PROBLEMY KONSTYTUCYJNE 1 Tytuł rozdziału

Komentarze

Transkrypt

PROBLEMY KONSTYTUCYJNE 1 Tytuł rozdziału
Tytuł rozdziału
1
PROBLEMY KONSTYTUCYJNE
2
Autor
Tytuł rozdziału
3
PROBLEMY
KONSTYTUCYJNE
4
Autor
Redakcja:
Joanna Juchniewicz
Marcin Dąbrowski
Wydawca:
Katedra Prawa Konstytucyjnego WPiA UWM Olsztyn
Projekt okładki, DTP:
Andrzej Mierzyński
Pracownia Wydawnicza ElSet
ISBN: 978-83-62383-67-2
Olsztyn 2015
5
SPIS TREŚCI
Od Redaktorów
………………………………………………………………… 7
PRAWO WYBORCZE
…………………………………………………… 9
Arkadiusz Żukowski
ŚWIATOWE TENDENCJE ZMIAN W PRAWIE WYBORCZYM ……………………… 11
Krzysztof Skotnicki
MINIMALNY NIEZBĘDNY ZAKRES ZMIAN W KONSTYTUCYJNEJ REGULACJI
PROBLEMATYKI WYBORCZEJ ………………………………………………… 28
Piotr Uziębło
PROJEKTY ZMIAN KODEKSU WYBORCZEGO ZGŁOSZONE W OKRESIE
VII KADENCJI SEJMU RP (W LATACH 2011–2014) ……………………………… 45
Dawid Daniluk
KILKA UWAG O POTRZEBIE ZMIAN KONSTYTUCJI RP I KODEKSU WYBORCZEGO … 60
Agnieszka Bień-Kacała
PAŃSTWOWA KOMISJA WYBORCZA A KONSTYTUCYJNY SYSTEM
ŹRÓDEŁ PRAWA
………………………………………………………………… 72
Joanna Juchniewicz
WYBRANE PROBLEMY PROWADZENIA KAMPANII WYBORCZYCH …………… 91
Monika Giżyńska
DEMOKRACJA A UDZIAŁ W GŁOSOWANIU
………………………………… 104
Andrzej Jackiewicz
WPŁYW TERMINU WYBORÓW DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO
NA FREKWENCJĘ WYBORCZĄ – ZARYS PROBLEMATYKI …………………… 111
Jarosław Zbieranek
UŁATWIENIA W GŁOSOWANIU – WYBRANE ZAGADNIENIA ZWIĄZANE
Z WYBORAMI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO W 2014 ROKU…………… 121
6
Autor
Tomasz Majer
NADZÓR NAD UCHWAŁAMI RADY GMINY W SPRAWIE PODZIAŁU GMINY
NA OKRĘGI WYBORCZE W WYBORACH LOKALNYCH ………………………… 134
PREZYDENT RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
………………… 145
Marcin Dąbrowski
DYSFUNKCJE REGULACJI PRAWNYCH DOTYCZĄCYCH ZASTĘPSTWA
PREZYDENTA RP PRZEZ MARSZAŁKA SEJMU
………………………………… 147
Bogna Przybyszewska-Szter
UDZIAŁ PREZYDENTA RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ W SPRAWOWANIU
POLITYKI ZAGRANICZNEJ PAŃSTWA………………………………………… 178
Joanna Juchniewicz
ZARZĄDZANIE WYBORÓW DO SEJMU I SENATU W STANACH
NADZWYCZAJNYCH…………………………………………………………… 188
Tytuł rozdziału
7
Od Redaktorów
Prawo konstytucyjne należy do tych gałęzi prawa, które bardzo dynamicznie
się rozwijają. Nauka prawa konstytucyjnego nie tylko ma nadążać za zmianami
społecznymi, prawnymi i ustrojowymi, ale w wielu przypadkach powinna je wyprzedzać i wychodzić naprzeciw potrzebom społeczeństwa demokratycznego.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje od 1997 r. i mimo jej swoistej
„pełnoletniości”, w praktyce stosowania jej postanowień nadal występuje bardzo
wiele problemów, natomiast w nauce nadal nie wypracowano spójnej i jednolitej
teorii prawa konstytucyjnego.
Niniejsza publikacja zawiera szereg opracowań naukowych, w których autorzy poruszyli dostrzeżone problemy występujące w prawie ustrojowym. Koncentrują się one wokół dwóch węzłowych zagadnień: prawa wyborczego oraz
instytucji prezydenta RP. Część opracowań dotyczących prawa wyborczego powstała na kanwie konferencji, która odbyła się na Uniwersytecie Warmińsko-Mazurskim w Olsztynie 12 maja 2014 r. „Kierunki zmian w prawie wyborczym”,
zorganizowanej przez Katedrę Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji. Zamysł przygotowania opracowania dotyczącego szeroko rozumianego
prawa wyborczego powstał w połowie roku 2014, tuż przed wyborami samorządowymi i na rok przed wyborami parlamentarnymi i prezydenckimi. Natomiast
pomysł poświęcenia części niniejszej publikacji głowie państwa stanowi efekt
przemyśleń Redaktorów i Autorów zaproszonych do przedstawienia swoich refleksji na temat tej instytucji.
Celem niniejszego opracowania nie jest jednoznaczne i definitywne przedstawienie rozwiązań zauważonych w teorii i praktyce problemów prawno-ustrojowych. Autorzy raczej diagnozują dostrzeżone przez siebie problematyczne
zagadnienia oraz przedstawiają koncepcje możliwych rozwiązań. Do udziału
w przedsięwzięciu zostały zaproszone osoby będące znanymi i cenionymi autorytetami w nauce prawa konstytucyjnego i politologii, , jak również młodsi pracownicy naukowi, którzy dopiero zaczynają swoją drogę i swoje poszukiwania
badawcze. W zamyśle Redaktorów niniejsza publikacja stanowi początek cyklu,
w którym przedstawiciele nauki prawa konstytucyjnego, prawnicy, teoretycy oraz
praktycy będą mieli możliwość przedstawienia swoich poglądów, twierdzeń oraz
teorii dotyczących prawa ustrojowego.
Joanna Juchniewicz
Marcin Dąbrowski
8
Autor
Tytuł rozdziału
9
PRAWO WYBORCZE
10
Autor
Tytuł rozdziału
11
Arkadiusz Żukowski
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
ŚWIATOWE TENDENCJE ZMIAN W PRAWIE WYBORCZYM
Współcześnie panują powszechne opinie o kryzysie demokracji przedstawicielskiej. Jürgen Habermas czy Ralf Dahrendorf piszą nawet o zmierzchu demokracji
– „Społeczeństwo przestało być rzeczywistym źródłem władzy, z czym związany
jest wpływ na decyzje, dostęp do informacji, kontrola i możliwości oddziaływania”1. Jednym z antidotów na ten kryzys mają być zmiany w konstrukcji systemów
wyborczych dotyczące regulacji prawnych. Problematyka ta diagnozowana jest
także w Polsce2.
Współcześnie jednym z ważniejszych kierunków zmian w systemach wyborczych jest coraz większe poszerzanie zasady powszechności, często w kontekście
działań zwiększających frekwencję wyborczą.
Ogólnoświatową tendencją jest obniżanie cenzusu wieku, czynnego i biernego.
W kontekście wyborów prezydenckich, parlamentarnych czy lokalnych w coraz
większej liczbie państw, zarówno demokratycznych, jak i niedemokratycznych,
mają miejsce dyskusje polityczne dotyczące obniżenia wieku głosujących z 18 na
16 lat lub też takie rozwiązania się wprowadza, w Argentynie, Brazylii, Ekwadorze, Kubie, Nikaragui – 16 lata, Indonezji, KRL-D, Seszelach, Sudanie, Sudanie
Południowym i Timorze Wschodnim – 17 lat. Natomiast w Bośni i Herzegowinie,
Serbii i Czarnogórze obywatele w wieku 16–18 lat mogą głosować jeżeli maja zatrudnienie.
W demokracjach dominuje trend, aby obniżanie cenzusu wieku rozpocząć
stopniowo od wyborów lokalnych. Władze Dolnej Saksonii w RFN w 1995 r. obniżyły wymóg wieku głosowania w wyborach lokalnych do 16 lat, tak samo uczyniły
3 kraje związkowe w Austrii.
Obecnie w Niemczech w wyborach lokalnych (Kommunalwahlen) czynne prawo wyborcze w wieku 16 lat obowiązuje w następujących krajach związkowych:
Badenia–Wirtembergia, Berlin, Brandenburgia, Brema, Hamburg, Meklemburgia–Pomorze Przednie, Dolna Saksonia, Nadrenia Północna–Westfalia, Saksonia
1
2
E. Polak, Integracja i dezintegracja jako współzależne procesy współczesnych przemian cywilizacyjnych, Gdańsk 2001, s. 119. O kryzysie demokracji liberalnej zob. R. Rosicki, Kryzys demokracji
liberalnej – wybrane problemy rządzenia, legitymizacji i reprezentacji, [w:] Od teorii do praktyki
politycznej. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Zbigniewowi Blokowi z okazji 40-lecia
pracy naukowej i 70-lecia urodzin, red. M. Kołodziejczyk, R. Rosicki, Poznań 2010, s. 241–258.
A. Stelmach, Kierunki ewolucji prawa wyborczego w Polsce a demokracja partycypacyjna, „Przegląd Politologiczny” 2010, nr 4, s. 109–121.
12
Arkadiusz Żukowski
-Anhalt, Szlezwik-Holsztyn3. W części z tych krajów związkowych również ten
cenzus wiekowy obowiązuje w wyborach do tamtejszych parlamentów. Innym
przykładem jest Malta, gdzie parlament w listopadzie 2013 r. uchwalił ustawę
o obniżeniu czynnego prawa wyborczego z 18 do 16 lat w wyborach lokalnych od
2015 r.4
Z kolei w Wielkiej Brytanii kampanię „Głosuj w wieku 16 lat” („The Votes at
16 campaign”)5 popierał premier Gordon Brown z Partii Pracy (2007–2010), a nawet
w pewnym zakresie także premier David Cameron z Partii Konserwatywnej (2010)6.
Poza tym, na Zachodzie, głównie w Stanach Zjednoczonych i Niemczech, różnego rodzaju marginalne organizacje walczą o zniesienie w wyborach cenzusu
wieku i przyznania praw wyborczym dzieciom (np. Association for Children’s Suffrage). Argumentują oni, iż cenzus ten nie powinien obowiązywać, podobnie jak
obecnie cenzusy rasy i płci, przytaczają argumenty polityczne – prawo głosowania
należy do podstawowych praw obywatelskich w demokracji, przynajmniej część
młodzieży płaci podatki, więc powinna mieć swoją reprezentację polityczną, demograficzną i inne7.
Zupełnie odmiennym podejściem jest trend restrykcyjny chociaż równie marginalny. Nawiązuje on do koncepcji XVIII i XIX-wiecznych o wprowadzeniu wysokiego cenzusu wieku rzędu 30–35 lat. W myśl tych poglądów w tym wieku dopiero kształtuje się „dojrzałość wyborcza” obywateli. Skrajne poglądy nawołują do
pozbawienia praw wyborczych nieżonatych i nie posiadających dzieci. Innym rozwiązaniem prawnym w tym zakresie byłoby, przy utrzymaniu praw wyborczych
dla nieżonatych i nie posiadających dzieci, przyznanie dodatkowych głosów dla
żonatych i dzieciatych8.
W kontekście biernego prawa wyborczego, zwłaszcza w wyborach parlamentarnych, nie mówiąc już o wyborach lokalnych coraz więcej państw świata (prawie
standard w Europie) zrównuje bierne prawo wyborcze z czynnym prawem wyborczym. Tendencja jest taka, aby przy głosowaniu i kandydowaniu obowiązywał
Wahlrecht, http://de.wikipedia.org/wiki/Wahlrecht.
Motion in parliament to lower local council elections voting age to 16, http://www.timesofmalta.
com/articles/view/20131120/local/motion-in-parliament-to-lower-local-councils-voting-ageto-16.495566.
5
http://www.votesat16.org/about/.
6
D. Cameron zgodził się, aby w wyborach do Parlamentu Szkocji w 2016 r. mogli głosować wyborcy w wieku 16 lat, zob. David Cameron accepts Scottish Parliament votes at 16, http://www.bbc.
com/news/uk-scotland-scotland-politics-30475323.
7
M. Weimann, Wahlrecht für Kinder. Eine Streitschrift, Berlin – Basel 2002.
8
W Polsce podobny pomysł przedstawił w grudniu 2013 roku przewodniczący Polski Razem Jarosław Gowin, który określił go jako system głosowania rodzinnego. System ten polegać miał na
przyznaniu dodatkowych głosów na dzieci (jedno dziecko – półtora dodatkowego głosu, dwójka
dzieci – dwa dodatkowe głosy). Rozwiązanie to miałoby stymulować przyrost naturalny w Polsce, zob. Gowin o głosach za posiadanie dzieci: To sposób na kryzys demograficzny, http://m.
wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,117915,15106871,Gowin_o_glosach_za_posiadanie_dzieci__To_sposob_na.html?order=najnowsze.
3
4
Światowe tendencje zmian w prawie wyborczym
13
wiek 18 lat, np. Finlandia, Hiszpania, Holandia, Portugalia, RPA, Serbia, Szwecja
(izba pierwsza lub parlament jednoizbowy).
Przy wymogach dotyczących w szczególności kandydatów można też zaobserwować opinie, które wpisują się w realizację dawnej zasady „Niech najlepsi wybierają najlepszych”. W wyborach powinni uczestniczyć jedynie najlepsi członkowie społeczeństwa, którzy posiedli odpowiednie kwalifikacje społeczne i moralne.
Postuluje się także wprowadzenie dla kandydatów cenzusu wykształcenia. W ten
sposób miałoby spełnić się życzenie Jamesa Stuarta Milla zawarte w jego pracy
„O rządzie reprezentacyjnym”, że parlament powinien skupiać „ludzi najznakomitszych”9. Wśród kandydatów jednym z wymogów, który ma temu sprzyjać jest
stosowanie depozytów wyborczych (kaucji wyborczych). Ich wprowadzanie argumentuje się jako dobrą praktykę w demokracjach, która ma skutkować kandydowaniem w wyborach tylko poważnych kandydatów. Ponadto jego wprowadzenie
ma ograniczać liczbę kandydatów, co ma ułatwić wyborcom podjęcie właściwej
decyzji10. Poprzez ograniczenie liczby kandydatów kaucja wyborcza ma na celu
nie tylko ułatwienie wyborcom podjęcie decyzji głosowania, ale zmniejszyć liczbę
tzw. głosów „zmarnowanych”. Poza tym kaucja wyborcza ma eliminować z wyborów tych kandydatów i te partie polityczne, których głównym celem jest przede
wszystkim zapewnienie poprzez uczestnictwo w wyborach publicity lub li tylko
możliwość ataku na przeciwników politycznych, a nie uzyskanie mandatu/mandatów. Podnoszony jest także aspekt finansowy, tzn. poprzez zmniejszenie liczby
kandydatów lub partii politycznych w wyborach można ograniczyć nieuzasadnione wydatki z budżetu państwa w związku z ich przeprowadzeniem. Aby realizować
zasadę powszechności w zakresie biernego prawa wyborczego wysokość kaucji
wyborczej powinna być ustalona na takim poziomie, aby prawie każdy obywatel
czy partia polityczna były w stanie taką sumę bez większych problemów zebrać
– najczęściej pisze się, że ma być ustanowiona na rozsądnym poziomie. Z drugiej
strony, suma ta powinna skutecznie odstraszać kandydatów „żartownisiów” czy
„wesołe” partie. Z tego właśnie pierwszego powodu kaucję wyborczą wprowadzono w Wielkiej Brytanii w 1918 r.11 Wysoką kaucję wyborczą traktuje się zaś jako
finansową dyskryminację, która poważnie umniejsza demokratyczny charakter
wyborów.
Szczególnym i istotnym w ostatnich dwóch dekadach kierunkiem zmian
w konstrukcji systemów wyborczych jest uwzględnienie reprezentacji politycz A. Żukowski, Systemy wyborcze. Wprowadzenie, Olsztyn 1999, s. 168.
M. Cole, The Role of the Deposit in British Parliamentary Elections, “Parliamentary Affairs” 1992,
Vol. 45, s. 77–91; A. Żukowski, Kaucja wyborcza jako szczególny wymóg kandydowania w elekcjach na świecie, [w:] Wielowymiarowość politologii. Księga Jubileuszowa dedykowana Prof.
Krzysztofowi Pałeckiemu red. J. Marszałek-Kawa, A. Chodubski, Toruń 2014, s. 253–279.
11
Representation of the People Act 1918. Kaucja wyborcza została ustalona w wysokości 150 GBP,
co było kwotą bardzo wysoką i osiągalną do zgromadzenia jedynie dla bogatych obywateli Wielkiej Brytanii.
9
10
14
Arkadiusz Żukowski
nej różnych grup społeczeństwa. W tym kontekście przywołuje się teorię lustra
(mirror theory, Spiegeltheorie). Zgodnie z tą teorią organ przedstawicielski powinien odzwierciedlać zróżnicowanie społeczeństwa12. Parlamenty powinny być „lustrzanym odbiciem” społeczeństwa. Przywoływane są tutaj poglądy Johna Locka
i Thomasa Jeffersona. Najczęściej teoria ta odnosi się do „niedoreprezentowania”
kobiet, mniejszości narodowych, etnicznych i religijnych, a nawet językowych13
(np. w Australii) w parlamentach. W niektórych państwach zachodnich, a zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych coraz głośniej postulaty swojej reprezentacji parlamentarnej formułują geje i lesbijki, a także osoby biseksualne i transpłciowe14.
Twierdzi się, że grupy te powinny mieć specjalny status i zabezpieczone prawa
polityczne w konstytucji, w tym własną reprezentację polityczną w parlamencie.
Formułuje się nawet stwierdzenia, że parlament, który nie odzwierciedla struktury
społeczeństwa nie jest w pełni legitymizowany.
Znacznie bardziej rozbudowane są teorie feministyczne bazujące głównie na
badaniach typu gender studies. W oparciu o równość płci tworzone są koncepcje
tzw. sprawiedliwej płciowej demokracji (gender-fair democracy) czy tzw. demokracji płciowej (Geschlechterdemokratie).
Formalno-instytucjonalne działania na rzecz równej reprezentacji politycznej
kobiet ogniskują się zasadniczo w trzech wymiarach:
• wprowadzania ustawowych kwot dla kobiet w organach przedstawicielskich;
• wprowadzania ustawowych kwot dla kobiet na partyjnych listach kandydatów;
• wprowadzania dobrowolnych kwot dla kobiet na partyjnych listach kandydatów15.
Współcześnie ustawowe kwoty mandatowe dla kobiet w parlamencie stosowane są w ponad 20 państwach na świecie, przy czym aż 18 reprezentuje kontynent
afrykański16. Kwoty te były w przeszłości stosowane także w Egipcie i Ghanie17.
H. Pitkin, The Concept of Representation, Berkeley 1967.
W Australii parlamentarzyści wywodzący się spoza anglojęzycznej społeczności nazywani są
NESB (Non-English Speaking Backgrounds).
14
Zob. szerzej: D. P. Haider-Markel, Gay and Lesbian Candidates, Elections, and Policy Representation, Washington 2010.
15
Wśród publikacji dotyczących problematyki parytetów i kwot dla kobiet w wyborach należy wymienić głównie prace Mony Leny Krook oraz Drude Dahlerup, zob. M. K. Krook, Quotas for Women in Politics: Gender and Candidate Selection Reform Worldwide, New York 2009; M. K. Krook,
Women’s Representation in Parliament: A Qualitative-Comparative Analysis, “Political Studies”
2010, Vol. 58, No. 5; Women, Quotas and Politics, ed. by D. Dahlerup, London 2006; D. Dahlerup,
Electoral Gender Quotas: between Equality of Opportunity and Equality of Result, “Representation” July 2007, Vol. 43, No. 2, s. 73–92.
16
D. Dahlerup, Z. Hilal, N. Kalandadze, R. Kandawasvika-Nhundu, Atlas of Electoral Gender Quotas, Stockholm 2013, passim.
17
W Egipcie ustawowe kwoty dla kobiet wprowadzono w 1979 r. (30 mandatów na 360 deputowanych), ale zostały zniesione w 1986 r., zob. Introducing Quotas in Africa: Discourses and Legal
Reform, [w:] The Implementation of Quotas: African Experiences, ed. by J. Ballington, Stockholm
2004, s. 29. Również w Ghanie w latach 1960–1965 obowiązywał ustawowy system kwot dla kobiet (10 zarezerwowanych mandatów), zob. J. Ballington, Women’s Political Participation and Qu12
13
Światowe tendencje zmian w prawie wyborczym
15
Z reguły kwoty takie wprowadza się w państwach, gdzie kobiety mają utrudnioną możliwość kandydowania i wyłonienia swojej reprezentacji parlamentarnej18.
Zdecydowana większość rozwiązań prawnych dotycząca wprowadzania ustawowych kwot dla kobiet w parlamentach dotyczy lat 90. XX wieku i początków
obecnego stulecia. Najwyższy odsetek mandatów, które zarezerwowane są dla kobiet w pierwszej izbie parlamentu dotyczy przypadku Argentyny (35%), a także
Erytrei (33,3%), Burundi (30,5%), Rwandy, Somalia19 i Tanzania20 (30%) i Afganistanu (27,3%). Najniższe ustawowe kwoty dla kobiet zastosowano w pierwszych
izbach: Kenii (2,7%)21, Lesotho (3,8%), Botswany (4,5%), Jordania (5,5%), Maroko
(9,2%)22.
Ustawowe kwoty dla kobiet na listach partyjnych (listach kandydatów) mają
być narzędziem do wyrównywania szans tak aby wyborca miał rzeczywistą możliwość wyboru, tzn. zagłosowania na kobietę lub na mężczyznę. Ustawodawca najczęściej nie posługuje się terminem kwoty dla kobiet, ale określeniem dotyczącym
minimalnych proporcji pomiędzy mężczyznami a kobietami wśród kandydatów,
np. reprezentacja każdej z płci musi wynosić co najmniej tyle i tyle procent.
Uregulowania te wprowadza coraz więcej państw. Wyjątkowo takie rozwiązania
znajdują się nawet w konstytucjach (Burkina Faso, Filipiny, Francja, Nepal, Uganda i Serbia). Częściej kwestię tę regulują ordynacje wyborcze (m.in. wiele państw
Ameryki Łacińskiej, Belgia, Bośnia i Hercegowina, a nawet Sudan). Podaje się,
że w 16 państwach świata gwarancje równej lub procentowo określonego odsetka
kobiet na partyjnych listach kandydatów zawierają konstytucje, a w 47 państwach
system kwotowy ujęty jest w ordynacjach wyborczych23. Geneza wprowadzania
tych kwot jest dość młoda i, podobnie jak ustawowych kwot dla kobiet w parlamentach, przypada na lata 90. XX wieku oraz początek XXI wieku. Różna jest
wielkość tych kwot, przy czym dominują zdecydowanie kwoty w wysokości 30%
lub 1/3, co współcześnie stanowi normę i jest wyrazem poprawności politycznej.
Tym niemniej dwa państwa – Armenia i Nepal stosują kwoty w wysokości 5%.
W regulacjach dotyczących ustawowych kwot dla kobiet na listach partyjnych często zastosowanie ma tzw. system zamka błyskawicznego (zipper system) zwany też
systemem suwakowym. Polega on na naprzemiennym umieszczaniu kobiet i mężczyzn na listach kandydatów.
18
21
22
19
20
23
otas in Africa, [w:] Implementation of Quotas: African Experiences, ed. J. Ballington, Stockholm
2004, s. 125.
Zob. szerzej: A. Żukowski, Wybory a reprezentacja polityczna kobiet, „Studia Wyborcze” 2007,
t. 3, s. 45–68.
Kwota tej wysokości obowiązuje od 2012 r.
Kwota została podwyższona z 23,5% do 30% w 2010 r.
Od 2010 roku kwota wynosi nie mniej niż 33,3% dla jednej z płci.
Podaje się też, że dodatkowe 5 mandatów dla kobiet pochodzi z list lokalnych, zob. R. Tahri, Women’s Political Participation: The Case of Morocco, [w:] Implementation of Quotas: African Experiences, ed. J. Ballington, Stockholm 2004, s. 32.
D. Łukasz, Parytet płci w regulacjach wybranych państw UE, „Analizy BAS” 2010, nr 6, s. 1.
16
Arkadiusz Żukowski
Stosowanie dobrowolnych kwot dla kobiet na partyjnych listach kandydatów,
staje się coraz bardziej powszechne i chyba niedługo będzie uważane za jeden ze
standardów demokratycznych wyborów. Według stanu na 2003 rok w wyborach
parlamentarnych dobrowolne kwoty dla kobiet stosowało 181 partii politycznych
w 58 państwach świata. Statystyki z ostatnich lat w tej kwestii różnią się znacznie, gdyż duże zmiany nastąpiły na przełomie XX i XXI wieku (coraz więcej partii
politycznych wprowadza te kwoty). Wysokość tych kwot różni się, a ich zróżnicowanie (z reguły od 20% do 50%) należy rozpatrywać kontekstowo. Dla przykładu w Afryce, według badań sztokholmskiego ośrodka IDEA ustawowe kwoty dla
kobiet na listach kandydatów w wyborach parlamentarnych wahały się od 15%
(Kongo), poprzez 30% kwotę (Gwinea, Rwanda) do 50% kwoty (Demokratyczna Republika Konga, Lesotho, Libia, Mauretania, Togo, Tunezja, Zimbabwe)24.
Współcześnie panuje trend, aby na partyjnych listach kandydatów miał zastosowanie parytet płci.
Najważniejszym uzasadnieniem wprowadzania parytetu i kwot wyborczych
według płci jest wyrównywanie szans dla kobiet w celu zwiększenia ich reprezentacji w organach przedstawicielskich, a przede wszystkim w parlamentach narodowych.
Podobne cele przyświecają rozwiązaniom instytucjonalnym, które zapewniają
reprezentację polityczną w organach przedstawicielskich mniejszościom narodowym, etnicznym, religijnym i językowym25. Zapewnienie reprezentacji interesów
mniejszości stanowi jeden z kanonów demokracji liberalnej (Larry Diamond)26.
Najpewniejszym rozwiązaniem prawnym zapewniającym tym mniejszościom reprezentacje w parlamentach jest wprowadzenie kwot mandatowych. Takie rozwiązanie stosuje m.in. Autonomia Palestyńska, Burundi, Chorwacja, Cypr (grecki),
Iran, Jordania, Kiribati, Kolumbia, Liban, Mauritius, Nowa Zelandia i Pakistan.
Znacznie częściej stosuje się inne pośrednie rozwiązania prawne, które sprzyjają reprezentacji politycznej tych mniejszości, m.in. poprzez: wprowadzenie formuły proporcjonalnej w wyborach bez elementów deformujących; konstrukcja systemu wyborczego z dużymi okręgami wyborczymi, co zachęca partie polityczne
do wysuwania kandydatów spośród mniejszości; tworzenie specjalnych okręgów
wyborczych; affirmative gerrymandering; metody przeliczania głosów na mandaty
premiujące małe ugrupowania; niestosowanie klauzul zaporowych lub zastosowanie niskich klauzul na poziomie ogólnokrajowym bądź wyższym, ale na poziomie
regionalnym; konstrukcja drugich izb parlamentu jako reprezentacji mniejszości
lub danie mniejszości gwarancji reprezentacji w obu izbach parlamentu; przyzna D. Dahlerup, Z. Hilal, N. Kalandadze, R. Kandawasvika-Nhundu, op. cit., s. 203–213.
K. Bird, Ethnic quotas and ethnic representation worldwide,“International Political Science Review” January 2014, Vol. 35, No. 1, s. 12–26.
