automatyzmu: jeśli źródłem powstałego stosunku prawnego jest decyzja administracyjna
(akt administracyjny), to stosunek ten nie może mieć charakteru cywilnoprawnego i – w
konsekwencji – droga sądowa [do sądu powszechnego] jest niedopuszczalna”
(wspomniane wyroki o sygn. SK 12/99 i P 12/01; por. także problem „wielostopniowości”
orzeczeń administracyjnych i cywilnych w sprawach dotyczących nieruchomości
przejętych przez Skarb Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia
Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, Dz. U. z 1945 r.
Nr 3, poz. 13, ze zm. – postanowienie z 1 marca 2010 r., sygn. P 107/08, OTK ZU nr
3/A/2010, poz. 27);
– „zasada, w myśl której sprawy administracyjne mieszczą się w zakresie kognicji
Naczelnego Sądu Administracyjnego ma charakter zasady konstytucyjnej, określonej w
art. 184 Konstytucji RP. Z istoty więc rzeczy musi to rzutować na interpretację
gwarantowanego w art. 45 ust. 1 prawa do «właściwego sądu»” (postanowienie z 23
stycznia 2002 r., sygn. Ts 77/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 68);
– „zadanie sprawowania kontroli działalności administracji publicznej sądy
administracyjne wykonują «w zakresie określonym w ustawie», a więc ustawodawca może
w uzasadnionych przypadkach przekazać sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w tym
zakresie sądom powszechnym” (postanowienie z 9 maja 2000 r., sygn. SK 15/98, OTK ZU
nr 4/2000, poz. 113).
W kwestii podziału kompetencji między sądy powszechne i sądy administracyjne
wypowiadała się także doktryna, w której najwięcej sporów budziła możliwość
poszerzania właściwości sądów administracyjnych o sprawy niebędące „kontrolą
działalności administracji publicznej”. Problem ten był rozważany nie tylko na tle art. 177
i art. 184 Konstytucji, ale także – zwłaszcza w literaturze z zakresu prawa
administracyjnego – art. 3 § 3 p.p.s.a. („Sądy administracyjne orzekają także w sprawach,
w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki
określone w tych przepisach”). Stanowiska doktryny można umownie podzielić na trzy
grupy.
22
Do pierwszej należy zaliczyć opracowania uznające generalną dopuszczalność
powierzania sądom administracyjnym innych spraw niż wymienione wprost w art. 184
Konstytucji ze względu na przysługującą ustawodawcy swobodę kształtowania
właściwości sądów, wynikającą z art. 176 ust. 2 Konstytucji. Zawsze zawierają one
zastrzeżenie, że tego typu rozwiązania powinny mieć charakter wyjątkowy, bo mogą
prowadzić do zawężenia prawa do sądu i zniekształcenia konstytucyjnych zasad podziału
właściwości między sądy powszechne i sądy administracyjne (por. L. Garlicki, op.cit., s. 78; M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), [w:]
Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s.
568-569).
Do drugiej (dominującej) należą stanowiska koncyliacyjne, wskazujące, że art. 3 §
3 p.p.s.a. w świetle art. 184 Konstytucji wprawdzie upoważnia do poszerzenia kognicji
sądów administracyjnych w drodze ustaw szczególnych, ale tylko w bardzo wąskim
zakresie. Odsyła on wyłącznie do tych przepisów szczególnych, które przewidują sądową
kontrolę administracji publicznej (por. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów
administracyjnych, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” nr 2/2004, s. 28). W
związku z tym kategorycznie wykluczano możliwość orzekania przez sądy
administracyjne w sprawach typowo cywilnych (por. np. T. Ereciński, J. Gudowski, J.
Iwulski, Komentarz do prawa o ustroju sądów i ustawy o KRS, Warszawa 2002, s. 24; B.
Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 813), a
równocześnie dopuszczano możliwość orzekania w niektórych sprawach wynikających z
działalności administracji publicznej przez sądy powszechne (w zależności od tego, czy
postępowanie sądowe ma polegać na kontroli działalności administracji, czy na
rozpoznaniu sprawy przekazanej sądowi do ostatecznego załatwienia – por. R. Hauser,
Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych, [w:] Ratio est
anima legis. Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa
2007, s. 237; R. Hauser, A. Kabat, op.cit., s. 25-26).
