1 - PIIT

KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 23.11.2011
KOM(2011) 795 wersja ostateczna
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY,
EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU
REGIONÓW
Usługa powszechna w łączności elektronicznej: sprawozdanie na temat wyników
konsultacji społecznych i trzeciego przeglądu okresowego zakresu zgodnie z art. 15
dyrektywy 2002/22/WE
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
{SEK(2011) 1398 wersja ostateczna}
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY,
EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU
REGIONÓW
Usługa powszechna w łączności elektronicznej: sprawozdanie na temat wyników
konsultacji społecznych i trzeciego przeglądu okresowego zakresu zgodnie z art. 15
dyrektywy 2002/22/WE
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
1.
CEL KOMUNIKATU
W ramach drugiego przeglądu okresowego zakresu obowiązku świadczenia usługi
powszechnej w dziedzinie łączności elektronicznej z września 2008 r.1 Komisja zobowiązała
się do przeprowadzenia konsultacji z zainteresowanymi stronami w sprawie szeregu kwestii z
zakresu polityki długoterminowej. Przed przyjęciem pakietu telekomunikacyjnego w 2009 r.
Komisja zapewniła Parlament Europejski, iż przeprowadzi szerokie konsultacje na ten temat.
W niniejszym dokumencie przedstawiono wyniki konsultacji na temat zasad usługi
powszechnej w łączności elektronicznej, które prowadzone były od marca do maja 2010 r.
Obejmuje on również trzeci przegląd okresowy zakresu usługi powszechnej zgodnie z art. 15
dyrektywy 2002/22/WE o usłudze powszechnej2. W dokumencie przedstawiono również
uwagi na temat środków, które mają zostać podjęte przez państwa członkowskie podczas
wdrażania dyrektywy o usłudze powszechnej. Dokumentowi towarzyszy również mu krótki
dokument roboczy służb Komisji3 zawierający omówienie odpowiedzi na konsultacje
społeczne.
Unijne przepisy dotyczące usługi powszechnej w łączności elektronicznej pojawiły się
w związku z pełną liberalizacją, jaka nastąpiła w latach 90. XX w. Obowiązek świadczenia
usługi powszechnej ma w zamierzeniu funkcjonować jako siatka bezpieczeństwa socjalnego
w sytuacji, gdy same mechanizmy rynkowe nie zapewniają konsumentom dostępu do
podstawowych usług po przystępnych cenach, szczególnie w przypadku konsumentów
mieszkających na obszarach oddalonych, konsumentów o niskich dochodach lub
konsumentów niepełnosprawnych. Aby umożliwić realizację trzech celów koncepcji siatki
bezpieczeństwa, tj. dostępności terytorialnej, przystępności cenowej i dostępności fizycznej,
do świadczenia takich usług podstawowych może zostać zobowiązane jedno lub więcej
wyznaczonych przedsiębiorstw.
W związku z powyższym państwa członkowskie muszą zapewnić wszystkim użytkownikom
końcowym dostęp do łączności głosowej i transmisji danych w stałej lokalizacji, w tym
również „funkcjonalny dostęp do Internetu”, przy jednoczesnym ograniczeniu do minimum
1
2
3
PL
COM(2008) 572.
Dz.U. L 108 z 24.4.2002, s. 51.
SEC(2011) 1398.
2
PL
zakłóceń rynku. Dyrektywa o usłudze powszechnej jest neutralna w zakresie wyboru
technologii, przy pomocy której świadczone mogą być usługi.
W sytuacji gdy koszt świadczenia usługi powszechnej jest dla wyznaczonego dostawcy
(wyznaczonych dostawców) niesprawiedliwym obciążeniem, należy zrekompensować mu
(im) poniesione koszty netto. Rekompensata może zostać sfinansowana ze środków
publicznych lub z funduszu utworzonego przez podmioty rynkowe działające w sektorze
łączności elektronicznej. Obecnie w 22 państwach członkowskich przewidziano wyłącznie
finansowanie sektorowe4, w dwóch przewidziano zarówno finansowanie ze środków
publicznych, jak i finansowanie sektorowe, a w trzech wybrano wyłącznie finansowanie ze
środków publicznych.
Pewna liczba państw członkowskich podjęła uznaniową decyzję o rezygnacji z wyznaczenia
dostawcy zobowiązanego do świadczenia usługi powszechnej lub złagodziła obowiązki w
zakresie tych elementów usługi, które są już zapewniane przez rynek (np. publiczne automaty
telefoniczne i książki telefoniczne).
O ile dyrektywa o usłudze powszechnej z 2002 r. ograniczała „funkcjonalny dostęp do
Internetu” do zapewnienia możliwości przesyłania danych przez łącza wąskopasmowe5, o tyle
pakiet telekomunikacyjny z 2009 r. zapewnił państwom członkowskim elastyczność
określania, w zależności od potrzeby, stosownej prędkości przesyłania danych na poziomie
krajowym, przy czym prędkość ta może wymagać zapewnienia dostępu szerokopasmowego6.
Dotychczas ustawodawstwo włączające dostęp szerokopasmowy do obowiązku świadczenia
usługi powszechnej zostało przyjęte przez Finlandię, Hiszpanię i Maltę.
W dniu 5 lipca 2011 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję7 podkreślającą znaczenie
obowiązku świadczenia usługi powszechnej jako sieci bezpieczeństwa dla integracji
społecznej.
2.
