planowanie jest wszystkim

Planowanie planowania przyszłości
Maciej M. Sokołowski
Plany są niczym – planowanie jest wszystkim
gen. Dwight Eisenhower
Słowa te wypowiedziane przez Prezydenta Stanów Zjednoczonych gen. Dwighta
Eisenhowera, na pierwszy rzut oka oddają w dobry sposób to „co najgorsze” w planowaniu.
Ich ideą wydaje się być planowanie dla samego planowania. Rezultat tego procesu – plan, nie
ma w tym kontekście żadnego znaczenia. Ważne jest natomiast planowanie – niemalże
nieustanne, ciągłe, niejako „zapętlone”. Absurd takiego podejścia porównać można do
mitycznego Syzyfa, który w tym przypadku, zamienił swój kamień, na arkusz kalkulacyjny i
rzeszę prognoz, statystyk oraz danych, ciągle aktualizowanych i zmienianych pod wpływem
upływu czasu i okoliczności zewnętrznych, wywracających raz po raz wszelkie założenia.
Czy jednak rzeczywiście przywołana żartobliwa wypowiedź Prezydenta Eisenhowera
jest wyłącznie przytykiem do „planowania” i wywróceniem idei planu, jako dokumentu
kierunkującego określone działania struktur ludzkich? Wydaje się, iż stoi za nią nieco głębszy
sens. Na tę kwestię spojrzeć można bowiem z nieco innej perspektywy. Jeżeli przyjmiemy, iż
każdy plan ulega szybszej lub wolniejszej dezaktualizacji, może nie przewidywać pewnych
wariantów, czy wypadków, zauważymy, iż jest tworem niedoskonałym. Odbiegając zatem od
zakładanych realiów staje się zbędnym, a nawet szkodliwym. Plan zarządzania kryzysowego
dedykujący przeznaczenie środków osobowych i rzeczowych na wypadek wystąpienia
powodzi podmiotowi X, w przypadku zlikwidowania podmiotu X i nie pozostawienia po nim
żadnego sukcesora, jest planem uniemożliwiającym skuteczne zwalczanie powodzi.
Wprowadza zamęt i niepotrzebną dezorganizację. Wykorzystując ten przykład i przywołaną
już wypowiedź można stwierdzić, że sytuacji można by uniknąć gdyby dobrze zaplanowano
działania. Ujmując sprawę nieco inaczej – gdyby prowadzono bieżące planowanie – można
by szybko zweryfikować nowe okoliczności i wprowadzić je w ramy wcześniej przyjętych
założeń, tak by jak najszybciej umożliwić efektywną reakcję.
Oczywiście tezą mojego artykułu nie jest chwalenie „bieżącego planowania”, jako
środka rozwiązującego wszelkie problemy w zarządzaniu (już sam zwrot „bieżące
planowanie” może mieć nieco negatywny wydźwięk, dla niektórych zblizoną do
„prowizoryczności”). Jest to jednak element pewnej szerszej całości, którą odnieść można do
1
zarządzania przez cele, gdzie za główny punkt stawiamy na osiągnięcie danego rezultatu –
rozwiązanie danej sytuacji, dzięki podjęciu pewnych szybkich działań, zaplanowanych jednak
i skoordynowanych. Pewnym punktem zbieżnym może być próba rozgraniczenia, kiedy
kończy się planowanie, a zaczyna wykonanie. Wydaje się jednak, iż wykonanie będzie tu
czynnością „bardziej organiczną” – mniej złożoną, niż poprzedzająca ją faza planowania
(nawet tego ad hoc). Posłużę się znów przykładem: planowaniem będzie działalność
analityczna podejmowana przez sztab kryzysowy dotycząca określenia wolumenu i rodzaju
środków, jakie należy przeznaczyć na zwalczenie danego zjawiska (i gdzie je wykorzystać w
sposób najbardziej efektywny). Wykonaniem będzie natomiast użycie konkretnych środków,
w konkretnym miejscu, przez konkretną osobę.
Wybiegając w przyszłość
W odniesieniu do przywołanego „planowania bieżącego” (ad hoc) posłużyć się można
pojęciem planowania długookresowego. Dopełnia ono to pierwsze umożliwiając prowadzenie
dalekosiężnej działalności analitycznej zarysowującej kształty bliższej lub dalszej przyszłości.
Kierunkuje ono aktywność podmiotów zaangażowanych w tę działalności, tak prywatnych,
jak i publicznych. Obie grupy korzystają z tego typu instrumentów określając wydatkowanie
swoich środków, czy też działalność podporządkowanych im jednostek i osób.
W swoim artykule chciałbym poruszyć jednak aktywność planistyczną tej drugiej
grupy, tj. administracji publicznej, w szczególności administracji rządowej. Modelowo
prowadzić ją można w sposób zcentralizowany, zdecentralizowany lub też mieszany. Model
zdecentralizowany to
stworzenie podmiotu
odpowiedzialnego za
planowanie,
np.
Ministerstwo Planowania, Centrum Planowania (Agencja, Instytut, Biuro). Model
zdecentralizowany polega na wyodrębnieniu wewnętrznych komórek organizacyjnych w
poszczególnych
urzędach
centralnych,
w
tym
przede
wszystkim
ministerstwach
odpowiedzialnych za planowanie, np. Departamentów Planowania, Biur Planowania. Model
mieszany jest połączeniem dwóch wcześniejszych i polega na stworzeniu jednego podmiotu
na poziomie centralnym, któremu podlegają – lub by nie naruszać niezależności
poszczególnych ministerstw – który koordynuje działalność wewnątrzorganizacyjnych
komórek planistycznych.
