Publikacja darmowa

dr Zygmunt Truszkiewicz
Uniwersytet Jagielloński
P r o b l e m a t y k a p r a w n a z w r o t u wywłaszczonej n i e r u c h o mości
I. Istota wywłaszczenia sprowadza się do możliwości przymusowego pozbawienia określonego prawa, czyli do możliwości naruszenia interesu jednostki, z uwagi na interes ogółu. Ta przymusowa
ingerencja w prawa przysługujące danemu podmiotowi jest uzasadniona tylko wtedy, gdy w inny sposób nie można zrealizować
celu publicznego1, którego ranga sprawia, że należy dać mu pierwszeństwo przed interesem jednostki. Jedną z gwarancji, że wywłaszczone - z uwagi na doniosły cel publiczny - prawa zostaną
wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, jest instytucja zwrotu wywłaszczonego prawa, które stało się zbędne na cel uzasadniający jego wywłaszczenie.
Zasady zwrotu wywłaszczonego prawa reguluje art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości 2 (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz 127,
zm.: Dz.U. z 1991 r. Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464 oraz z Dz.U.
z 1993 r. Nr 47, poz. 212, zwaną dalej w skrócie „u.g.g. i w.n.").
Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, nieruchomość wywłaszczona
lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzednigo właściciela,
lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna
1
Interes publiczny sta} się z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1989
r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 75, poz. 444),
tj. od 31 grudnia 1989 r., konstytucyjną przesłanką wywłaszczenia (art. 7 Konstytucji).
2
Podobny przepis zawierała ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. (art. 34 ustawy z
dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst
jedn. z 1974 r. Dz.U. Nr 10, poz. 64).
73
REJENT Nr 12 - grudzień 1993 r.
na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z uwagi na to, że
wywłaszczenie może polegać także na odejściu innego prawa rzeczowego (art. 47 ust. 1 u.g.g. i w.n.), należy przyjąć, iż instytucja
zwrotu stwarza możliwość przywrócenia także innego prawa rzeczowego niż własność 3 , tudzież możliwość zniesienia ograniczeń
praw rzeczowych, jeżeli utrzymywanie takiego stanu rzeczy stało
się zbędne z punktu widzenia celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Jeżeli bowiem przyjrzeć się przepisom dotyczącym wywłaszczenia, zamieszczonym w u.g.g. i w.n., to zauważy się, że z
reguły dotyczą one każdej możliwej postaci wywłaszczenia, mimo
iż mówią generalnie o wywłaszczeniu nieruchomości 3 . Jednakże
praktyczne znaczenie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości sprowadza się do przywrócenia stosunków własnościowych
do stanu sprzed wywłaszczenia nieruchomości zbędnej na cel
określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Z art. 69 ust. 1 u.g.g. i w.n. wynika, że poprzedni właściciel
lub jego następca prawny nabywa z chwilą, gdy wywłaszczona
nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, uprawnienie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Temu uprawnieniu odpowiada obowiązek zwrotu nieruchomości
zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Obciąża on
podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, czyli Skarb
Państwa lub gminę. Uprawnienie to i odpowiadający mu obowiązek mają charakter cywilnoprawny. Chodzi tutaj bowiem w istocie
0 obowiązek przeniesienie własności wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego
1 odpowiadającą mu możliwość żądania przeniesienia własności
wywłaszczonej nieruchomości (roszczenie)4. Jednakże uprawnienie to, mimo cywilnoprawnego charakteru, może być realizowane
tylko na drodze postępowania administracyjnego, a zdarzeniem
3
Dlatego nie można podzielić stanowiska NSA, który przyjął, że przywrócenie
prawa użytkowania wieczystego, które wygasło w wyniku wywłaszczenia, nie jest
możliwe w trybie art. 74 u.g.g. i w.n. w pierwotnym brzmieniu, czyli obecnie w
trybie art. 69 u.g.g. i w.n. (wyr. z dnia 3 V 1989 r., IV SA 1015/88, ONSA 1989 nr
1, poz 41).
4
Tak M. Szewczyk, Zwrot wywłaszczonych nieruchomości, „Rejent" 1992, nr 7-8,
s. 64.
74
Problematyka prawna zwrotu wywłaszczonej nieruchomości
prawnym wywołującym skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności wywłaszczonej nieruchomości z powrotem na poprzedniego właściciela (zwrot) jest decyzja administracyjna,
kończąca to postępowanie (ust. 2 art. 69 u.g.g. i w.n.). W razie
zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, za którą jej właściciel otrzymał nieruchomość zamienną, decyzja o zwrocie przenosi własność
nieruchomości zamiennej na rzecz Skarbu Państwa lub gminy.