WYNIKI KONSULTACJI SPOŁECZNYCH
Celem konsultacji społecznych było zbadanie, czy w obecnym konwergentnym
i konkurencyjnym środowisku usług łączności elektronicznej występuje potrzeba rewizji
ogólnego podejścia unijnego i zasad dotyczących usługi powszechnej. Kwestią zasadniczą
jest to, czy obowiązek świadczenia usługi powszechnej powinien stać się proaktywnym
narzędziem w obszarze dostępu szerokopasmowego, a tym samym czy powinna mu przypaść
określona rola w realizacji celu polegającego na zapewnieniu „szerokopasmowego dostępu
dla wszystkich”, czy też cel ten powinien być realizowany za pomocą innych środków
politycznych na poziomie unijnym i krajowym, przy jednoczesnym utrzymaniu obowiązku
świadczenia usługi powszechnej jako sieci bezpieczeństwa. Inne istotne kwestie poruszane w
ramach konsultacji to koncepcja usługi powszechnej, jej finansowanie oraz elastyczność
wykonawcza państw członkowskich.
4
5
6
7
PL
W przypadku Łotwy utworzenie funduszu sektorowego zostało odroczone do dnia 1 czerwca 2013 r.,
a do tego czasu rekompensaty wypłacane są ze środków publicznych.
Motyw 8 dyrektywy w sprawie usługi powszechnej.
Motyw 5 dyrektywy o prawach obywateli , Dz.U. L 337 z 18.12.2009, p. 11.
Rezolucja (P7_TA(2011)0306):
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-20110306&language=PL.
3
PL
W ramach konsultacji wyrażono różnorodne opinie, w związku z czym nie wyłonił się
konsensus dotyczący przyszłej roli obowiązku świadczenia usługi powszechnej w kontekście
realizacji celów związanych z zapewnieniem dostępu szerokopasmowego. Jednak wiele z
zainteresowanych stron, zwłaszcza rządy i krajowe organy regulacyjne, popiera istniejące
zasady i opowiada się za utrzymaniem głównych elementów systemu dotyczącego obowiązku
świadczenia usługi powszechnej. Omówienie otrzymanych odpowiedzi przedstawiono
w towarzyszącym dokumencie roboczym służb Komisji8.
3.
WYZWANIA: USŁUGA POWSZECHNA A DOSTĘP SZEROKOPASMOWY
Unijne ramy regulacyjne i polityka otwartego dostępu sprzyjają rozwojowi konkurencyjnych
rynków, zapewniając konsumentom większy wybór i obniżając ceny oraz zapewniając
niektórym państwom unijnym miejsce w gronie światowych liderów w dziedzinie łączności
szerokopasmowej. W ramach samej UE najbardziej rozpowszechniony dostęp
szerokopasmowy istnieje w państwach członkowskich, w których występuje konkurencja
w zakresie infrastruktury, w połączeniu ze skuteczną regulacją ex ante wspierającą
konkurencję w zakresie usług w sytuacji, gdy konkurencja w zakresie infrastruktury jest
niemożliwa.
Społeczno-ekonomiczne korzyści z dostępu szerokopasmowego, w tym jego znaczenie dla
zwiększenia uczestnictwa w życiu społecznym i zwiększenia zatrudnienia, wskazano w
Europejskiej agendzie cyfrowej9. Głównym celem agendy cyfrowej w zakresie
„podstawowego szerokopasmowego dostępu do Internetu” jest zapewnienie takiego dostępu
100 % obywateli UE do roku 2013. W przypadku „szybkiego” i „bardzo szybkiego” Internetu
zakłada się, iż do roku 2020 wszyscy obywatele UE powinni mieć dostęp do Internetu o
przepustowości 30 Mb/s, a 50 % lub więcej gospodarstw domowych powinno mieć
abonament na dostęp do Internetu o przepustowości powyżej 100 Mb/s. Osiągnięcie tych
celów wymaga znacznych inwestycji, zarówno ze strony podmiotów prywatnych, jak i
publicznych. Aby umożliwić ten proces, Komisja przyjęła we wrześniu 2010 r. „pakiet
szerokopasmowy” obejmujący: i) komunikat w sprawie Internetu szerokopasmowego10,
określający ramy działania i propozycje co do sposobu realizacji przyjętych celów przez
państwa członkowskie, ii) zalecenie w sprawie sieci dostępu nowej generacji11, zawierające
wytyczne regulacyjne na potrzeby promowania pewności prawa, a tym samym stymulowania
inwestycji prywatnych oraz iii) wniosek w sprawie wieloletniego programu dotyczącego
polityki w zakresie widma radiowego12, mający usprawnić koordynację i zarządzanie
widmem w UE, a tym samym umożliwić rozwój bezprzewodowych łączy
szerokopasmowych.
Ponadto dostępne są różne instrumenty polityczne umożliwiające (współ)finansowanie
rozwoju infrastruktury, w tym ze środków publicznych (np. pożyczki, dotacje dla partnerstw
8
9
10
11
12
PL
Materiały publikowane są na stronie
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/public_consult.
COM(2010) 245.
COM(2010) 472.
Dz.U. L 251 z 25.9.2010, s. 35.
COM(2010) 471.
4
PL
publiczno-prywatnych). W wytycznych w sprawie sieci szerokopasmowych13 przedstawiono
możliwości przyznawania środków publicznych na rozwój sieci szerokopasmowych zgodnie
z przepisami unijnymi dotyczącymi pomocy państwa w celu zapewnienia zasięgu również na
tych obszarach, gdzie nie ma to uzasadnienia komercyjnego. Również w ramach programów
strukturalnych na lata 2007–2013 przeznaczono blisko 2,3 mld EUR na infrastrukturę ICT,
głównie na sieci szerokopasmowe. Ponadto w perspektywach finansowych na lata 2014–2020
Komisja zaproponowała instrument „Łącząc Europę”14 z budżetem 9,2 mld EUR, mający
stymulować sprzyjające konkurencji inwestycje oraz zapewniać dotacje i wsparcie jakości
kredytowej na rzecz projektów z zakresu Internetu szerokopasmowego i infrastruktury usług
cyfrowych.