Do trzeciej należałoby zaliczyć poglądy o niezgodności art. 3 § 3 p.p.s.a. z art. 184
Konstytucji ze względu na zawarte w tym przepisie upoważnienie do pozakonstytucyjnego
poszerzenia kognicji sądów administracyjnych (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M.
Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 27; wątpliwości w
tym zakresie wyrażono także w publikacji W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie
administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 364365).
Kwestia ustalenia granic właściwości sądów administracyjnych i sądów
powszechnych była również rozważana na gruncie konkretnych rozwiązań dotyczących
kognicji sądów administracyjnych w sprawach dotyczących stosunku pracy, uchwał
samorządów zawodowych czy prawa prasowego. Jako – negatywnie oceniany – przykład
regulacji ewidentnie wykraczającej poza kontrolę administracji publicznej i ingerującej w
relacje między podmiotami prawa cywilnego wskazywano skargę do sądu
administracyjnego na odmowę udzielenia prasie informacji przez przedsiębiorców i inne
podmioty prywatne (por. np. P. Chróścielewski, J. P. Tarno, op.cit., s. 364-365; M.
Jaśkowska, op.cit., s. 567).
4.3. Przechodząc do oceny zarzutów sądu pytającego, należy na wstępie zauważyć,
że nawiązują one do jednej tylko wymienionej wyżej implikacji art. 184 Konstytucji, a
mianowicie zasady, że ustawodawca, określając właściwość rzeczową sądu, powinien
uwzględnić charakter sprawy, która ma podlegać jego rozstrzygnięciu. Zdaniem WSA w
Warszawie, licencja dla klubu piłkarskiego ma charakter cywilnoprawny, a więc w jej
sprawach nie może orzekać sąd administracyjny (co – w ujęciu sądu pytającego –
23
bynajmniej nie stanowi argumentu za uznaniem kognicji sądu powszechnego w tym
zakresie).
Argumentacja ta nie zasługuje na aprobatę z kilku powodów.
Po pierwsze, opiera się ona na błędnym założeniu absolutnej sztywności podziału
spraw między sądy administracyjne i sądy cywilne. Tymczasem, jak wskazano wyżej,
ustawodawca ma w tym zakresie pewną swobodę i na przykład może – wyjątkowo –
niektóre sprawy administracyjne przekazywać sądom powszechnym (por. powołany wyrok
o sygn. SK 15/98) lub odwrotnie. Rodzaj sprawy jest tylko jedną z przesłanek jego decyzji
– niekoniecznie najważniejszą (np. w porównaniu z koniecznością zapewnienia
efektywnego i pełnego dostępu do sądu) i często trudną do zoperacjonalizowania (np. w
odniesieniu do spraw „na styku” różnych gałęzi prawa, np. w dziedzinie prawa
konsumenckiego). Tego typu decyzje powinny jednak być podejmowane po
wszechstronnej analizie wad i zalet „przemieszania” właściwości sądów, z
uwzględnieniem zasady zaufania obywateli do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji) i
konieczności zapewnienia każdemu prawa do właściwego, niezależnego, bezstronnego i
niezawisłego sądu (art. 45 Konstytucji), który ze względu na swoje właściwości (np.
specjalizację, miejsce w strukturze sądownictwa i stosowaną procedurę) jest „najlepiej
przygotowany” do rozpatrzenia danej sprawy (por. ograniczenia swobody prawodawcy
sformułowane w wyroku o sygn. SK 17/07). Wyraźnie przy tym trzeba podkreślić, że –
mimo pewnych systemowych różnic między nimi – sądów administracyjnych nie wolno
przeciwstawiać sądom powszechnym, a sprawowany przez nie wymiar sprawiedliwości
uważać za „gorszy”. Choć sądy administracyjne orzekają przede wszystkim o legalności
(zgodności z prawem) kontrolowanych aktów (por. art. 1 § 2 p.u.s.a.), to jednak ich
orzeczenia mogą w rezultacie prowadzić także do ponownej oceny stanów faktycznych, na
tle których akty te zostały wydane. Mają one charakter kasatoryjny: w wypadku
uwzględnienia skargi zaskarżone rozstrzygnięcie zostaje (najczęściej) uchylone lub uznane
za nieważne (por. art. 145 p.p.s.a.). W rezultacie sprawa zostaje przekazana do ponownego
rozpoznania autorowi zaskarżonego aktu (najczęściej organowi administracji, w
analizowanym wypadku: związkowi sportowemu), który może i powinien dokonać
ponownej oceny faktów. Przy wydaniu ponownego rozstrzygnięcia jest on już związany
oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu sądu
administracyjnego (por. art. 153 p.p.s.a.). Dodatkowo, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd
administracyjny może zastosować „przewidziane ustawą środki w celu usunięcia
naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we
wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga,
jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia”.