26
L. Diamond, The Spirit of Democracy: The Struggle to Build Free Societies Throughout the World,
New York 2008, passim.
24
25
Światowe tendencje zmian w prawie wyborczym
17
wanie szerokiej autonomii na poziomie regionalnym, włącznie z własnym regionalnym parlamentem; szczególne ułatwienia dla tworzenie partii politycznych reprezentujących mniejszości; szeroka możliwość udziału mniejszości w wyborach
regionalnych i lokalnych oraz inne udogodnienia (np. mniejsze wymagania przy
rejestracji kandydatów27.
Inny kierunek zmian dotyczy praw wyborczych cudzoziemców. W ugruntowanych demokracjach takie prawa przyznaje się im, ale dotyczy to czynnego prawa
wyborczego, czego przykładem może być Szwecja i Nowa Zelandia. Innym trendem jest katalog praw wyborczych w ramach Unii Europejskiej oraz Wspólnoty
Narodów przyznawany obywatelom państw członkowskich, a dający możliwość
głosowania lub/i kandydowania poza ojczystym państwem.
Coraz częściej głównie w kontekście pełniejszej realizacji zasady powszechności oraz pozytywnemu oddziaływaniu na poziom frekwencji wyborczej proponuje się lub coraz bardziej upowszechnia się różne rodzaje głosowania, wprowadza
się też nowe rodzaje głosowania (w Polsce znane są pod terminem „alternatywne
sposoby/procedury głosowania”)28. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji kiedy obywatel
znajduje się poza miejscem stałego zamieszkania (a przede wszystkim za granicą)
lub nie może osobiście głosować w dniu wyborów w lokalu wyborczym. Znaczącym trendem w zmianach prawa wyborczego są różnego rodzaju ułatwienia dla
obywateli danego państwa mieszkających lub przebywających za granicą. W ponad 100 państwach świata wprowadzono tego typu regulacje. Również w Polsce
problem ten został dostrzeżony i zdiagnozowany29.
Trudności z udziałem w akcie głosowania związane są głównie z nasilającymi się
migracjami zagranicznymi, zwłaszcza młodych obywateli, trybem życia społeczeństwa oraz jego starzeniem się. Prawo wyborcze powinno bowiem być dostosowane
do potrzeb różnych grup. Dlatego też jednym z ważnych aspektów tej debaty jest
wprowadzenie w Polsce alternatywnych sposobów głosowania, które uwzględniają potrzeby znaczącego odsetka polskich wyborców. Najczęściej wymienia się kilka
głównych powodów ich wprowadzania: maksymalne ułatwienie udziału w głosowaniu, dostosowanie procedur głosowania do współczesnego rozwoju społeczeństwa
i podwyższenie frekwencji wyborczej. Według Janusza Mordwiłko zastosowanie
nowych sposobów głosowania, w tym głosowania elektronicznego, wynika z kilku
głównych powodów: dostosowania wyborczych procedur do współczesnego rozwoju społeczeństwa, ułatwienia udziału w wyborach, zwiększenia frekwencji wyborczej,
Zob. szerzej: A. Żukowski, Wybory a reprezentacja polityczna mniejszości narodowych, etnicznych, religijnych, językowych oraz innych grup społecznych, „Studia Wyborcze” 2008, t. 5, s. 7–33.
28
J. Zbieranek, Alternatywne procedury głosowania w Polsce na tle państw Unii Europejskie, „Studia
BAS” 2011, nr 3, s. 93–12; Idem, Alternatywne procedury głosowania w polskim prawie wyborczym. Gwarancja zasady powszechności wyborów czy mechanizm zwiększania frekwencji wyborczej?, Warszawa 2013, passim.
29
External voting w wybranych państwach europejskich, red. K. Skotnicki, Łódź 2012.
27
18
Arkadiusz Żukowski
dostarczenia społeczeństwu wyników wyborów w sposób szybki i wiarygodny30.
Takie możliwości daje m.in. głosowanie korespondencyjne zwane głosowaniem listownym, głosowaniem przez pocztę, głosowaniem pocztą czy głosowaniem za pośrednictwem poczty31. Głosowanie korespondencyjne zaliczane jest do
głosowania wcześniejszego (przedterminowego). Głosowanie to w demokracjach
jest najbardziej rozpowszechnioną formą głosowania wcześniejszego.
Współcześnie głosowanie korespondencyjne stosowane jest w wielu państwach, zwłaszcza zachodnich demokracji (m.in. Australia, Austria, Belgia, Dania,
Finlandia, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Japonia, Kanada, Norwegia, Nowa Zelandia32, Portugalia, RFN, Stany Zjednoczone33, Szwajcaria, Wielka Brytania, Włochy). Powyższy sposób głosowania przejęły niektóre państwa Europy Środkowej
i Wschodniej (Białoruś, Litwa, Łotwa, Estonia, Ukraina, na Słowacji od 2004 roku,
wykorzystanie w wyborach parlamentarnych 2 lata później), czy państwa azjatyckie powstałe po rozpadzie ZSRR (np. Azerbejdżan, Gruzja i Kazachstan) oraz państwa w innych regionach świata (m.in. Filipiny34, Indie, Korea Południowa, Pakistan). W ostatnich latach następuje liberalizacja przepisów i znacznie poszerza się
krąg uprawnionych do głosowania korespondencyjnego oraz zakres stosowania
tego sposobu głosowania, bowiem wcześniej ten rodzaj głosowania dotyczył wybranych grup obywateli (np. marynarze czy latarnicy).
Głosowanie korespondencyjne staje się coraz bardziej popularne wśród wyborców, zwłaszcza ugruntowanych demokracji zachodnich, np. w Finlandii ten
sposób głosowania wybiera nawet 40% wyborców, a w Islandii 10–20%. Wzrost
zainteresowania wyborców głosowaniem korespondencyjnym notuje się w innych
państwach. Głosowanie korespondencyjne ma stanowić antidotum na absencję
przymusową, zwaną też absencją negatywną.
Krytycy głosowania korespondencyjnego twierdzą, że nie gwarantuje ono
w pełni przestrzegania zasady tajności i bezpośrednich wyborów. Ponadto narusza
zasadę przeprowadzania wyborów w jednolicie ustalonym terminie.
Od lat 90. XX wieku dyskusje nad wprowadzaniem przymusu wyborczego stały
się dość ożywione w demokracjach, wówczas kiedy dość znacznie zaczęła obniżać
się frekwencja wyborcza. Idea przymusu wyborczego zaczyna się pojawiać także
w kontekście kryzysu czy deficytu współczesnej demokracji35. Przymus wyborczy
J. Mordwiłko, Instytucja pełnomocnika wyborcy w aspekcie porównawczym, „Zeszyty Prawnicze”
2006, nr 3, s. 55.
31
A. Żukowski, Głosowanie korespondencyjne – przykład dla Polski, „Athenaeum. Polskie Studia
Politologiczne” 2009, t. 21, s. 187–204.
32
W Nowej Zelandii głosowanie korespondencyjne możliwe jest tylko w wyborach lokalnych.
33
W stanie Oregon od 1998 r. głosowanie korespondencyjne jest jedynym sposobem głosowania.
34
Głosowanie korespondencyjne zastosowano w 2007 r. dla Filipińczyków mieszkających w Belgii
i Luksemburgu.
35
A. Żukowski, Przymus wyborczy – istota, przesłanki i implikacje, „Prawo i Polityka” 2009, nr 1,
s. 109–124.
30
Światowe tendencje zmian w prawie wyborczym
19
ma być jednym z rozwiązań ją wzmacniających, a nawet stanowić ma remedium
na jej „upadek”, zwłaszcza że społeczna baza demokracji jest coraz mniejsza36.
W Wielkiej Brytanii spór ten spowodował powstanie na początku obecnej dekady
dwóch przeciwstawnych obozów: obywatelskiego – popieranego przez Partię Pracy oraz wolnościowego – grupującego zwolenników Partii Konserwatywnej. Badania porównawcze pokazują bowiem, że różnica we frekwencji wyborczej między
państwami stosującymi przymus wyborczy, a tymi które jego nie stosują wynosi od
7 do kilkunastu procent na korzyść tych pierwszych37. W Australii współcześnie,
gdzie obowiązuje prawny obowiązek głosowania, 93–96% wyborców bierze udział
w wyborach (w ciągu ostatnich 70 lat)38.
Przyszłościowym rozwiązaniem na pewno będzie e-głosowanie zwane też głosowaniem elektronicznym czy urną elektroniczną39. Dotyczy ono głosowania z użyciem technologii ICT (Information and Communication Techonology). E-głosowanie możliwe jest przy funkcjonowaniu elektronicznego systemu liczenia głosów
oraz elektronicznego systemu administracji wyborczej.
E-głosowanie traktowane jest szerzej jako część nowej formy demokracji
(e-demokracji) sprzyjającej podniesieniu poziomu i jakości partycypacji obywateli
w życiu politycznym40.
Próby zastosowania e-głosowania wynikają głównie z niskiej frekwencji wyborczej oraz realizacji koncepcji e-demokracji. Najbardziej rozpowszechnione jest
głosowanie przy użyciu maszyn elektronicznych w lokalach wyborczych, które
powszechnie stosowane jest w USA, Australii, Brazylii, Kanadzie i Indiach. W formie testowej ten sposób głosowania stosuje się w Belgii, Holandii, Irlandii, Francji,
Norwegii, Portugalii, Szwajcarii, Wielkiej Brytanii, Włoszech oraz na Filipinach,
Zob. szerzej: S. Birch, Full Participation: A Comparative Study of Compulsory Voting, New York
2008.
37
G. B. Powell, Contemporary Democracies, Cambridge 1982, s. 113.
38
Voter turnout data for Australia, http://www.idea.int/vt/countryview.cfm?CountryCode=AU.
39
W Polsce tylko w ostatnich latach na temat głosowania elektronicznego przygotowano kilkanaście opracowań, np.: M. Czakowski, E-voting na przykładzie Estonii i Brazylii, [w:] Wybrane problemy systemów wyborczych, red. D. Dziewulak, Studia BAS, Warszawa 2011, nr 3,
s. 121–135; Demokracja w obliczu nowych mediów. Elektroniczna demokracja, wybory przez
Internet, kampania w sieci – teoria, doświadczenia, perspektywy, red. M. Musiał-Karg, Toruń
2013; M. Musiał-Karg, E-voting as a New Form of Civic Participation in Democratic Procedures, “Polish Political Science Yearbook” 2010, t. 39, s. 72–87; Eadem, The Theory and Practice
of Online Voting. The Case of Estonia (selected issues), “Athenaeum. Polish Political Science
Studies” 2011, nr 29, s. 180–198; Eadem, Electronic democracy and its organization – a revolution or a modernization? The example of e-voting, “Politbook” 2012, nr 2, s. 131–141; Eadem,
Is Electronic Voting a Panacea for a Low Turnout? Examples of Estonian e-Elections and Swiss
e-Referendums, “Polish Political Science Yearbook” 2012, s. 428-443; A. Żukowski, Głosowanie elektroniczne – kontekst Polski, [w:] W kręgu nauki o państwie, prawie i polityce. Księga
dedykowana Profesorowi Markowi Żmigrodzkiemu, red. B. Dziemidok-Olszewska, W. Sokół,
T. Bichta, Lublin 2012, s. 407–420.
40
A. Żukowski, E-demokracja, [w:] Mały Słownik Politologiczny, red. S. Opara i zespołu, Toruń
2007, s. 34.
36
20
Arkadiusz Żukowski
w Paragwaju i Wenezueli. Coraz częściej elektroniczne maszyny do głosowania
instalowane są poza lokalem wyborczym. W Brazylii elektroniczne maszyny do
głosowania znajdują się w miejscach publicznych. Większość państw „starej” Unii
Europejskiej (m.in. Hiszpania, Holandia, RFN, Wielka Brytania, a także Szwecja)
prowadzi także badania nad możliwością głosowania za pomocą komputera osobistego przez Internet z dowolnego miejsca (np. program Cybervote). W USA od
lat 90. XX wieku na różnych poziomach wyborów testowane jest zdalne e-głosowanie. Obecnie na świecie w e-głosowaniu lideruje Estonia, która jako pierwsza
zastosowała głosowanie elektroniczne w wyborach parlamentarnych w 2007 r.,
gdzie skorzystało z niego nieco ponad 30 tys. wyborców co stanowiło 3,4% ogółu
głosujących. Wcześniej głosowanie elektroniczne zastosowano w 2005 r. w wyborach lokalnych (9 tys. wyborców).
W wyborach parlamentarnych w Estonii, mimo znaczącego wzrostu liczby
obywateli korzystających z e-głosowania od 2007 r. (w 2011 r. – 141 tys., w 2015 r.
– 176 tys.)41 frekwencja wyborcza wzrosła minimalnie (2007 – 61,91%, 2011
– 63,53%, 2015 – 64,23%)42.
Istotnym zagadnieniem jest kodyfikacja prawa związana z e-głosowaniem.
W Europie już w 1974 r. Holandia jako pierwsza wprowadziła przepisy o e-głosowaniu (Belgia w 1994 r.). Najbardziej rozbudowane i całościowe przepisy dotyczące e-głosowania obowiązują w Estonii. Z kolei Szwecja jest bardzo aktywna
w tworzeniu międzynarodowych standardów tego głosowania, przede wszystkim
w ramach Rady Europy. Regulacje prawne w USA wprowadzane są na poziomie
hrabstw i stanów.
Wprowadzanie e-głosowania napotyka na bariery techniczne, finansowe, prawne, polityczne i psychologiczne. Wśród pozytywów tego głosowania wymienia się
m.in.:
• możliwość oddania głosu w dowolnym lokalu wyborczym na terenie kraju lub
w dowolnym miejscu nie tylko w kraju, ale i na świecie (przy zdalnym e-głosowaniu);
• możliwość oddania głosów przez różne grupy wyborców w przypadku upowszechnienia ICT (niepełnosprawni; chorzy; starsi i niedołężni; słabo znający
język urzędowy, przy funkcjonowaniu innych języków mniejszości) – poszerzenie zasady powszechności wyborów;
• obniżenie kosztów głosowania w przypadku upowszechnienia e-głosowania
(m.in. koszt druku kart do głosowania – ochrona środowiska; znaczne zredukowanie liczby komisji wyborczych i w związku z tym brak konieczności ich
opłacania);
•
Statistics about Internet Voting in Estonia, http://www.vvk.ee/voting-methods-in-estonia/engindex/statistics/.
42
Voter turnout data for Estonia, http://www.idea.int/vt/countryview.cfm?CountryCode=EE.
41
Światowe tendencje zmian w prawie wyborczym
21
• usprawnienie procedur głosowania (wyrażanie preferencji, a przede wszystkim
liczenie i przesyłanie głosów, natychmiastowe dane o wynikach wyborów bezpośrednio po głosowaniu);
• usprawnienie procedur identyfikacji wyborcy;
• ukłon w stronę młodego elektoratu, który powszechnie komunikuje się poprzez Internet i telefonię komórkową.
Za potencjalnie największy pozytyw e-głosowania uznaje się możliwość podwyższenia frekwencji wyborczej.
Wśród negatywów i zagrożeń e-głosowania wymienia się m.in.:
• zawężenie zasady powszechności, przy nieupowszechnieniu ICT, co może
skutkować wykluczeniem części elektoratu;
• brak gwarancji zachowania zasady tajności;
• ryzyko przeprowadzenia nieuczciwych wyborów (zhakowanie komputerów
zliczających głosy; uzyskanie kodu dostępu do systemu komputerowego, co
umożliwia „dosypanie” głosów; podrobienie kart chipowych umożliwiających
dostęp do maszyn do głosowania; część głosów może zostać utracona w momencie awarii systemu; brak dokumentacji głosowania w formie wydruków,
np. systemy DRE nie drukują potwierdzeń oddanych głosów w formie papierowej; niepoprawne zarejestrowanie się lub „zgubienie” głosów; brak możliwości
weryfikowania danych głosowania, gdyż firmy obsługujące e-głosowanie nie
udostępniają kodów dostępu; brak zaufania do „szkieletowej” nielicznej komisji wyborczej i możliwości niezależnego audytu bezpieczeństwa;
• duże nakłady finansowe przy wdrożeniu e-głosowania;
• oddanie organizacji wyborów oraz ich kontroli firmom informatycznym;
• mała transparentność aktu głosowania;
• obawy i bariery psychologiczne polityków i wyborców wynikające z powyższych zagrożeń.
Poza tym uważa się, że głosowanie zwłaszcza przy pomocy komputera osobistego z domu czy głosowanie z telefonu komórkowego trywializuje doniosłość
obywatelskiego aktu jakim jest głosowanie. W sumie, obecnie więcej jest argumentów „przeciwko” niż „za” wprowadzaniem e-głosowania.
Tendencją widoczną w państwach głównie Ameryki Łacińskiej i Afryki jest komasacja wyborów parlamentarnych i prezydenckich w jednym terminie (m.in.:
Boliwia, Burkina Faso, Chile, Ghana, Honduras, Ekwador, Kenia, Malawi, Mozambik, Namibia, Niger, Paragwaj, Zimbabwe)43. Podobnym rozwiązaniem jest
wyznaczenie jednej daty głosowania dla wyborów parlamentarnych i lokalnych/
samorządowych (m.in.: Burkina Faso, Filipiny, Gwinea Równikowa, Mauretania,
Serbia, Tanzania, Wenezuela)44. Oprócz wzrostu poziomu frekwencji wyborczej
obniżane są koszty przeprowadzenia wyborów. Ekonomiczne przesłanki pod43
44
Obliczenia własne na podstawie danych The National Democratic Institute z lat 2007–2014.
Ibidem.
22
Arkadiusz Żukowski
powiadają też komasację ogólnokrajowych wyborów prezydenckich i parlamentarnych z wyborami lokalnymi. Taka koncentracja wyborów „siłą rzeczy” staje
się największym wydarzeniem politycznym w kraju. Elektryzowałaby elektorat
i z pewnością wpływałaby dodatnio na poziom frekwencji wyborczej.
Nie mniej istotną kwestią przy przedstawianiu kierunków zmian systemów wyborczych jest dyskusja na temat formuły wyborczej. Lata 90. XX wieku oraz początek XXI wieku pokazuje, iż dużą popularnością zaczynają się cieszyć mieszane systemy wyborcze, które uwzględniają zarówno formułę większościowa, jak i formułę
proporcjonalną45. Zwolennicy takiego rozwiązania uważają, iż formuła ta może
zminimalizować negatywne skutki formuły proporcjonalnej, a zarazem zapewnić
efektywność charakterystyczną dla formuły większościowej. Zwolennikami mieszanych systemów wyborczych jako najlepszego rozwiązania po epoce systemów
większościowych (XIX wiek) i proporcjonalnych (XX wiek) są Mathew Soberg
Shugart i Martin P. Wattenberg46. Dokonali oni analizy istniejących systemów mieszanych pod kątem ich skutków (m.in. Boliwia, Japonia, Meksyk, Niemcy, Nowa
Zelandia, Rosja, Wenezuela, Węgry, Włochy) oraz reform wyborczych mających
na celu wprowadzanie systemów mieszanych (m.in. Wielka Brytania i Kanada).
Szukanie „optymalnego” sytemu wyborczego w ostatnich dekadach stało się
dość powszechne. Podaje się, że od 1993 roku kiedy to Włochy zmieniły system
proporcjonalny na system mieszany, podobnie postąpiło 26 innych państw. Większość z nich poczyniła takie zmiany w prawie wyborczym, które dawałyby większą
proporcjonalność wyników wyborów47. Arend Lijphart podkreśla, iż zastosowanie
proporcjonalnego sytemu wyborczego wcale nie przekreśla osiągania stabilnej i skutecznej egzekutywy, a wyborcza proporcjonalność powinna być podstawowym celem systemów wyborczych i powinna stanowić główne kryterium ich oceny48. Teza
o niestabilności i małej skuteczności systemów proporcjonalnych odnosiła się do sytuacji na świecie sprzed kilku dekad, a współczesna rzeczywistość ją podważa49. Nie
ma dowodów na to, że koalicyjne gabinety w wielopartyjnych systemach partyjnych
są mniej skuteczne w porównaniu z jednopartyjnymi gabinetami50.
W państwach wprowadzających demokrację lub tzw. demokracjach nieugruntowanych monitorowaniem demokratycznych standardów wyborczych zajmują
się rządowe i pozarządowe organizacje międzynarodowe (zgodnie z zasadami wol Wiele państw, które przechodziły transformację ustrojową z systemów totalitarnych i autorytarnych do systemów demokratycznych nie przyjęło sugestii Arenda Lijpharta o szczególnej wartości „umiarkowanej formuły proporcjonalnej” i wybrało formułę mieszaną.
46
Zob. szerzej: Mixed-Member Electoral Systems. The Best of Both Worlds?, ed. M.S. Shugart,
M.P. Wattenberg, Oxford 2003.
47
Electoral System Design: the New International IDEA Handbook, Stockholm 2005, s. 24.
48
A. Lijphart, Electoral Systems and Party Systems. A Study of Twenty-Seven Democracies 1945–1990,
Oxford 1994, s. 140.
49
Ibidem, s. 8.
50
Ibidem, s. 144.
45
Światowe tendencje zmian w prawie wyborczym
23
nych i uczciwych wyborów), m.in. Organizacja Narodów Zjednoczonych, Unia
Europejska, Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, Unia Międzyparlamentarna, Organizacja Państw Amerykańskich, Unia Afrykańska, oraz takie
organizacje jak: Międzynarodowa Federacja Systemów Wyborczych (International
Federation of Electoral Systems, IFES), Międzynarodowy Instytut na rzecz Demokracji i Pomocy Wyborczej (International Institute for Democracy and Electoral
Assistance, IDEA), Stowarzyszenie Parlamentarne Wspólnoty Narodów (Commonwealth Parliamentary Association, CPA), Stowarzyszenie Zachodnioeuropejskich Parlamentarzystów przeciwko Apartheidowi (Association of West European Parliamentarians Against Apartheid, AWEPA), Demokratyczny Narodowy
Instytut ds. Międzynarodowych (National Democratic Institute for International
Affairs, NDIIA). W monitoring wyborczy włączają się parlamenty państw demokratycznych.
Z drugiej strony, w praktyce wyborczej obserwuje się dość negatywne tendencje związane przede wszystkim z charakterem kampanii wyborczej. Wybory wraz
z kampanią wyborczą postrzegane jako swoisty rodzaj „igrzysk ludowych”, rodzaj
rytuału magicznego, wpływającego w większym stopniu na sferę emocji wyborcy
niż na jego rozum. Zwolennicy tej koncepcji posługują się terminem „wybory rytualne” czy „wybory ludyczne”. Wybory i kampanie wyborcze tego rodzaju traktowane są jako pewnego rodzaju fikcja polityczna będąca dziełem elit politycznych51.
Pierwszorzędną rolę przy realizacji równości szans w kampanii wyborczej odgrywają odpowiednie regulacje prawne52. Mimo czynionych prób trendem jest
niezmieniane istniejącego prawa wyborczego wbrew zasady wyborów rywalizacyjnych/konkurencyjnych.
Szczególną, a przy tym znaczącą rolę w wyborach rytualnych odgrywają mass
media, które manipulują zbiorową i indywidualną podświadomością, grają przede
wszystkim na emocjach wyborców. Elity polityczne za pomocą mediów kontrolują
cały elektorat i dają mu złudzenie możliwości wyboru, w mniejszym natomiast
zakresie wpływu na bieg wydarzeń politycznych.
Wybory stają się swojego rodzaju „wielkim show”, „igrzyskami dla ludu”. Ich
zorganizowanie pochłania olbrzymie sumy pieniędzy, co sprzyja niejasnym powiązaniom między światem polityki a światem biznesu. Wielkie pieniądze stają
się warunkiem sine qua non sukcesu wyborczego. Szczególnego znaczenia nabiera
równość szans wyborczych w kontekście finansowania kampanii wyborczej53.
Od co najmniej dwóch dekad szczególną popularność zyskuje kampania negatywna54. W opinii konsultantów ma ona opinię bardziej skutecznej. Według
A. Chodubski, Rytualne wybory, [w:] Encyklopedia politologii, t. 1, red. W. Sokół, M. Żmigrodzki,
Kraków 1999, s. 263–264.
52
P. Uziębło, Zasada równości wyborów parlamentarnych w państwach europejskich i południowoamerykańskich, Warszawa 2013, s. 241–281.
53
Ibidem, s. 282–327.
54
A. Żukowski, Efektywność negatywnej kampanii wyborczej a dylematy etyczne, [w:] Etyka i polity51
24
Arkadiusz Żukowski
specjalistów przyciąga ona uwagę wyborców, bardziej ich ekscytuje, a szczególnie
dobre efekty daje, jeżeli jest stosowana przeciwko urzędującemu prezydentowi.
W kampanii negatywnej regułą jest oskarżanie rywala o doprowadzenie kraju na
skraj przepaści (to w przypadku urzędującego prezydenta), albo brak kwalifikacji,
doświadczenia i kłamliwość. To ostatnie jest szczególnie popularne. Specjalizują
się w tym tzw. oppos (opposition research departments), czyli zespoły w sztabach
wyborczych zajmujących się „wygrzebywaniem brudów” kontrkandydatów.
Inną negatywną tendencją jest stosowanie manipulacji granicami okręgów
wyborczych, co nosi nazwę gerrymanderingu55. Procedura podziału państwa na
okręgi wyborcze wywiera istotny wpływ na ostateczny rezultat wyborów56. W Stanach Zjednoczonych zjawisko to wiąże się korupcją polityczną. Niektóre siły
polityczne czy też grupy wyborców (np. Fund for Accurate and Informed Representation Inc „Fair” czy Center for Equal Opportunity) w walce z niesprawiedliwym – ich zdaniem – gerrymanderingiem proponują, oprócz nowych delimitacji
okręgów wyborczych, dostosowujących wielkość okręgów wyborczych do zmian
demograficznych, również inne rozwiązania. Pojawił się m.in. pomysł tworzenia
w niektórych hrabstwach okręgów wielomandatowych lub wprowadzania głosowania kumulatywnego57.
Przy projektowaniu gerrymanderingu wykorzystuje się skomplikowane programy komputerowe, które w sposób niezwykle precyzyjny kreślą mapy zróżnicowania wyborców według cech demograficznych, społecznych, ekonomicznych,
kulturowych i wielu innych (tzw. computer driven gerrymandering). Analiza tych
danych pozwala na symulację delimitacji granic okręgów wyborczych tak, aby
stworzyć warunki do uzyskania jak największej liczby mandatów58.
Coraz powszechniej współczesne demokracje określane są mianem sondażokracji. Uważa się bowiem, iż podawane w mass mediach prawie że codziennie sondaże przyczyniają się do tworzenia nastrojów wyborców, mają wpływ na wynik
wyborów59. Nowe regulacje prawne zmierzają do likwidacji tzw. ciszy wyborczej
i podawania wyników sondażowych nawet w dniu głosowania.
Współczesną tendencją demokratycznych systemów wyborczych jest stosunkowo niska alternacja władzy, zwłaszcza w ugruntowanych demokracjach, np. 90%
członków amerykańskiej Izby Reprezentantów ubiega się o reelekcje, spośród nich
90% czyni to z sukcesem.
ka, red. E. M. Marciniak, T. Mołdawa i K.A. Wojtaszczyk, Warszawa 2001, s. 254–264.
Zob. szerzej: P. Musgrove, The General Theory of Gerrymandering, Beverly Hills – London 1977.
56
P.J. Taylor, The Geography of Elections, in: Progress in Political Geography, ed. M. Pacione, London
1985, s. 243–272.
57
Center for Equal Opportunity Testifies Against Gerrymandering (09/22/99), http://www.ceousa.
org/pressreleases/current.html.
58
Np. delimitacja granic okręgu wyborczego nr 2 w Północnej Karolinie w 1991 r., zob. L.S. Maisel,
Parties and Elections in America: The Electoral Process, New York 1993, s. 214.