Decyzja ta nakłada także na Skarb Państwa lub gminę i osobę odzyskującą nieruchomość prawa i obowiązki o charakterze względnym z
tytułu roszczeń. Tak więc, droga sądowa jest wyłączona zarówno
w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jak i w sprawie
rozliczeń związanych ze zwrotem. Decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może jednak stanowić tytułu do wszczęcia
postępowania egzekucyjnego w celu wydania zwróconej nieruchomości lub zapłaty określonej w decyzji o zwrocie kwoty z tytułu
rozliczeń między Skarbem Państwa lub gminą a osobą odzyskującą nieruchomość. Dlatego droga sądowa jest dopuszczalna w sprawie o wydanie zwróconej nieruchomości lub o zapłatę z tytułu
rozliczenia - naliczonej w decyzji o zwrocie.
Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i odpowiadający mu obowiązek zostaje wzmocniony przez zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż cele
określone w decyzji o wywłaszczeniu, zanim nie zostanie rozstrzygnięta kwestia zwrotu tej nieruchomości (art. 47 ust. 4 u.g.g.
i w.n.). Przepis ten obliguje podmiot, na rzecz którego następuje
wywłaszczenie, czyli Skarb Państwa lub gminę, do zawiadomienia
poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego o możliwości
zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu jej zbędności na
cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dopiero gdy wywłaszczona nieruchomość nie będzie mogła być zwrócona, z braku zgody
poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, możliwe jest
użycie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel.
II. Możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej
części określone w u.g.g. i w.n. są - w porównaniu do ustawy
wywłaszczeniowej z 1958 r. - o wiele szersze. Przy czym nie jest
to następstwem wyłącznie rozciągnięcia instytucji zwrotu na szczególne przypadki wywłaszczenia, o których mówi ust. 4 art. 69
75
REJENT Nr 12 - grudzień 1993 r.
u.g.g. i w.n., ale także innego ujęcia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przepis ust. 4 dodano zresztą do u.g.g. i
w.n. dopiero nowelą tej ustawy z dnia 29 IX 1990 r.
Ustawodawca już w u.g.g. i w.n. w pierwotnym brzmieniu
(Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) nie zamieścił ograniczenia, iż zwrot
wywłaszczonych nieruchomości ma dotyczyć nieruchomości wywłaszczonych w „trybie niniejszej ustawy". Dlatego na podstawie
art. 69 mogą być zwrócone nieruchomości wywłaszczone niezależnie od czasu ich wywłaszczenia. Teoretycznie mogą to być także
nieruchomości wywłaszczone jeszcze w okresie przedwojennym.
Przy czym - co należy podkreślić - chodzi tu o nieruchomości
wywłaszczone jedynie na podstawie ustawy wywłaszczeniowej,
obowiązującej w danym okresie. Instytucja zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości nie dotyczy form wywłaszczenia, przewidzianych
w innych aktach prawnych niż ustawy (dekrety) wywłaszczeniowe. Z pewnością instytucja zwrotu nie może służyć do odzyskania nieruchomości znacjonalizowanej czy też przejętej na własność
Skarbu Państwa. Ponadto wydaje się , że art. 69 u.g.g. i w.n. nie
stwarza możliwości zwrotu nieruchomości, których własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innego aktu prawnego
niż ustawa wywłaszczeniowa, ale przy zastosowaniu zasad i trybu
przewidzianego w tej ustawie (np. 30 ust. 4 ustawy z dnia 16 maja
1962 r. Prawo lotnicze - Dz.U. Nr 32, poz. 153 z póź. zm.) Zwrócone
mogą być zatem te nieruchomości, które przeszły na własność
Skarbu Państwa na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, kończącej ściśle rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe.
Wyjątki od tej zasady zawarto w ust. 4 art. 69 u.g.g. i w.n. i należy
je interpretować ściśle. Stanowisko opowiadające się za ścisłą
interpretacją art. 69 potwierdził SN w uchwale z dnia 24 IX 1992
r., w której postanowiono, że nieruchomość przejęta na rzecz u.g.g.
i w.n. na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 V 1958 r. o
terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i
osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138 z póź. zmianami), nie podlega
zwrotowi na podstawie art. 69 u.g.g. i w.n. 5 , mimo iż ustawa
poprzedzała ustawę z dnia 6 VII 1972 r. o terenach budownictwa
5
III AZP 12/92, „Rejent" 1993, nr 5, s. 134.
76
Problematyka prawna zwrotu wywłaszczonej nieruchomości
jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w
miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 z póź. zmianami), o
której jest mowa w ust. 4.