Po drugie, przyjmuje ona jako aksjomat cywilnoprawny charakter licencji
sportowej, stwierdzając przy tym, że pogląd ten jest „zgodnie przyjęty w piśmiennictwie”
oraz znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA. Zdaniem Trybunału
Konstytucyjnego, teza ta budzi zastrzeżenia zarówno formalne, jak i merytoryczne.
W tym pierwszym wymiarze, należy zwrócić uwagę, że brak jest aktualnego
orzecznictwa administracyjnego na temat statusu prawnego uchwał czy decyzji w
sprawach indywidualnych, wydawanych przez związki sportowe. Rzeczywiście w latach
1989-1995 w kilku postanowieniach NSA stwierdził, że związki sportowe nie wydają
decyzji administracyjnych w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, a ich
rozstrzygnięcia nie podlegają kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA
o sygn. akt I SA 1262/90, I SA 264/91, I SA 832/89, I SA 421/94 oraz I SA 862/94,
omówione w punkcie III.2.5.). Orzeczenia te nie są już jednak adekwatne, ponieważ – jak
wspomniano – zostały wydane w zupełnie innym kontekście prawnym, w którym licencje
sportowe w ogóle nie były regulowane na poziomie ustawowym. Jeżeli natomiast chodzi o
24
doktrynę, to (jak się wydaje) reprezentowane są w niej bardzo rozbieżne stanowiska. Obok
poglądu, że licencje sportowe nie są przyznawane w formie decyzji administracyjnych
(por. W. Cajsel, op.cit., s. 58), uważa się je także za akty sui generis (por. M. Rudnik,
op.cit., s. 10), decyzje administracyjne (Prezes Trybunału Arbitrażowego, Biuletyn
sejmowej Komisji nr 849/V kadencja Sejmu, s. 15-16), a nawet administracyjne
zezwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej (por. B. Pawłowski,
op.cit., s. 3-4).
Niezależnie od powyższego, Trybunał Konstytucyjny nie zgadza się też z meritum
poglądu WSA w Warszawie co do czysto cywilnoprawnej natury licencji sportowych.
Mając na uwadze przedstawioną wyżej rolę licencji jako dokumentów
dopuszczających kluby sportowe do uczestnictwa w sporcie kwalifikowanym w danej
dyscyplinie sportu (por. art. 6 ust. 1 u.s.k.), należy dostrzec ich podobieństwo do
niektórych form reglamentacji działalności gospodarczej, wydawanych w formie decyzji
administracyjnych przez organy władzy publicznej. Dotyczy to w szczególności zezwoleń,
rozumianych jako dopuszczenie przez organ administracji konkretnego przedsiębiorcy do
podjęcia i wykonywania określonej, ograniczanej w interesie publicznym działalności
gospodarczej po uprzednim stwierdzeniu, że spełnia on wszelkie warunki wykonywania tej
działalności (por. różne definicje zezwoleń: C. Kosikowski, Zezwolenia na działalność
gospodarczą w prawie polskim, Warszawa 1997, s. 30-31; D. R. Kijowski, Pozwolenia w
administracji publicznej, Białystok 2000, s. 145; R. Sowiński, Administracyjna
reglamentacja działalności gospodarczej, Wrocław 2006, s. 84-89). W obydwu
wypadkach ograniczenia wprowadzane są w interesie publicznym, podmiot
zainteresowany musi spełnić określone „odgórnie” warunki (nie ma tu zasadniczo
negocjacji i równości stron charakterystycznej dla umów cywilnoprawnych) i złożyć
odpowiednio udokumentowany wniosek, uprawnienia do działalności otrzymuje na
określony czas i pod warunkiem utrzymywania wymaganego standardu. Różnice polegają
natomiast przede wszystkim na tym, że licencje sportowe są wydawane w celu
niegospodarczym (uprawiania sportu kwalifikowanego – art. 6 ust. 1 u.s.k.) i przez
organizacje społeczne (związki sportowe działające w formie stowarzyszeń albo związku
stowarzyszeń – art. 7 ust. 2 u.s.k.), a nie organy władzy publicznej.