59
Zob. szerzej: R. Dyonizak, Sondaże a manipulowanie społeczeństwem, Kraków 1997.
55
Światowe tendencje zmian w prawie wyborczym
25
W kontekście negatywnych tendencji dotyczących legislacji i praktyki wyborczej należy podkreślić, iż system wyborczy jest najprostszym elementem pozwalającym na manipulację60.
Ustawodawca w poszukiwaniu optymalnych rozwiązań prawnych dotyczących
konstrukcji systemu wyborczego powinien kierować się następującymi zasadami:
prostota, innowacyjność, uwzględnianie kontekstu danego kraju, docenienie woli
wyborców, uwzględnienie podziałów w społeczeństwie, proces jak główny czynnik wyboru, budowanie legitymizacji i akceptacji pośród wszystkich ważnych
czynników, próba maksymalizacji wpływu wyborców przy zachowaniu koherencji partii politycznych, długoterminowa stabilizacja i krótkoterminowe korzyści,
system wyborczy panaceum na wiele problemów systemu politycznego, gotowość
do zmian (odcięcie się od przeszłości, wpływ wyborców), przewidywanie skutków
politycznych i społecznych zastosowanych elementów w systemie wyborczym,
Poza tym przy projektowaniu systemów wyborczych należy uwzględnić takie
kwestie jak: prostota założeń, brak obawy przez innowacyjnością, działanie na
rzecz budowania legitymizacji i akceptacji pośród wszystkich ważnych aktorów,
próba maksymalizacji wpływu wyborcy.
Niestety w przeszłości i teraźniejszości o konstrukcji systemów wyborczych
na świecie decydował przede wszystkim interes partii politycznych, a nie realizacja formuły free and fair election61. Postulatem w przyszłości powinno być takie
użycie inżynierii wyborczej by kształtować i implementować pozytywne zmiany
w prawie wyborczym (np. dążenie do proporcjonalności systemu, czy pożądane
zmiany w zachowaniach wyborczych, w tym podwyższenie frekwencji wyborczej)
oraz szukanie recepty na niepożądane zjawiska i procesy wyborcze, a w końcu
stworzenie optymalnego systemu wyborczego.
BIBLIOGRAFIA
Ballington J., Women’s Political Participation and Quotas in Africa, [w:] Implementation
of Quotas: African Experiences, ed. J. Ballington, Stockholm 2004.
Birch S., Full Participation: A Comparative Study of Compulsory Voting, New York 2008.
Bird K., Ethnic quotas and ethnic representation worldwide,“International Political Science
Review” January 2014, Vol. 35, No. 1.
Chodubski A., Rytualne wybory, [w:] Encyklopedia politologii, t. 1, red. W. Sokół, M. Żmigrodzki, Kraków 1999.
Cole M., The Role of the Deposit in British Parliamentary Elections, “Parliamentary Affairs”
1992, Vol. 45.
M.S. Shugart, S. Taagapera, Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral Systems,
New Haven 1989, s. 4.
61
A. Żukowski, Kierunki ewolucji polskiego systemu wyborczego a interesy partii politycznych, [w:]
Partie i system partyjny RP. Stan i perspektywy, red. K. Kowalczyk, Ł. Tomczak, Toruń 2007,
s. 20–38.
60
26
Arkadiusz Żukowski
Czakowski M., E-voting na przykładzie Estonii i Brazylii, [w:] Wybrane problemy systemów
wyborczych, (red.) Dziewulak D., Studia BAS, Warszawa 2011, nr 3.
Dahlerup D., Electoral Gender Quotas: between Equality of Opportunity and Equality of Result, “Representation” July 2007, Vol. 43, No. 2.
Dahlerup D., Hilal Z., Kalandadze N., Kandawasvika-Nhundu R., Atlas of Electoral Gender
Quotas, Stockholm 2013.
Demokracja w obliczu nowych mediów. Elektroniczna demokracja, wybory przez Internet,
kampania w sieci – teoria, doświadczenia, perspektywy, red. M. Musiał-Karg, Toruń
2013;
Diamond L., The Spirit of Democracy: The Struggle to Build Free Societies Throughout the
World, New York 2008.
Dyonizak R., Sondaże a manipulowanie społeczeństwem, Kraków 1997.
Electoral System Design: the New International IDEA Handbook, Stockholm 2005.
External voting w wybranych państwach europejskich, red. K. Skotnicki, Łódź 2012.
Haider-Markel D.P., Gay and Lesbian Candidates, Elections, and Policy Representation, Washington 2010.
Introducing Quotas in Africa: Discourses and Legal Reform, [w:] The Implementation of Quotas: African Experiences, ed. by J. Ballington, Stockholm 2004.
Krook M.K., Quotas for Women in Politics: Gender and Candidate Selection Reform Worldwide, New York 2009;
Krook M.K., Women’s Representation in Parliament: A Qualitative-Comparative Analysis,
“Political Studies” 2010, Vol. 58, No. 5;
Lijphart A., Electoral Systems and Party Systems. A Study of Twenty-Seven Democracies
1945–1990, Oxford 1994.
Łukasz D., Parytet płci w regulacjach wybranych państw UE, „Analizy BAS” 2010, nr 6, s. 1.
Maisel L.S., Parties and Elections in America: The Electoral Process, New York 1993.
Mixed-Member Electoral Systems. The Best of Both Worlds?, ed. M.S. Shugart, M.P. Wattenberg, Oxford 2003.
Mordwiłko J., Instytucja pełnomocnika wyborcy w aspekcie porównawczym, „Zeszyty Prawnicze” 2006, nr 3.
Musgrove P., The General Theory of Gerrymandering, Beverly Hills – London 1977.
Musiał-Karg M., Electronic democracy and its organization – a revolution or a modernization? The example of e-voting, “Politbook” 2012, nr 2.
Musiał-Karg M., E-voting as a New Form of Civic Participation in Democratic Procedures,
“Polish Political Science Yearbook” 2010, t. 39.
Musiał-Karg M., The Theory and Practice of Online Voting. The Case of Estonia (selected
issues), “Athenaeum. Polish Political Science Studies” 2011, nr 29.
Musiał-Karg, M. Is Electronic Voting a Panacea for a Low Turnout? Examples of Estonian
e-Elections and Swiss e-Referendums, “Polish Political Science Yearbook” 2012.
Pitkin H., The Concept of Representation, Berkeley 1967.
Polak E., Integracja i dezintegracja jako współzależne procesy współczesnych przemian cywilizacyjnych, Gdańsk 2001.
Powell G.B., Contemporary Democracies, Cambridge 1982.
Rosicki R., Kryzys demokracji liberalnej – wybrane problemy rządzenia, legitymizacji i reprezentacji, [w:] Od teorii do praktyki politycznej. Księga jubileuszowa dedykowana Pro-
Światowe tendencje zmian w prawie wyborczym
27
fesorowi Zbigniewowi Blokowi z okazji 40-lecia pracy naukowej i 70-lecia urodzin, (red.)
M. Kołodziejczyk, R. Rosicki, Poznań 2010.
Shugart M.S., Taagapera S., Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral Systems, New Haven 1989.
Stelmach A., Kierunki ewolucji prawa wyborczego w Polsce a demokracja partycypacyjna,
„Przegląd Politologiczny” 2010, nr 4.
Tahri R., Women’s Political Participation: The Case of Morocco, [w:] Implementation of Quotas: African Experiences, ed. J. Ballington, Stockholm 2004,
Taylor P. J., The Geography of Elections, in: Progress in Political Geography, ed. M. Pacione,
London 1985.
Uziębło P., Zasada równości wyborów parlamentarnych w państwach europejskich i południowoamerykańskich, Warszawa 2013.
Weimann M., Wahlrecht für Kinder. Eine Streitschrift, Berlin – Basel 2002.
Women, Quotas and Politics, ed. by D. Dahlerup, London 2006;
Zbieranek J., Alternatywne procedury głosowania w Polsce na tle państw Unii Europejskiej,
„Studia BAS” 2011, nr 3.
Zbieranek J., Alternatywne procedury głosowania w polskim prawie wyborczym. Gwarancja zasady powszechności wyborów czy mechanizm zwiększania frekwencji wyborczej?,
Warszawa 2013.
Żukowski A., E-demokracja, [w:] Mały Słownik Politologiczny, (red.) S. Opara i zespołu,
Toruń 2007.
Żukowski A., Efektywność negatywnej kampanii wyborczej a dylematy etyczne, [w:] Etyka
i polityka, (red.) E. M. Marciniak, T. Mołdawa i K.A. Wojtaszczyk, Warszawa 2001.
Żukowski A., Głosowanie elektroniczne – kontekst Polski, [w:] W kręgu nauki o państwie,
prawie i polityce. Księga dedykowana Profesorowi Markowi Żmigrodzkiemu, (red.)
B. Dziemidok-Olszewska, W. Sokół, T. Bichta, Lublin 2012.
Żukowski A., Głosowanie korespondencyjne – przykład dla Polski, „Athenaeum. Polskie
Studia Politologiczne” 2009, t. 21.
Żukowski A., Kaucja wyborcza jako szczególny wymóg kandydowania w elekcjach na świecie, [w:] Wielowymiarowość politologii. Księga Jubileuszowa dedykowana Prof. Krzysztofowi Pałeckiemu (red.) J. Marszałek-Kawa, A. Chodubski, Toruń 2014.
Żukowski A., Kierunki ewolucji polskiego systemu wyborczego a interesy partii politycznych,
[w:] Partie i system partyjny RP. Stan i perspektywy, (red.) K. Kowalczyk, Ł. Tomczak,
Toruń 2007.
Żukowski A., Przymus wyborczy – istota, przesłanki i implikacje, „Prawo i Polityka” 2009,
nr 1.
Żukowski A., Systemy wyborcze. Wprowadzenie, Olsztyn 1999.
Żukowski A., Wybory a reprezentacja polityczna kobiet, „Studia Wyborcze” 2007, t. 3.
Żukowski A., Wybory a reprezentacja polityczna mniejszości narodowych, etnicznych, religijnych, językowych oraz innych grup społecznych, „Studia Wyborcze” 2008, t. 5.
28
Autor
Krzysztof Skotnicki
Centrum Studiów Wyborczych UŁ
MINIMALNY NIEZBĘDNY ZAKRES ZMIAN
W KONSTYTUCYJNEJ REGULACJI PROBLEMATYKI
WYBORCZEJ
1. Problematyka wyborcza należy do materii konstytucyjnej od samego początku,
gdy uchwalane były pierwsze konstytucje na świecie1. O ile nie ma dlatego wątpliwości, że musi być ona uregulowana w ustawach zasadniczych, to znacznie trudniej jest odpowiedzieć na pytanie o to, co konkretnie z tego zakresu powinno być
przedmiotem konstytucyjnego unormowania. Analiza prawno-porównawcza tak
w ujęciu historycznym, jak i geograficznym pokazuje, że w poszczególnych państwach i w różnych okresach regulacji poddawane są różne kwestie. Najczęściej
jest to określenie kręgu osób, którym przysługują czynne i bierne prawa wyborcze,
wskazane są zasady prawa wyborczego i niektóre gwarancje zasady powszechności
prawa wyborczego, podmioty mogące zgłaszać kandydatów czy wreszcie organy
odpowiedzialne za przeprowadzenie wyborów. Stopień szczegółowości tej regulacji jest przy tym również niezwykle zróżnicowany, co zasługuje, w moim przekonaniu, na przeprowadzenie odrębnych badań. Bez wnikliwych analiz można
jednak postawić tezę, że zakres konstytucyjnej regulacji problematyki wyborczej
ulega stałemu poszerzaniu, co wynika z faktu, iż należy ona do najbardziej dynamicznie rozwijającego się obszaru prawa konstytucyjnego, reagującego na przemiany w życiu społeczno-politycznych oraz postęp techniczny.
Powyższa konstatacja nakazuje zastanowić się, czy i na ile regulacja problematyki wyborczej w obowiązującej Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. odpowiada
współczesnym czasom, czy po osiemnastu latach od jej uchwalenia można i należy
mówić o konieczności dokonania w niej zmian i poszukiwania nowych rozwiązań.
Tej tematyce poświęcam dlatego to opracowanie, jednak z zastrzeżeniem, że jego
celem nie jest przedstawienie propozycji konkretnych rozwiązań, a jedynie wskazanie na zagadnienia, które – moim zdaniem – stanowią minimalny niezbędny
zakres zmian w konstytucyjnej regulacji problematyki wyborczej.
1
Zob. np. Konstytucja Wirginii z 29 czerwca 1776 r., [w:] Najstarsze konstytucje z końca XVIII i I
połowy XIX w, wybrał, przełożył i wstępem opatrzył Paweł Sarnecki, Warszawa 1997, s. 14–15;
Artykuł I Sekcja 2 Konstytucji Stanów Zjednoczonych z 1787 r., [w:] Konstytucja Stanów Zjednoczonych Ameryki, Warszawa 2002; Ustawa Rządowa z 3 maja 1791 r., [w:] Najstarsze …, s. 24;
Konstytucja Francji z 3 września 1791 r., [w:] Najstarsze …, s. 34–35.
Minimalny niezbędny zakres zmian w konstytucyjnej regulacji problematyki wyborczej
29
2. Pierwszym zagadnieniem, które niewątpliwie zwraca uwagę, jest brak w Konstytucji jakiejkolwiek regulacji odnoszącej się do wyborów do Parlamentu Europejskiego. Jest to zresztą szerszy problem całkowitego pominięcia w ustawie zasadniczej problematyki europejskiej. W czasie prac nad Konstytucją, jak i w momencie
jej uchwalenia i zatwierdzenia przez Naród w drodze referendum, było to w pełni
zrozumiałe. Polska nie była jeszcze przecież wówczas członkiem Unii Europejskiej, a jedynie od 1994 r. państwem aspirującym do udziału w tej strukturze2.
Już jednak po podpisaniu w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. tzw. Traktatu
Akcesyjnego, jak i wyniku ogólnonarodowego referendum z 7–8 czerwca 2003 r.,
w którym przy frekwencji 58, 85% uprawnionych do głosowania 77, 45% głosujących opowiedziało się za przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej3, można było,
a nawet należało, wprowadzić do ustawy zasadniczej pewne regulacje dotyczące tej
problematyki, a w szczególności odnoszące się do wyborów do Parlamentu Europejskiego. Natomiast od 1 maja 2004 r., a więc od dnia przystąpienia przez Polskę
do Unii Europejskiej, chyba dla nikogo z konstytucjonalistów nie ulega najmniejszej wątpliwości, że brak takiej regulacji stanowi istotną ułomność naszej regulacji konstytucyjnej, co nie może nie być zauważane na arenie międzynarodowej,
a w szczególności wśród pozostałych państw członkowskich, które takie regulacje
posiadają (tzw. europeizacja konstytucji państw Unii Europejskiej)4.
Jak wiadomo, były i są podejmowane próby dokonania stosownej nowelizacji Konstytucji, jak dotąd nie przyniosły one jednak żadnego rezultatu. Projekt
najpełniejszej, w moim przekonaniu, regulacji przedstawił Prezydent Bronisław
Komorowski w projekcie ustawy o zmianie Konstytucji z 12 listopada 2010 r.5
W projektowanym art. 227f ust. 1 w dodawanym Rozdziale 10a proponował ustanowienie prawa wybierania i prawa wybieralności obywatela polskiego oraz zamieszkałego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatela Unii Europejskiej
niebędącego obywatelem polskim w wyborach do Parlamentu Europejskiego na
zasadach określonych w prawie Unii Europejskiej oraz w ustawie.
3. Najpoważniejsze zastrzeżenia w obowiązującej regulacji konstytucyjnej budzi
jej art. 62, który określa krąg osób, którym przysługuje czynne prawo wyborcze
(prawo wybierania) w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wyborach
posłów i senatorów, wyborach przedstawicieli do organów samorządu terytorial Proces ten rozpoczął się w Atenach 8 kwietnia 1994 r. w momencie złożenia przez Polskę wniosku o członkostwo w Unii Europejskiej i potwierdzenia go przez wszystkie państwa członkowskie
podczas konferencji w Essen 9–10 grudnia 1994 r.
3
Zob. Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 21 lipca 2003 r. o skorygowanym
wyniku ogólnokrajowego referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu dotyczącego przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej.
4
Zob. w szczególności Europeizacja konstytucji państw Unii Europejskiej, red. K. Kubuj i J. Wawrzyniak, Warszawa 2011.
5
Zob. druk nr 3598.
2
30
Krzysztof Skotnicki
nego, jak i prawo udziału w głosowaniu podczas referendum. Zgodnie z jego postanowieniami są to obywatele polscy, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą
18 lat (ust. 1) i którzy nie zostali ubezwłasnowolnieni, ani pozbawieni praw publicznych albo praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem sądowym (ust. 2).
Pierwszą kwestią, która od samego początku ustanowienia tej regulacji zrodziła
kontrowersje, jest dopuszczenie do udziału w wyborach lokalnych i referendum
lokalnym osób, które nie posiadają obywatelstwa polskiego6. Posiadanie czynnego
prawa wyborczego przez obywateli państwa jest czymś absolutnie oczywistym. Jest
to prawo o charakterze stricte politycznym, wynikające z konstytucyjnej zasady
zwierzchnictwa Narodu (art. 4) rozumianego jako ogół obywateli polskich (Preambuła) i najpełniej umożliwiające aktywne uczestnictwo w kształtowaniu ustroju państwowego, rządzeniu państwem i wywieraniu wpływu na jego politykę7. To
niewątpliwie istotny sposób wyrażenia woli suwerena, poprzez który staje się on
współodpowiedzialny za losy państwa8. Jest to dlatego cenzus uznawany za naturalny, chociaż należy pamiętać, że obecnie jego znaczenie ulega z wielu przyczyn
osłabieniu9. Trzeba też wziąć pod uwagę fakt różnicy pomiędzy wyborami głowy
państwa czy parlamentarnymi a wyborami lokalnymi, zwłaszcza w gminach. Dopuszczenie do wyboru głowy państwa czy członków władzy ustawodawczej przez
osoby bez obywatelstwa danego państwa jest trudne do uzasadnienia i to nawet
w sytuacji, gdy długo w nim zamieszkują.
Problem przedstawia się jednak inaczej w przypadku wyborów samorządowych i referendum lokalnego. W tym przypadku od posiadania obywatelstwa
dużo istotniejszym jest więź osoby z daną wspólnotą samorządową. Niewątpliwie
dostrzegł to polski ustrojodawca, który w Konstytucji z 1997 r. w art. 16 ust. 1 ustanowił, że wspólnotę samorządową tworzy ogół mieszkańców zasadniczego podziału terytorialnego. Jednocześnie w art. 169 ustanowił, że jednostki samorządu
terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących
i wykonawczych (ust. 1), przy czym te pierwsze pochodzą z wyborów powszechnych (ust. 2). Czy oznacza to jednak, że osoby bez obywatelstwa danego państwa
Na problem ten zwracałem uwagę już w pracy Zasada powszechności w prawie wyborczym.
Zagadnienia teorii i praktyki, Łódź 2000, s. 97 oraz w opracowaniu: O potrzebie nowelizacji art.
62 Konstytucji RP z 1997 r. w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, [w:] Ústavnoprávne aspekty vstupu Slovenskej republiky do Európskej únie. Medzinárodné vedecké sympózium. Bratislava 27. november 2003, Bratislava 2004, s. 9–15.
7
Zob. np. B. Banaszak, Ogólne wiadomości o prawach człowieka, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 28; Prawo konstytucyjne,
wyd. XIV, red. Z. Witkowski, Toruń 2013, s. 175.
8
Zob. Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. M. Chmaj, Zakamycze 2006, s. 168.
9
Jako najczęstsze przyczyny osłabienia znaczenia obywatelstwa jako cenzusu wyborczego wskazywane jest nierzadkie już posiadanie obywatelstw dwóch i więcej państw, jak i zamieszkiwanie
w państwie, którego nie jest się obywatelem. Zob. P. Uziębło, Cenzusy wyborcze XXI w. – potrzeba nowego podejścia, Toruń 2014, s. 8–9.
6
Minimalny niezbędny zakres zmian w konstytucyjnej regulacji problematyki wyborczej
31
mogą uczestniczyć w wyborach lokalnych czy referendach, zwłaszcza w świetle
art. 62 ust. 1 Konstytucji, nie jest jednak takie oczywiste.
Przypomnę, że w Polsce zarysowały się na ten temat dwa odmienne stanowiska. Zgodnie z pierwszym, wydaje się dominującym, prawo wyborcze i prawo
udziału w referendum przysługuje wyłącznie obywatelom polskim10. Przykładowo, Mariusz Jabłoński i Sylwia Jarosz-Żukowska napisali: „Prawa wyborcze
przysługują na zasadzie wyłączności wszystkim dorosłym obywatelom polskim”11, zaś Joanna Juchniewicz i Marcin Kazimierczuk przed kilkoma laty stwierdzili: „Osoby nieposiadające obywatelstwa polskiego, znajdujące się na terytorium państwa polskiego, nie posiadają praw wyborczych, co oznacza, iż zarówno
nie mogą kandydować na wymienione w art. 62 urzędy i stanowiska, jak i nie
mogą wybierać czy uczestniczyć w referendum”12. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia językowa. Przedstawicielem odmiennego poglądu był natomiast
Krzysztof Wojtyczek. Jego zdaniem, wprawdzie jeżeli Konstytucja przyznaje jakieś prawo „obywatelowi” czy „obywatelowi polskiemu”, to cudzoziemiec nie
może dochodzić tego prawa na podstawie ustawy zasadniczej, to jednak nie ma
przeszkód, aby „ustawa nie mogła rozszerzyć zakresu podmiotowego tego prawa
na cudzoziemców”13. Rozumowanie to nie przekonuje, gdyż pomniejsza znaczenie regulacji konstytucyjnej, a nawet czyni je zbytecznym. Gdyby tak było,
możliwość ustawowego rozszerzenie zakresu podmiotowego czynnego prawa
wyborczego powinna być przewidziana w Konstytucji, co ma np. miejsce w art.
43 Konstytucji Republiki Słowenii14.
Rozpatrywany problem spotęgował się w momencie przystąpienia Polski do
Unii Europejskiej. Już bowiem Traktat o Unii Europejskiej z Maastricht z 7 lutego
1992 r. w art. 8b stanowił, że każdy obywatel Unii Europejskiej zamieszkały na
terenie państwa członkowskiego, którego nie jest obywatelem, posiada prawo do
głosowania i kandydowania w wyborach samorządowych (ust. 1) i do Parlamentu
Europejskiego (ust. 2) w państwie członkowskim, na którego terenie przebywa, na
takich samych zasadach jak obywatele tego państwa15. Rozwiązanie to utrzymały
kolejne traktaty, jest ono również zawarte w art. 19 ust. 1 tzw. Traktatu akcesyjne W pełni podzielam w tym przypadku ocenę W. Sokolewicza. Zob. W. Sokolewicz, Uwaga 5 do
art. 62, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, red. L. Garlicki, Warszawa
2005.
11
Zob. M. Jabłoński, S. Jarosz-Żukowska, Prawo konstytucyjne w formie pytań i odpowiedzi, Wrocław 2003, s. 203 i 372.
12
Zob. Wolności …, op. cit., s. 169.
13
Zob. K. Wojtyczek, Konstytucyjna regulacja systemu wyborczego w III Rzeczypospolitej, [w:] Demokratyczne prawo wyborcze Rzeczypospolitej Polskiej (1990–2000), Warszawa 2000, s. 111.
14
Zob. Konstytucje państw Unii Europejskiej, red. W. Staśkiewicz, Warszawa 2011, s. 732.
15
Szerzej na ten temat, jak i generalnie głosowania przez osoby, które nie posiadają obywatelstwa
państwa, w którym zamieszkują pisałem [w:] Zasada … , op. cit., s. 83–98 oraz Prawa i wolności
osób nie posiadających obywatelstwa polskiego, [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa
ochrona, red. L. Wiśniewski, Warszawa 1997, s. 145–162.
10
32
Krzysztof Skotnicki
go (dalej TWE), który Polska podpisała 26 kwietnia 2003 r. w Atenach, na mocy
którego przystąpiliśmy do Unii.
Jak wiadomo, Traktat akcesyjny został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego (sygn. K 18/04), a jednym z zarzutów była sprzeczność jego art. 19 ust. 1
z art. 62 Konstytucji. Trybunał nie podzielił tego poglądu. W uzasadnieniu wyroku
z 11 maja 2005 r. podniósł, że zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji wspólnotę samorządową stanowi „ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego”. Przede wszystkim stwierdził jednak: „Konstytucja jako ‹‹najwyższe prawo
Rzeczypospolitej›› nie uzależnia przy tym przynależności do wspólnoty samorządowej od posiadania polskiego obywatelstwa. O przynależności do wspólnoty
rozstrzyga miejsce zamieszkania (centrum aktywności życiowej), będące podstawowym rodzajem więzi w tego typu wspólnotach. Przy wyborze do organów samorządu terytorialnego (zwłaszcza w gminach) wchodzi w grę nie tyle realizacja
suwerennych praw Narodu, ile praw wspólnoty mieszkańców, która jest fundamentem samorządności lokalnej i której członkami pozostają wszyscy mieszkańcy
danej jednostki samorządowej, w tym: cudzoziemcy-obywatele Unii Europejskiej”.
W przypadku wyborów samorządowych nie można też mówić o „ekskluzywności”
konstytucyjnych praw obywateli.
Trudno nie podzielić poglądu Trybunału. Nie zmienia to jednak przeświadczenia, że w Konstytucji mamy do czynienia z pewną sprzecznością. Osoby bez
polskiego obywatelstwa wchodzą bowiem w skład wspólnoty samorządowej jako
jej mieszkańcy, zgodnie z art. 62 ust. 1 Konstytucji nie mogą jednak uczestniczyć
w wybieraniu organów tej wspólnoty. Rację ma dlatego B. Banaszak, który napisał: „Twórcy Konstytucji nie ustrzegli się jednak wad, w niektórych wypadkach
poważnie obniżając prawne walory przyjętych rozwiązań i mogących utrudniać
interpretację i stosowanie norm konstytucyjnych w przyszłości”16.
Konsekwencją przystąpienia Polski do Unii Europejskiej było przyznanie obywatelom Unii Europejskiej niebędącym obywatelami polskimi prawa wybierania
do rady gminy. Nastąpiło to ustawą z 20 kwietnia 2004 r. nowelizującą ordynację
wyborczą do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz niektórych
innych ustaw (dodany art. 6a)17. Komentując to rozwiązanie Andrzej Kisielewicz
uznał je jednak za wyjątek od konstytucyjnej zasady sformułowanej w art. 62 przyznania czynnego prawa wyborczego wyłącznie obywatelom polskim i podkreślił
spory wokół niego w polskim piśmiennictwie18.
Odnosząc się do rozpatrywanego tu problemu chciałbym też przytoczyć słowa
Piotra Winczorka, który przed laty pisał: „Warto zwrócić uwagę, że wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej – do udziału w wyborach do organów samo Zob. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 405–409.
Dz. U., Nr 102, poz. 1055.
18
A. Kisielewicz, Uwaga 1 do art. 6a, [w:] Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Warszawa 2006, s. 30–31.
16
17
Minimalny niezbędny zakres zmian w konstytucyjnej regulacji problematyki wyborczej
33
rządu terytorialnego dopuszczeni zostaną zamieszkali na obszarze danej jednostki
samorządu obywatele państw członkowskich Unii. […] Art. 62 będzie więc musiał
ulec odpowiedniej korekcie”19. Podzielam ten pogląd i uważam, że pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla klarowności regulacji konstytucyjnej wskazane
unormowanie ustawy zasadniczej powinno ulec zmianie i dostosowaniu przede
wszystkim do art. 16 ust. 1 Konstytucji20.