Wyjątkowo ściśle rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe
kończyło się przejściem prawa własności na rzecz Skarbu Państwa
nie na podstawie decyzji, lecz z mocy samego prawa. I tak, na
podstawie art. 46 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przeszły z mocy
prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości będące we władaniu państwa, do których wszczęte przed dniem 1 IX 1939 r.
postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało do chwili wejścia w życie
tej ustawy zakończone. Wydaje się, że tego rodzaju przypadki również są objęte możliwością zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wiele kontrowersji wywołało zagadnienie zwrotu nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie
umowy cywilnoprawnej, określonej w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Problem ten pojawił się już na gruncie art. 34
poprzedniej ustawy wywłaszczeniowej, który stanowił, że zwrotowi podlega „nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy". Zagadnienie to zostało rozstrzygnięte przez SN w ten sposób,
że za nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 34 poprzedniej ustawy wywłaszczeniowej uznano także przejęcie nieruchomości na podstawie art. 6 tej ustawy, co otwierało drogę do ich
zwrotu 6 . Objęcie pojęciem „wywłaszczenie" SN uzasadnił nie tylko
występującym w takich wypadkach zagrożeniem w postaci wywłaszczenia w drodze postępowania administracyjnego, ale i swoistą
treścią takich umów, która - gdy idzie o warunki przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa - nie była ustalana swobodnie
przez strony, lecz w dużej mierze była zbliżona do warunków, na
jakich wywłaszczano w drodze postępowania administracyjnego.
Wejście w życie u.g.g. i w.n. (1 sierpnia 1985 r.) postawiło to
zagadnienie w innym kontekście. Ustawa nie regulowała już umownego nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości niezbędnej na realizację celu publicznego, uzależniła jedynie wszczęcie
6
Uchw. SN (7) z 20 II 1985, III AZP 8/84, OSN 1985/10/145; inaczej NSA - wyrok
z 4 X 1982,1 SA 719/82, ONSA 1982 nr 2, poz. 93.
77
REJENT Nr 12 - grudzień 1993 r.
postępowania wywłaszczeniowego od rokowań podjętych z właścicielem nieruchomości, w celu umownego przeniesienia własności
(odjęcia lub ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego) na
rzecz Skarbu Państwa, a obecnie także gminy. Pojawia się zatem
pytanie, czy w świetle u.g.g. i w.n. pogląd o możliwości zwrotu
nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w drodze umowy, o
której mowa w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., zachowuje aktualność, zwłaszcza że po wejściu w życie noweli u.g.g. i
w.n. z 1990 r. 7 w ust. 1 art. 69 pojawił się zwrot „stała się zbędna
na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Idąc dalej, należałoby
postawić kolejne pytanie - czy nieruchomość, której własność
przeszła na rzecz Skarbu Państwa lub gminy, na podstawie umowy zawartej już po wejściu w życie u.g.g. i w.n. wskutek rokowań
podjętych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego,
może być zwrócona w trybie art. 69.
Na pierwsze z tych pytań pozytywnie odpowiedziała Rada
Ministrów, która w § 8 swego rozporządzenia z dnia 16 VII 1991
r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 315) objęła możliwością
zwrotu także wspomniane umowy8. Także SN uznał swoje wcześniejsze stanowisko za aktualne 9 , mimo iż SN orzekał już w czasie
obowiązywania noweli u.g.g. i w.n. z 1990 r., która zastąpiła zwrot
„zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie" na zwrot „zbędna na
cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Wiadomo bowiem, że
zwrot „uzasadniający wywłaszczenie", występujący w ust. 1 art.
74 u.g.g. i w.n. w pierwotnym brzmieniu (obecnego art. 69), zastąpiono zwrotem „określony w decyzji o wywłaszczeniu", w celu
zawężenia przy orzekaniu o zwrocie ogólnie rozumianego celu
7
Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464).
Przepis ten został jednak, po uznaniu go przez Trybunał Konstytucyjny za
sprzeczny z u.g.g i w.n., uchylony - rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 V
1992 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie
zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 46, poz. 205).
9
Uchwała pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 19 DC 1991 r., III CZP 82/91, OSP
1992/6/127.
78
Problematyka prawna zwrotu wywłaszczonej nieruchomości
wywłaszczenia do konkretnej przyczyny wywłaszczenia, która
uzasadniała wywłaszczenie danej nieruchomości. Innymi słowy,
chodziło o to, by możliwość wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na jakikolwiek cel uzasadniający wywłaszczenie, choćby
nie brany pod uwagę przy wywłaszczaniu danej nieruchomości,
nie była przeszkodą dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Natomiast na drugie pytanie udzielono odpowiedzi negatywnej 10 . I jest to stanowisko słuszne z tego względu, że obecnie
obowiązujące przepisy wywłaszczeniowe nie znają specyficznej
umowy „wywłaszczeniowej". Umowa zawarta w skutek podjęcia,
przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, rokowań,
niczym - jeżeli chodzi o jej treść - nie różni się od innych umów
tego rodzaju, co najwyżej - można mówić o pewnej presji związanej
z ewentualnym postępowaniem wywłaszczeniowym, ale przecież
w obrocie prawnym zazwyczaj jakaś presja występuje, tylko że
związana z innymi okolicznościami.