2
organ planistyczny
organ adm.
model
zdecentralizowany
organ adm.
komórka
planistyczna
organ adm.
organ adm.
komórka
planistyczna
organ adm.
organ adm.
komórka
planistyczna
model mieszany
organ planistyczny
model
scentralizowany
organ adm.
komórka
planistyczna
organ adm.
komórka
planistyczna
organ adm.
komórka
planistyczna
Schemat nr 1. Organizacyjne modele planowania
W Polsce przez długi okres czasu realizowano pierwszą z wymienionych koncepcji.
Początkowo, zaraz po II wojnie światowej, powołano Centralny Urząd Planowania. W 1949 r.
CUP przekształcono w Państwową Komisję Planowania Gospodarczego, która w 1958 r. stała
się Komitetem Planowania Gospodarczego przy Radzie Ministrów. CUP reaktywowano po
1989 r. i działał on, aż do 1996 r. gdy zastąpiło go Rządowe Centrum Studiów Strategicznych.
Od Rządowego Centrum Studiów Strategicznych do Ministerstwa Strategii?
W szczególności przypadek tego ostatniego podmiotu jest wart uwagi. RCSS, w
świetle postanowień ustawy z dnia 8 sierpnia 1997 r. o Rządowym Centrum Studiów
Strategicznych, było państwową jednostką organizacyjną, prowadzącą prace służące Radzie
Ministrów i Prezesowi Rady Ministrów do programowania strategicznego, prognozowania
rozwoju gospodarczego i społecznego oraz zagospodarowania przestrzennego kraju. Do
zadań RCSS należało w szczególności: przygotowywanie i przedstawianie Radzie Ministrów
prognoz i długookresowych, strategicznych programów rozwoju gospodarczego i
społecznego, koncepcji i programów polityki zagospodarowania przestrzennego kraju oraz
programów polityki regionalnej, ocen międzynarodowych uwarunkowań sytuacji kraju oraz
3
długofalowych koncepcji polityki zagranicznej, jak również ocen funkcjonalności struktur
państwa oraz propozycji ich przekształceń. RCSS było odpowiedzialne także m.in. za
analizowanie zgodności treści i przebiegu realizacji programów krótkookresowych oraz
średniookresowych ze strategicznymi programami długookresowymi, analizowanie stanu
gospodarki z punktu widzenia realizacji programów strategicznych oraz regionalnych, czy też
wykonywanie zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. RCSS zlikwidowano
ustawowo w 2006 r. argumentując to oszczędnością dla budżetu państwa w wysokości
„przynajmniej połowy budżetu RCSS” (w wysokości 10 mln zł). Ostatecznie udało się
zaoszczędzić 4 mln zł rocznie, co w odniesieniu do budżetu państwa wielką oszczędnością nie
jest (przy wydatkach budżetu państwa w 2010 r. wynoszących 294 893 mln zł). Dla
porównania gmina Blizanów, w powiecie kaliskim planuje w 2011 r. przeznaczyć 4, 6 mln zł
na wydatki inwestycyjne, niemal 4 mln zł otrzyma gmina Niepołomice na realizacje
innowacyjnego projektu przeciwdziałania wykluczeniu cyfrowemu („e-Niepołomice”),
natomiast 4,3 mln zł otrzymał z budżetu miasta klub piłkarski Korona Kielce w 2011 r.
Zlikwidowanie RCSS, pomimo
wskazywanych przez
ekspertów
wad jego
funkcjonowania, należy uznać za błąd. W założeniach pomysłodawców tego posunięcia jego
obowiązki miała przejąć Kancelaria Prezesa Rady Ministrów oraz Ministerstwo Rozwoju
Regionalnego. Nie do końca udało się to jednak zrealizować – działalność analityczna w
nowych ramach stała się pewnym dodatkiem do całości zadań realizowanych przez te
podmioty, wspieranym przez aktywność analityczną prowadzoną w ramach poszczególnych
organów administracji (model zdecentralizowany). Oprócz braku odpowiedzialności za
planowanie (co jest charakterystyczne, przy takich posunięciach), spowodowało to także brak
koordynacji planowania aktywności państwa oraz inflację wydawanych dokumentów
planistycznych.
Jak zaznaczyłem w poprzednim artykule „Wymiarowanie światowej energetyki” w
Polsce pojawiły się propozycje odtworzenia idei centrum planowania strategicznego, np. w
postaci Ministerstwa Strategii, czy Rządowego Centrum Planowania. Jest to pomysł ze
wszech miar korzystny i warty rozważenia. To krok w stronę profesjonalizacji aktywności
administracji publicznej oraz prowadzenia działalności analitycznej potrzebnej w coraz
bardziej skomplikowanym świecie. To możliwość koordynowania planów i propozycji
tworzonych przez najlepszych polskich ekspertów i specjalistów z takich dziedzin życia i
gospodarki jak: infrastruktura, zdrowie, rolnictwo, demografia, innowacyjność, cyfryzacja,
energetyka. Planowanie to ważny instrument realizacji funkcji państwa i administrowania
nim. To szansa, z której na pewno warto umiejętnie korzystać.
4