4. Drugim cenzusem wyborczym zawartym w art. 62 Konstytucji, który niewątpliwie wymaga szybkiej rewizji, jest przewidziane w jego ust. 2 automatyczne pozbawianie praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych prawomocnym
orzeczeniem sądowym21. W tym przypadku opieszałość ustrojodawcy jest nawet szczególnie zastanawiająca, gdyż jest to problem dobrze znany i podnoszony
przede wszystkim przez środowisko osób z niepełnosprawnością fizyczną i umysłową, ich rodziny, ale i przedstawicieli doktryny oraz znajduje wyraz w aktywności niektórych organów państwa.
Istota tego zagadnienia sprowadza się do tego, że w pełni zasadnie uznaje się, iż
czynne i bierne prawa wyborcze powinny mieć jedynie osoby, których udział w wyborach bądź referendach będzie jak najbardziej świadomy, a przede wszystkim oddawanie przez nich głosu będzie wolnym od nacisków wyrazem ich przekonania
o słuszności podejmowanej decyzji. Posiadanie tych praw uzależniane jest dlatego
od uzyskania pewnego doświadczenia życiowego, które wiąże się z osiągnięciem
pewnego wieku. Problem pojawia się jednak w przypadku osób, które ów wiek
wprawdzie osiągnęły, istnieją jednak przeszkody natury psychicznej, nakazujące
zastanowić się, czy powinny to czynić. Kiedy jednak należy uznać, iż względy te
stanowią bezwzględną przeszkodę nakazującą pozbawienie osoby czynnego prawa
wyborczego? Czy można w ogóle wytyczyć jakąś granicę, przekroczenie której czyni taką osobę niezdolną do rozpoznawania spraw publicznych i głosowania? Kto to
ma stwierdzać, w jakiej procedurze, czy istnieją możliwości odwołania się? Takich
Zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,
Warszawa 2000, s. 111.
20
Niejako na marginesie tych rozważań należy również wyrazić zdziwienie, dlaczego w wyborach
organów gminy i w referendum gminnym mogą uczestniczyć wyłącznie zamieszkali w niej obywatele innych państw Unii Europejskiej, którzy nie są obywatelami polskimi, a nie wszyscy zamieszkali w niej nieobywatele polscy, którzy przecież niewątpliwie również należą do wspólnoty
samorządowej. Słusznie dlatego podniósł ostatnio Piotr Uziębło, iż „Trzeba uznać takie działania
za racjonalne, szczególnie że na poziomie samorządowym nie można mówić o wykonywaniu
władzy suwerennej, a jedynie o realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, które dotyczą
funkcjonowania społeczności lokalnych czy regionalnych. Tym samym o sprawach takich wspólnot powinni decydować wszyscy, którzy faktycznie do niej należą, w niej funkcjonują i są zdolni
do podjęcia decyzji, a nie tylko osoby, które mają pewną, formalną więź, kształtowaną przez
obywatelstwo”. Zob. P. Uziębło, Cenzusy wyborcze…, s. 10–11.
21
Szerzej na ten temat pisałem w opracowaniu Czy ubezwłasnowolnienie może pozostać w Polsce
cenzusem wyborczym?, [w:] Uniwersalny i regionalny wymiar ochrony praw człowieka. Nowe wyzwania – nowe rozwiązania, t. 2, red. J. Jaskiernia, Warszawa 2014, s. 30–37.
19
34
Krzysztof Skotnicki
pytań jest oczywiście znacznie więcej i zdecydowanie pokazują one, że podniesiony problem ma wyraźne aspekty medyczne i prawne. Problem ten rozwiązywany
jest w świecie w różny sposób22.
Jak wiemy, niepełnosprawność psychiczna, określana również mianem niepełnosprawności intelektualnej, wpływa przede wszystkim na ograniczanie czy nawet pozbawianie osoby fizycznej jej praw cywilnych. Pozbawianie jej praw politycznych (w tym wyborczych) jest natomiast konsekwencją zasadnego uznawania
już od dawna, że osoba, która nie jest w stanie kierować swoim postępowaniem
i zarządzać swoimi własnymi sprawami (interesami), tym bardziej nie powinna
być dopuszczona do brania udziału w sprawach publicznych, w tym zwłaszcza
państwowych23. Dlatego też do niedawna wręcz naturalnym wydawało się, że zrozumiałym następstwem orzeczenia przez sąd częściowego, a tym bardziej całkowitego, pozbawienia osoby fizycznej zdolności do czynności prawnych, a więc
ubezwłasnowolnienia częściowego lub całkowitego, jest pozbawienie takiej osoby praw publicznych, w tym przede wszystkim możliwości głosowania (czynnego
prawa wyborczego).
Tak też przez lata było w Polsce, przy czym należy pamiętać, że w okresie po
II wojnie światowej ustawodawca był w przyjmowanych rozwiązaniach bardzo niekonsekwentny i nie mógł zdecydować się, czy powodem pozbawienia praw wyborczych ma być wyłącznie choroba psychiczna czy również niedorozwój umysłowy,
jak i pozostawiając podczas niektórych wyborów np. możliwość głosowania osobom ubezwłasnowolnionym z powodu pijaństwa czy narkomanii. Było to słusznie
krytykowane24 i dlatego zasadnie w tamtym czasie pojawiały się propozycje, aby
praw wyborczych zostały pozbawione wszystkie osoby ubezwłasnowolnione, niezależnie od przesłanki takiego orzeczenia25. Realizacja tego postulatu została spełniona w przywołanym już art. 62 ust. 2 Konstytucji z 1997 r. Regulacja ta oznacza
zatem pełny automatyzm w pozbawianiu praw wyborczych w przypadku orzeczenia ubezwłasnowolnienia.
Rozwiązanie to niewątpliwie odpowiada dominującemu do początku lat 80.
XX w. podejściu do osób z zaburzeniami psychicznymi, iż wymagają one stałej
opieki (tzw. model opiekuńczy). Współcześnie jest ono jednak zastąpione przez
model partnerski, zgodnie z którym człowiek z zaburzeniami psychicznymi nie powinien być, poza sytuacjami zupełnie wyjątkowymi, izolowany od społeczeństwa,
a zwłaszcza od środowiska i rodziny. Zwiększa się także zakres przyznawanych
Szerzej zob. K. Skotnicki, Zasada…, s. 139–147.
Zob. J. Makowski, Zarys prawa wyborczego, Warszawa 1918, s. 13.
24
Zob. A. Sokala, Niektóre kwestie prawa wyborczego do rad gmin, uwagi de lege lata i de lege ferenda, „Przegląd Sejmowy” 1995, nr 3, s. 50–51.
25
Zob. np. tenże, Prawa wyborcze osób ubezwłasnowolnionych, „Gazeta Prawna” z 28 stycznia
1995 r., nr 4; J. Buczkowski, Podstawowe zasady prawa wyborczego III Rzeczypospolitej, Lublin
1998, s. 71–73.
22
23
Minimalny niezbędny zakres zmian w konstytucyjnej regulacji problematyki wyborczej
35
takim osobom praw26. Wszelkie ograniczenia praw, w tym także obywatelskich,
tych osób powinny być zatem czymś zupełnie wyjątkowym, związanym z koniecznością niezbędnej ochrony tej osoby, jak i społeczeństwa, przed niebezpiecznymi
skutkami wynikającymi z jej stanu zdrowia psychicznego27. Trzeba dlatego każdorazowo badać zdolność takiej osoby do dokonywania racjonalnych decyzji wyborczych, gdyż osoba taka może mieć rozeznanie w sprawach politycznych nie
gorsze od wielu osób w pełni sprawnych intelektualnie28. Z uwagi na pejoratywny
wydźwięk krytykowane jest również samo pojęcie „ubezwłasnowolnienie”, jako
sugerujące pozbawienie osoby „własnej woli”, jak i akcentowane jest, że nie ma
ono odpowiednika w przepisach prawa francuskiego czy niemieckiego29.
Za nowelizacją art. 62 ust. 2 Konstytucji przemawia również wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 20 maja 2010 r. w sprawie Alajos Kiss v. Węgry. Alajos Kiss jest osobą ze stwierdzoną depresją maniakalną (choroba afektywna
dwubiegunowa), która z tego powodu została w 2005 r. częściowo ubezwłasnowolniona. Pomimo składanych skarg w konsekwencji nie został on dopuszczony
do udziału w wyborach parlamentarnych w 2006 r. W związku z tym zaskarżył
obowiązującą węgierską regulację wyborczą do Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka, w której zarzucił, iż jest w nieuzasadniony sposób dyskryminowany,
co narusz art. 3 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 3 Protokołu w związku z art. 13 i 14 Konwencji.
Przywołał również rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(99)4
z dnia 24 lutego 1999 r. w sprawie zasad dotyczących ochrony prawnej niepełnosprawnych osób dorosłych, która w punkcie 3.2 stanowi, że środki mające zapewnić ochronę osobom niepełnosprawnym nie powinny automatycznie prowadzić
do ograniczania ich praw do głosowania bądź innego wyrażania woli w sytuacji,
gdy są one w stanie podejmować takie decyzje30, jak i ratyfikowaną przez Węgry
20 lipca 2007 r. Konwencję ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych z dnia
13 grudnia 2006 r31. Ten drugi dokument w art. 29 nakłada na państwa-strony
Konwencji obowiązek zagwarantowania osobom niepełnosprawnym umysłowo
prawa polityczne (w tym czynne i bierne prawa wyborcze) oraz możliwość korzystania z nich na równi z innymi osobami. A. Kiss zwrócił wreszcie uwagę na
Jednym z przejawów jest przyznanie osobie ubezwłasnowolnionej na podstawie dokonanej 9 maja
2007 r. nowelizacji kodeksu postępowania cywilnego uprawnienia do zgłoszenia wniosku o wszczęcie postępowania o uchylenie lub zmianę ubezwłasnowolnienia (Dz. U., Nr 121, poz. 831).
27
Zob. K. Skotnicki, Zasada …, s. 147.
28
Zob. K. Kurowski, Prawa wyborcze osób niepełnosprawnych – zagadnienia teorii i praktyki, „Studia Wyborcze” 2011, t. XI, s. 32.
29
Zob. T. Pajor, Ochrona osób niepełnosprawnych a ubezwłasnowolnienie, [w:] Studium nad potrzebą ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, red.
K. Kurowski, Łódź 2010, s. 85–86.
30
http://www.coe.int/t/dg3/healthbioethic/texts_and_documents/Rec(99)4E.pdf (1.12.2014).
31
Konwencja o Prawach Osób Niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz.U. 2012, poz.
1169).
26
36
Krzysztof Skotnicki
to, że podejmując decyzję o ubezwłasnowolnieniu sąd bada stopień dojrzałości
i zdolności do świadomego podejmowania decyzji, co nie obejmuje jednak oceny
możliwości świadomego podejmowania decyzji wyborczych. Podkreślił wreszcie,
iż osoby częściowo ubezwłasnowolnione mogą głosować np. w takich państwach
jak Francja czy Niemcy.
Trybunał podzielił tę argumentację, jak i przywołał Zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy R(2006)5 o programie działań Rady Europy na rzecz promowania praw oraz pełnego uczestnictwa osób z niepełnosprawnością w życiu
społecznym. Pozbawienie praw politycznych albo stwierdzenie niepełnosprawności umysłowej (ang. mental incapacity) może być nałożone tylko na podstawie wyraźnej decyzji sądu. Wskazał dlatego, iż ubezwłasnowolnienie może być podstawą
pozbawienia praw wyborczych, nie można czynić jednak tego automatycznie, lecz
za każdym razem powinna być dokonywana indywidualna ocena sądu; inaczej ma
miejsce naruszenie art. 3 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka32. W następstwie tego wyroku w Ustawie zasadniczej Węgier uchwalonej przez
Zgromadzenie Krajowe w dniu 18 kwietnia 2011 r. w części „Wolność i odpowiedzialność” w art. XXIII ust. 6 ustanowiono „Nie korzysta z prawa wyborczego
osoba, która została go pozbawiona przez sąd z powodu (…) ograniczenia poczytalności” 33.
Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wiązał oczywiście Węgry, nie
zaś państwa trzecie. W jego świetle w pełni zasadne są jednak słowa Krzysztofa Kurowskiego, iż „możliwe i […] prawdopodobne jest, że ETPCz w przypadku
polskiego systemu (wyborczego – przypis K.S.) uznałby także automatyczne pozbawienie praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych za niezgodne z art. 3
Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka”34. Podobne wątpliwości
przedstawił również Adam Bodnar, akcentując przy tym, że zasada subsydiarności
w tym wypadku może być interpretowana jako nakaz przestrzegania zasad Konwencji na poziomie krajowym tak, by zapobiec dalszym jej naruszeniom i uniknąć
składania przez obywateli skarg do ETPCz. Dlatego też polskie władze chociaż nie
mają obowiązku zmiany naszego prawa, powinny jednak do tego zmierzać i to
nawet w sytuacji, która nakazuje nowelizację Konstytucji35.
J. Kisielińska, Prawa wyborcze osób pozbawionych wolności w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, „Wiedza Prawnicza”, 2012, nr 6, s. 22–24.
33
W doktrynie węgierskiej podkreśla się, iż następstwem tego wyroku ETPC jest ustanowienie
w art. XXIII ust. 6 nowej węgierskiej Konstytucji (Ustawy Zasadniczej z 18 kwietnia 2011 r.),
m.in. iż z prawa wyborczego nie korzysta osoba, która została go pozbawiona przez sąd z powodu ograniczenia poczytalności (szerzej zob. T. Drinóczi, Nowy węgierski system wyborczy. „Studia Wyborcze” 2012, t. XIII, s. 52–53). Zob też. Ustawa zasadnicza Węgier, tłumaczenie i wstęp
W. Brodziński, Warszawa 2012, s. 63.
34
Zob. K. Kurowski, op. cit., s. 35.
35
A. Bodnar, Zmiana konstytucji jako konsekwencja wykonania wyroku ETPCz – glosa do wyroku
ETPCz z 20.05.2010 w sprawie Alajos Kiss v. Węgry, „Europejski Przegląd Sądowy” 2010, nr 10,
s. 38–49.
32
Minimalny niezbędny zakres zmian w konstytucyjnej regulacji problematyki wyborczej
37
Warto również zwrócić uwagę, iż polski Trybunał Konstytucyjny już w wyroku K 28/05 z dnia 7 marca 2007 r. (a więc jeszcze przed wyrokiem sądu w Strasburgu) dostrzegając skutki ubezwłasnowolnienia w sferze konstytucyjnych praw
politycznych wprawdzie nie uznał, iż stanowi to niedopuszczalną dyskryminację
osób ubezwłasnowolnionych i nie jest sprzeczne z generalną zasadą powszechności dostępu polskich obywateli do praw politycznych, to jednak opowiedział się za
uelastycznieniem przepisów o ubezwłasnowolnieniu na rzecz indywidualnych potrzeb jednostki, nie zaś ograniczeń ich praw i wolności36. Z krytyką automatyzmu
w pozbawianiu praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych, jak i takim samym
traktowaniem osób ubezwłasnowolnionych częściowo jak i całkowicie mieliśmy
również do czynienie w wystąpieniu Zastępcy Rzecznika Praw Obywatelskich
Stanisława Trociuka z 1 czerwca 2010 r. do Ministra Sprawiedliwości, w którym
powołując się na wyrok w sprawie Kiss v. Węgry akcentował, że może to stanowić
naruszenie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka37.
Zdecydowanie uważam dlatego, że w związku ze zmianą w sposobie podejścia
do osób z niepełnosprawnością intelektualną i w konsekwencji wyroku Europejski
Trybunał Praw Człowieka w sprawie A. Kiss v. Węgry powinna mieć miejsce zmiana treści art. 62 ust. 2 Konstytucji RP. Za koniecznością taką przemawiają postanowienia ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych
z 13 grudnia 2006 r., która weszła u nas w życie 25 października 2012 r. Już w „Preambule” w pkt. o) wskazuje ona, że o jej przyjęciu (uzgodnieniu) zadecydowało to,
że „osoby niepełnosprawne powinny mieć możliwość aktywnego udziału w procesie podejmowania decyzji w zakresie polityki i programów”. Przede wszystkim
wynika to jednak z jej art. 4 ust. 1 pkt. b, na podstawie którego Państwa Strony
zobowiązują się do podjęcia środków ustawodawczych w celu zmiany lub uchylenia obowiązujących ustaw, które dyskryminują osoby niepełnosprawne. Automatyzm w pozbawianiu osób ubezwłasnowolnionych praw wyborczych powinien być
współcześnie traktowany jako przejaw dyskryminacji osób z niepełnosprawnością
intelektualną.
5. Ostatnią kwestią, na którą chciałem zwrócić uwagę, jest problem konstytucjonalizacji Państwowej Komisji Wyborczej. Chociaż postulat ten pojawia się w piśmiennictwie już od dawna, do dzisiaj nie został jednak zrealizowany. Pokrótce
przypomnę dlatego historię tego organu, jak i argumenty przemawiające, nie tylko
moim zdaniem, na rzecz jego wprowadzenia do ustawy zasadniczej.
Z Państwową Komisją Wyborczą mieliśmy do czynienia już w okresie międzywojennym. Po raz pierwszy została ona bowiem powołana do życia na podstawie
ustawy z dnia 28 lipca 1922 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu38. Był to wówczas
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2007 r., sygn. K 28/05.
http://www.rpo.gov.pl/pliki/12754777380.pdf (1.12.2014)
38
Dz. U., Nr 66, poz. 590.
36
37
38
Krzysztof Skotnicki
organ polityczny składający się z Generalnego Komisarza Wyborczego jako przewodniczącego oraz 8 członków (bądź ich zastępców) wyznaczonych przez 8 najliczniejszych klubów poselskich ustępującego Sejmu. Polityczny charakter miał
również organ o takiej nazwie istniejący po II wojnie światowej, gdy tworzyli go:
przewodniczący, jego dwaj zastępcy, sekretarz i 12 członków powoływanych przez
Radę Państwa. Polityczny charakter miała jeszcze Państwowa Komisja Wyborcza
powołana w związku z wyborami z 4 czerwca 1989 r.
Z innym modelem Państwowej Komisji Wyborczej mamy do czynienia dopiero na początku transformacji ustrojowej. Na mocy art. 14 ustawy z dnia
27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej39 tworzyło ją 15 sędziów, po 5 z Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego oraz
Naczelnego Sądu Administracyjnego. Idea przejęcia nadzoru nad przebiegiem
wyborów przez przedstawicieli trzeciej władzy zrodziła się w gronie członków
Państwowej Komisji Wyborczej powołanej w 1989 r. wywodzących się z „Solidarności”40. Charakter stałego organu właściwego dla przygotowania, organizacji
i przeprowadzenia wyborów nadał Komisji jednak dopiero art. 48 ustawa z dnia
28 czerwca 1991 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej41.
Zmniejszono wówczas liczbę jego członków do 9, po 3 z Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego42. Byli oni
powoływani przez Prezydenta RP na wniosek prezesów tych sądów, co sprawia,
iż uprawnienie głowy państwa sprowadzało się w tym przypadku wyłącznie do
samej nominacji43. Rozszerzenie właściwości Państwowej Komisji Wyborczej
na wszystkie wybory i uczynienie z niego stałego organu wyborczego nastąpiło jednak dopiero na mocy art. 57 ustawy z dnia 28 maja 1993 r. – Ordynacja
wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej44. W następnych latach, już po
uchwaleniu Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., kolejne ordynacje wyborcze rozszerzyły właściwość tego organu na wybory do organów stanowiących samorządu terytorialnego wszystkich stopni, jak i wybory wójta (burmistrza, prezydenta
miasta), a wreszcie także na wybory do Parlamentu Europejskiego. Umocnienie
i poszerzenie szczegółowych kompetencji Państwowej Komisji Wyborczej dokonała wreszcie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy45, która w art.
Dz. U., Nr 67, poz. 398.
Zob. A. Zoll, Moje wybory, [w:] Demokratyczne prawo wyborcze Rzeczypospolitej Polskiej (1990–
2000), red. F. Rymarz, Warszawa 2000, s. 13.
41
Dz. U., Nr 59, poz. 252.
42
Z powołanego wówczas składu do dzisiaj w Państwowej Komisji Wyborczej zasiada dwóch sędziów Sądu Najwyższego – Stanisław Kosmal, który jest obecnie zastępcą przewodniczącego
PKW oraz Stanisław Zabłocki.
43
Z. Witkowski, Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 2002, s. 158.
44
Dz. U., Nr 45, poz. 205.
45
Dz. U., Nr 21, poz. 112, Nr 26, poz. 134, Nr 94, poz. 550, Nr 102, poz. 588, Nr 134, poz. 777,
Nr 147, poz. 881, Nr 149, poz. 889, Nr 171, poz. 1016 i Nr 217, poz. 1281, Dz. U. 2012, poz. 849,
951 i 1529 oraz Dz. U. 2014, poz. 179 i 180).
39
40
Minimalny niezbędny zakres zmian w konstytucyjnej regulacji problematyki wyborczej
39
157 § 1 stanowi, iż jest to stały najwyższy organ wyborczy właściwy w sprawach
przeprowadzania wyborów i referendów. Należy jednak również podkreślić, że
postanowienia odnoszące się do Państwowej Komisji Wyborczej zawarte są ponadto w kilku innych ustawach, a mianowicie: ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r.
o partiach politycznych46, ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne47,
ustawie z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej
przez obywateli48, ustawie z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym49
i ustawie z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym50.
Należy również przypomnieć, że myśl o konstytucjonalizacji Państwowej Komisji Wyborczej pojawiła się w trakcie prac konstytucyjnych na początku lat 90.
ubiegłego wieku. Był nawet opracowany stosowny podrozdział Konstytucji, kilkakrotnie debatowano również nad przyjęciem takiej regulacji podczas posiedzeń
Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Ostatecznie idea ta została
jednak odrzucona, o czym przesądził wynik głosowania podczas posiedzenia Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w dniu 17 października 1995 r.,
gdy za rozwiązaniem tym opowiedziało się 12 posłów, 13 posłów było mu przeciwnych, zaś 5 posłów wstrzymało się od głosu51.
Uważam, że powinno się jednak powrócić do tej myśli, a przemawia za tym
wiele argumentów.
Za najbardziej ogólny uważam ten, który związany jest z ogólną oceną obowiązującego polskiego prawa wyborczego oraz administracji wyborczej. Udało nam
się bowiem stworzyć administrację wyborczą niezależną od innych władz, w której
udział sędziów w organach wyborczych, w tym przede wszystkim w składzie samej
Państwowej Komisji Wyborczej, stanowi istotną gwarancję rzetelnego, uczciwego i sprawnego przeprowadzenia wyborów i referendów52. Przychylam się w tym
przypadku do tych wszystkich głosów, które uznają, że jest to jeden z największych
Tekst jedn. Dz. U. 2011, Nr 155, poz. 924.
Tekst jedn. Dz. U. 2006, Nr 216, poz. 1584, Dz. U. 2008, Nr 223, poz. 1458, Dz. U. 2009, Nr 178,
poz. 1375 oraz Dz. U. 2010,Nr 182, poz. 1228.
48
Dz. U., Nr 62, poz. 688.
49
Tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 706.
50
Dz. U. 2003, Nr 57, poz. 507, Nr 85, poz. 782, Dz. U. 2007, Nr 112, poz. 766, Dz. U. 2009, Nr 68,
poz. 573, Nr 202, poz. 1547, Dz. U. 2011, Nr 21, poz. 113, Nr 106, poz. 622, Nr 147, poz. 881.
51
Zob. F. Rymarz, Konstytucjonalizacja Państwowej Komisji Wyborczej (wnioski de lege ferenda),
[w:] Demokratyczne standardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria i praktyka, red.
F. Rymarz, Warszawa 2005, s. 239 i n.
52
Na temat modeli administracji wyborczej zob. A. Sokala, Administracja wyborcza w obowiązującym prawie polskim, Toruń 2010, s. 37 i n.; K. Skotnicki, Centralne organy wyborcze w państwach
Grupy Wyszehradzkiej, [w:] Amicus hominis et defensor iustitiae. Przyjaciel człowieka i obrońca
sprawiedliwości, Księga Jubileuszowa w 70. rocznicę urodzin Sędziego Ferdynanda Rymarza,
red. D. Dudek, M. Gapski, W. Łączkowski, Lublin 2012; A. Rakowska, K. Skotnicki, Rola sędziów
i sądów w wyborach, [w:] Transformacja systemów wymiaru sprawiedliwości, t. I, Pozycja ustrojowa władzy sądowniczej i uwarunkowania transformacji, red. J. Jaskiernia, Toruń 2011, s. 94–115.
46
47
40
Krzysztof Skotnicki
sukcesów polskiej transformacji ustrojowej. Uważam dlatego, że trzeba chronić
te rozwiązania. Głosy krytyki Państwowej Komisji Wyborczej są wprawdzie generalnie sporadyczne, tym nie mniej pojawiają się i to ze strony przedstawicieli
znaczącej siły na naszej scenie politycznej. Konstytucjonalizacja Komisji zapobiegnie zatem niebezpieczeństwu jej likwidacji poprzez podjęcie stosownej ustawy,
np. nowelizacji Kodeksu wyborczego i powrotu do rozwiązania, w którym byłby
to organ o składzie kształtowanym przez partie polityczne. Prawdopodobieństwo
pozyskania dla takiej idei kwalifikowanej większości głosów niezbędnych dla nowelizacji Konstytucji jest natomiast zdecydowanie mniejsze.
Można zresztą chyba mówić o tym, że konstytucjonalizacja organów wyborczych staje się powoli światowym, chociaż mniej europejskim, standardem. Ferdynand Rymarz już przed laty przywoływał wyniki badań przeprowadzonych na
zlecenie Organizacji Narodów Zjednoczonych przez Międzynarodową Fundację
Systemów Wyborczych w Waszyngtonie (IFES), w których stwierdzono: „Jeśli
chodzi o legalny status organów wyborczych, ogólnie przyjętym wzorem jest,
że są one ujęte w Konstytucji danego państwa, co stanowi mechanizm ograniczający możliwość łatwego dokonania zmian w drodze ustawy lub dekretu władzy. Znajduje to potwierdzenie w większości demokratycznych państw Ameryki
Łacińskiej, z niektórymi skrajnymi przypadkami, jak Kostaryka i Wenezuela,
w których konstytucja ustanowiła władzę wyborczą jako czwarty organ władzy,
razem z władzą wykonawczą, legislacyjną i sądowniczą. Status konstytucyjny
równie często występuje w przypadku nowych demokracji Afryki i Azji. (…)
trend ten nieodmiennie staje się prawidłowością, w miarę jak poszczególne kraje reformują swą administrację wyborczą”53. Na tendencję tę wskazuje również
Piotr Uziębło54.
W moim przekonaniu, szczególnym argumentem na rzecz konstytucjonalizacji Państwowej Komisji Wyborczej są jednak przede wszystkim jej kompetencje
w zakresie stanowienia prawa. Do jej uprawnień należy podejmowanie uchwał.
Mają one różny charakter, nie są to jednak akty prawa powszechnie obowiązującego (charakter wiążący dla organów administracji rządowej i samorządowej miały
jedynie jej wytyczne wydawane na podstawie art. 50 ust. 2 Ordynacji wyborczej do
Sejmu z 1991 r.), lecz z formalnego punktu widzenia są aktami prawa wewnętrznie
obowiązującego, a więc powinny obowiązywać tylko organy wyborcze i administrację wyborczą. Należy jednak zgodzić się z wszystkimi głosami, które podkreślają, że wiele spośród tych uchwał, a w szczególności wytyczne, zawierają normy
generalne i abstrakcyjne, które adresowane są do nieograniczonej liczby adresatów55. Takim aktem jest przecież uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia
F. Rymarz, Konstytucjonalizacja…, op. cit., s. 237.
Zob. P. Uziębło, Prawo wyborcze, [w:] Leksykon prawa wyborczego. 100 podstawowych pojęć, red.