Jak już wyżej wspomniano, przepis ust. art. 69 u.g.g. i w.n.
rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na przypadki utraty własności nieruchomości na rzecz
Skarbu Państwa, które nie mieszczą się w pojęciu wywłaszczenia
ściśle rozumianego. Zgodnie z tym przepisem zwrócone mogą być
również nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na
podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach
budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z
1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz ustawy z
dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i
zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach
(Dz.U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22,
poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na mocy odrębnych przepisów w
związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.
10
Uchw. SN z dnia 24 IX 1992 r„ III AZP 11/92, OSN 1993/6/93.
79
R E J E N T Nr 12 - grudzień 1993 r.
Przed dodaniem do u.g.g. i w.n. ust. 4 zwrot nieruchomości
przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie wymienionych w
tym przepisie ustaw nie był możliwy11.
Zarówno ustawa z 31 I 1961 r. o terenach budowlanych na
obszarze wsi (art. 8), jak i ustawa z 6 VII 1972 r. o terenach
budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (art. 5 ust. 2) przewidywały
odmienny od przyjętego w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r.
sposób utraty własności nieruchomości.
W myśl art. 8 ust. 3 ustawy z 311 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi, przejęcie na własność Skarbu Państwa
terenów budowlanych następowało z mocy prawa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium ówczesnej powiatowej rady narodowej, a po reformie
administracji w 1975 r. - zarządzenia t.o.a.p. ustalających granice
tych terenów. Właściciel utraconej nieruchomości otrzymywał odszkodowanie ustalone w decyzji administracyjnej wydawanej na
podstawie art. 10 ust. 2 tej ustawy.
Podobnie przejmowano grunty pod budownictwo jednorodzinne i zagrodowe w miastach i osiedlach (art. 5 ustawy z dnia 6 VII
1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego...). Jednakże grunty przejęte na podstawie ustawy z dnia 22 V
1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w
miatach i osiedlach, a więc ustawy poprzedzającej ustawę z 1972
r., nie mogą być zwracane w trybie art. 69 u.g.g. i w.n. 12 .
W odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz
PGR i spółdzielczych gospodarstw rolnych oraz gruntów wywłaszczonych w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego nie określono aktów prawnych, na podstawie których następowało
wywłaszczenie tych nieruchomości. Chodzi tutaj zapewne o dekret
z dnia 26 IV 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości
niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych
(tekst jednolity - Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Był on także
11
Por. uchw. SN z dnia 2 IX 1986 r., III CZP 54/86, OSN 1987/9/130.
12
Por. uchw. SN z dnia 24 IV 1992 r., III AZP 12/92, „Rejent" 1993, nr 5, s. 134.
80
Problematyka prawna zwrotu wywłaszczonej nieruchomości
stosowany - na podstawie art. 35 ustawy z dnia 7 IV 1949 r. o
ochronie przyrody (Dz.U. Nr 25, poz. 216 z póź. zmianami) - do
wywłaszczania gruntów na potrzeby Tatrzańskiego Parku Narodowego. Brak oznaczenia tych aktów prawnych rodzi wątpliwość,
dlaczego to uczyniono. Nasuwa się tylko jedno wytłumaczenie, że
chodziło o objęcie zwrotem wszelkich przypadków przymusowego
pozbawiania własności na rzecz podmiotów wymienionych w ust.
4, bez względu na podstawę prawną temu służącą. Ale czy rzeczywiście był taki zamiar ustawodawcy? Raczej nie.
III. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu
ocenia się przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej
nieruchomości. Za decydujące kryterium tej oceny przyjmuje się
posiadanie przez władającego gruntem ważnej decyzji o lokalizacji
inwestycji lub jej wcześniejszego odpowiednika, tj. decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji 13 . Także odroczenie
na czas nie oznaczony realizacji zamierzonej inwestycji jest równoznaczne ze zbędnością tej nieruchomości na cel, który zdecydował ojej wywłaszczeniu14 . Ten słuszny sposób rozumienia zbędności,
o której mowa w art. 69 u.g.g. i w.n., należałoby uzupełnić o uwagę
wynikającą z ustawy z dnia 4 X 1991 r. o zmianie niektórych
warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991 - 1995 oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U.