W agendzie cyfrowej przewidziano wiele środków w celu wspierania popytu, takich jak
promowanie usług z zakresu e-zdrowia i administracji elektronicznej, ułatwienie zarządzania
systemami licencjonowania z zakresu zarządzania prawami w Internecie i zwiększenie
dostępności treści audiowizualnych w Internecie15, a także inicjatywy mające zapewniać
zwiększenie umiejętności korzystania z technologii cyfrowych i inicjatywy sprzyjające
włączeniu społecznemu. Zdaniem Komisji wspieranie popytu na usługi szerokopasmowe
spowoduje z kolei rozwój sieci szerokopasmowych, stymulując tym samym samonapędzający
się mechanizm.
W przeciwieństwie do telefonii w starej UE-15 ponad dekadę temu, rynek Internetu
szerokopasmowego w UE-27 nie jest jeszcze rynkiem dojrzałym, a raczej rynkiem, który
cechuje innowacja i dynamiczna ewolucja. Zmiany w zakresie technologii, konkurencji
i regulacji, np. malejący koszt technologii bezprzewodowych i dywidenda cyfrowa, mogą
znacznie zwiększyć zasięg Internetu szerokopasmowego.
O ile stacjonarne sieci szerokopasmowe są dostępne dla średnio 95,1 % populacji UE, o tyle
w przypadku obszarów wiejskich wskaźnik ten wynosi jedynie 82,8 % dla całej UE oraz 60 %
i mniej dla wiejskich obszarów Bułgarii, Słowacji, Polski, Rumunii i Cypru (zob. pkt 4.1).
Koszt wprowadzenia lub modernizacji infrastruktury szerokopasmowej na obszarach
o niedostatecznym zasięgu sieci jest znaczny. Zgodnie z analizą zleconą przez Komisję16
ogólnounijny koszt netto zapewnienia dostępności (zasięgu) i przystępności cenowej
(dotowanych taryf socjalnych) łącza szerokopasmowego o przepustowości 2 Mb/s17 w ramach
obowiązku świadczenia usługi powszechnej szacowany jest na ok. 13,6 mld EUR w okresie
pięcioletnim.
Zgodnie z analizą całkowita kwota przekłada się na ok. 2,7 mld EUR rocznie, co stanowi ok.
0,69 % obrotu całego unijnego sektora telekomunikacyjnego18. Ten odsetek różni się znacznie
13
14
15
16
17
18
PL
Dz.U. C 235 z 30.9.2009, s. 7. W ramach tego instrumentu do końca października 2011 r. zatwierdzono
pomoc na projekty wspierające konkurencję w zakresie Internetu szerokopasmowego w kwocie blisko
3,5 mld EUR.
COM(2011) 500.
Zob. również zielona księga w sprawie utworów audiowizualnych: COM(2011) 427.
Impact of EU Policy options for revision of the universal service provision (Wpływ wariantów polityki
unijnej na zmianę sposobu świadczenia usługi powszechnej), Van Dijk Management Consultants i in.,
październik
2010:
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/
ext_studies/index_en.htm.
Dotyczy połączenia technologii przewodowych i bezprzewodowych.
Oszacowanie oparte jest na rocznym obrocie branży telekomunikacyjnej wynoszącym 394 mld EUR. W
przypadku faktycznego obrotu UE-27 w roku 2009 (332 mld EUR), udokumentowanego w tablicy
5
PL
w poszczególnych państwach członkowskich, osiągając wyższy poziom w krajach o rzadkim
zaludnieniu, trudnym ukształtowaniu terenu lub słabiej rozwiniętej infrastrukturze.
Współczynnik kosztów byłby najwyższy w Rumunii (4,6 %), a najniższy w Luksemburgu
(0,08 %). W wartościach bezwzględnych średni koszt dla UE w przeliczeniu na jedno
gospodarstwo domowe wynosiłby ok. 14,40 EUR rocznie, sięgając 30 EUR w Rumunii. Dla
porównania, aktualny koszt roczny w przeliczeniu na jedno gospodarstwo domowe w siedmiu
państwach członkowskich, które utworzyły fundusze na rzecz obowiązku świadczenia usługi
powszechnej, wynosi od 0,05 EUR do 4,19 EUR19.
W ramach pakietu telekomunikacyjnego z 2009 r. uznano zwiększoną różnorodność w UE27, zapewniając państwom członkowskim możliwość elastycznego określania szybkości
przesyłania danych w ramach obowiązku świadczenia usługi powszechnej, w zależności od
warunków krajowych, oraz możliwość finansowania powiązanych kosztów netto z funduszy
publicznych i/lub z funduszu, który będzie finansowany przez sektor.
Jest jednak jasne, że gdyby obowiązek świadczenia usługi powszechnej miał być rozszerzony
na dostęp szerokopasmowy w całej UE, potrzeba finansowania sektorowego i „subsydiowania
skrośnego” wśród poszczególnych grup konsumentów w danym kraju znacznie by się
zwiększyła, a obciążenia dla branży i skutki w zakresie cen ponoszonych przez konsumentów
byłyby najpoważniejsze w tych państwach członkowskich, w których dostęp
szerokopasmowy jest słabo rozpowszechniony i które charakteryzują się niskim poziomem
dochodu. Ponadto przedwczesne nałożenie wymogu zapewnienia dostępu szerokopasmowego
na poziomie unijnym lub krajowym obarczone jest ryzykiem spowodowania zakłóceń na
rynku i zahamowania prywatnych inwestycji w dziedzinie łączy szerokopasmowych. Choć
można oczekiwać, że spółki telekomunikacyjne będą inwestowały w zyskowne nowe sieci, to
powstaje pytanie, czy szeroko rozumiany obowiązek świadczenia usługi powszechnej,
nakładający znaczne obciążenia na sektor wyłącznie w interesie włączenia społecznego,
byłoby rozwiązaniem właściwym i stabilnym w sytuacji, gdy inne podmioty prywatne
i publiczne oraz społeczeństwo jako całość czerpałyby korzyści z szerokiej dostępności łączy
szerokopasmowych.
4.