A Szmyt, Warszawa 2010, s. 689.
55
Zob. F. Rymarz, Konstytucjonalizacja…, op. cit., s. 250; A. Sokala, Administracja…, s. 114.
53
54
Minimalny niezbędny zakres zmian w konstytucyjnej regulacji problematyki wyborczej
41
7 maja 2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek
samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze56. Jako jeden z najnowszych przykładów można natomiast wskazać uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia
24 lutego 2014 r. w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania utworzonych w kraju w wyborach do Parlamentu Europejskiego, zarządzonych na dzień 25 maja 2014 r.57, której adresatami są przecież nie
tylko komisje wyborcze, ale również np. organy gmin, mężowie zaufania czy wyborcy. W literaturze przedmiotu chyba w pełni zasadnie stawiana jest dlatego teza,
iż „akty te z uwagi na zakres obowiązywania oraz specyficzny przedmiot regulacji
uznać można za mające charakter źródeł prawa powszechnie obowiązującego”58.
Można również zastanawiać się nad charakterem wyjaśnień Państwowej Komisji
Wyborczej, które przecież w praktyce traktowane są przez organy administracji
rządowej i samorządowej za wiążące59.
W związku ze stanowieniem prawa odnoszącego się do problematyki wyborczej pojawia się następnie problem wydawania przez różne podmioty rozporządzeń, których przyjęcie musi być poprzedzone zasięgnięciem opinii Państwowej
Komisji Wyborczej. Wprawdzie Kodeks wyborczy nie przewiduje już wydawania
niektórych rozporządzeń „na wniosek” czy „w porozumieniu” z Państwową Komisją Wyborczą, ale niewątpliwie rację ma Andrzej Sokala, gdy pisze, iż „Wydłuża
to niepotrzebnie i komplikuje proces niezbędnego «prawnego oprzyrządowania»
wyborów, które muszą być przecież sprawnie i często w bardzo krótkich terminach
wynikających z kalendarza wyborczego przeprowadzone”60.
Innymi kompetencjami Państwowej Komisji Wyborczej, które również przemawiają za jej konstytucjonalizacją, są uprawnienia nadzorcze (np. w zakresie prowadzenia rejestru wyborców), czy w szczególności kontrolne nad finansowaniem
partii politycznych, co w przypadku odrzucenia sprawozdania partii politycznej
i utraty przez nią subwencji może rodzić chęć rządzącego ugrupowania do likwidacji tego organu.
W przypadku nowelizacji Konstytucji z 1997 r. i wprowadzenia do niej Państwowej Komisji Wyborczej najbardziej właściwym miejscem na jej wprowadzenie
jest Rozdział X – „Organy kontroli państwowej i ochrony prawa”. Za rozwiązaniem
tym przemawia to, że Komisja najczęściej charakteryzowana jest jako organ ochro M. P., poz. 354.
M. P., poz. 207.
58
A. Pyrzyńska, O aktach Państwowej Komisji Wyborczej mających cechy przepisów prawa, [w:]
Źródła prawa z pespektywy piętnastu lat obowiązywania Konstytucji red. M. Zubik, R. Puchta,
Warszawa 2013, s. 154.
59
Zob. M. Lisiak, Problemy konstytucjonalizacji Państwowej Komisji Wyborczej, Łódź 2014, s. 13
(praca dyplomowa przygotowany podczas Podyplomowych Studiów Prawa Wyborczego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego).
60
Zob. A. Sokala, Administracja …, s. 115–116.
56
57
42
Krzysztof Skotnicki
ny prawa61, stąd stosowne przepisy powinny znaleźć się na końcu tego rozdziału,
a może nawet bezpośrednio po postanowieniach odnoszących się do Rzecznika
Prawa Obywatelskich.
6. Można oczywiście zastanawiać się, czy przedstawione cztery problemy
rzeczywiście stanowią minimum niezbędnych zmian regulacji problematyki
wyborczej w Konstytucji z 1997 r. Sam świadomie pominąłem np. kwestię sposobu kreacji Senatu, która w przypadku organu konstytucyjnego nie powinna
być tak lakoniczna, jak ma to miejsce62. Nie odniosłem się jednak do niej, gdyż
aby to uczynić, powinna zrodzić się jasna koncepcja tej izby, zaś mamy sytuację, gdy potrzeba jej istnienia jest cały czas kwestionowana63. Podobnie rzecz
przedstawia się z ewentualnym wprowadzeniem minimalnego czasu zamieszkiwania na terenie wspólnoty samorządowej niezbędnego dla uzyskania praw
wyborczych, co odnosi się tak do obywateli polskich, jak nie posiadających
tego obywatelstwa. Cenzus taki nie może być przecież wprowadzony w ustawie, skoro nie jest przewidziany w ustawie zasadniczej64. Takie stanowisko zajął również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie K 9/05 pozbawiającym niektórych obywateli polskich czynnego i biernego
praw wyborczych65.
Wskazana problematyka po osiemnastu latach od uchwalenia Konstytucji
przedstawia się jednak na tyle odmiennie od czasów, kiedy była ona przedmiotem
prac konstytucyjnych, iż dzisiaj należy spojrzeć na nią i uregulować w inny sposób.
Mam jednak świadomość, iż przy wyraźnym braku woli politycznej do dokonywania nawet niezbędnych zmian w Konstytucji, będzie to bardzo trudne. Nie zwalnia
to jednak środowiska naukowego od obowiązku podnoszenia tych kwestii.
BIBLIOGRAFIA
Banaszak B., Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999.
Banaszak B., Ogólne wiadomości o prawach człowieka, [w:] Prawa i wolności obywatelskie
w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002.
Zob. S. Jaworski, Państwowa Komisja Wyborcza organem kontroli i ochrony prawa, [w:] Iudices
electionis custodes (Sędziowie kustoszami wyborów), red. F. Rymarz, Warszawa 2007, s. 77–97.
62
Zob. L. Garlicki, Uwaga 3 do art. 97, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I,
red. L. Garlicki, Warszawa 1999.
63
Zob. K, Skotnicki, Senat III RP – nieprzemyślany czy niepotrzebny?, [w:] Dwadzieścia lat transformacji ustrojowej w Polsce, 51. Ogólnopolski Zjazd Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego,
Warszawa, 19–21 czerwca 2009 r., red. M. Zubik, Warszawa 2010, s. 203–227.
64
Szerzej na ten temat piszę w Ustroje, tradycje i porównania. Księga pamiątkowa dedykowana prof.
zw. dr hab. Marianowi Grzybowskiemu w siedemdziesiątą rocznicę urodzin (red. P. Mikuli, A. Kulig, J. Karp, G. Kuca, Warszawa 2015) w tekście: W sprawie czynnego prawa wyborczego w wyborach do organów gminy.
65
Z.U. 2006/2A/17.
61
Minimalny niezbędny zakres zmian w konstytucyjnej regulacji problematyki wyborczej
43
Bodnar A., Zmiana konstytucji jako konsekwencja wykonania wyroku ETPCz – glosa do
wyroku ETPCz z 20.05.2010 w sprawie Alajos Kiss v. Węgry, „Europejski Przegląd Sądowy” 2010, nr 10.
Buczkowski J., Podstawowe zasady prawa wyborczego III Rzeczypospolitej, Lublin 1998.
Chmaj M. (red.) Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2006.
Drinóczi T., Nowy węgierski system wyborczy. „Studia Wyborcze” 2012, t. XIII.
Garlicki L., Uwaga 3 do art. 97, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I,
red. L. Garlicki, Warszawa 1999.
Jabłoński M., S. Jarosz-Żukowska, Prawo konstytucyjne w formie pytań i odpowiedzi, Wrocław 2003.
Jaworski S., Państwowa Komisja Wyborcza organem kontroli i ochrony prawa, [w:] Iuduces
electionis custodes (Sędziowie kustoszami wyborów), red. F. Rymarz, Warszawa 2007.
K. Kurowski, Prawa wyborcze osób niepełnosprawnych – zagadnienia teorii i praktyki, „Studia Wyborcze” 2011, t. XI.
Kisielewicz A., Uwaga 1 do art. 6a, [w:] Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz,
K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz Warszawa 2006.
Kisielińska J., Prawa wyborcze osób pozbawionych wolności w orzecznictwie Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka, „Wiedza Prawnicza”, 2012, nr 6.
Kubuj K. i Wawrzyniak J. (red.) Europeizacja konstytucji państw Unii Europejskiej, Warszawa 2011.
Lisiak M., Problemy konstytucjonalizacji Państwowej Komisji Wyborczej, Łódź 2014 (praca
dyplomowa przygotowany podczas Podyplomowych Studiów Prawa Wyborczego na
Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego).
Makowski J., Zarys prawa wyborczego, Warszawa 1918.
Najstarsze konstytucje z końca XVIII i I połowy XIX w, wybrał, przełożył i wstępem opatrzył Paweł Sarnecki, Warszawa 1997.
Pajor T., Ochrona osób niepełnosprawnych a ubezwłasnowolnienie, [w:] Studium nad potrzebą ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, red. K. Kurowski, Łódź 2010.
Pyrzyńska A., O aktach Państwowej Komisji Wyborczej mających cechy przepisów prawa,
[w:] Źródła prawa z pespektywy piętnastu lat obowiązywania Konstytucji, red. M. Zubik,
R. Puchta, Warszawa 2013.
Rymarz F., Konstytucjonalizacja Państwowej Komisji Wyborczej (wnioski de lege ferenda), [w:] Demokratyczne standardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria
i praktyka, red. F. Rymarz, Warszawa 2005.
Skotnicki K., O potrzebie nowelizacji art. 62 Konstytucji RP z 1997 r. w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, [w:] Ústavnoprávne aspekty vstupu Slovenskej republiky do Európskej únie. Medzinárodné vedecké sympózium. Bratislava 27. november
2003, Bratislava 2004.
Skotnicki K., Prawa i wolności osób nie posiadających obywatelstwa polskiego, [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, red. L. Wiśniewski, Warszawa 1997.
Skotnicki K., Rakowska A., Rola sędziów i sądów w wyborach, [w:] Transformacja systemów
wymiaru sprawiedliwości, t. I, Pozycja ustrojowa władzy sądowniczej i uwarunkowania
transformacji, red. J. Jaskiernia, Toruń 2011.
44
Krzysztof Skotnicki
Skotnicki K., Centralne organy wyborcze w państwach Grupy Wyszehradzkiej, [w:] Amicus hominis et defensor iustitiae. Przyjaciel człowieka i obrońca sprawiedliwości, Księga
Jubileuszowa w 70. Rocznicę urodzin Sędziego Ferdynanda Rymarza, red. D. Dudek,
M. Gapski, W. Łączkowski, Lublin 2012.
Skotnicki K., Czy ubezwłasnowolnienie może pozostać w Polsce cenzusem wyborczym?, [w:]
Uniwersalny i regionalny wymiar ochrony praw człowieka. Nowe wyzwania – nowe rozwiązania, t. 2, red. J. Jaskiernia, Warszawa 2014.
Skotnicki K., Senat III RP – nieprzemyślany czy niepotrzebny?, [w:] Dwadzieścia lat transformacji ustrojowej w Polsce, 51. Ogólnopolski Zjazd Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Warszawa, 19–21 czerwca 2009 r., red. M. Zubik, Warszawa 2010.
Skotnicki K., Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki,
Łódź 2000.
Skotnicki K., W sprawie czynnego prawa wyborczego w wyborach do organów gminy [w:]
Księga pamiątkowa dedykowana prof. dr hab. Marianowi Grzybowskiemu w siedemdziesiątą rocznicę urodzin, red. P. Mikuli, A. Kulig, J. Karp, G. Kuca, Warszawa 2015.
Sokala A., Administracja wyborcza w obowiązującym prawie polskim, Toruń 2010.
Sokala A., Niektóre kwestie prawa wyborczego do rad gmin, uwagi de lege lata i de lege ferenda, „Przegląd Sejmowy” 1995, nr 3.
Sokala A., Prawa wyborcze osób ubezwłasnowolnionych, „Gazeta Prawna” z 28 stycznia
1995 r., nr 4.
Sokolewicz W., Uwaga 5 do art. 62, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,
t. IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005.
Staśkiewicz W. (red.) Konstytucje państw Unii Europejskiej, Warszawa 2011.
Ustawa zasadnicza Węgier, tłumaczenie i wstęp W. Brodziński, Warszawa 2012.
Uziębło P., Cenzusy wyborcze XXI w. – potrzeba nowego podejścia, Toruń 2014.
Uziębło P., Prawo wyborcze, [w:] Leksykon prawa wyborczego. 100 podstawowych pojęć, red.
A. Szmyt, Warszawa 2010.
Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia
1997 r., Warszawa 2000.
Witkowski Z. (red.) Prawo konstytucyjne, Toruń 2002.
Witkowski Z. (red.), Prawo konstytucyjne, Toruń 2013.
Wojtyczek K., Konstytucyjna regulacja systemu wyborczego w III Rzeczypospolitej, [w:] Demokratyczne prawo wyborcze Rzeczypospolitej Polskiej (1990–2000), Warszawa 2000.
Zoll A., Moje wybory, [w:] Demokratyczne prawo wyborcze Rzeczypospolitej Polskiej (1990–
2000), red. F. Rymarz, Warszawa 2000.
Tytuł rozdziału
45
Piotr Uziębło
Uniwersytet Gdański
PROJEKTY ZMIAN KODEKSU WYBORCZEGO ZGŁOSZONE
W OKRESIE VII KADENCJI SEJMU RP (W LATACH 2011–2014)
Czas VII kadencji Sejmu do sierpnia 2014 r. obfitował w złożone projekty zmiany
ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy. Przyznać jednak trzeba, że
zdecydowana większość spośród 19 złożonych projektów dotyczyła spraw incydentalnych, z reguły odnoszących się do pojedynczych problemów, nie burząc tym
samym generalnego szkieletu ustawy. W dodatku również znaczna część z tych
projektów nie została uchwalona, a już cztery z nich odrzucono (w stosunku do
piątego komisja wnioskuje w swoim sprawozdaniu o jego odrzucenie) już w w badanym okresie, co pokazuje, że wola polityczna dokonania takich zmian nie jest
szczególnie widoczna. Co prawda, przedłożone propozycje przedkładane były
przez parlamentarzystów1 wszystkich klubów poselskich, jednak wśród jeszcze
nieuchwalonych projektów większość budzi spory polityczne. Jest to często wynikiem ideologicznego podejścia do postulowanego kształtu prawa wyborczego.
Pomimo to analiza owych projektów jest ze w pełni uzasadniona, ukazując pewne
tendencje widoczne na polskiej scenie politycznej.
Spośród wszystkich przedłożonych projektów do końca 2014 r. tylko trzy z nich
zostały ostatecznie uchwalone2. W dwóch pierwszych przypadkach mieliśmy do
czynienia z chęcią wyeliminowania błędów w Kodeksie wyborczym i jego dostosowania do prawa UE w sferze przeprowadzenia wyborów do Parlamentu Europejskiego, co było szczególnie istotne z racji zbliżającego się terminu takich wyborów.
Pierwszy z nich wiązał się ze zmianą sposobu wyliczenia limitów wydatków przeznaczonych na cele kampanii wyborczej3. W założeniu kodeksu limit ten miał być
wyliczony poprzez pomnożenie liczby wyborców w kraju ujętych w rejestrach wyborców, kwotę przypadającej na każdego wyborcę w kraju ujętego w rejestrze wyborców i łącznej liczby posłów wybieranych we wszystkich okręgach wyborczych,
Nieuchwalone projekty, zgodnie z zasadą dyskontynuacji prac parlamentu, zakończyły swój byt
w 2015 r. po zebraniu się Sejmu VIII kadencji.
2
Dodać trzeba, że kodeks wyborczy został też zmodyfikowany w związku z dwoma innymi ustawami. Pierwsza zmiana była wynikiem nowelizacji prawa pocztowego, w wyniku której przesyłki
związane z realizacją postanowień kodeksu wyborczego mogą być przesyłane nie tylko przez
Pocztę Polską, ale również operatora pocztowego obowiązanego do świadczenia usług publicznych (Dz.U., poz. 1529). Druga zaś wiązała się ze zmianą zasad wydawania rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinien odpowiadać lokal obwodowej komisji wyborczej,
tak aby został dostosowany do potrzeb wyborców niepełnosprawnych (Dz.U., poz. 951).
3
Druk nr 1945/VII kadencja Sejmu.
1
46
Piotr Uziębło
w których komitet zarejestrował listy kandydatów, a następnie podzielnie jej przez
liczbę posłów do Parlamentu Europejskiego wybieranych w Rzeczypospolitej Polskiej. Zastosowanie tego wzoru nie było jednak możliwe, gdyż w wyborach do PE
nie ma stałej liczby posłów wybieranych w okręgach, a tym samym ustalenie limitu
byłoby możliwe dopiero po wyborach, a przecież limit wydatków dotyczy kampanii, która ma miejsce jeszcze przed dniem głosowania. W efekcie projekt przewidywał, co zresztą zostało potem uchwalone w ustawie, nie budząc kontrowersji
politycznych, że limit wynosić będzie iloczyn liczby wyborców w kraju ujętych
w rejestrach wyborców w okręgach wyborczych, w których komitet zarejestrował
listy kandydatów oraz kwoty przypadającej na każdego wyborcę w kraju ujętego
w rejestrze wyborców4.
Druga zmiana jest natomiast konsekwencją nowelizacji postanowień dyrektywy Rady 2013/1/UE z dnia 20 grudnia 2012 r. zmieniającej dyrektywę 93/109/WE
w odniesieniu do szczegółowych warunków wykonywania prawa kandydowania
w wyborach do Parlamentu Europejskiego przez obywateli Unii mających miejsce
zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami5. Rządowy
projekt ustawy6 zakładał zniesienie wymogu przedkładania przez obywateli UE
zaświadczenia wydanego przez właściwy organ państwa członkowskiego UE, którego jest obywatelem, że nie pozbawiono go prawa do kandydowania w wyborach
do Parlamentu Europejskiego w tym państwie lub że organ ten nie posiada informacji o pozbawieniu go tego prawa i jednoczesne zastąpienie go oświadczeniem
kandydata stwierdzającym, że nie został pozbawiony, na mocy orzeczenia sądu lub
decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu, prawa kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim pochodzenia. Dodatkowo w oświadczeniu kandydat podaje ostatni adres zamieszkania w państwie
członkowskim pochodzenia. Inną istotną zmianą dokonaną w tej mierze miało
być utworzenie punktu kontaktowego w urzędzie zapewniającym obsługę ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zajmującego się przyjmowaniem i przekazywaniem informacji niezbędnych do ustalania prawa wybieralności przez
kandydatów, którzy kandydują w państwie członkowskim zamieszkania innym
niż państwo członkowskie pochodzenia. Ostatecznie jednak zadania te powierzono ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Również i w tym przypadku zmiany nie wywołały kontrowersji w parlamencie i ustawa została uchwalona
przez Sejm bez znaczących poprawek, których również nie wniósł Senat7.
Zdecydowanie bardziej rozbudowane zmiany dokonane zostały w oparciu o propozycje zawarte w projekcie przedłożonym przez posłów PO w piśmie
6
7
4
5
Ustawa z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy (Dz.U., poz. 179).
Dz. Urz. UE L 26 z 26.01.2013, s. 27.
Druk nr 1983/VII kadencja Sejmu.
Ustawa z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy (Dz.U., poz. 180).
Projekty zmian kodeksu wyborczego zgłoszone w okresie VII kadencji Sejmu RP …
47
z 24 lipca 2013 r.8 Niektóre ze zmian są wyrazem postulatów zgłaszanych już wcześniej rzez doktrynę prawa konstytucyjnego. Można tu wskazać możliwość zmiany
przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) siedziby obwodowej komisji wyborczej wskutek nadzwyczajnych wydarzeń, co było zresztą przedmiotem problemów
w czasie powodzi poprzedzającej wybory do Sejmu w 2011 r.9 czy też komplikacje związane z możliwością rejestracji list wyborczych do Sejmu na podstawie
zaświadczenia PKW o zarejestrowaniu list wyborczych w ponad połowie okręgów10. Przyjęto również zastąpienie konieczności przedłożenia takiego zaświadczenia oświadczeniem o skorzystaniu z uprawnienia rejestracji list na tej podstawie.
Jednocześnie PKW ma być niezwłocznie informowana przez okręgowe komisje
wyborcze o zarejestrowaniu list kandydatów, a w chwili gdy komitety wyborcze
zarejestrują listy w ponad połowie okręgów PKW informuje o tym niezwłocznie
okręgowe komisje wyborcze. Taki przepływ informacji ma zapobiegać sytuacjom,
w których komitety mimo rejestracji list w ponad połowie okręgów nie będą miały
możliwości skorzystania z przywileju rejestracji pozostałych list bez konieczności
przedstawiania podpisów, gdyż nie pozwoli na to upływ czasu, w którym owe zaświadczenie mogłoby być przedłożone.
Ponadto uchwalona ustawa zawiera też inne, nowe rozwiązania. Po pierwsze,
zakłada ona zrównanie skutków wyboru posła do PE na inne funkcje lub stanowiska. Również w przypadku posłów do PE ma się to wiązać z utratą mandatu
z mocy prawa, a nie pozostawieniem mu 14 dni na decyzję, czy obejmuje nową
funkcję lub stanowisko czy też zamierza dalej sprawować swój mandat. Postanowienia w tej materii idą w dobrym kierunku, gdyż będą zapobiegać sytuacjom,
w którym posłowie do PE będą kandydowali w wyborach parlamentarnych czy
samorządowych tylko po to, aby być tzw. „lokomotywą wyborczą”, pomagając
uzyskać dobry wynik ugrupowaniu, bez zamiaru sprawowania owego mandatu.
Pozytywnie również oceniam drugi pomysł z wiązany z utratą mandatu. W jego
świetle utrata mandatu posła, senatora czy posła do PE następowałaby z mocy prawa w przypadku wyboru na członka zarządu powiatu lub województwa.
Pojawiały się też w projekcie inne zmiany o charakterze precyzująco-racjonalizującym. Można tu wskazać chęć ujednolicenia terminologii Kodeksu wyborczego
w sferze finansowania kampanii wyborczej i przyjęcie jednolitego pojęcia „korzyści majątkowych”, dzielących się na „środki finansowe” oraz „korzyści majątkowe
o charakterze niepieniężnym”, co z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy
uznać można za niezwykle istotne. Podobny charakter miała chęć powierzenia
stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) komisarzowi wyborczemu, co miałby on czynić w miejsce rady gminy. Z racji tego, że
stwierdzenie takie ma charakter deklaratywny modyfikacja taka mogłaby zapo Druk nr 1786/VII kadencja Sejmu.
Zob. B. Banaszak, Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 41.
10
Problem ten uwidocznił się w czasie wyborów parlamentarnych w 2011 r.
8
9
48
Piotr Uziębło
biec ewentualnym problemom, w których organ stanowiący gminy nie podjąłby
stosownej uchwały w tej sprawie. Wreszcie do tego typu nowelizacji zaliczyć też
można powrót do pierwotnych regulacji dotyczących kampanii wyborczej w radiu
i telewizji.
Pozostałe uchwalone zmiany idą nieco dalej. Przede wszystkim wprowadzono unormowanie, zgodnie z którym komitety wyborcze w wyborach do Senatu
oraz w gminach, w których występują okręgi jednomandatowe miały możliwość
zgłoszenia nowego kandydata bez konieczności zbierania podpisów w przypadku, w którym dotychczasowy kandydat zmarł. Niejednokrotnie pozwoli to takim
komitetom w ogólne uczestniczyć w wyborach, a tym samym także poszerzyć
gamę wyboru elektorom, którzy np. w przypadku śmierci zdecydowanego faworyta wyborów musieliby albo nieuczestniczyć w wyborach, albo też wybrać kogoś, kto zupełnie nie będzie odpowiadał ich wizji sprawowania mandatu przedstawicielskiego.
Daleko idące zmiany wiążą się również ze sprawozdawczością finansową.
Przede wszystkim dotyczą one braku konieczności odrzucenia sprawozdania finansowego komitetu w każdym przypadku, w którym pojawią się wskazane
w Kodeksie wyborczym nieprawidłowości11. Będzie to miało miejsce tylko wtedy, gdy zakwestionowane środki osiągną poziom co najmniej 1% ogólnej kwoty
przychodów komitetu wyborczego. Ma to chronić komitety, które popełnią błąd
przy drobnych kwotach, często błąd o nieumyślnym charakterze, który spowoduje daleko idące konsekwencje finansowe dla takiego komitetu. Dopuszczono też
nieco szersze przyjmowanie przez komitety świadczeń majątkowych o charakterze niepieniężnym. Poza pomocą przy rozpowszechnianiu ulotek czy plakatów
dopuszczalne ma być również korzystanie z pomocy osób fizycznych w pracach
biurowych komitetu. Przyjęć trzeba, że byłoby to po prostu urealnienie sytuacji
faktycznych, które i tak mają miejsce we wcześniejszym stanie prawnym. Ponadto
nałożono na organy administracji publicznej obowiązku współpracy w zakresie
badania sprawozdań finansowych nie tylko z PKW, ale również z komisarzami
wyborczymi, co jest szczególnie istotne w kontekście zapewnienia transparentności wyborów samorządowych, w których to właśnie komisarze są organem właściwym do oceny takich sprawozdań.
Wreszcie ostatnią grupę wprowadzonych zmian stanowią kwestie ułatwiające oddanie głosu. Zastosowano m.in. ułatwienia dla osób niepełnosprawnych,
związanych z wydłużeniem terminu na złożenie przez taką osobę wniosku
o dopisanie jej do spisu w wybranym lokalu czy też ustanowienie pełnomocnika wyborczego, zaopatrzenie wszystkich lokali w nakładki w alfabecie Braille’a
11
We wcześniejszym stanie prawnym PKW był zobowiązania do odrzucenia sprawozdania bez
względu na wysokość kwestionowanych kwot, zob. np. B. Michalak, Nadzór i kontrola państwa nad
finansowaniem polityki, [w:] Finansowanie polityki w Polsce na tle europejskim, red. M. Chmaj,
Toruń 2008, s. 212.
Projekty zmian kodeksu wyborczego zgłoszone w okresie VII kadencji Sejmu RP …
49
i przystosowanie dla potrzeb osób niepełnosprawnych co najmniej połowy lokali
wyborczych12. Znacznie dalej idąca jest natomiast modyfikacja związana z głosowaniem korespondencyjnym. Zgodnie z nią będzie ono dostępne dla wszystkich wyborców, którzy wyrażą taki zamiar i jednoczesne ujednolicenie procedury oddawania głosów w ten sposób. W założeniu zamiar takiego głosowania
miałby być zgłoszony w terminie 15 dni przed dniem wyborów. Nie zmienia się
natomiast sam sposób oddania głosu. Wyborca otrzymuje pakiet wyborczy najpóźniej na 7 dni przed dniem wyborów, a następnie oddaje swój głos przesyłając
go na adres właściwej obwodowej komisji wyborczej, względnie doręczając go
osobiście takiej komisji.
Kolejną grupą projektów, na których skupię się w niniejszym opracowaniu są
projekty odrzucone przez Sejm. Pierwszy z nich, złożony przez posłów Ruchu Palikota, zakładał zmiany związane z wygaśnięciem mandatu radnego, a także utratą
stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz członka zarządu powiatu
lub województwa w przypadku wyboru na posła, senatora lub posła PE13. W założeniu wnioskodawców regulacja ta miała zapobiegać zapełnianiu list wyborczych
przez osoby piastujące funkcje samorządowe tylko w celu uzyskania przez nie znaczącej liczby głosów, przy założeniu jednak, że nie są one zainteresowanie objęciem mandatu parlamentarnego.