Analizując tę ostatnią kwestię, należy mieć na uwadze, że choć związki sportowe
nie są organami władzy publicznej, to ich relacje z klubami sportowymi w pewnym
stopniu odzwierciedlają władcze i asymetryczne relacje między obywatelami i organami
administracji. Najpierw samodzielnie ustalają one warunki przyznania licencji (art. 6 ust. 2
u.s.k. zawiera bowiem tylko szczątkowe wymogi formalne), a następnie jednostronnie
rozstrzygają na tej podstawie o sprawach indywidualnych. W ten sposób przesądzają one
w istocie o dostępie do sportu kwalifikowanego, a co za tym idzie – m.in. o możliwościach
jego finansowania (również ze środków publicznych). Klub sportowy nie dysponuje tu
żadną alternatywą, a w szczególności nie może ubiegać się o uzyskanie licencji innego
związku sportowego. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 u.s.k. sport kwalifikowany jest
scentralizowany i dla danej dyscypliny może istnieć tylko jeden związek sportowy. W
takiej sytuacji nieuzyskanie licencji oznacza w praktyce marginalizację, a często również
pociąga za sobą problemy finansowane i zaprzestanie działania. Z obowiązującej ustawy o
sporcie wynika bowiem w istocie, że nie ma możliwości uprawiania sportu
kwalifikowanego poza systemem klubów i związków sportowych (przewiduje ona
wprawdzie teoretycznie istnienie zawodników niezrzeszonych – art. 4 ust. 1 u.s.k., ale i tak
muszą oni uzyskać licencje zawodnicze, przyznawane przez kluby sportowe – por. art. 29
u.s.k.).
Pod tym względem organizacja sportu kwalifikowanego różni się na przykład od
prywatnoprawnych więzi między podmiotami gospodarczymi, współpracującymi ze sobą
25
na podstawie umowy licencyjnej czy umowy franczyzy albo dobrowolnie zrzeszającymi
się w organizacjach gospodarczych. Podmioty gospodarcze mają bowiem – w ramach
danego sektora działalności – możliwość wyboru, czy i do jakiej „rodziny” firm (np. sieci
restauracji czy sklepów) albo organizacji (np. stowarzyszeń branżowych) chcą należeć.
Kluby sportowe nie dysponują tego typu swobodą – zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 u.s.k.
uczestnictwo klubu sportowego w sporcie kwalifikowanym w danej dyscyplinie sportu
wymaga posiadania przez ten klub licencji, a licencje można otrzymać tylko od jednego
jedynego dla danej dyscypliny związku sportowego (art. 6 ust. 1 zdanie drugie w związku
z art. 11 ust. 1 u.s.k.).
Jako pozaprawny argument dodatkowy można przytoczyć fakt, że w praktyce
stosowanej w ramach PZPN przyjęto, że rozstrzygnięcia dotyczące licencji w pierwszej
instancji określane są mianem „uchwał”, a w drugiej – „decyzji”. Okoliczność ta jest warta
odnotowania, choć oczywiście o charakterze danego aktu prawnego nie decyduje
wyłącznie jego oznaczenie (por. potwierdzenie tej tezy w kontekście aktów
administracyjnych, wyrażone po raz pierwszy w wyroku Sądu Najwyższego z 18
października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85, OSNCP nr 10/1986, poz. 158; podtrzymane
następnie w kilkuset orzeczeniach sądów administracyjnych, począwszy od wyroku NSA z
22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA nr 2/1981, poz. 91).
Reasumując, Trybunał Konstytucyjny uważa, że wskazanie przez ustawodawcę w
art. 6 ust. 7 u.s.k. sądu administracyjnego jako sądu właściwego w sprawie kontroli
legalności przyznania lub odmowy przyznania licencji nie pozostaje w sprzeczności z art.