TRZECI
PRZEGLĄD OKRESOWY ZAKRESU USŁUGI POWSZECHNEJ NA POZIOMIE
UNIJNYM
Dyrektywa o usłudze powszechnej zobowiązuje Komisję do przeglądu zakresu usługi
powszechnej co trzy lata, z uwzględnieniem zmian społecznych, ekonomicznych i
technologicznych, biorąc pod uwagę, między innymi, mobilność i szybkość przesyłania
danych. W załączniku V do dyrektywy o usłudze powszechnej określono pewne elementy,
które Komisja powinna wziąć pod uwagę w celu podjęcia decyzji, czy określone usługi
należy zaliczyć do zakresu obowiązku świadczenia usługi powszechnej, a mianowicie:
1.
19
PL
Czy konkretne usługi są dostępne dla większości konsumentów i czy brak dostępności
lub niekorzystanie z nich przez mniejszość konsumentów skutkuje społecznym
wykluczeniem?
wyników agendy cyfrowej za rok 2011, roczny koszt netto wyniósłby ok. 0,81 % przychodów sektora
telekomunikacyjnego w 2009 r.
Całkowity koszt spełnienia obowiązku świadczenia usługi powszechnej w tych państwach
członkowskich mieści się w przedziale od 0,5 mln do 70 mln EUR.
6
PL
2.
Czy dostępność i korzystanie z określonych usług obdarza wszystkich konsumentów
ogólnymi korzyściami netto, takimi, że uzasadniają one publiczną interwencję w
sytuacji, gdy określone usługi nie są świadczone na rzecz ogółu w normalnych
warunkach komercyjnych?
Ponadto w motywie 25 dyrektywy o usłudze powszechnej stwierdza się, że warunkiem
włączenia danych usług do zakresu obowiązku świadczenia usługi powszechnej jest ich
uprzednia dostępność dla istotnej większości populacji. Zgodnie z poprzednimi przeglądami z
lat 2005/2006 i 200820, kryteria te nie zostały spełnione w kontekście łączności ruchomej lub
dostępu szerokopasmowego, i w związku z tym zakres nie został zmieniony.
4.1.
Dostęp szerokopasmowy
Na koniec roku 2010 stacjonarne sieci szerokopasmowe (DSL) były dostępne średnio dla ok.
95 % populacji UE21.
Rys. 1. Dostępność stacjonarnych sieci szerokopasmowych w UE jako % populacji, 2010 r.
100%
94%
92%
89%
90%
81%
80%
82%
92%
95%
95,10%
96%
96%
96%
97%
97%
97%
98%
98%
98%
99%
99%
99%
99%
100%
100%
100%
100%
100%
92%
89%
83%
77%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
58%
PL
18%
BG
60%
RO
55%
SK
69%
LT
67%
LV
62%
EL
84%
SI
85%
CZ
80%
EE
86%
82,80%
89%
90%
86%
IS
EU27
IE
FI
IT
96%
NO
45%
CY
Zasięg DSL na obszarach wiejskich
91%
DE
93%
HU
94%
AT
92%
SE
94%
PT
99%
MT
NL
99%
ES
100%
100%
100%
100%
100%
UK
BE
DK
FR
LU
Krajowy zasięg DSL
Źródło: IDATE, 2010
Na początku 2011 r. w UE było ok. 133 mln stacjonarnych i 36 mln ruchomych
szerokopasmowych linii abonenckich, co pokazuje, że sieci ruchome przyczyniają się obecnie
w znacznym stopniu do rosnącego rozpowszechnienia Internetu szerokopasmowego.
20
21
PL
COM(2005) 203; COM(2006) 163; zob. również przyp. 1.
Ze względu na szeroki zasięg sieci DSL obszar, który jest nią pokryty, można w przybliżeniu uznać za
wskaźnik zastępczy dla monitoringu dostępności stacjonarnych łączy szerokopasmowych. Łączność
szerokopasmową mogą jednak zapewniać również inne technologie stacjonarne.
7
PL
Dostęp do Internetu posiada obecnie 70 % unijnych gospodarstw domowych, a 61 % posiada
dostęp do przewodowych lub bezprzewodowych łączy szerokopasmowych22. Poziom
korzystania z Internetu szerokopasmowego różni się jednak istotnie w poszczególnych
państwach członkowskich. Odsetek gospodarstw domowych posiadających dostęp do łączy
szerokopasmowych waha się między 23 % w Rumunii i 26 % w Bułgarii a 80 % w
Niderlandach i Danii oraz 83 % w Szwecji.
Rys. 2. Penetracja domowego Internetu szerokopasmowego, % unijnych gospodarstw domowych,
2010 r.23
% gospodarstw domowych posiadających łącze szerokopasmowe
Rok 2010
100
% gospodarstw domowych
80
60
40
20
R
um
un
ia
ja
re
cj
a
Tu
rc
G
ac
ja
rw
C
ho
C
Po ypr
rtu
ga
lia
Irl
an
di
a
is
zp
an
ia
R
ep
ub Pol
sk
lik
a
a
C
ze
sk
a
Li
tw
a
H
M
al
ta
an
cj
a
Es
to
ni
a
Au
st
ria
Fr
N
or
Is
la
n
di
a
w
eg
i
Sz a
w
ec
ja
D
an
N
ia
id
er
la
nd
y
Fi
nl
an
di
a
N
i
Lu e m
cy
ks
em
bu
rg
Be
lg
ia
0
Komisja Europejska, Tablica wyników agendy cyfrowej
W związku z powyższym osiągnięto już próg wykorzystania Internetu szerokopasmowego
przez (zwykłą) większość konsumentów unijnych na poziomie gospodarstw domowych, choć
nie jest to jeszcze „istotna większość populacji”, o której mowa w motywie 25 dyrektywy o
usłudze powszechnej. Co ważniejsze, ze względu na znaczne różnice dotyczące
rozpowszechnienia w skali krajowej oraz fakt, że poziom rozpowszechnienia w 5 państwach
członkowskich jest niższy niż 50 %, kosztem świadczenia usługi powszechnej w zakresie
dostępu szerokopasmowego w skali całej UE obarczeni byliby w stopniu nieproporcjonalnym
operatorzy telekomunikacyjni – i ostatecznie konsumenci – z tych państw członkowskich. Z
kolei jak wynika z wyników badań24 obejmujących gospodarstwa domowe składające się z
22
23
24
PL
Dane dotyczące penetracji Internetu szerokopasmowego na poziomie gospodarstw domowych, oparte
na badaniu wykorzystania ICT przez gospodarstwa domowe przeprowadzonym przez Eurostat,
obejmują gospodarstwa domowe składające się z przynajmniej jednego członka w przedziale
wiekowym
16–74
lat
(http://ec.europa.eu/information_society/digitalagenda/scoreboard/library/index_en.htm).