Następny odrzucony projekt również został złożony przez posłów tego samego klubu poselskiego. Dotyczył on także wyborów samorządowych, w tym wypadku wyborów organu wykonawczego gminy14. W założeniu projektu na wójta
(burmistrza, prezydenta miasta) nie mogłaby kandydować osoba, która pełniła tę
funkcję w danej gminie co najmniej przez dwie kadencje, przy czym ograniczenie to dotyczyłoby tylko tych kadencji, które rozpoczęły się i zakończyły przed
wejściem w życie stosownej nowelizacji. Tym samym efekt tej zmiany byłby zauważalny dopiero w wyborach samorządowych w roku 2022. Jako ratio legis takiej zmiany wnioskodawcy wskazywali utrudnienie tworzenia i funkcjonowania
„korupcjogennych powiązań koteryjnych w środowiskach lokalnych”. Propozycja
ta musi jednak budzić kontrowersje. Z jednej strony bowiem wymiana osób sprawujących funkcję organu wykonawczego gminy musi być uznana za korzystną,
szczególnie gdy spojrzy się na nią z perspektywy wyników wyborów, w których
urzędujący wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) mają znacznie silniejszą
pozycję, chociażby z racji dysponowania sprawnym aparatem urzędniczym, który może wpływać na pozytywny odbiór kandydata. Z drugiej strony natomiast
taka sztywna kadencja rodzi również niebezpieczeństwo, że osoba, która wypełnia
W dużej mierze są to postulaty zmian rekomendowane przez Biuro RPO; zob. A. Błaszczak,
J. Zbieranek, Gwarancje korzystania z czynnego prawa wyborczego przez osoby starsze i osoby
z niepełnosprawnościami: analiza i zalecenia, Warszawa 2012, s. 97–98.
13
Druk nr 377/VII kadencja Sejmu.
14
Druk nr 1015/VII kadencja Sejmu.
12
50
Piotr Uziębło
swój urząd w sposób szczególnie pozytywnie oceniany przez mieszkańców, nie
będzie miała możliwości kontynuowania swojej pracy. Pojawia się tu również ryzyko, że dotychczasowy wójt (burmistrz, prezydent miasta) poprzez osobę, która
w praktyce będzie jedynie figurantem, zaś realną władzę w dalszym ciągu będzie
sprawować dotychczasowy piastun funkcji, występujący np. jako zastępca wójta.
W konsekwencji może powstać swoista fikcja, która będzie jedynie komplikować
potencjalną ocenę działania takiej regulacji.
W tym miejscu dodać trzeba, że posłowie tego samego ugrupowania wnieśli
ponownie projekt dotyczący ograniczenia liczby kadencji piastowania mandatów
z wyborów15, z tym że tym razem ma on szerszy zakres, gdyż maksymalna dwukadencyjność ma dotyczyć nie tylko wójtów (burmistrzów, prezydentów miast),
ale również posłów i senatorów. Podobnie jak w przypadku odrzuconego projektu
zakaz ten nie obejmuje jednak kadencji, których bieg rozpoczął się przed wejściem
w życie nowelizacji kodeksu wyborczego. Podkreślenia wymaga fakt, że w uzasadnieniu projektu ponownie głównym argumentem pro jest chęć walki ze zjawiskami korupcyjnymi, które według wnioskodawców są utrwalane przez obecne
rozwiązania w tym obszarze.
Trzeci z odrzuconych projektów również złożony został przez posłów Ruchu
Palikota. Zakładał on obniżenie cenzusu wieku do poziomu lat 16, ukończonych
najpóźniej w dniu głosowania, a w przypadku wyborów dwudniowych – najpóźniej w drugim dniu głosowania16. Jednakże, z racji regulacji konstytucyjnej zawartej w art. 62 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że „obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej,
posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli
najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat”, propozycja zmiany dotyczyła wyłącznie wyborów do Parlamentu Europejskiego. Wnioskodawcy wskazywali, że takie
obniżenie prawa wyborczego nie jest czymś nowym i powoływali się na przykłady
różnych państw, przede wszystkim przykład Austrii, gdzie cenzus wieku na tym
poziomie obowiązuje już we wszystkich wyborach.
Zgodzić się trzeba, że obniżanie cenzusu wieku jest zauważalną tendencją, zarówno w Europie, jak i na innych kontynentach17. Wpływają na to różne czynniki,
od czynników demograficznych, poprzez łatwość dostępu do informacji, na problemach z legitymizacją wyborów kończąc. Jest to szczególnie istotne w wyborach
do PE, gdyż właśnie w nich frekwencja jest zdecydowanie najniższa. Można mieć
jednak wątpliwości, czy takie obniżenie cenzusu wieku wpłynęłoby na rzeczywisty
wzrost frekwencji, tym bardziej, że badania pokazują efekt dokładnie odwrotny.
Projektowi temu nie został jeszcze nadany numer druku, http://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/
dok?OpenAgent&7-020-781-2013 (9. 05.2014 r.).
16
Druk nr 2110/VII kadencja Sejmu.
17
K. Prokop, Prawa wyborcze młodzieży, „Studia Wyborcze” 2010, s. 107–110.; P. Uziębło, Cenzusy
wyborcze w XXI wieku – potrzeba nowego podejścia?, Toruń 2014.
15
Projekty zmian kodeksu wyborczego zgłoszone w okresie VII kadencji Sejmu RP …
51
Warto również podkreślić stosunek nastolatków do obniżenia cenzusu wieku. Jak
pokazały badania przeprowadzone na potrzeby projektu „Wybory? Lubię to!” osoby takie wcale nie są zainteresowane taką zmianą. Prawie 82% ankietowanych uważało, że prawa wyborcze nie powinny zostać przyznane szesnastolatkom. Dlatego
też uznać trzeba, że projekt zmiany cenzusu wieku w dużej mierze nacechowany
było politycznie. Nie przez przypadek wnieśli go posłowie należący do Ruchu Palikota (obecnie Twojego Ruchu), gdyż właśnie to ugrupowanie ma ponadprzeciętne
poparcie w grupie uczniów gimnazjów i liceów. W mojej ocenie właśnie takie,
instrumentalne traktowanie prawa wyborczego, jest elementem negatywnie wpływającym na spójność regulacji dotyczącej elekcji.
Wreszcie ostatni z odrzuconych projektów wywodził się z kręgu parlamentarzystów Prawa i Sprawiedliwości18. W założeniu miał on służyć wzmocnieniu
demokratycznych mechanizmów na poziomie samorządu. Projekt ten przewidywał wprowadzenie bezpośrednich wyborów szefów organów wykonawczych na
poziomie powiatu oraz województwa, a więc starosty i marszałka województwa.
Przyznać trzeba, że proponowane zmiany w dużej mierze wzorowane były na zasadach wyborów wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). Niestety wnioskodawcy nie przygotowali owych zmian kompleksowo. Pozostawienie zarządów obu
tych jednostek samorządowych, przy jednoczesnych wyborach powszechnych ich
przewodniczących, mogłoby stanowić źródło konfliktów w sferze kompetencyjnej.
Takie zmiany wymagałyby bowiem daleko idącej nowelizacji ustaw ustrojowych
i ustalenie w nich precyzyjnych relacji pomiędzy poszczególnymi organami powiatu czy województwa. W projekcie wskazywano jedynie, że członkowie zarządu
tych jednostek mają być wybierani przez radę powiatu, względnie sejmik województwa na wniosek starosty (marszałka województwa), nie przewidując jednocześnie jakie będą konsekwencje, gdy proponowani kandydaci nie uzyskają wymaganej większości głosów. I właśnie zbliżone do powyższych argumenty w dużej
mierze przesądziły o braku merytorycznych prac nad tym projektem i jego odrzuceniem już w pierwszym czytaniu.
Wskazać trzeba jeszcze jeden projekt, który co prawda w 2014 r. w dalszym
ciągu znajdował się w toku prac sejmowych, jednakże komisja w swoim sprawozdaniu wnioskowała o jego odrzucenie19. Jest to kolejny z projektów złożonych
przez posłów PiS i kolejny dotyczący wyborów samorządowych20. Proponowano
w nim dwie istotne modyfikacje Kodeksu wyborczego. Pierwsza z nich wiązała się
z wprowadzeniem cenzusu domicylu w odniesieniu do biernego prawa wyborczego na stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miast). Zgodnie z nią kandydować na taki urząd mogłaby osoba, która ma prawo wybierania do rady danej
gminy. Druga propozycja koncentrowała się już na czynnym prawie wyborczym
Druk nr 1438/VII kadencja Sejmu.
Druk nr 2276/VII kadencja Sejmu.
20
Druk nr 318/VII kadencja Sejmu.
18
19
52
Piotr Uziębło
w wyborach organu wykonawczego. W jej świetle prawo głosowania w drugiej turze wyborów do tego organu mieliby wyłącznie wyborcy, którzy byli ujęci w spisie
wyborów sporządzonym na potrzeby pierwszego głosowania.
Rzeczona druga zmiana miała być reakcją na pojawiające się coraz częściej sytuacje, w których wyborcy z gmin, w których organ wykonawczy wybrany został
w turze pierwszej składali wnioski o wpisanie ich do rejestru, a w efekcie ujęcie
w spisie w innych gminach, często gminach sąsiednich21. W konsekwencji osoby
takie miały realny wpływ na wybór aż dwóch piastunów takiej funkcji. Uważam,
że taka sytuacja powinna być oceniana negatywnie, a tym samym widzę potrzebę
dokonania takiej zmiany. Niemniej jednak w tym przypadku wziąć też trzeba pod
uwagę wcześniejsze stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który uznał za niezgodne z konstytucją wprowadzenie cenzusu domicylu uzależniającego dysponowanie prawem wyborczym od zamieszkiwania na danym terenie przez określony
czas22. Tym samym odmowa przyznania możliwości wybierania wójta (burmistrza,
prezydenta miasta) osobie zmieniającej miejsce zamieszkania w okresie pomiędzy
turami wyborów też mogłaby zostać oceniona negatywnie w kontekście realizacji
konstytucyjnej zasady powszechności wyborów.
Mniej jednoznaczne jest za to wprowadzenie cenzusu domicylu dla kandydatów w wyborach wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Co prawda, w tym
przypadku nie powinno być żadnych wątpliwości natury konstytucyjnej związanej z taką zmianą, to pojawiać się mogą zastrzeżenia merytoryczne. To czy osoba mieszkająca poza terenem gminy powinna mieć prawo kandydować było już
przedmiotem debaty parlamentarnej w czasie wprowadzania wyborów powszechnych tego organu. Argumenty w tej sprawie można bowiem znaleźć na poparcie
obu stanowisk. Co prawda osoba zamieszkująca na terenie danej gminy z reguły
znacznie lepiej zna jej realia, jednakże nie zawsze wśród mieszkańców gminy będą
znajdować się osoby, które potrafią zarządzać taką jednostką. Biorąc pod uwag
pozycję ustrojową wójta (burmistrza, prezydenta miasta) winien on posiadać
umiejętności menadżerskie, co nie jest powszechnie spotykane. W efekcie ocena
potrzeby zastosowania kryterium domicylu jest pewnym wyborem politycznym,
który musi być dokonany właśnie przez ustawodawcę.
Koncentrując się na pozostałych projektach nowelizacji Kodeksu wyborczego
chciałbym rozpocząć od dwóch z nich, które są swoistym przedłużeniem przyjętych już wcześniej regulacji związanych z wprowadzeniem kwot płci na listach
wyborczych. Jako pokazały wybory do Sejmu obecny kształt kwot nie przyniósł
jakichś daleko idących zmian w liczbie kobiet wybieranych na posłów23, szczegól Np. w 2010 r. w Sopocie po pierwszej turze wyborów prezydenta miasta do rejestru wyborców
wpisano 87 nowych osób, zob. www.dziennikbaltycki.pl/artykul/340579,dziesieciu-nowychwyborcow-w-mieszkaniu-brata-wojciecha-fulka,id,t.html (3.09. 2014).
22
Wyrok z dnia 20 lutego 2006 r., sygn. K 9/05.
23
W wyborach w 2011 r. mandat uzyskało 110 kobiet (23,91%), przy 94 (20,43%) w wyborach
cztery lata wcześniej, zob. http://www.ipu.org/parline-e/reports/2255_E.htm (6. 05. 2014).
21
Projekty zmian kodeksu wyborczego zgłoszone w okresie VII kadencji Sejmu RP …
53
nie, że większość ugrupowań umieszczało kobiety na odległych miejscach na listach wyborczych. Dlatego też pojawiły się pomysły na przyjęcie regulacji bardziej
restrykcyjnych. Do Sejmu wpłynęły dwa projekty zmian w tym obszarze. Pierwszy z nich został zgłoszony przez posłów z klubu poselskiego Ruchu Palikota24,
drugi przez posłanki z różnych klubów, przede wszystkim klubu parlamentarnego
Platformy Obywatelskiej25. Projekt Ruchu Palikota zakładał zastąpienie kwoty płci
klasycznym partytetem płci. Zgodnie z nim „na liście kandydujących obowiązuje
zasada, według której połowę liczby wszystkich osób kandydujących stanowią kobiety, a połowę mężczyźni”. Jednocześnie, gdy na listach znajdować się ma nieparzysta liczba osób „liczba kobiet i mężczyzn nie może różnić się więcej niż o jedną
osobę”. Zasada ta miała obowiązywać we wszystkich wyborach, w których obowiązuje proporcjonalny system wyborczy, a więc nie tylko w wyborach do Sejmu,
ale również w wyborach samorządowych i do Parlamentu Europejskiego. Ponadto
również inicjatorzy proponowali wprowadzenie zasady związanej z przemiennym
ujęciem kandydatów każdej z płci na listach wyborczych, a więc tzw. zasady zamka
błyskawicznego (suwaka). Oznaczałoby to, że na każdej liście w każdej kolejnej
dwójce kandydatów musi znajdować się tak kobieta, jak i mężczyzna. Ta druga
propozycja zawarta była również w projekcie przedłożonym przez posłanki, z tym
wyjątkiem, że z racji pozostawienie systemu kwoty płci, po wyczerpaniu limitu
miejsc dla jednej z płci reguła przemienności przestaje obowiązywać po jej wyczerpaniu.
W kontekście proponowanych zmian rodzi się pytanie dotyczące nie tylko
ich zasadności, ale również konstytucyjności takiej regulacji. Tę pierwszą trudno oceniać, bo zależy ona od przyjęcia pewnych wartości i tego, czy uznaje się,
że mechanizm kształtowania faktycznej równości płci powinien być realizowany
w sposób instytucjonalny. Nie można mieć jednak wątpliwości, że zapewne reguły takie zwiększyłyby liczbę kobiet w organach przedstawicielskich26. Nieco inaczej podejść trzeba natomiast do problemu zgodności takich zmian z Konstytucją
RP, przede wszystkim z jego art. 33 ust. 1, który stanowi, że „kobieta i mężczyzna
w Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym,
społecznym i gospodarczym”. Wszystko zależy od tego jak podejść do problemu
takiej równości płci. Inaczej bowiem wygląda sytuacja, gdy podejdziemy do niej
z perspektywy czysto formalnej, gdyż wtedy wspomniane regulacje musiałyby być
uznanie za niekonstytucyjne27, a inaczej, gdy przyjmie się, że równość ta dotyczy
również aspektu faktycznego. W tym ostatnim przypadku przejściowe wprowadzenie parytetów i zbilansowania płciowego na listach wyborczych mogłoby
Druk nr 1146/VII kadencja Sejmu.
Druk nr 1151/VII kadencja Sejmu.
26
Zob. P. Uziębło, Zasada równości wyborów parlamentarnych w państwach europejskich i południowoamerykańskich, Warszawa 2013, s. 366.
27
A. Szmyt, Konstytucyjne podstawy prawa wyborczego w świetle „Ankiety konstytucyjnej”, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2011, nr 7, s. 42–43.
24
25
54
Piotr Uziębło
zostać uznane za mechanizm dyskryminacji wyrównawczej (uprzywilejowania
wyrównawczego), mający na celu zapewnienie faktycznej równości płci w życiu
politycznym, w tym wypadku w składach organów przedstawicielskich. Dodać
też trzeba, że rozwiązanie to znajduje swoje podstawy w kodeksie dobrej praktyki
w sprawach wyborczych28, będącym zbiorem rekomendacji przygotowanym przez
Komisję Wenecką. Wyraźnie wskazuje on w art. 2 ust. 5, że „przepisy prawne ustalające minimalny procent osób każdej płci nie powinny być uważane za sprzeczne
zasadzie równości wyboru jeśli mają oparcie w konstytucji”, choć można mieć zastrzeżenia, czy nie idzie ono zbyt daleko.
Dwa kolejne projekty zmiany Kodeksu wyborczego dotyczyły modyfikacji sposobu prowadzenia kampanii wyborczej. Chronologicznie pierwszy z nich, złożony
przez posłów Sojuszu Lewicy Demokratycznej29 poszerzał krąg miejsc, w których
zabronione miałoby być prowadzenie agitacji wyborczej. W jego świetle byłaby
ona zakazana na terenie kościołów i miejsc kultu religijnego innych związków wyznaniowych, zaś naruszenie tego zakazu miałoby być karane grzywną. W uzasadnieniu podniesiono, że zakaz taki ma być konsekwencją realizacji konstytucyjnej
zasady „rozdziału Kościołów i innych związków wyznaniowych od państwa”. O ile
można mieć poważne zastrzeżenia do powyższego sformułowania użytego w uzasadnieniu projektu, gdyż taka zasada nie została w konstytucji ustanowiona, to
samo wprowadzenie owego zakazu można uznać za dopuszczalne prawnie, szczególnie że nie oznacza ono zakazu prowadzenia agitacji przez osoby duchowne,
a jedynie wyłącza pewnie miejsca z możliwości jej prowadzenia30.
Również drugi z projektów zmierzających do zmian w sferze kampanii wyborczej, wniesiony przez grupę posłów, głównie związanych z Polskim Stronnictwem
Ludowym31, budzi pewne kontrowersje. Jego celem jest wydłużenie okresu, w którym będzie obowiązywał zakaz publikacji sondaży przedwyborczych z obecnych
24 godzin od dnia wyborów aż do 7 dni poprzedzających dzień wyborów. Jednocześnie przewiduje on również obniżenie dolnej granicy wysokości kary grzywny
za naruszenie tego zakazu z 500 000 złotych do 10 000 złotych. W tym przypadku
poparcie czy też odrzucenie projektu warunkowane będzie akceptacją pewnej filozofii prowadzenia kampanii wyborczej i jej znaczenia we współczesnym świecie.
Moim zdaniem kierunek proponowany w projekcie jest słuszny, szczególnie że jakość i wiarygodność prezentowanych sondaży przedwyborczych jest stosunkowo
Kodeksu Dobrej Praktyki W Sprawach Wyborczych. Wytyczne i Raport wyjaśniający, zob.
http://pkw.gov.pl/g2/i/69/15/69153/Kodeks_Dobrej_Praktyki_w_Sprawach_Wyborczych.pdf
(2.05.2014).
29
Druk nr 1185/VII kadencja Sejmu.
30
Odmienne stanowisko w tej sprawie przedstawił Sekretariat Konferencji Episkopatu Polski, który w opinii do projektu podniósł, że projekt zmierza do „naruszenia zasady autonomii między
Państwem i Kościołami poprzez wprowadzenia zmiany w prawie wyborczym umożliwiających
ingerencję organów władzy publicznej w sferę autonomii kościołów i związków wyznaniowych”.
31
Druk nr 2019/VII kadencja Sejmu.
28
Projekty zmian kodeksu wyborczego zgłoszone w okresie VII kadencji Sejmu RP …
55
niska. Ponadto mogą one stanowić element gry politycznej, która ma służyć wywarciu wrażenia, że niektóre z ugrupowań nie mają szans na przekroczenie progu,
czy też szans na wygranie wyborów. Dlatego też, jeśli nie zdecydujemy się na zmiany w zakresie publikacji sondaży, w tym obowiązkowego publikowania dokładnej
ich metodologii32, owo wydłużenie okresu niemożności ich upublicznia jest słuszne. Nie zmienia tego fakt, że taki zakaz może być omijany za pośrednictwem mediów zagranicznych, gdyż w dalszym ciągu zainteresowanie nimi przejawiać będą
i tak wyłącznie wyborcy świadomi, w dodatku z reguły posiadający sprecyzowane
poglądy polityczne, a przecież efekt sondaży wpływa głownie na wyborców o niskim stopniu takiej świadomości.
Wspomnianych wcześniej alternatywnych sposobów głosowania dotyczył
również projekt przedłożony przez posłów Twojego Ruchu. Poza przyznaniem
wszystkim wyborcom prawa do głosowania korespondencyjnego, które miałoby
się odbywać w zbliżony sposób jak proponowano w uchwalonym już projekcie
PO, wnioskodawcy przewidywali wprowadzenie możliwości głosowania w sposób elektroniczny za pomocą Internetu, a ściślej rzecz biorąc przy wykorzystaniu
elektronicznej platformy usług administracji publicznej. Nie oceniając szczegółów technicznych związanych z takim głosowaniem, odnieść się trzeba do dwóch
kwestii. Po pierwsze, sama idea głosowania elektronicznego zasługuje na akceptację,
choć nie mam wątpliwości, że jej wprowadzenie wymaga długiego okresu wdrażania, gdyż system ten musi być tak w pełni transparentny, jak i wolny od ewentualnych wad, w szczególności musi on zapewniać pełną tajność oddania głosu. Dlatego
też zasadniczo trudno się zgodzić z proponowanym w tym projekcie okresie vacatio
legis, które miało być tylko trzymiesięczne. Z racji daleko idącej zmiany zasad głosowania, jak i konieczności dokładnego przygotowania i przetestowania systemu nowelizacja taka powinna wejść w życie po upływie znacznie dłuższego czasu.
Również niezwykle istotne zmiany zawarte były w projekcie popartym przez
posłów PO, zmierzającym do zmiany zasad finansowania partii politycznych, a co
za tym idzie i finansowania kampanii wyborczej33. Zakładał on likwidację subwencji dla partii politycznych, co skutkować miało możliwością finansowania kampanii wyborczej wyłącznie środkami z wpłat osób fizycznych oraz z kredytów. Zgodzić się wypada z tym, że obecny sposób finansowania publicznego należy ocenić
krytycznie, jednak uważam, że powinno się iść dokładnie w odwrotną stronę
zwiększając krąg podmiotów otrzymujących wsparcie budżetowe, a nie likwidując
je przy jednoczesnym braku zapewnienia innych mechanizmów, które pozwoliłyby na należyte funkcjonowanie takich stronnictw. Natomiast zupełnie odmiennie
oceniam ideę likwidacji dotacji podmiotowej uzyskanej z tytułu zdobycia mandatów, poselskich, senatorskich i mandatów w PE. W tym wypadku likwidacja dotacji jest w pełni uzasadniona, gdyż stanowi ona formę publicznego zwrotu kosztów
32
33
Rozwiązanie takie przewiduje np. francuski kodeks wyborczy.
Druk nr 1649/VII kadencja Sejmu.
56
Piotr Uziębło
kampanii wyborczej, które to środki trafiają z reguły i tak do najbogatszych ugrupowań politycznych. W efekcie pojawia się swoiste podwójne uprzywilejowania
związane z uzyskaniem nie tylko środków z subwencji, ale też dodatkowo i dotacji,
która powoduje, że za kampanię takich ugrupowań de facto płacą sami wyborcy.
W konsekwencji jej kształt prawny nie zachęca do oszczędności w prowadzeniu
kampanii wyborczej przez te komitety wyborcze, które mogą uzyskać znaczący
odsetek mandatów. Pomimo pozytywnej oceny projektu likwidacji dotacji podmiotowej, nie zmienia to jednak faktu, że jeśli związać to z likwidacją dotacji
przyczyni się to jednak do dalszego utrudnienia realizacji zasady równości szans
wyborczych, stwarzając dodatkowo przewagę tym podmiotom, które mają realną
szansę na sprawowanie władzy po wyborach.
Wreszcie ostatni z projektów wniesionych przez grupę posłów PO34 był konsekwencją ograniczenia w Kodeksie wyborczym prawa do sprawowania mandatu
przez osoby niezdolne do pracy lub niezdolne do samodzielnej egzystencji. Uchwalenie tego projektu wydawało się być pilnym, gdyż co prawda TK uznał dotychczasowe przepisy za zgodne z konstytucją35, jednakże w postanowieniu sygnalizacyjnym wskazał na szybką potrzebę nowelizacji aktualnej regulacji ustawowej36.
TK podkreślił, że konieczne jest stworzenie „procedury pozwalającej na orzekanie
niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), która byłaby uruchamiana również w inny sposób aniżeli na wniosek zainteresowanego”37. Wnioskodawcy projektu prezentowali nieco
inny, w mojej ocenie lepszy, kierunek i proponowali w tym przypadku odejście od
formuły wygaśnięcia mandatu z mocy prawa i pozostawienie ocenie rady gminy
kwestii uznania trwałej niezdolności wójta do sprawowania urzędu. Uchwała w tej
sprawie mogłaby zostać podjęta na wniosek samego wójta, co najmniej 1/4 składu rady lub wojewody, po zasięgnięciu opinii lekarza orzecznika ZUS. Jednocześnie przed podjęciem takiej uchwały wójt miałby możliwość złożenia wyjaśnień.
Uchwała rady gminy nie oznaczałaby jednak wygaśnięcia mandatu, lecz stanowiła
podstawę do uznania takiego wygaśnięcia przez komisarza wyborczego38. Podkreślić też trzeba, że zainteresowany wójt, wojewoda oraz komisarz wyborczy mieliby
zostać uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały rady gminy
stwierdzającej zaistnienie powyższej niezdolności, a dodatkowo od postanowienia
sądu w tej sprawie przysługiwałaby również skarga kasacyjna do NSA. Ponadto
zaskarżone mogłoby zostać również postanowienie komisarza wyborczego stwierdzające wygaśnięcie mandatu.
36
37
38
34
35
Druk nr 2337/VII kadencja Sejmu.
Wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. K 51/13.
Postanowienie TK z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. S 1/14.
Ibidem.
Dodatkowo projekt zakłada, że również komisarz wyborczy (a nie rada gminy) stwierdzałby wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w przypadku śmierci, zrzeczenia się
mandatu i utraty prawa wybieralności.
Projekty zmian kodeksu wyborczego zgłoszone w okresie VII kadencji Sejmu RP …
57
Zupełnie inny charakter miały zmiany zaproponowane przez posłów PiS. Ich
projekt39 koncentrował się przede wszystkim na modyfikacji regulacji dotyczących
mężów zaufania. Przede wszystkim zmierzał on do wprowadzenia odrębnego rozdziału kodeksu wyborczego poświęconego tej problematyce, który miał obejmować zarówno dotychczasowe rozwiązania występujące w kodeksie, jak również
i pewne nowości. Wśród tych ostatnich szczególne znaczenie miało mieć przyznanie im prawa do „posiadania w trakcie obecności w lokalu wyborczym własnych urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk”, a także „rejestrowania wszystkich
czynności podejmowanych przez właściwą komisję wyborczą” za pomocą wspomnianych urządzeń. W ocenie wnioskodawców „udokumentowanie w ten sposób
czynności oficjalnych, formalnych i urzędowych pozwoli na ograniczenie wszelkich możliwych nieprawidłowości i możliwość rzetelniejszego rozpatrywania
protestów wyborczych, poprzez wprowadzenie możliwości gromadzenia wartościowego materiału dowodowego”. Uważam jednak, że takie zmiany mogłyby negatywnie wpłynąć na sposób pracy komisji, przede wszystkim na sposób liczenia
głosów, co może być wynikiem czynników psychologicznych związanych z taką
rejestracją. Jest to tym bardziej istotne, że w składzie obwodowych komisji wyborczych dominują osoby nie mające profesjonalnej wiedzy związane z procedurami
wyborczymi. Myślę, że dotychczasowe przepisy we właściwy sposób regulowały
zasady udziału mężów zaufania, tym bardziej, że sposób kreacji obwodowych komisji wyborczych, których członkowie wskazywani są przez komitety wyborcze,
zapewnia właśnie wewnętrzną samokontrolę komisji.