Nr 103, poz. 446), która zwolniła, między innymi w wypadku
realizacji inwestycji związanych z zorganizowanym budownictwem wielorodzinnym, inwestorów od obowiązku uzyskiwania
decyzji o lokalizacji inwestycji. W takim wypadku należałoby
przyjąć, że o zbędności decydowałby stopień zaawansowania w
przygotowywaniu dokumentacji potrzebnej do złożenia wniosku o
pozwolenie na budowę. Wstrzymanie procesu przygotowywania
tej dokumentacji uzasadnia uznanie wywłaszczonej nieruchomości za zbędną, chyba że przyczyną jest zachowanie osób trzecich,
13
Por. uz. do wyżej wspomnianego wyr. NSA z dnia 18 XII 1986 r., wyr. NSA z
dnia 10 IV 1987 r„ IV SA 938/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 28, wyr. NSA z dnia 23 V
1991 r„ NSA 374/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 47.
14
Wyr. NSA z dnia 20 XII 1983 r„ I SA 1147/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 108.
81
R E J E N T Nr 12 - grudzień 1993 r.
na które inwestor nie ma żadnego wpływu (np. blokowanie przez te
osoby za pomocą odpowiednich środków prawnych prac przygotowawczych).
W związku z oceną zbędności pojawia się pytanie o możliwe
odstępstwa od inwestycji, której realizacja uzasadniła wywłaszczenie danej nieruchomości lub jej części. Problem ten ma duże
znaczenie w kontekście możliwości zwrotu części wywłaszczonej
nieruchomości, jeżeli ta część stała się zbędna na cele określone w
decyzji o wywłaszczeniu. W judykaturze wyraźnie opowiedziano
się za dopuszczalnością odstępstw pod warunkiem, że nie są to
zmiany jakościowe, np. jeżeli nieruchomość została wywłaszczona
w celu budowy osiedla - użycie jej na budowę urządzeń infrastruktury osiedla jest również zgodne z celem wywłaszczenia 15 ; budowa na gruncie wywłaszczonym szpitala - miast zamierzonego
ośrodka zdrowia16 . Mimo iż wspomniane orzeczenia zostały wydane przed zastąpieniem zwrotu „na cel uzasadniający wywłaszczenie" na zwrot „na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu",
zachowują one aktualność. Gdyby bowiem o zbędności orzekać
wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji, określonego W decyzji o wywłaszczeniu cży w decyzji o lokalizacji inwestycji lub
wcześniejszego jej odpowiednika - decyzji o miejscu i warunkach
realizacji inwestycji, wówczas jakiekolwiek nowe inwestycje, czy
też inwestyćje o nieco odmiennym charakterze, na nieruchomości
wywłaszczonej byłyby wykluczone. To ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie gruntu. Wydaje się więc, że zbędność
należy oceniać przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu
której doszło do na wywłaszczenia, i charakteru inwestycji, która
ma być realizowana miast zamierzonej czy też obok niej.
Problem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości rysuje Się bardzo ostro po przywróceniu wolności w prowadzeniu działalności
gospodarczej W odniesieniu do gruntów wywłaszczonych na potrzeby uspołecznionego budownictwa mieszkalnego, zwłaszcza
gdy spółdzielnia mieszkaniowa myśli o iwestycji nastawionej na
przynoszenie zysków, aczkolwiek służącej mieszkańcom danego
15
Wyr. NSA z dnia 3 XI 1987 r„ IV SA 372/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 76.
16
Por. uz. do uchw. SN (7) z dnia 27 I 1988 r., III AZP 11/87, OSN 1988/11/149.
82
Problematyka prawna zwrotu wywłaszczonej nieruchomości
osiedla. Wydaje się, że przeznaczenie wywłaszczonego gruntu pod
tego rodzaju inwestycje pozwala na ocenę, iż grunt ten jest zbędny
na cele wywłaszczenia, chyba że inwestycja ta, jako inwestycja
towarzysząca inwestycji, która przesądziła o wywłaszczeniu, została już przewidziana w decyzji o wywłaszczeniu. Ale na ten
problem należy spojrzeć przede wszystkim od innej strony, a
mianowicie - czy uznanie gruntu wywłaszczonego za zbędny na
cel określony w decyzji o wywłaszczeniu pozwala na zwrot nieruchomości, jeżeli jest ona oddana w użytkowanie wieczyste, nawet
w zarząd lub użytkowanie.