Dane dla Zjednoczonego Królestwa za rok 2010 nie są dostępne; w roku 2009 wskaźnik dla
Zjednoczonego Królestwa wyniósł 69,5 %.
Specjalny Eurobarometr 362: http://ec.europa.eu/information_society/digitalagenda/scoreboard/docs/pillar/studies/eb_ecomm/final_reports/reporteb751sp362infsoecommunications
_en_final.pdf.
8
PL
osób w wieku 75 lat lub więcej, 12 państw członkowskich nie osiągnęło poziomu 50 %. Koszt
zapewnienia powszechnego dostępu do łączy szerokopasmowych byłby szczególnie wysoki w
krajach o rzadkim zaludnieniu, trudnym ukształtowaniu terenu lub słabiej rozwiniętej
infrastrukturze. Jak wskazano powyżej, średni koszt w przeliczeniu na jedno gospodarstwo
domowe w przypadku Rumunii może być ponad dwukrotnie wyższy od średniej unijnej. Z
tego względu włączenie dostępu szerokopasmowego do zakresu obowiązku świadczenia
usługi powszechnej na poziomie unijnym na obecnym etapie nie spełniałoby drugiego
kryterium określonego w dyrektywie o usłudze powszechnej, tj. nie zapewniłoby ogólnej
korzyści netto wszystkim konsumentom europejskim.
4.2.
Sieci łączności ruchomej
Sieci łączności ruchomej obejmują swoim zasięgiem 95 % populacji unijnej, zgodnie z
krajowymi licencjami dla operatorów sieci ruchomych25. W październiku 2010 r. ogólny
poziom penetracji sieci ruchomych osiągnął wysokość 124,2 %.
Rys. 3. Abonenci sieci łączności ruchomej i wskaźnik penetracji na poziomie unijnym, lata 2004–2010
Abonenci sieci ruchomych (w mln) i wskaźnik penetracji na poziomie unijnym,
październik 2004 r. – październik 2010 r.
700
Liczba abonentów
Wskaźnik penetracji
111,8%
600
118,3%
121,9%
124,2%
103,2%
95,0%
500
84.6%
611,0
622,3
553,5
478,4
386,6
200
436,7
300
588,7
400
X 2009
X 2010
100
0
X 2004
X 2005
X 2006
X 2007
X 2008
Źródło: Tablica wyników agendy cyfrowej za rok 2011 – wskaźniki dla rynku łączności elektronicznej
89 % unijnych gospodarstw domowych posiada abonament w telefonicznej sieci łączności
ruchomej, a 71 % – w telefonicznej sieci stacjonarnej, co oznacza, iż 98 % wszystkich
unijnych gospodarstw domowych posiada obecnie dostęp do sieci telefonicznej.
25
PL
COM(2005) 203.
9
PL
Rys. 4. Dostęp do sieci telefonicznej w domu, % unijnych gospodarstw domowych, lata 1999–2011
98%
89%
2011
71%
95%
2007
83%
70%
97%
81%
2003*
82%
1999*
42%
92%
*) EU-15
Stacjonarny
Ruchomy
Ogółem
Źródło: Badania gospodarstw domowych pod kątem łączności elektronicznej, lipiec 2011 r.
Jeżeli chodzi o przystępność cenową, średnia miesięczna cena podstawowego koszyka usług
sieci ruchomej (przedpłaconych i abonamentowych) w UE wyniosła w 2010 r. 9,07 EUR, co
oznacza spadek o ok. 30 % w stosunku do roku 200626.
Od czasu ostatniego przeglądu zauważyć można wzrost rozpowszechnienia i spadek cen usług
sieci łączności ruchomej. Taki rozwój sytuacji potwierdzają wyniki analizy przedstawione w
poprzednich przeglądach, zgodnie z którymi konkurencja na rynku usług łączności ruchomej
zapewnia konsumentom powszechny dostęp do tego rodzaju usług za przystępną cenę, dzięki
czemu nie występuje ryzyko wykluczenia społecznego. Tym samym nie są spełnione kryteria
włączenia sieci łączności ruchomej do zakresu usługi powszechnej na poziomie unijnym. Nie
wyklucza to wykorzystania technologii bezprzewodowej do świadczenia usług łączności w
stałej lokalizacji w ramach obowiązku świadczenia usługi powszechnej.
Komisja będzie w dalszym ciągu monitorować szczególne potrzeby osób niepełnosprawnych,
w tym konkretne kwestie związane z usługami sieci łączności ruchomej27, i przedstawi swoje
ustalenia w kolejnym przeglądzie.
26
27
PL
Report on Telecoms Price Developments from 1998 to 2010 (Raport na temat zmian cen usług
telekomunikacyjnych w latach 1998–2010), Teligen, Strategy Analytics Ltd, grudzień 2010 r.
www.eaccessibility-monitoring.eu; aktualny projekt pilotażowy Reach112, realizowany przez KE,
dotyczący dostępnych alternatyw dla tradycyjnej telefonii głosowej (www.reach112.eu).
10
PL
5.