Drugą istotną zmianą w tym projekcie miało być wprowadzenie penalizacji
zachowania polegającego na wynoszeniu karty do głosowania poza lokal wyborczy lub też przejmowanie lub posiadanie takiej karty poza lokalem przez osoby
nieuprawnione. Można uznać, że tego typu regulacja miała stanowić odpowiedź
na występujący w praktyce ustrojowej problem związany z zatrzymywaniem
przez wyborców kart, które nie zostały wrzucone do urny, a następnie wypełnianie ich poza lokalem w zamian za korzyści materialne. Generalnie można
więc wyrazić akceptację dla chęci zapobieżenia takiemu zjawisku. Jestem jednak
przekonany, że obecna regulacja prawna jest wystarczająca dla sankcjonowania
takich zachowań. Inaczej bowiem trzeba ocenić wyniesienie karty do głosowania
w celu jej dalszego wykorzystania w procedurze wyborczej, czy to poprzez postawienie znaku „X” poza lokalem wyborczym czy też je skopiowania i nielegalnego
umieszczenia w urnie, a zupełnie inaczej zachowanie osoby, która po prostu nie
chce oddać swojego głosu, a kartę wyborczą zachowuje np. na pamiątkę. W tym
ostatnim przypadku penalizacja takiego zachowania nie jest uzasadniona, nawet
jeśli oceniane może być ono negatywnie.
39
Druk nr 2338/VII kadencja Sejmu.
58
Piotr Uziębło
Inny projekt złożony przez posłów PiS zakładał daleko idące zmiany w sferze
funkcjonowania organów wyborczych40. W jego założeniu zmienić się miał przede
wszystkim sposób kreacji komisji wyborczych wszystkich szczebli i zastąpienie
w nich czynnika sędziowskiego przez czynnik społeczny. W przypadku PKW pozostać mieli w pewnej części sędziowie, stanowiąc wyłącznie jedną trzecią jej składu. Pozostałe osoby, w liczbie sześciu, miały być przedstawicielami klubów parlamentarnych. Propozycję tych zmian ocenić trzeba jednoznacznie negatywnie.
W pełni zgadzam się bowiem z tezą A. Sokali, że w świetle doświadczeń historycznych niezależny model administracji wyborczej uznać trzeba za jedyny możliwy
do przyjęcia41. Jego upolitycznienie, co proponowali wnioskodawcy z pewnością
nie przyczyni się do wzrostu zaufania dla transparentnego przebiegu wyborów.
Również inne zmiany zgłaszane w tym projekcie powinny być uznane za co najmniej dyskusyjne. Przewidywał on bowiem m.in. przezroczystą urnę czy proponowane już we wcześniejszym projekcie możliwości nagrywania prac obwodowych
komisji wyborczych oraz zmiany dostępu do protokołów głosowania42.
Wreszcie ostatnim z projektów, które zostały wniesione w analizowanym okresie był projekt będący wynikiem inicjatywy uchwałodawczej Senatu43, który jest
konsekwencją wyroku TK44. Przewidywał on – jak podkreślano w uzasadnieniu –
„możliwość wniesienia skargi do sądu na postanowienia organu wyborczego – we
wszystkich wyborach – o odmowie przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego, odmowie rejestracji listy w całości lub poszczególnych kandydatów, skreśleniu z listy kandydata oraz unieważnieniu zarejestrowanej listy”. Problematyka wszystkich tych odwołań i skarg miała być uregulowana w odrębnym
rozdziale 9a. Przyjęto, że w przypadku, gdy postanowienie będzie wydane przez terytorialną komisję wyborczą organem właściwym ma być komisarz wyborczy, zaś
w przypadku, gdy będzie nim komisarz wyborczy lub okręgowa komisja wyborcza
– PKW. Jednocześnie w każdym z tych przypadków miała występować możliwość
kontroli sądowej rozstrzygnięcia przez sąd okręgowy właściwy dla siedziby organu
wyborczego, zaś w przypadku skargi na postanowienie PKW – przez Sąd Najwyższy. Ten ostatni miał być również właściwy, gdy postanowienie w pierwszej instancji wydane zostało przez PKW. Również projekt zakładał krótkie terminy tak na
złożenie skargi lub odwołania (2 dni od doręczenia postanowienia), jak i ich rozstrzygnięcie (również 2 dni). Zauważyć trzeba, że uznanie zasadności odwołania
lub skargi nie miało skutkować modyfikacją postanowienia, a miało przybierać je Projekt nie ma nadanego numeru druku, zob. http://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/dok?Open
Agent&7-020-1072-2014 (28.10.2014).
41
A. Sokala, Administracja wyborcza w obowiązującym prawie polskim, Toruń 2010, s. 254.
42
Ostatecznie niektóre z tych pomysłów zostały wprowadzone do kodeksu (przezroczysta urna, rejestracja prac komisji) w wyniku nowelizacji zaproponowanej przez Prezydenta RP, zob. Ustawa
z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy (Dz.U. poz. 1043).
43
Druk nr 1350/VII kadencja Sejmu.
44
Wyrok TK z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. K 14/12.
40
Projekty zmian kodeksu wyborczego zgłoszone w okresie VII kadencji Sejmu RP …
59
dynie charakter kasacyjny, zobowiązując właściwy organ do wydania stosownego
postanowienia odpowiadającego treści tego rozstrzygnięcia.
Podsumowując, wskazać trzeba, że większość z analizowanych projektów dotyczyła sfery procedury wyborczej. Można tu wskazać kilka obszarów, w których
owe zmiany miały być dokonane. Przede wszystkim tak uchwalone ustawy, jak
i niektóre projekty pozostające w Sejmie wiążą się z modyfikacją sposobu głosowania, przede wszystkim poszerzenia możliwości głosowania korespondencyjnego i wprowadzeniem głosowania elektronicznego, co ma stanowić znaczące
ułatwienie dla wyborców i w założeniu autorów propozycji poszerzyć krąg osób
uczestniczących w głosowaniu. Ponadto mamy też grupę projektów, które zmierzały do zmian w zasadach prowadzenia kampanii wyborczej oraz zasadach jej
finansowania. W praktyce mogłyby być to zmiany, które w największym stopniu
wpłynęłyby na rezultaty wyborów. Dotyczy to tak ograniczenia możliwości publikacji sondaży, jak i zmiany zasad finansowania ugrupowań politycznych. Wreszcie
pojawiały się też pomysły na zmiany w procedurze zgłaszania kandydatów czy też
przebiegu kolejnych elementów kalendarza wyborczego. W mojej ocenie jednak
te zmiany nie zmieniłyby zasadniczo samego kształtu prawa wyborczego w RP. Na
zakończenie godzi się dodać, że szanse na uchwalanie większości z przedłożonych
projektów były iluzoryczne, co zresztą potwierdziła praktyka ustrojowa, a tym samym pozostały one jedynie wyrazem stanowiska ugrupowań parlamentarnych na
poszczególne elementy szeroko rozumianego systemu wyborczego.
BIBLIOGRAFIA
Banaszak B., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014.
Błaszczak A., Zbieranek J., Gwarancje korzystania z czynnego prawa wyborczego przez osoby
starsze i osoby z niepełnosprawnościami: analiza i zalecenia, Warszawa 2012.
Kodeksu Dobrej Praktyki W Sprawach Wyborczych. Wytyczne i Raport wyjaśniający, zob.
http://pkw.gov.pl/g2/i/69/15/69153/Kodeks_Dobrej_Praktyki_w_Sprawach_Wyborczych.pdf.
Michalak B., Nadzór i kontrola państwa nad finansowaniem polityki, [w:] Finansowanie
polityki w Polsce na tle europejskim, red. M. Chmaj, Toruń 2008.
Prokop K., Prawa wyborcze młodzieży, „Studia Wyborcze” 2010.
Sokala A., Administracja wyborcza w obowiązującym prawie polskim, Toruń 2010.
Szmyt A., Konstytucyjne podstawy prawa wyborczego w świetle „Ankiety konstytucyjnej”,
„Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2011, nr 7.
Uziębło P., Cenzusy wyborcze w XXI wieku – potrzeba nowego podejścia?, Toruń 2014.
Uziębło P., Zasada równości wyborów parlamentarnych w państwach europejskich i południowoamerykańskich, Warszawa 2013.
60
Autor
Dawid Daniluk
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
KILKA UWAG O POTRZEBIE ZMIAN KONSTYTUCJI RP
I KODEKSU WYBORCZEGO
Prawo wyborcze stanowi przedmiot zainteresowania nie tylko badaczy problematyki prawa konstytucyjnego, ale również politologów oraz polityków. Zmiany regulacji prawnych powodują często istotne konsekwencje polityczne. Z tego względu
niezwykle ważne jest, aby nowelizacje nie były dokonywane ad hoc, na potrzeby
danego przypadku, ale w sposób przemyślany i jedynie wtedy, gdy rzeczywiście zaistnieje taka konieczność. Należy odnotować, iż wiele inicjatyw legislacyjnych nie
miało na celu udoskonalenia procedury wyborczej czy też uczynienia jej bardziej
zrozumiałą dla przeciętnego wyborcy, ale stanowiło próbę (udaną lub nie) realizacji interesów politycznych poszczególnych partii1.
Konstytucja RP została uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu
2 kwietnia 1997 r. Stanowi ona fundament ustroju społeczno-politycznego i gospodarczego RP. Pomimo wniesienia do Sejmu dwudziestu jeden projektów ustaw
o zmianie Konstytucji, dotychczas uchwalono jedynie dwa z nich. Pierwsza nowelizacja została przeprowadzona w 2006 r. i dotyczyła art. 55, do którego zostały dodane przepisy umożliwiające w wyjątkowych przypadkach ekstradycję polskiego
obywatela. Druga nowelizacja z 2009 r. odnosiła się do biernego prawa wyborczego i polegała na dodaniu do art. 99 ustępu 3, zgodnie z którym „Wybraną do Sejmu
lub do Senatu nie może być osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego”.
W ocenie Andrzeja Szmyta inicjowane zmiany wynikały raczej z bieżących
działań politycznych, niekiedy populistycznych i miały zazwyczaj cząstkowy
charakter2.
Tytułem przykładu można wskazać, iż w ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu z 12 kwietnia 2001 r. zastąpiono formułę d’Hondta zmodyfikowaną metodą Sainte-Laguë, co było wymierzone przeciwko koalicji Sojusz Lewicy Demokratycznej-Unia Pracy, która cieszyła się
w sondażach wysokim wynikiem. Rok później głosami SLD-UP i Samoobrony dokonano
zmiany w ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw polegającej na zastąpieniu zmodyfikowanej metody Sainte-Laguë formułą d’Hondta celem uzyskania
korzystniejszego rezultatu wyborczego w nadchodzących wyborach samorządowych. Zob.
D. Sieklucki, Perspektywy zmian systemu wyborczego do Sejmu i Senatu – refleksje na tle kampanii
wyborczej i wyborów 2005 roku, [w:] Czy upadek demokracji? Wymiar praktyczny, red. A. Stelmach, Poznań 2007, s. 172–173.
2
Zob. A. Szmyt, Konstytucyjne podstawy prawa wyborczego w świetle „Ankiety Konstytucyjnej”,
„Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2011, nr 3, s. 31.
1
Kilka uwag o potrzebie zmian Konstytucji RP i kodeksu wyborczego
61
Kodeks wyborczy został uchwalony 5 stycznia 2011 r. Ustawa reguluje wybory
do Sejmu i Senatu, wybory Prezydenta RP, wybory do Parlamentu Europejskiego, wybory do rad gmin, powiatów i sejmików województw oraz wybory wójta,
burmistrza, prezydenta miasta. Rozproszone akty normatywne z zakresu prawa
wyborczego zostały ujęte w jednej ustawie, co stanowi ważne wydarzenie legislacyjne i realizację postulatów zgłaszanych od wielu lat przez środowisko naukowe3. Oczekiwania doktryny nie zostały jednak w pełni spełnione. Poza kodyfikacją znalazły się ustawy referendalne (dotyczące referendum ogólnokrajowego
i lokalnego), które również mogły zostać ujęte w kodeksie ze względu na liczne
analogiczne przepisy i stosunkowo niewielką objętość4. Dotychczas dokonano
dwunastu nowelizacji kodeksu5.
Stabilność Konstytucji jest wartością niezwykle istotną, aczkolwiek powyższe
nie oznacza, że stabilność stanowi wartość nadrzędną. Przemiany społeczne, polityczne, gospodarcze mogą powodować nowelizacje. W tym zakresie Konstytucja
nie różni się od ustaw zwykłych6. Ustawodawstwo wyborcze także podlega przemianom, ale podobnie jak Konstytucja powinno podlegać szczególnej ochronie,
aby zmiany nie były dokonywane w sposób instrumentalny w zależności od interesów partii politycznych. Porządek ustrojowy wymaga opracowania i przeprowadzenia kompleksowych i najlepiej jednorazowych zmian, zarówno Konstytucji
jak i kodeksu wyborczego. W związku z tym bardzo ważna jest dyskusja na ten
temat7. W licznych publikacjach naukowych przedstawiciele doktryny prezentowali interesujące poglądy w zakresie potrzebnych zmian8. W niniejszym opracowaniu zostaną przedstawione najważniejsze propozycje kierunków nowelizacji
prawa wyborczego zarówno na poziomie konstytucyjnym, jak i ustawowym.
Zgodnie z zasadą powszechności wyborów krąg osób uprawnionych do udziału
w elekcji powinien być jak najszerszy. Korzystanie z prawa wyborczego nie może być
limitowane przez dyskryminujące ograniczenia9. Art. 62 ust. 2 Konstytucji RP sta Zob. A. Patrzałek, W. Skrzydło, Cele i zasady kodyfikacji prawa wyborczego w Polsce, „Przegląd
Sejmowy” 1997, nr 2, s. 10–11; J. Buczkowski, Podstawowe zasady prawa wyborczego III Rzeczypospolitej, Lublin 1998, s. 362; K. Skotnicki, Zasada powszechności w prawie wyborczym, Łódź
2000, s. 284; A. Żukowski, System wyborczy do Sejmu RP, Warszawa 2004, s. 191; J. Zbieranek,
Prawo wyborcze, [w:] Co warto, co należy zmienić? Poprawa jakości demokracji w Polsce, red.
L. Kolarska-Bobińska, Warszawa 2008, s. 116–117; K.W. Czaplicki, O potrzebie stabilności prawa
wyborczego. Wybrane problemy, Toruń 2009, s. 28; B. Michalak, Kierunki reformy systemu wyborczego na tle praktyki wyborczej w Polsce. Wybrane aspekty, „Athenaeum” 2009, vol. 21, s. 166–168.
4
Zob. W. Skrzydło, Kodyfikacja prawa wyborczego w Polsce – zakres i znaczenie, „Przegląd Prawa
Konstytucyjnego” 2011, nr 3, s. 19–20.
5
Stan prawny na dzień 29 grudnia 2014 r.
6
Zob. L. Jamróz, W sprawie wzmocnienia statusu ustrojowego Senatu RP, [w:] Aktualne problemy
reform konstytucyjnych, red. S. Bożyk, Białystok 2013, s. 134.
7
Por. J. Ciapała, Kilka uwag o potrzebie zmian w obowiązującej Konstytucji RP, [w:] Aktualne problemy reform konstytucyjnych, red. S. Bożyk, Białystok 2013,s. 106.
8
Zob. zwłaszcza Ankieta konstytucyjna, red. B. Banaszak, J. Zbieranek, Warszawa 2011.
9
Zob. A. Sokala, Nowe ustawowe gwarancje zasady powszechności wyborów w polskim prawie wy3
62
Dawid Daniluk
nowi, że prawo wyborcze nie przysługuje osobom ubezwłasnowolnionym prawomocnym orzeczeniem sądu. Analogiczną regulację zawiera art. 10 § 2 pkt 3 kodeksu wyborczego. W wyroku z dnia 20 maja 2010 r., w sprawie Alajos Kiss przeciwko
Węgrom (skarga nr 388/06), Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że automatyczne pozbawianie praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych częściowo
narusza art. 3 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw
Człowieka. Zarówno Konstytucja RP jak i Kodeks wyborczy nie rozróżniają rodzajów ubezwłasnowolnienia. Powyższe reguluje kodeks cywilny, który dzieli ubezwłasnowolnienie na całkowite i częściowe. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się,
iż orzeczenie o którymkolwiek z nich powoduje jednocześnie pozbawienie praw
wyborczych. W tym zakresie polskie regulacje prawne należy uznać za sprzeczne
z art. 3 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do EKPCz, co narusza art. 9 Konstytucji RP, zgodnie z którym „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa
międzynarodowego”. Nowelizacje prawa wyborczego powinny być skierowane na
zmianę skutków ubezwłasnowolnienia częściowego, które nie mogą powodować
automatycznego pozbawienia praw wyborczych. W sprawach dotyczących częściowego ograniczenia zdolności do czynności prawnych sądy powinny badać
czy dana osoba potrafi podejmować racjonalne decyzje i jest w stanie dokonywać
świadomych rozstrzygnięć wyborczych10.
Kadencja Senatu powinna być uniezależniona od kadencji Sejmu. Skrócenie
kadencji izby pierwszej nie może powodować skrócenia kadencji izby drugiej11.
Ponadto należy zmienić system wyboru Senatu w ten sposób, aby większość senatorów pochodziła z innej opcji politycznej niż większość sejmowa12. Parlament
sprawuje funkcję kontrolną polegającą na kontrolowaniu działań rządu. Funkcja
kontrolna Sejmu jest osłabiona w przypadku identyczności rządu i większości sejmowej13. Zmiana wyboru Senatu niewątpliwie wzmocniłaby jego funkcję kontrolną. Wybory do izby drugiej mogłyby być przeprowadzane na zasadzie odnowy
połowy składu izby co dwa lata, podobnie jak w Republice Czeskiej, gdzie co dwa
lata wybiera się jedną trzecią senatorów.
W celu wstępnej weryfikacji kandydatów (list kandydatów) kodeks wyborczy
przewiduje instytucję podpisów poparcia wyborców. Wyborcy mogą udzielić poparcia nieograniczonej liczbie kandydatów (list kandydatów). W praktyce powyższa procedura nie stanowi istotnej przeszkody dla uczestnictwa w wyborach przez
10
11
12
13
borczym (propozycje de lege ferenda), [w:] Księga pamiątkowa ku czci Profesora Jana Białocerkiewicza, t. I, red. T. Jasudowicz, M. Balcerzak, Toruń 2009, s. 354.
Zob. M. Dąbrowski, Ubezwłasnowolnienie częściowe a prawo wyborcze w świetle standardów europejskich, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2010 nr 2/3, s. 278.
Zob. J. Ciapała, op. cit., s. 109; W. Skrzydło, Problemy i kierunki zmian prawa wyborczego w Polsce,
[w:] Konstytucja, wybory, parlament, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 169.
Zob. B. Nowatorski, [w:] Ankieta konstytucyjna…, s. 159
Zob. J. Szymanek, Rola Senatu RP w wykonywaniu kontroli parlamentarnej (uwagi de lege lata i de
lege ferenda), „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2004, z. 1, s. 17.
Kilka uwag o potrzebie zmian Konstytucji RP i kodeksu wyborczego
63
kandydatów o nikłym poparciu. Ponadto wiąże się z nią niebezpieczeństwo fałszowania i kupowania podpisów14. Wymóg zgromadzenia podpisów nadmiernie
komplikuje proces wyborczy, gdyż okręgowe komisje wyborcze są zobligowane do
przeliczenia i weryfikacji podpisów pod względem ich autentyczności. W związku z tym zamiast konieczności zgromadzenia podpisów poparcia warto rozważyć
wprowadzenie kaucji wyborczych (depozytów wyborczych)15. Rejestracja kandydatów lub ich list byłaby uzależniona od wpłacenia określonej kwoty pieniężnej
i podlegałaby zwrotowi po uzyskaniu określonego w przepisach prawa poparcia16.
Należy rozważyć przyznanie praw wyborczych w wyborach lokalnych cudzoziemcom stale zamieszkującym na terytorium RP. Prawo do udziału w wyborach
do rad gmin posiadają obywatele Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi pod warunkiem, że najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat oraz stale zamieszkują na obszarze danej gminy17. Analogiczne rozwiązania można zastosować
w stosunku do cudzoziemców, a w szczególności apatrydów (bezpaństwowców).
Zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji wspólnotę samorządową stanowi ipso iure ogół
mieszkańców danej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego. Wspólnoty te
tworzą zatem mieszkańcy gmin, powiatów i województw. Rady gmin i powiatów
decydują o sprawach lokalnych, a nie całego państwa. W związku z powyższym
nie realizują zasady suwerenności narodu18. Sejmiki województw posiadają obowiązki w zakresie obronności, co może stanowić argument przeciwko przyznaniu nieobywatelom praw wyborczych19. Niemniej jednak prawo do głosowania
Zob. P. Uziębło, Wyborcze prawo, [w:] Leksykon prawa konstytucyjnego. 100 podstawowych pojęć,
red. A. Szmyt, Warszawa 2010, s. 692; W. Skrzydło, Problemy i kierunki…, s. 170.
15
Zob. szerzej A. Żukowski, Z problematyki depozytów wyborczych na świecie, [w:] Wybrane problemy systemów wyborczych, red. D. Dziewulak, Warszawa 2011, s. 31–50.
16
Zob. D. Daniluk, Procedura zgłaszania kandydatów w wyborach parlamentarnych i samorządowych w Polsce, [w:] Samorząd w systemie demokracji obywatelskiej. Wybrane problemy, red.
R. Kmieciak, Toruń 2014, s. 80; M. Rulka, J. Zbieranek, Kaucje wyborcze jako mechanizm przejrzystości procesu wyborczego, Warszawa 2012, s. 14–15.
17
Art. 10 § 1 pkt 3a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U., Nr 21, poz. 112
z późn. zm.).
18
W doktrynie toczyły się dyskusje czy przyznanie obywatelom UE praw wyborczych w wyborach do
rad gmin na poziomie ustawodawstwa zwykłego jest zgodne z ustawą zasadniczą czy też wymaga
zmiany art. 62 ust. 1 Konstytucji. Spór rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 11
maja 2005 r., sygn. K 18/04, pkt 18.2. wskazał, iż „Konstytucja (…) nie uzależnia (…) przynależności
do wspólnoty samorządowej od posiadania polskiego obywatelstwa. O przynależności do wspólnoty rozstrzyga miejsce zamieszkania (centrum aktywności życiowej), będące podstawowym rodzajem więzi w tego typu wspólnotach. Przy wyborze do organów samorządu terytorialnego (zwłaszcza w gminach) wchodzi w grę nie tyle realizacja suwerennych praw Narodu, ile praw wspólnoty
mieszkańców, (…) której członkami pozostają wszyscy mieszkańcy danej jednostki samorządowej, w tym cudzoziemcy – obywatele Unii Europejskiej”. Zob. szerzej D. Daniluk, Prawa wyborcze
cudzoziemców w polskim ustawodawstwie wyborczym, [w:] Status cudzoziemca w prawie międzynarodowym publicznym. Implikacje w prawie Unii Europejskiej i polskim porządku prawnym, red.
O. Łachacz, J. Galster, Olsztyn 2013, s. 383–384.
19
Art. 14 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U., Nr 91,
poz. 576 z późn. zm.). Por. K. Skotnicki, Zasada powszechności…., s. 97.
14
64
Dawid Daniluk
i kandydowania w wyborach do rad powiatów powinno objąć również obywateli UE niebędących obywatelami polskimi. Prawo do udziału w wyborach do rad
gmin i powiatów należy przyznać także apatrydom i obywatelom państw spoza
Unii Europejskiej pod warunkiem stałego zamieszkiwania na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego.
Podział na okręgi wyborcze stanowi instrument realizacji zasady równości wyborów w sensie materialnym. Siła głosu każdego wyborcy powinna być równa.
W związku z tym w każdym okręgu wyborczym na jeden mandat powinna przypadać zbliżona liczba wyborców. Można wyróżnić trzy sposoby dokonywania podziału mandatów między okręgi: na podstawie liczby mieszkańców, uprawnionych
do głosowania lub faktycznie głosujących20. W polskim prawie wyborczym stosuje
się pierwszy wariant, co może wynikać z charakteru mandatu przedstawicielskiego, gdyż posłowie są przedstawicielami Narodu (art. 104 ust. 1 Konstytucji RP)21.
Powyższe sprawia jednak, że siła głosu wyborców w poszczególnych okręgach znacząco się różni na skutek zróżnicowanej frekwencji wyborczej. Tytułem przykładu
można wskazać, iż w wyborach do Sejmu w 2011 r., aby zrealizować zasadę równości
w okręgu Warszawa I powinny być obsadzane 32 mandaty zamiast 20, w okręgu Poznań 13 mandatów w miejsce 10, w okręgu Olsztyn 8 zamiast 10. Siła głosu wyborców
w okręgach z najwyższą frekwencją jest zdecydowanie mniejsza niż w tych z niską
frekwencją22. Ponadto należy zauważyć, że na niedoreprezentowanie okręgu stołecznego wpływa doliczanie do tego okręgu głosów oddanych za granicą23. Skorelowanie liczby mandatów z frekwencją wyborczą w danym okręgu pozwoliłoby
zapewnić w zdecydowanie większym stopniu realizację zasady równości materialnej i zapobiec nadreprezentacji albo niedoreprezentowaniu określonych okręgów,
w szczególności okręgu Warszawa I.
Problematyka poszukiwania najlepszego systemu wyborczego stanowi zazwyczaj główny temat dyskusji wyborczych i koncentruje się na dwóch systemach
– proporcjonalnym i większościowym24. W piśmiennictwie poświęcono wiele
uwagi przedstawieniu wad i zalet każdego z nich25. Tryb wyboru posłów tylko
W przypadku liczby głosujących liczba mandatów przeznaczonych do podziału w okręgu jest
ustalana po głosowaniu w oparciu o frekwencję wyborczą. Zob. W. Sokół, Geneza i ewolucja
systemów wyborczych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, Lublin 2007, s. 32.
21
Zob. K.W. Czaplicki, Komentarz do art. 202, [w:] Kodeks wyborczy. Komentarz, Lex 2014.
22
Zob. P. Uziębło, Zasada równości w wyborach do Sejmu RP (wybrane zagadnienia), „Studia Wyborcze” 2008, t. VI, s. 51.
23
Przedstawiony problem mogłoby rozwiązać utworzenie okręgu zagranicznego albo doliczanie
głosów do okręgów wyborczych właściwych ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania wyborcy. Zob. szerzej M. Rulka, Prawo do głosowania obywateli przebywających poza granicami
kraju, „Przegląd Sejmowy” 2012, nr 2, s. 75–76.
24
Zob. J. Szymanek, Optymalizacja formuły wyborczej. Dylematy wyboru ordynacji proporcjonalnej
czy większościowej, „Studia Wyborcze” 2007, t. IV, s. 9.
25
Zob. A. Żukowski, Dylemat wyboru systemu wyborczego. Formuła większościowa czy proporcjonalna?, [w:] Rola wyborów w procesie kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego w Polsce,
red. S. Drobczyński, M. Żyromski, Poznań 2004, s. 297–319 i wskazana tam literatura.
20
Kilka uwag o potrzebie zmian Konstytucji RP i kodeksu wyborczego
65
i wyłącznie w systemie większościowym wymaga niewątpliwie zmiany Konstytucji. Trzeba odnotować, iż przyjęcie systemu większości względnej lub bezwzględnej prowadzi co do zasady do powstania dwublokowego układu sił politycznych26.
Zwolennicy jednomandatowych okręgów wyborczych wskazują na apartyjność
i personalizację wyborów większościowych czyli „(…) premiowanie osób, a nie
partii politycznych”27. Należy jednak zauważyć, że w elekcji do Senatu w 2011 r.