184 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że rozwiązanie koresponduje z cechami
administracyjnoprawnymi i publicznoprawnymi licencji, a zwłaszcza władczą pozycją
związków sportowych w stosunku do klubów oraz monopolem związków sportowych,
jeżeli chodzi o przyznawanie dostępu do sportu kwalifikowanego. Ponadto realizuje ono
prawo do sądu klubów sportowych oraz zapobiega arbitralności związków sportowych w
stosunku do klubów sportowych. Nie powoduje również rozpatrzenia sprawy „przez sąd,
którego zasady i tryb postępowania są nieadekwatne do charakteru stosunku prawnego
stanowiącego przedmiot sprawy, o której mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji” (por.
postanowienia z: 6 lipca 2004 r., sygn. Ts 59/03, OTK ZU nr 3/B/2004, poz. 176 i 15
grudnia 2009 r., sygn. Ts 257/08, niepublikowane oraz wspomniany wyrok o sygn. SK
17/07).
4.4. Wobec tego należy uznać badane rozwiązanie za mieszczące się w zakresie
swobody ustawodawcy (wynikającej z art. 176 ust. 2 Konstytucji) i zgodne z art. 184
Konstytucji.
5. Ocena zgodności zaskarżonego przepisu z art. 31 Konstytucji.
5.1. Zdaniem sądu pytającego, art. 6 ust. 7 u.s.k. jest niezgodny z art. 31
Konstytucji, ponieważ stanowi „nieuprawnioną albowiem niecelową ingerencję w sferę
wolności i praw zagwarantowanych konstytucyjnie” związkom sportowym, które na mocy
prawa o stowarzyszeniach „z założenia korzystają ze swoistej autonomii”. Jak wynika z
uzasadnienia pytania prawnego, ingerencja ta ma polegać na poddaniu orzeczeń
licencyjnych kontroli sądów administracyjnych.
W przeciwieństwie do poglądu wyrażonego w piśmie Marszałka Sejmu, Trybunał
Konstytucyjny uważa, że argumenty przytoczone przez sąd pytający w powyższym
zakresie są niezależne od zarzutów na tle art. 184 Konstytucji. Choć zostały one połączone
w systematyce uzasadnienia pytania prawnego, można je jednak wyodrębnić od
wątpliwości przedstawionych przez WSA w Warszawie w kontekście pozostałych
26
przepisów ustawy zasadniczej.
5.2. Jako wzorzec kontroli w kontekście powyższego zarzutu sąd pytający wskazał
regulację o złożonej strukturze.
Art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji zawiera konstytucyjną zasadę ochrony wolności, która
jest nie tylko zasadą ustroju i systemu ochrony praw i wolności, ale także stanowi
podstawę samoistnego prawa podmiotowego nazywanego umownie „prawem do
wolności” (rozumianej jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu; por. L.
Garlicki, uwagi do art. 31, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L.
Garlicki, t. III, Warszawa 2003, s. 5). Jej podmiotami są niewątpliwie osoby fizyczne, a w
pewnym zakresie także osoby prawne prawa prywatnego (por. L. Garlicki, op.cit., s. 10).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego uznaje się przy tym, że art. 31 ust. 1-2
Konstytucji jest „dopełnieniem przepisów, określających poszczególne wolności
konstytucyjne”, a jego samodzielne stosowanie jako wzorca kontroli jest uzasadnione
wtedy, kiedy w ustawie zasadniczej brak bardziej szczegółowych regulacji (por. wyroki z:
20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165; 7 marca 2007 r., sygn. K
28/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 24; 2 lipca 2007 r., sygn. K 41/05, OTK ZU nr
7/A/2007, poz. 72; 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75; 6
października 2009 r., sygn. SK 46/07, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 132).
Art. 31 ust. 3 Konstytucji ma natomiast charakter horyzontalny. Zgodnie z tym
przepisem, „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą
być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym
państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska,
zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie
mogą naruszać istoty wolności i praw”.
5.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że (bardzo lakonicznie uzasadnione)
zarzuty sądu pytającego co do niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 31 Konstytucji
nie są przekonujące.