DALSZE DZIAŁANIA
Ze względu na znaczne kwoty konieczne do zapewnienia dostępu do łączy
szerokopasmowych w ramach obowiązku świadczenia usługi powszechnej oraz ze względu
na potencjalne skutki dla branży i konsumentów państwa członkowskie muszą uważnie
przeanalizować, czy warunki krajowe uzasadniają rozszerzenie zakresu obowiązku
świadczenia usługi powszechnej na dostęp szerokopasmowy, uwzględniając ryzyko
wykluczenia społecznego oraz potencjalnego zakłócenia konkurencji i nieuzasadnionych
obciążeń dla sektora.
Ze względu na ryzyko wystąpienia różnic w sposobach wdrażania dyrektywy o usłudze
powszechnej i ze względu na potencjalne skutki finansowe dla branży Komisja wyraża
przekonanie, że konieczne są dodatkowe wytyczne w celu zapewnienia zgodności sposobów
wdrażania dyrektywy z jednolicie stosowanymi zasadami, przy jednoczesnym uwzględnieniu
różnych etapów rozwoju rynków w państwach członkowskich. Tego rodzaju wytyczne
umożliwią zmniejszenie ryzyka wystąpienia wykluczenia społecznego, a jednocześnie
pozwolą na uniknięcie nieproporcjonalnego obciążenia sektora.
Wytyczne takie stanowiłyby odpowiedź na wnioski o wyjaśnienia, jakie wpłynęły od
zainteresowanych stron w trakcie konsultacji, a także na skierowane do Komisji przez
Parlament Europejski wezwanie do „wydania wytycznych dotyczących najlepszego sposobu
wdrożenia i egzekwowania zmienionej dyrektywy o usłudze powszechnej, aby uniknąć
zakłóceń na rynku, a jednocześnie umożliwić państwom członkowskim przyjęcie przepisów,
które najlepiej odpowiadają sytuacji w ich krajach”28.
Komisja jest zdania, iż konsekwentna realizacja obowiązku świadczenia usługi powszechnej
wymaga przyjęcia spójnego podejścia w kwestii kryteriów dotyczących definiowania
„funkcjonalnego dostępu do Internetu” szerokopasmowego, mechanizmów wyznaczania,
finansowania oraz środków mających wpływ na niepełnosprawnych użytkowników
końcowych. Komisja zamierza prowadzić dalsze rozmowy na temat tych kwestii z państwami
członkowskimi, Parlamentem Europejskim i innymi zainteresowanymi stronami.
- Zakres usługi powszechnej w odniesieniu do „funkcjonalnego dostępu do Internetu”
szerokopasmowego29.
W sytuacji gdy państwa członkowskie zdecydują się na uwzględnienie szerokopasmowego
połączenia z siecią pozwalającego na „funkcjonalny dostęp do Internetu” na poziomie
krajowym, zestaw spójnych kryteriów, odzwierciedlających kryteria zmiany zakresu
obowiązku świadczenia usługi powszechnej na poziomie unijnym30, mógłby ułatwić
zachowanie konsekwencji i minimalizację zakłócenia rynku, jednocześnie spełniając cel
polegający na przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu.
Przykładowo, państwa członkowskie mogłyby zostać wezwane do przeprowadzenia
wcześniejszej oceny skutków takiej decyzji, która mogłaby obejmować ocenę ogólnego
rozpowszechnienia Internetu szerokopasmowego na poziomie krajowym, mierzonego
odsetkiem krajowych gospodarstw domowych posiadających dostęp szerokopasmowy oraz
28
29
30
PL
Zob. przyp. 7.
Zob. dokument interpretacyjny (COCOM10-31) przedstawiony przez służby Komisji Komitetowi ds.
Łączności.
Artykuł 15, załącznik V i motyw 25 dyrektywy o usłudze powszechnej.
11
PL
odsetkiem gospodarstw domowych dysponujących łączem szerokopasmowym
przepustowości równej lub większej niż przewidziana przepustowość minimalna.
o
W nawiązaniu do zapisu w motywie 25 dyrektywy o usłudze powszechnej, zgodnie z którym
usługi objęte zakresem obowiązku świadczenia usługi powszechnej powinny być dostępne dla
„istotnej większości populacji”, można byłoby zastosować określone progi w celu ustalenia,
czy osiągnięta została wymagana masa krytyczna rozpowszechnienia Internetu
szerokopasmowego. W opinii Komisji, na tym etapie państwa członkowskie mogłyby zostać
poproszone o rozważenie możliwości włączenia do zakresu usługi powszechnej łączy
szerokopasmowych w sytuacji, gdy dana szybkość przesyłania danych jest dostępna na
poziomie krajowym (i) dla co najmniej połowy wszystkich gospodarstw domowych oraz (ii)
dla co najmniej 80 % wszystkich gospodarstw domowych posiadających dostęp
szerokopasmowy31.
Państwom członkowskim można zalecić określenie, w ramach podejmowanej decyzji,
szczegółowych celów społeczno-ekonomicznych i pożądanych wyników. Działanie to
mogłoby obejmować ocenę:
–
spodziewanej dostępności rynkowej dostępu szerokopasmowego bez interwencji
publicznej;
–
nierównych szans społecznych i ekonomicznych osób nieposiadających dostępu
szerokopasmowego, w tym niepełnosprawnych użytkowników końcowych;
–
kosztu interwencji publicznej w ramach obowiązku świadczenia usługi publicznej oraz
zestawienia takiego kosztu z innymi możliwymi podejściami;
–
korzyści z interwencji publicznej oraz jej skutków w zakresie konkurencji, zakłóceń
rynku i szerszych celów politycznych.
Dzięki temu interwencja miałaby miejsce wyłącznie w przypadku, gdy ogólne korzyści
przeważają nad ogólnymi kosztami.