W wypadku oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, Skarb
Państwa lub gmina zachowuje prawo własności tego gruntu. Jednakże przeniesienia prawa własności wywłaszczonego gruntu,
oddanego uprzednio w użytkowanie wieczyste, w trybie art. 69
u.g.g. i w.n. nie jest możliwe, ponieważ instytucja użytkowania
wieczystego jest ściśle związana z gruntem Skarbu Państwa lub
gminy. Krótko - grunt stanowiący własność innych podmiotów nie
może być w użytkowaniu wieczystym. Pojawia się zatem pytanie
- czy Skarb Państwa lub gmina może na podstawie art. 26 ust. 2
u.g.g. i w.n. jednostronnie rozwiązać umowę o oddaniu tego gruntu
w użytkowanie wieczyste, z powodu wykorzystywania przez użytkownika wieczystego uprzednio wywłaszczonego gruntu na cele
nie związane z wywłaszczeniem? Nie jest to wykluczone. Jednakże
w wielu wypadkach nie będzie to możliwe, ponieważ przesłanka
zezwalająca na jednostronne rozwiązanie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie pokrywa się z przesłanką decydującą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Możliwość
jednostronnego rozwiązania wspomnianej umowy zachodzi bowiem wówczas, gdy użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzecznym z jego przeznaczeniem określonym w umowie
(art. 240 k.c. w związku z art. 26 ust. 2 u.g.g. i w.n.) W sytuacji,
gdy zwrot nie będzie możliwy z uwagi na korzystanie przez użytkownika wieczystego z wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z
przeznaczeniem określonym w umowie, pojawia się kolejne zagadnienie, a mianowicie - czy Skarb Państwa lub gmina, oddając
wywłaszczoną nieruchomość w użytkowanie wieczyste, ma obowiązek nadania umowie o oddanie tej nieruchomości w użytkowa-
83
REJENT Nr 12 - grudzień 1993 r.
nie wieczyste takiej treści, która stwarzałaby możliwości jednostronnego rozwiązanie tej umowy, jeżeli użytkownik wieczysty
korzystałby z nieruchomości w sposób wskazujący na zbędność jej
na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu. Wydaje się, że za
istnieniem takiego obowiązku przemawia treść art. 47 ust. 3 u.g.g.
i w.n., który wyraźnie stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona nie
może być użyta na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art.
69 u.g.g. i w.n. z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego
następcy. Naruszenie tego obowiązku rodziłoby odpowiedzialność
majątkową Skarbu Państwa lub gminy, o ile oczywiście niemożliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, spowodowana zawarciem umowy z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 47 ust.
4 u.g.g. i w.n., prowadziłaby do powstania szkody.
Zupełnie inne zagadnienie występuje w wypadku, gdy Skarb
Państwa lub gmina wiedząc o tym, że wywłaszczona nieruchomość
jest zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, oddaje
tę nieruchomość w użytkowanie wieczyste lub pozbywa się jej
własności, przy czym dokonuje tego bez upewnienia się, czy były
właściciel lub jego następca byłby zainteresowany jej zwrotem, czy
też nie. W judykaturze wypowiedziano słuszny pogląd, że oddanie
wywłaszczonego gruntu w użytkowanie wieczyste z naruszeniem
powinności zwrotu jej byłemu właścicielowi lub jego następcy nie
powoduje nieważności umowy 17 . Pogląd ten należy uznać za aktualny, ponieważ już w u.g.g. i w.n. w pierwotnym brzmieniu istniał
przepis będący odpowiednikiem obecnego art. 47 ust. 3. Tym
bardziej nie może być nieważna umowa przenosząca własność
wywłaszczonej nieruchomości z naruszeniem art. 47 ust. 3.
Mimo iż ust. 2 art. 69 u.g.g. i w.n. zdaje się sugerować co
innego, zwrotowi wywłaszczonej nieruchomości nie stoi na przeszkodzie przejście jej własności w ramach komunalizacji na rzecz
gminy. Wówczas gmina będzie zobowiązana do rozliczeń z tytułu
zwrotu.
17
Uchw. SN z dnia 30 IV 1987 r„ III CZP 19/87, OSN 1988, z. 7-8, poz. 96.
84
Problematyka prawna zwrotu wywłaszczonej nieruchomości
Możliwości zwrotu, w trybie art. 69 u.g.g. i w.n., gruntu
będącego w zarządzie są w zasadzie nieograniczone, jeżeli oczywiście grunt jest zbędny na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu.
Wprawdzie przepisy dotyczące zarządu niezbyt jasno określają
możliwości wygaśnięcia zarządu, zwłaszcza ustanowionego na
czas nie oznaczony, ale z uwagi na naturę zarządu, który w istocie
określa „wewnętrzne" relacje między Skarbem Państwa (gminą),
właścicielem gruntu, a państwową (komunalną) jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawej, będącą zarządcą
gruntu, uprawnieniom z art. 69 u.g.g. i w.n. należy dać zdecydowane pierwszeństwo. Oznacza to, że w wypadku spełnienia się
przesłanek określonych w art. 69 u.g.g. i w.n., postępowanie o
zwrot może być prowadzone bez konieczności wszczynania postępowania w sprawie wygaśnięcia zarządu. Zarządca jest stroną
postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest wjego zarządzie. Decyzja orzekająca o zwrocie
nie może jednak nakładać na zarządcę wprost obowiązku wydania
zwracanej nieruchomości. Ale jeśli zarządca będzie się wzbraniał
przed wydaniem zwracanej nieruchomości, naraża się na proces
windykacyjny, w którym nie będzie mógł się bronić zarzutem, że
przysługuje mu względem zwracanej nieruchomości zarząd. Zarząd wygasa bowiem z chwilą utraty przez Skarb Państwa lub
gminę własności zwracanej nieruchomości, czyli z chwilą gdy
decyzja o zwrocie stanie się ostateczna.