Zdecydowany sprzeciw Trybunału Konstytucyjnego budzi teza, że zapewnienie na
mocy art. 6 ust. 7 u.s.k. kontroli sądu administracyjnego nad orzeczeniami licencyjnymi
związków sportowych stanowi naruszenie sfery autonomii przysługującej tej organizacji.
Należy bowiem zauważyć, że sąd administracyjny co do zasady bada jedynie legalność
(zgodność z prawem) decyzji licencyjnych (por. art. 1 § 2 p.u.s.a.), a związki sportowe nie
dysponują swobodą co do przestrzegania prawa. Zgodnie bowiem z art. 83 Konstytucji,
„każdy” (a więc także osoba prawna, jaką jest związek sportowy) ma obowiązek
przestrzegania prawa. Dodatkowo do organów uczestniczących w procesie udzielania
licencji należy – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – odpowiednio stosować także
zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji („Organy władzy publicznej działają na
podstawie i w granicach prawa”), ponieważ – jak wspomniano wyżej – w procesie
udzielania licencji dysponują one uprawnieniami władczymi wobec klubów sportowych.
Na marginesie można wskazać, że także prawo o stowarzyszeniach (które sąd
pytający wskazuje jako „źródło” rzekomo naruszonej autonomii związków sportowych),
nakłada na te organizacje społeczne obowiązek przestrzegania prawa i przewiduje
odpowiednie gwarancje w tym zakresie (por. zwłaszcza art. 28-29 prawa o
stowarzyszeniach). W ustawie tej istnieje nawet odpowiednik art. 6 ust. 7 u.s.k. – art. 29
ust. 1 pkt 2 prawa o stowarzyszeniach, zgodnie z którym sąd na wniosek organu
nadzorującego lub prokuratora może uchylić uchwałę stowarzyszenia niezgodną z prawem
lub statutem.
27
Niezależnie od powyższego, nie można także zgodzić się, że ewentualna
konieczność zagwarantowania prawa do wolności mogłaby uzasadniać zamknięcie drogi
sądowej w analizowanej sprawie, skoro także prawo do sądu jest prawem gwarantowanym
„każdemu” przez Konstytucję (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji). W takiej bowiem sytuacji
należałoby szukać kompromisu, umożliwiającego realizację zarówno art. 31 ust. 1-2
Konstytucji, jak i art. 45 ust. 1 Konstytucji w takim stopniu, aby zachowana była istota
obydwu, a ewentualne ograniczenia spełniały zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3
Konstytucji). Ustawa zasadnicza powinna być stosowana integralnie – jej przepisy są
równorzędne pod względem mocy prawnej, a realizacja jednego z nich nie może
całkowicie wyłączać obowiązywania czy stosowania pozostałych (por. wyrok z 18 lutego
2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9, w którym Trybunał Konstytucyjny w
podobny sposób wyraził pogląd o konieczności współstosowania art. 17 i art. 65 ust. 1
Konstytucji).
Oceniając zarzut sądu pytającego, należy także pamiętać, że wolność w rozumieniu
art. 31 ust. 1-2 Konstytucji przysługuje każdemu – nie tylko związkom, ale i klubom
sportowym. Bez dokonania odpowiedniego „testu proporcjonalności” nie ma podstaw do
stwierdzenia, że w wypadku kolizji należy automatycznie przyznawać pierwszeństwo
interesom tych pierwszych.
5.4. Natomiast jeżeli chodzi zarzut niezgodności art. 6 ust. 7 u.s.k. z art. 31 ust. 3
Konstytucji, to – wobec niestwierdzenia naruszenia przez zaskarżony przepis
jakichkolwiek przepisów formułujących prawa lub wolności konstytucyjne – nie ma
potrzeby badania tej kwestii.
5.5. Reasumując, należy uznać, że art. 6 ust. 7 u.s.k. jest zgodny z art. 31 ust. 1-2
Konstytucji, a kontrola jego zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji jest zbędna.
6. Konkluzja.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że art. 6 ust. 7 u.s.k. jest
zgodny z art. 31 ust. 1-2 i art. 184 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 w związku
z art. 173 Konstytucji, postępowanie w pozostałym zakresie podlega zaś umorzeniu na
podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.