- Wspólne podejścia w kwestii wyznaczania przedsiębiorstw
Znalezienie najodpowiedniejszego mechanizmu wyznaczania dostawców usługi powszechnej
może umożliwić zmniejszenie zakłóceń na rynku i poprawić skuteczność. Wymogi w zakresie
zasięgu terytorialnego ustalone na początku procesu wyznaczania dostawców mogą
spowodować nieuzasadnione ograniczenie liczby kwalifikujących się przedsiębiorstw. Z kolei
mechanizm wyznaczania pozwalający państwom członkowskim na uwzględnienie wszystkich
technicznych wariantów świadczenia usługi powszechnej może zapewnić najbardziej
opłacalny wynik.
Zbyt długi lub nieograniczony czasowo okres, na jaki wyznacza się dostawcę, może
wykluczyć a priori innych operatorów32. Przykładowo, przejrzystość i niedyskryminację
można promować poprzez wprowadzenie ograniczeń czasowych okresu, na jaki wyznacza się
31
32
PL
Zgodnie z wynikami przeprowadzonego badania (przyp. 16) średnio ponad 80 % unijnych abonentów
stacjonarnych sieci szerokopasmowych dysponuje obecnie dostępem szerokopasmowym o
przepustowości powyżej 2 Mb/s.
C-154/09 Komisja przeciwko Portugalii.
12
PL
dostawcę w kontekście obowiązku świadczenia usługi powszechnej (jak np. w Grecji
i Polsce). Szczegółowa ocena potencjalnych wariantów (w tym wszelkich dostępnych
technologii) i ich skutków ułatwi określenie najskuteczniejszych sposobów świadczenia
usługi powszechnej, co może spowodować częstsze wyznaczanie operatorów alternatywnych
(jak np. w Estonii) lub wyznaczenie więcej niż jednego przedsiębiorstwa (jak np. w Republice
Czeskiej i Francji). Aby uniknąć dyskryminacji, operator mógłby być wyznaczany na czas nie
dłuższy niż to konieczne do odzyskania kosztów inwestycji, i nieprzekraczający okresu
maksymalnego (np. 10 lat).
- Zgodne podejścia w kwestii obliczania kosztu netto świadczenia usługi powszechnej
Podejście organów krajowych w kwestii obliczania kosztu netto świadczenia usługi
powszechnej ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia opłacalności i równych szans
operatorom w całej UE. Wyższą skuteczność mogłoby zapewnić ustalenie podejścia
metodologicznego w kwestii obliczania kosztu netto świadczenia usługi powszechnej jeszcze
przed procesem wyznaczenia dostawcy oraz przeprowadzenie konsultacji społecznych w tej
sprawie. Przeprowadzenie szczegółowej kalkulacji kosztu netto dla poszczególnych
wyznaczonych przedsiębiorstw zwiększyłoby również przejrzystość i dokładność. Konkretne
elementy, które należy uwzględnić przy ocenie niematerialnych korzyści wynikających ze
świadczenia usługi powszechnej określił Trybunał Sprawiedliwości. Należy je określić
zgodnie z kalkulacją stosowaną w ramach ocen biznesowych, z uwzględnieniem np.:
powszechności, efektu cyklu życia, korzyści marketingowych/komercyjnych/reklamowych,
wizerunku marki, lojalności i rozpoznawalności/reputacji firmy, korzyści ze świadczenia
innych usług na zasadach komercyjnych, dostępu do danych abonentów oraz korzyści
informacyjnych, technicznych i komercyjnych wynikających z rozszerzenia sieci. Istotne jest
również wyjaśnienie zasad, jakie mają być stosowane przez organy krajowe przy ocenie, czy
obowiązek świadczenia usługi powszechnej stanowi niesprawiedliwe obciążenie33 dla
operatora. W tym kontekście krajowe organy regulacyjne powinny zbadać wszystkie istotne
cechy charakterystyczne poszczególnych wyznaczonych przedsiębiorstw, w tym techniczne i
gospodarcze cechy sprzętu wykorzystywanego przez nie do świadczenia usługi powszechnej,
ich sytuację gospodarczą i finansową oraz ich udział w rynku34.
- Finansowanie
Wszystkie mechanizmy sektorowego finansowania usługi powszechnej muszą być
przejrzyste, obiektywne, proporcjonalne i niedyskryminacyjne oraz powinny dążyć do
minimalizacji zakłóceń konkurencji i popytu konsumpcyjnego35.
Wykorzystanie dochodów z ogólnego opodatkowania do finansowania świadczenia usługi
powszechnej można uznać za źródło mniejszych zakłóceń niż w przypadku finansowania
sektorowego, ponieważ odzwierciedla ono bardziej precyzyjnie ogólny charakter
wynikających w dalszej perspektywie korzyści społecznych i ekonomicznych oraz zdolność
płatniczą konsumentów. Finlandia, Szwecja i Republika Czeska przewidują pokrycie takich
kosztów wyłącznie ze środków publicznych, natomiast Malta i Portugalia zezwalają na
połączenie finansowania publicznego i sektorowego.
33
34
35
PL
Zgodnie z art. 12 dyrektywy o usłudze powszechnej.
C-222/08 Komisja przeciwko Belgii, C-389/08 Base NV i in. przeciwko Ministerraad.
Zob. art. 13 ust. 3 dyrektywy o usłudze powszechnej i art. 6 ust. 1 dyrektywy 2002/77/WE.
13
PL
Ze względu na potencjalnie wyższy koszt świadczenia usługi powszechnej w przypadku jego
rozszerzenia na łącza szerokopasmowe państwa członkowskie mogą rozważyć możliwość
odpowiedniego połączenia środków publicznych i sektorowych w celu sfinansowania
świadczenia usługi powszechnej, jak ma to obecnie miejsce w przypadku niektórych
państw36.
Mogą one również określić limity wkładu operatorów telekomunikacyjnych wnoszonego do
sektorowego funduszu kompensacyjnego.