Jest natomiast nieco inaczej ze zwrotem nieruchomości, która
została oddana w użytkowanie. To zróżnicowanie - w porównaniu
do zarządu - wynika stąd, że użytkowanie jest ograniczonym
prawem rzeczowym oraz że grunty oddaje się w użytkowanie
podmiotowi, nie będącemu państwową jednostką ogranizacyjną i
najczęściej posiadającemu odrębną podmiotowość prawną. Oddanie nieruchomości w użytkowanie nie stoi na przeszkodzie zwrotowi tej nieruchomości, jeśli stała się zbędna ne cel określony w
decyzji o wywłaszczeniu. Problem sprowadza się jedynie do tego,
czy z chwilą zwrotu wygasa użytkowanie, czy też jest ono skuteczne także wobec osoby, której zwrócono wywłaszczoną nieruchomość. Z uwagi na pierwotny charakter nabycia własności na
podstawie art. 69 u.g.g. i w.n. należy przyjąć, że obciążające taką
85
REJENT Nr 12 - grudzień 1993 r.
nieruchomość użytkowanie wygasa z chwilą, gdy decyzja o zwrocie
stanie się ostateczna.
Korzystanie przez inną osobę z wywłaszczonego gruntu na
podstawie obligacyjnej umowy nie stanowi żadnej przeszkody w
zwrocie tego gruntu.
Zmiana treści planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu. Wręcz przeciwnie, gdyby zmieniona treść takiego
planu uniemożliwiała wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, należałoby ją zwrócić.
W porównaniu do art. 34 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.,
art. 69 u.g.g. i w.n. pozwala ponadto na zwrot części nieruchomości
oraz na zwrot nieruchomości, która wprawdzie została użyta na
cel zgodny z wywłaszczeniem, ale w czasie orzekania o zwrocie jest
już zbędna na ten cel18. W związku z tym, że przedmiotem wywłaszczenia może być część nieruchomości, należy podkreślić, iż w art.
69 u.g.g. i w.n. nie chodzi wyłącznie o tę cześć nieruchomości, lecz
o część wywłaszczonej nieruchomości lub o część wywłaszczonej
części nieruchomości.
Ponadto, art. 69 u.g.g. i w.n. nie zawiera zdania dodanego do
ust. 1 art. 74 u.g.g. i w.n. w pierwotnym brzmieniu, będącego
odpowiednikiem art. 69, nowelą u.g.g. i w.n. z 1988 r. 19 , które
ograniczało możliwości zwrotu nieruchomości. Otóż, zwrotowi nie
podlegały nieruchomości, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego przewidywał przeznaczenie tej nieruchomości na
cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego oraz infrastruktury społecznej i
technicznej.
IV. Wywłaszczona nieruchomość nie może być zwrócona
wbrew woli byłego właściciela lub jego następcy prawnego. Bez ich
wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości postępowanie w
sprawie zwrotu nie może być wszczęte, a jeżeli zostałoby wszczęte
18
Tak M. Szewczyk, Zwrot..., s. 62.
Art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 24, poz. 170).
19
86
Problematyka prawna zwrotu wywłaszczonej nieruchomości
z urzędu - brak ich zgody na zwrot wywłaszczonej nieruchomości
obliguje do umorzenia postępowania.
Zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić tylko na
rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego. Zarówno właściciel, jak i jego następca prawny nie mogą wskazać
innej osoby, na rzecz której miałby nastąpić zwrot wywłaszczonej
nieruchomości.
Przez następcę prawnego należy rozumieć osobę, która pod
tytułem ogólnym przejęła majątek byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Będzie nim zatem spadkobierca(-cy) zmarłego
właściciela i to niezależnie od tego, czy dokonano już działu spadku
i od sposobu podziału spadku. Za następcę prawnego należy także
uważać osobę, która nabyła spadek lub udział w spadku. Nie
będzie nim natomiast ani osoba, której przekazano gospodarstwo
rolne na podstawie przepisów regulujących ubezpieczenia społeczne rolników indywidualnych, ani osoba, która nabyła od właściciela wywłaszczonej nieruchomości, w drodze czynności między
żyjącymi, cały jego majątek. Jeżeli jest kilku spadkobierców, wniosek
musi pochodzić od wszystkich spadkobierców20, chyba że niektórzy
z nich jednoznacznie zrezygnują z przysługującego im uprawnienia do zwrotu. Analogicznie w wypadku, gdy wywłaszczona nieruchomość była przedmiotem współwłasności - wniosek musi
pochodzić od wszystkich współwłaścicieli, chyba że niektórzy z nich
wyraźnie oświadczą, iż rezygnują z uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości. Takiego wniosku nie można uznać za czynność
zachowawczą, gdyż rodzi ona zazwyczaj po stronie osoby (osób),
której się zwraca wywłaszczoną nieruchomość, zobowiązania z
tytułu rozliczeń. Jednakże, zarówno byli współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości, jak i następcy prawni poprzedniego właściciela, mogą wyznaczyć spośród siebie jedną osobę, na rzecz
której nastąpi zwrot.
Następcą prawnym osoby prawnej może być inna osoba prawna, która powstała w wyniku przekształceń podmiotowych pierwszej z nich, dokonanych na podstawie przepisów szczegółowych,
zazwyczaj regulujących ustrój tych osób, jeżeli z tym przekształ20
Por. wyrok NSA z 16 XII 1987, IV SA 642/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 19
87
REJENT Nr 12 - grudzień 1993 r.
ceniem wiązało się przejęcie przez utworzoną osobę prawną mienia swojej poprzedniczki 21 .
V. Zasady rozliczenia zostały uszczegółowione w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w ust.
3 art. 69 u.g.g. i w.n. 22 .
Poza zasadami określonymi w tym rozporządzeniu należałoby
dodać, że obowiązek zwrotu nakładów, poczynionych przez Skarb
Państwa lub gminę na zwracanej nieruchomości, staje się wymagalny z chwilą wydania zwracanej nieruchomości, że nakłady te
winne być wyspecyfikowane w decyzji o zwrocie. Ponadto, gdyby
na zwracanej nieruchomości znajdował się budynek, a w nim
lokale zajęte na podstawie decyzji o przydziale, uprawnienia właściciela, któremu zwrócono nieruchomość, wobec najemców określa prawo lokalowe 23 . Osoba odzyskująca nieruchomość nie ma
obowiązku przejęcia długów związanych ze zwracaną nieruchomością.
Rozliczenia winne być waloryzowane również w wypadku
nieodebrania przez byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości przysługującego mu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia,
które zostało - z powodu nieodebrania - złożone do depozytu
sądowego. Należność obciążająca osobę, której zwraca się wywłaszczoną nieruchomość, nie może być wyższa od wartości rynkowej
zwracanej nieruchomości.
VI. Nie powinien budzić żadnych wątpliwości pogląd, że o
zwrocie nieruchomości zawsze orzeka rejonowy organ rządowej
administracji ogólnej (art. 48. ust.l u.g.g. i w.n. i art. 5 pkt 21 lit.
c ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji
określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a
organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw Dz.U. Nr 34, poz. 198) i to niezależnie od sposobu wywłaszczenia,
21
Por. M. Szewczyk, Zwrot..., s. 61.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu
rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 315,
zm.: Dz.U. z 1992 r. Nr 46, poz. 205).
23
Por. uz. wyr. NSA z dnia 10 IV 1987 r., IV SA 938/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 28.
88
Problematyka prawna zwrotu wywłaszczonej nieruchomości
jeżeli tylko przyjmuje się, iż sposób ten mieści się w pojęciu
wywłaszczenia, o którym mowa w ust. 1 art. 69 u.g.g. i w.n. Reguła
ta dotyczy także przypadków, w których wywłaszczenie nastąpiło
na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. 24 . Przy czym obecnie, po skreśleniu § 8 rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji zamieszczonej w ust. 3
art. 69 u.g.g. i w.n., nie zachodzi nawet konieczność rozstrzygania
przez organy samorządowe zagadnienia wstępnego, sprowadzającego do ustalenia w przedmiocie zbędności wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Wszystkie okoliczności, konieczne do rozpatrzenia wniosku o zwrot
wywłaszczonej nieruchomości, ustala i ocenia zatem rejonowy organ rządowej administracji ogólnej.
Należy podkreślić, że organ ten jest właściwy także wówczas,
gdy wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie własność gminy.
24
Tak SN we wspomnianej już uchw. pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 19 IX
1991 r. (zob. przyp. 8), który zmienił stanowisko składu siedmioosobowego wyrażone w uchw. z dnia 20II1985 r., krytycznie przejęte przez doktrynę - zob. T. Woś,
glosa do wyr. NSA z dnia 21 1 1988 r„ IV SA 859/87, OSP 1991/4/95.
89