Limity takie mogą przyjąć dwojaką formę. Po pierwsze, jak stwierdza się w art. 13 ust. 3
dyrektywy o usłudze powszechnej, państwa członkowskie mogą zrezygnować z wkładów od
przedsiębiorstw, których krajowy obrót jest niższy od wyznaczonego limitu (próg de
minimis). Część państw członkowskich korzysta z tego przepisu. Wspólny próg de minimis
mógłby zostać zastosowany przez odniesienie do przychodów zainteresowanych operatorów.
Mógłby on zostać ustalony jako określona kwota pieniężna (np. 5 mln EUR) lub odsetek
krajowego obrotu sektora jako całości.
Po drugie, dla zachowania zasady proporcjonalności, o której wyraźnie mowa w art. 13 ust. 3
dyrektywy o usłudze powszechnej i art. 6 ust. 1 dyrektywy 2002/77/WE, wiele państw
członkowskich uznało za właściwe wprowadzenie progu dla wkładu indywidualnych
operatorów. Można określić maksymalny wspólny limit wkładu indywidualnych operatorów,
przy czym pozostała część kosztu netto byłaby finansowana ze środków publicznych. Limit
taki może zostać wyrażony jako odsetek krajowego rocznego obrotu operatorów z tytułu sieci
i usług łączności elektronicznej. Odsetek taki mógłby się mieścić w określonym przedziale
(np. 0,40–0,65 % rocznego obrotu) w celu odzwierciedlenia spodziewanego kosztu
świadczenia usługi powszechnej, w tym usług związanych z dostępem szerokopasmowym,
przez wydajnego operatora, przy czym nie może on przekroczyć faktycznego kosztu
świadczenia usługi powszechnej w danym kraju. Część państw członkowskich wprowadziła
już w swoim ustawodawstwie krajowym maksymalny próg dla indywidualnego wkładu w
oparciu o przychody brutto lub netto.
- Środki dotyczące niepełnosprawnych użytkowników końcowych
W związku z tym, iż w dyrektywie o usłudze powszechnej uzupełniono przepisy dotyczące
niepełnosprawnych użytkowników końcowych, można również zachęcić państwa
członkowskie do należytego uwzględnienia potrzeb takich użytkowników w ramach
kształtowania krajowego systemu w zakresie obowiązku świadczenia usługi powszechnej,
zgodnie z zasadą zapewniania równoważności dostępu.
6.
WNIOSKI
Komisja nie dostrzega obecnie potrzeby zmiany podstawowej koncepcji i zasad usługi
powszechnej jako instrumentu przeciwdziałającego wykluczeniu społecznemu. Na obecnym
etapie włączenie sieci łączności ruchomej lub wprowadzenie wymogu zapewnienia dostępu
szerokopasmowego o określonej przepustowości na poziomie unijnym nie byłoby zasadne.
36
PL
W każdym przypadku finansowanie usługi powszechnej powinno być zgodne z przepisami
dotyczącymi pomocy państwa.
14
PL
Pakiet telekomunikacyjny z 2009 r. zapewnia państwom członkowskim, zgodnie z zasadą
pomocniczości, możliwość elastycznego definiowania odpowiedniej przepustowości łączy
zapewniających „funkcjonalny dostęp do Internetu”, z należytym uwzględnieniem warunków
krajowych. Podstawowy dostęp szerokopasmowy może zatem stanowić część obowiązku
świadczenia usługi powszechnej na poziomie krajowym w uzasadnionych przypadkach,
szczególnie w sytuacji, gdy siły rynkowe oraz inne narzędzia polityczne i instrumenty
finansowania nie zapewniły powszechnego dostępu szerokopasmowego. W celu
zminimalizowania zakłóceń rynku w ramach zapewniania dostępu szerokopasmowego
państwa członkowskie powinny w pełnym zakresie uwzględnić narzędzia interwencji
publicznej inne niż obowiązek świadczenia usługi powszechnej. Państwa członkowskie mają
zatem możliwość, choć nie obowiązek, włączenia dostępu szerokopasmowego do krajowego
zakresu obowiązku świadczenia usługi powszechnej.
Istnieje jednak ryzyko, iż zróżnicowane podejścia krajowe dotyczące świadczenia usługi
powszechnej w dziedzinie dostępu szerokopasmowego mogłyby zakłócić działanie rynków i
nałożyć nieuzasadnione obciążenia na sektor.
Komisja uważa, że należy przyjąć wspólne podejście w kwestii stosowania odpowiednich
przepisów dyrektywy o usłudze powszechnej w kontekście dostępu szerokopasmowego.
Zapewni to większą skuteczność ustaleń w sprawie obowiązku świadczenia usługi
powszechnej i wzmocni przewidywalność regulacyjną dla sektora, dzięki czemu inwestycje i
konkurencja na jednolitym rynku cyfrowym będą sprzyjać innowacjom, powiększeniu
wyboru dla konsumentów oraz przystępności cenowej. Komisja podejmie rozmowy na tematy
poruszone w niniejszym komunikacie z państwami członkowskimi, Parlamentem
Europejskim i innymi zainteresowanymi stronami.
W pierwszym kwartale 2012 Komisja przedstawi również, w oparciu o przegląd różnych
wariantów, wnioski mające zapewnić użytkownikom niepełnosprawnym do 2015 r. pełną
dostępność stron internetowych sektora publicznego i stron internetowych udostępniających
obywatelom podstawowe usługi.
Oczekuje się, że znaczenie dostępu szerokopasmowego dla obywateli europejskich będzie
coraz większe. Choć włączenie go do zakresu usługi powszechnej na poziomie unijnym w
obecnym momencie byłoby przedwczesne, Komisja będzie w dalszym ciągu monitorować
zmiany na rynku dostępu szerokopasmowego, w tym także ich kontekst społeczny. Komisja
uwzględni te zmiany w ramach kolejnego przeglądu zakresu usługi powszechnej.
PL
15
PL