94% mandatów zdobyły dwie główne partie polskiej sceny politycznej. Senatorami
zostało tylko czterech kandydatów niezależnych (w tym dwóch z poparciem partyjnym). W myśl powyższego należy spodziewać się, że w przypadku wprowadzenia JOW w wyborach do Sejmu rezultat będzie podobny.
W odniesieniu do ustawowej realizacji konstytucyjnej zasady proporcjonalności należy skonstatować, iż przeliczanie głosów na mandaty za pomocą metody
d’Hondta sprzyja niewątpliwie najsilniejszym ugrupowaniom. W dwóch ostatnich wyborach do Sejmu ustawowy próg wyborczy miał jedynie znaczenie psychologiczne28, gdyż nie wpłynął na podział mandatów między komitety wyborcze.
Powyższe wskazuje na potrzebę likwidacji klauzuli zaporowej, z uwagi na stosunkowo wysokie progi naturalne czyli minimalny odsetek głosów jaki musi uzyskać dana partia, żeby uczestniczyć w podziale mandatów w okręgu wyborczym.
W ostatnich dwóch elekcjach do izby pierwszej parlamentu, prawie we wszystkich okręgach progi naturalne kształtowały się na poziomie powyżej 5%. Należy zauważyć, iż ustawowe progi wyborcze ab initio zakładają naruszenie zasady
równości wyborów, ponieważ siła głosu wyborców, którzy poparli ugrupowania
„podprogowe” jest równa zeru. Nie można jednak postrzegać klauzul zaporowych
za sprzeczne z Konstytucją RP, ponieważ konstytucyjne zasady prawa wyborczego mogą być realizowane w mniejszym lub większym stopniu w zależności od
prawnych i faktycznych możliwości. Stosowanie ustawowych progów wyborczych
znajduje uzasadnienie w innych wartościach konstytucyjnych, np. stabilności politycznej parlamentu, co wynika z zasady parlamentarnego systemu rządów29. Powyższe mogłoby stanowić argument przeciwko likwidacji progu wyborczego jedynie w przypadku zmiany formuły wyborczej na realizującą w większym stopniu
zasadę proporcjonalności, np. metodę Sainte-Laguë lub Hare’a-Niemeyera. Przy
obecnej strukturze okręgów wyborczych i metodzie alokacji mandatów istnienie
klauzul zaporowych należy uznać za zbędne.
Warto rozważyć czy w ramach obecnych rozwiązań konstytucyjnych istnieje
możliwość wprowadzenia innego systemu wyborczego niż uznawany tradycyjnie za
Zob. P. Uziębło, Wpływ systemów wyborczych na systemy partyjne (wybrane zagadnienia), „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2011, nr 3, s. 86.
27
J. Szymanek, Optymalizacja formuły wyborczej…, s. 17–18.
28
Wyborcy, kierując się sondażami wyborczymi, oddają głos na ugrupowania, które mają szansę
przekroczyć 5-procentowy próg wyborczy.
29
Zob. R. Mojak, Zasada parlamentarnego systemu rządów, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, red.
W. Skrzydło, Lublin 2004, s. 141–142.
26
66
Dawid Daniluk
proporcjonalny. Przedstawiciele doktryny nie są zgodni w odniesieniu do wprowadzenia systemu mieszanego, który polega na zastosowaniu formuły większościowej
i proporcjonalnej30. Można wyróżnić dwa stanowiska w tym zakresie. Zgodnie
z pierwszym poglądem konstytucyjna zasada proporcjonalności wymaga, aby
każdy mandat poselski był obsadzony z zastosowaniem tej zasady31. Drugi pogląd dopuszcza różne warianty systemu mieszanego mieszczące się w ramach
zasady proporcjonalności, ponieważ wyznacza ona cel reprezentacji, a nie regułę
rozstrzygnięcia32. Należy zauważyć, że system, w którym stosowana jest formuła większościowa może przynieść wyniki bardziej odzwierciedlające preferencje
elektoratu (odsetek uzyskanych mandatów w większym stopniu odpowiada odsetkowi głosów) od systemu opartego na formule proporcjonalności33. Przyjmując,
iż najważniejszy jest efekt systemu wyborczego ustawodawca zwykły zyskuje instrumenty, które pozwolą skonstruować najbardziej optymalny system wyborczy.
W świetle art. 96 ust. 2 Konstytucji częściowy wybór posłów w jednomandatowych
okręgach wyborczych należy uznać za dopuszczalny pod warunkiem, iż zostanie
zachowany proporcjonalny cel reprezentacji.
Wybory samorządowe w 2014 r. i związane z nimi problemy oraz nieprawidłowości stanowiły przedmiot debaty publicznej. Przedstawiano propozycje
i projekty zmian w prawie wyborczym, które miałyby uczynić proces wyborczy
bardziej transparentny i rzetelny. Zgłaszano postulaty wprowadzenia rejestracji
przebiegu prac obwodowych komisji wyborczych za pomocą urządzeń rejestru Pojęcie mieszanego systemu wyborczego nie jest jednolicie definiowane. Według Bogusława Banaszaka system ten występuje jeśli formuła proporcjonalna i większościowa pozostają „(…) dokładnie w stosunku pół na pół”, tenże, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 500; Louis Massicotte i André Blais podają, że można uznać system za mieszany jeśli
w danej formule wybiera się nie mniej niż 5% ogólnej liczby deputowanych, zob. tychże, Mixed
electoral systems: a conceptual and empirical survey, Electoral Studies 1999, nr 3, s. 345; zdaniem
Kristera Lundella próg powinien być wyższy i wynosić 10%, zob. tenże, Contextual Determinants
of Electoral System Choice. A Macro-Comparative Study 1945–2003, Åbo 2005, s. 38–39. Zob.
szerzej B. Michalak, Mieszane systemy wyborcze. Cele, rozwiązania, konsekwencje, Toruń 2013,
s. 99–132.
31
Zob. P. Winczorek, Czy zmieniać Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.?,
„Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2004, z. 3, s. 41; W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Komentarz, Kraków 1998, s. 93. Por. A. Zoll, Czy
zmieniać sposób wyboru Prezydenta RP i ordynacje wyborcze do Sejmu i Senatu, [w:] Amicus
hominis et defensor iustitiae. Przyjaciel człowieka i obrońca sprawiedliwości. Księga Jubileuszowa
w 70. rocznicę urodzin Sędziego Ferdynanda Rymarza, red. D. Dudek, M. Gapski, W. Łączkowski,
Lublin 2010, s. 438–439.
32
Zob. M. Granat, Na temat zasady proporcjonalności wyborów do Sejmu RP (art. 96 ust. 2 konstytucji), „Przegląd Sejmowy” 2001, nr 1, s. 66; B. Banaszak, op. cit., s. 499–500; A. Stec, T. Strzałkowski, Artykuły 96 i 97 Konstytucji RP a perspektywa reform systemu wyborczego do Sejmu i Senatu, [w:] Konieczne i pożądane zmiany Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, red. B. Banaszak,
M. Jabłoński, Wrocław 2010, s. 293–295; Marek G. Jarentowski dopuszcza zastosowanie jedynie
systemu kompensacyjnego, zob. tenże, Mieszane systemy wyborcze a ich zgodność z art. 96 ust. 2
Konstytucji RP, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2008, z. 4, s. 17, 26–27.
33
Zob. M.G. Jarentowski, op. cit., s. 18.
30
Kilka uwag o potrzebie zmian Konstytucji RP i kodeksu wyborczego
67
jących obraz i dźwięk oraz przezroczystych urn wyborczych. Pierwsze rozwiązanie budzi wątpliwości z punktu widzenia prawa do prywatności oraz ochrony
wizerunku. Stosowanie ww. urządzeń można ograniczyć jedynie do etapu liczenia głosów przez członków komisji. Należy jednak odnotować, że obwodowe komisje wyborcze mają charakter nieprofesjonalny i audiowizualne utrwalanie
ich prac, może wpływać na jej członków stresująco, co z kolei może zwiększyć
ryzyko popełniania błędów. Ponadto z używaniem tych urządzeń mogą wiązać
się problemy techniczne. Odnosząc się do kwestii przezroczystych urn wyborczych trzeba zwrócić uwagę, że oddanie głosu do urny wykonanej z przezroczystego materiału pozwala na zapoznanie się z treścią głosu wyborcy. W celu zabezpieczenia tajności głosowania należałoby umieszczać karty do głosowania
w kopertach. Przedstawione rozwiązania wymagają wysokich nakładów finansowych i nie jest pewne czy wpłyną pozytywnie na przebieg procesu wyborczego.
W związku ze stosunkowo dużą liczbą głosów nieważnych w wyborach do
rad gmin, powiatów i sejmików województw warto wprowadzić regulacje nakazujące umieszczenie w protokole wyników głosowania informacji o przyczynach
nieważności głosu, co mogłoby pomóc w zbadaniu powyższego problemu34.
W przypadku stosowania kart do głosowania w formie broszury na pierwszej
stronie powinien być umieszczony spis komitetów wyborczych (w wylosowanej
kolejności ze wskazaniem, na której stronie karty znajduje się lista kandydatów
danego komitetu) oraz informacja o sposobie głosowania i warunkach ważności
głosu. Wydaje się, że przedstawiony wyżej wzór karty ułatwiłby wyborcom głosowanie oraz nie spotkałby się z zarzutem faworyzowania określonego ugrupowania
z uwagi na jego obecność na pierwszej stronie karty.
W celu usprawnienia procesu wyborczego należy poszukiwać nowych sposobów głosowania. W wielu krajach na świecie stosuje się głosowanie elektroniczne. Wyróżnia się dwie podstawowe formy e-votingu: w lokalu wyborczym za
pomocą tzw. maszyn do głosowania oraz poza lokalem wyborczym z zastosowaniem środków elektronicznych, np. drogą internetową. Głosowanie elektroniczne posiada jednak negatywne strony, do których zalicza się wysoki koszt i skomplikowaną technologię, a także konieczność zastosowania specjalnych środków
bezpieczeństwa35. W przypadku głosowania za pomocą maszyn podmioty odpowiedzialne za programowanie tych urządzeń mają możliwość implementowania różnego rodzaju poleceń, które mogą mieć wpływ na wyniki wyborów.
Na temat przyczyn oddawania głosów nieważnych w wyborach samorządowych w latach 1998–
2010, zob. M. Waszak, Możliwość wskazania „żadnego z powyższych” na karcie wyborczej – na
przekór logice demokratycznego głosowania, Warszawa 2012, s. 12–15.
35
Zob. A. Sokala, B. Michalak, P. Uziębło, Głosowanie elektroniczne, [w:] Leksykon prawa wyborczego
i referendalnego oraz systemów wyborczych, Warszawa 2013, s. 66. Zob. szerzej M. Kutyłowski,
E-voting: głosowanie elektroniczne, „Infos. Zagadnienia społeczno-gospodarcze” 2009, nr 10,
s. 1–4; A. Żukowski, E-głosowanie, [w:] Encyklopedia politologii, Instytucje i systemy polityczne,
t. II, red. B. Dziemidok-Olszewska, W. Sokół, Warszawa 2012, s. 126–128.
34
68
Dawid Daniluk
W Irlandii zakupiono stosowne urządzenia, ale wycofano się z ich użycia, gdyż
niezależna komisja ds. głosowania elektronicznego stwierdziła, że maszyny nie
posiadają wystarczających zabezpieczeń36. Urządzenia do głosowania mogą się
w dniu wyborów „zawiesić” i zaistnieje potrzeba ich natychmiastowej naprawy przez wyspecjalizowany serwis37. Zarówno w przypadku komputerów wyborczych jak i głosowania przez Internet zmniejsza się także transparentność
i sprawdzalność procedury wyborczej38. Brak kart do głosowania uniemożliwia
kontrolę nad liczeniem głosów, które pozostaje w gestii systemów informatycznych. W 2013 r. naukowcy z Uniwersytetu Michigan przeprowadzili analizę bezpieczeństwa estońskiego systemu głosowania przez Internet w wyborach samorządowych. W raporcie stwierdzili, że system nie jest odporny na atak hakerów
i istnieje możliwość manipulacji wynikami wyborów. Zdecydowanie odradzili
Estonii dalsze stosowanie głosowania elektronicznego. Zdaniem naukowców nie
ma na razie możliwości technicznych, które w wystarczającym stopniu uczyniłyby głosowanie przez Internet bezpiecznym39. Nie mniej jednak e-voting jest
stosowany w Estonii od 2005 r. i dotychczas nie odnotowano żadnych nieprawidłowości (błędów lub oszustw). W Brazylii elektroniczne maszyny do głosowania funkcjonują od lat 90. XX wieku40. Głosowanie elektroniczne pozwoliłoby
skrócić czas potrzebny na ustalenie wyników głosowania oraz wyeliminować
problem dotyczący fałszerstw wyborczych, np. unieważniania głosów poprzez
„dostawienie drugiego krzyżyka”.
Możliwość głosowania za pośrednictwem Internetu pozytywnie wpłynęłaby
na realizację zasady powszechności wyborów, w szczególności w odniesieniu do
wyborców głosujących za granicą. Liczebność polonii jest trudna do ustalenia,
nie mniej jednak szacuje się, że poza granicami RP mieszka kilkanaście milionów osób polskiego pochodzenia, z których wiele posiada polskie obywatelstwo41.
W ostatnich latach, w celach zarobkowych, wyjechało z Polski około dwóch milionów osób42. Potencjalna liczba wyborców zagranicznych jest zatem wysoka, natomiast faktycznie uczestniczących w wyborach niewielka. W wyborach do Sejmu
w 2011 r. zagłosowało jedynie 119 678 osób. Warto opracować rozwiązania, które
Zob. http://www.independent.ie/irish-news/54m-voting-machines-scrapped-for-9-each-268702
12.html (27.12.2014).
37
Zob. A. Maciejewski, E-voting za czy przeciw? http://www.computerworld.pl/artykuly/322273/E.
voting.za.czy.przeciw.html (27.12.2014).
38
Zob. A. Żukowski, E-głosowanie…, s. 127–128.
39
Zob. https://estoniaevoting.org/ (27.12.2014).
40
Zob. szerzej M. Czakowski, E-voting na przykładzie Estonii i Brazylii, Studia BAS 2011, nr 3,
s. 121–136.
41
Zob. A. Rakowska, K. Skotnicki, Rzeczpospolita Polska, [w:] External voting w wybranych państwach europejskich, red. K. Skotnicki, Łódź 2012, s. 190.
42
Zob. Główny Urząd Statystyczny, Raport z wyników. Narodowy Spis Powszechny Ludności
i Mieszkań 2011, Warszawa 2012, s. 101.
36
Kilka uwag o potrzebie zmian Konstytucji RP i kodeksu wyborczego
69
pozwolą tej kategorii wyborców głosować drogą elektroniczą43. Doświadczenia
związane z wprowadzaniem e-votingu w odniesieniu do wyborców głosujących za
granicą, mogłyby zostać w przyszłości wykorzystane w celu umożliwienia głosowania przez Internet również wyborcom zamieszkującym w Polsce.
Zmiany w Konstytucji RP i kodeksie wyborczym powinny być dokonane w sposób przemyślany i kompleksowy. Regulacje związane z wyborami parlamentarnymi trzeba uznać za wyjątkowo istotne z uwagi na fakt, iż Sejm i Senat ustanawia
system prawny państwa. W związku z tym, mając na względzie stabilność prawa
wyborczego, należy uregulować w ustawie zasadniczej tryb wyboru posłów i senatorów w szczególności metodę przeliczania głosów na mandaty, strukturę okręgów
wyborczych, a także próg wyborczy i jego wysokość. W celu uniknięcia dokonywania nowelizacji wynikających z doraźnych korzyści politycznych warto wyrazić
w Konstytucji RP, iż zmiany w prawie wyborczym do Sejmu i Senatu mogą zostać
zastosowane nie w najbliższych wyborach, ale dopiero w elekcji do izby pierwszej
i drugiej parlamentu kolejnej kadencji.
BIBLIOGRAFIA
Ankieta konstytucyjna, red. B. Banaszak, J. Zbieranek, Warszawa 2011.
Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009.
Buczkowski J., Podstawowe zasady prawa wyborczego III Rzeczypospolitej, Lublin 1998.
Ciapała J., Kilka uwag o potrzebie zmian w obowiązującej Konstytucji RP, [w:] Aktualne
problemy reform konstytucyjnych, red. S. Bożyk, Białystok 2013.
Czakowski M., E-voting na przykładzie Estonii i Brazylii, „Studia BAS” 2011, nr 3.
Czaplicki K.W., Komentarz do art. 202, [w:] Kodeks wyborczy. Komentarz, Lex 2014.
Czaplicki K.W., O potrzebie stabilności prawa wyborczego. Wybrane problemy, Toruń 2009.
Daniluk D., Prawa wyborcze cudzoziemców w polskim ustawodawstwie wyborczym, [w:]
Status cudzoziemca w prawie międzynarodowym publicznym. Implikacje w prawie Unii
Europejskiej i polskim porządku prawnym, red. O. Łachacz, J. Galster, Olsztyn 2013.
Daniluk D., Procedura zgłaszania kandydatów w wyborach parlamentarnych i samorządowych w Polsce, [w:] Samorząd w systemie demokracji obywatelskiej. Wybrane problemy,
red. R. Kmieciak, Toruń 2014.
Dąbrowski M., Ubezwłasnowolnienie częściowe a prawo wyborcze w świetle standardów europejskich, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2010 nr 2/3.
Główny Urząd Statystyczny, Raport z wyników. Narodowy Spis Powszechny Ludności
i Mieszkań 2011, Warszawa 2012.
Granat M., Na temat zasady proporcjonalności wyborów do Sejmu RP (art. 96 ust. 2 konstytucji), „Przegląd Sejmowy” 2001, nr 1.
43
Zob. A. Rakowska, K. Skotnicki, op. cit., s. 204–205; por. K. Skotnicki, Głosowanie za granicą
(external voting) w wybranych państwach Europy Środkowej i Wschodniej, [w:] Ewolucja demokracji przedstawicielskiej w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, red. M. Paździor, B. Szmulik,
Lublin 2013, s. 335.
70
Dawid Daniluk
Jamróz L., W sprawie wzmocnienia statusu ustrojowego Senatu RP, [w:] Aktualne problemy
reform konstytucyjnych, red. S. Bożyk, Białystok 2013.
Jarentowski M.G., Mieszane systemy wyborcze a ich zgodność z art. 96 ust. 2 Konstytucji RP,
„Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2008, z. 4.
Kutyłowski M., E-voting: głosowanie elektroniczne, „Infos. Zagadnienia społeczno-gospodarcze” 2009, nr 10.
Lundell K., Contextual Determinants of Electoral System Choice. A Macro-Comparative Study 1945–2003, Åbo 2005.
Maciejewski A., E-voting za czy przeciw? http://www.computerworld.pl/artykuly/322273/E.
voting.za.czy.przeciw.html (27.12.2014).
Massicotte L. Blais A. Mixed electoral systems: a conceptual and empirical survey, „Electoral
Studies” 1999, nr 3.
Michalak B., Kierunki reformy systemu wyborczego na tle praktyki wyborczej w Polsce. Wybrane
aspekty, „Athenaeum” 2009, vol. 21.
Michalak B., Mieszane systemy wyborcze. Cele, rozwiązania, konsekwencje, Toruń 2013.
Mojak R., Zasada parlamentarnego systemu rządów, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, red.
W. Skrzydło, Lublin 2004.
Patrzałek A. Skrzydło W., Cele i zasady kodyfikacji prawa wyborczego w Polsce, „Przegląd
Sejmowy” 1997, nr 2.
Rakowska A., Skotnicki K., Rzeczpospolita Polska, [w:] External voting w wybranych państwach europejskich, red. K. Skotnicki, Łódź 2012.
Rulka M., Prawo do głosowania obywateli przebywających poza granicami kraju, „Przegląd
Sejmowy” 2012, nr 2.
Rulka M., Zbieranek J., Kaucje wyborcze jako mechanizm przejrzystości procesu wyborczego,
Warszawa 2012.
Sieklucki D., Perspektywy zmian systemu wyborczego do Sejmu i Senatu – refleksje na tle
kampanii wyborczej i wyborów 2005 roku, [w:] Czy upadek demokracji? Wymiar praktyczny, red. A. Stelmach, Poznań 2007.
Skotnicki K. Głosowanie za granicą (external voting) w wybranych państwach Europy Środkowej i Wschodniej, [w:] Ewolucja demokracji przedstawicielskiej w krajach Europy
Środkowej i Wschodniej, red. M. Paździor, B. Szmulik, Lublin 2013.
Skotnicki K., Zasada powszechności w prawie wyborczym, Łódź 2000.
Skrzydło W., Kodyfikacja prawa wyborczego w Polsce – zakres i znaczenie, „Przegląd Prawa
Konstytucyjnego” 2011, nr 3, s. 19–20.
Skrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Komentarz,
Kraków 1998.
Skrzydło W., Problemy i kierunki zmian prawa wyborczego w Polsce, [w:] Konstytucja, wybory, parlament, red. L. Garlicki, Warszawa 2000/
Sokala A., Michalak B., Uziębło P., Głosowanie elektroniczne, [w:] Leksykon prawa wyborczego
i referendalnego oraz systemów wyborczych, Warszawa 2013.
Sokala A., Nowe ustawowe gwarancje zasady powszechności wyborów w polskim prawie wyborczym (propozycje de lege ferenda), [w:] Księga pamiątkowa ku czci Profesora Jana
Białocerkiewicza, t. I, red. T. Jasudowicz, M. Balcerzak, Toruń 2009, s. 354.
Sokół W., Geneza i ewolucja systemów wyborczych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, Lublin 2007.
Kilka uwag o potrzebie zmian Konstytucji RP i kodeksu wyborczego
71
Stec A., Strzałkowski T., Artykuły 96 i 97 Konstytucji RP a perspektywa reform systemu wyborczego do Sejmu i Senatu, [w:] Konieczne i pożądane zmiany Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, red. B. Banaszak, M. Jabłoński, Wrocław 2010.
Szmyt A., Konstytucyjne podstawy prawa wyborczego w świetle „Ankiety Konstytucyjnej”,
„Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2011, nr 3.
Szymanek J., Optymalizacja formuły wyborczej. Dylematy wyboru ordynacji proporcjonalnej czy większościowej, „Studia Wyborcze” 2007, t. IV.
Szymanek J., Rola Senatu RP w wykonywaniu kontroli parlamentarnej (uwagi de lege lata
i de lege ferenda), „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2004, z. 1.
Uziębło P., Wpływ systemów wyborczych na systemy partyjne (wybrane zagadnienia), „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2011, nr 3.
Uziębło P., Wyborcze prawo, [w:] Leksykon prawa konstytucyjnego. 100 podstawowych pojęć, red. A. Szmyt, Warszawa 2010.
Uziębło P., Zasada równości w wyborach do Sejmu RP (wybrane zagadnienia), „Studia Wyborcze” 2008, t. VI.
Waszak M., Możliwość wskazania „żadnego z powyższych” na karcie wyborczej – na przekór
logice demokratycznego głosowania, Warszawa 2012.
Winczorek P., Czy zmieniać Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.?,
„Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2004, z. 3.
Zbieranek J., Prawo wyborcze, [w:] Co warto, co należy zmienić? Poprawa jakości demokracji
w Polsce, red. L. Kolarska-Bobińska, Warszawa 2008.
Zoll A., Czy zmieniać sposób wyboru Prezydenta RP i ordynacje wyborcze do Sejmu i Senatu,
[w:] Amicus hominis et defensor iustitiae. Przyjaciel człowieka i obrońca sprawiedliwości.
Księga Jubileuszowa w 70. rocznicę urodzin Sędziego Ferdynanda Rymarza, red. D. Dudek, M. Gapski, W. Łączkowski, Lublin 2010
Żukowski A., Dylemat wyboru systemu wyborczego. Formuła większościowa czy proporcjonalna?, [w:] Rola wyborów w procesie kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego
w Polsce, red. S. Drobczyński, M. Żyromski, Poznań 2004.
Żukowski A., E-głosowanie, [w:] Encyklopedia politologii, Instytucje i systemy polityczne,
t. II, red. B. Dziemidok-Olszewska, W. Sokół, Warszawa 2012.
Żukowski A., System wyborczy do Sejmu RP, Warszawa 2004.
Żukowski A., Z problematyki depozytów wyborczych na świecie, [w:] Wybrane problemy
systemów wyborczych, red. D. Dziewulak, Warszawa 2011.
72
Autor
Agnieszka Bień-Kacała
Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu
PAŃSTWOWA KOMISJA WYBORCZA A KONSTYTUCYJNY
SYSTEM ŹRÓDEŁ PRAWA
1. Temat niniejszego artykułu zakreślony został w ogólny sposób. Pozwoli to na
przeanalizowanie obecnie obowiązującego stanu prawnego, także w kontekście
potencjalnej możliwości rozszerzenia regulacji konstytucyjnej o kompetencję
PKW w zakresie wydawania rozporządzeń. Istotne jest przy tym ustalenie miejsca
Państwowej Komisji Wyborczej wśród organów państwa, zwłaszcza w świetle konstytucyjnej zasady podziału władzy. Ustrojowy charakter interesującego nas organu pozwoli w pewnym sensie na sformułowanie wniosków w zakresie przypisania
kompetencji prawotwórczej o powszechnie obowiązującym statusie.
Zgodnie z ustawą z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy1 Państwowa Komisja Wyborcza jest stałym najwyższym organem wyborczym właściwym w sprawach przeprowadzania wyborów i referendów. Podkreśla się jednak w doktrynie
znacznie szerszy zakres zadań tego podmiotu oraz jego autonomię i niezależność
od innych organów władzy publicznej2. Niemniej jednak charakter prawny tego
podmiotu nie został wyraźnie przesądzony. Wyraźne ustalenie takiego statusu mogłoby nastąpić w konstytucji. Od lat pojawiają się doktrynalne postulaty w tym
zakresie3. Od lat także wskazuje się na wątpliwości w zakresie wpisania PKW
w konstrukcyjne założenia podziału władzy z uwagi na sędziowski skład4. W niniejszym artykule zostanie zaprezentowane w pewnym sensie nowe podejście do
kwestii kategoryzacji interesującego nas centralnego organu wyborczego.
W naszych rozważaniach podłożem o filozoficznej naturze może być pytanie
o prawo w „płynnej nowoczesności”5. Sens sformułowanego pytania odnosi się
do paradygmatu prawa w strukturze systemu. Pytanie to można odnieść także
do interesujących nas kwestii, a zwłaszcza wymiaru podziału władzy, charakteru
prawnego PKW oraz systemu źródeł prawa. Zauważa się obecnie, że nowoczesność podlega upłynnieniu, przyspiesza i pokonuje stałe bariery. Rzeczywistość
Zob. Dz.U. 2011, Nr 21, poz. 112.
Por. A. Sokala, Administracja wyborcza w polskim kodeksie wyborczym, [w:] Kodeks wyborczy.
Wstępna ocena, red. K. Skotnicki, Warszawa 2011, s. 142–145.
3
Por. A. Sokala, Administracja wyborcza w obowiązującym prawie polskim, Toruń 2010, s. 112–
121. Por. także odpowiedzi na ankietę konstytucyjną: M. Jabłoński, s. 65; K. Skotnicki, s. 108;
A. Szmyt, s. 124, [w:] Ankieta konstytucyjna, red. B. Banaszak, J. Zbieranek , Warszawa 2011.
4
Por. A. Sokala, Administracja wyborcza w obowiązującym…, s. 68–73.
5
Por. E. Łętowska, Prawo w „płynnej nowoczesności”, „Państwo i Prawo” 2014, z. 3, s. 6–27.
1
2
Państwowa Komisja Wyborcza a konstytucyjny system źródeł prawa
73
obrazowana jest przez ciecz. Jest to oczywiście pytanie o sens myślenia o systemie
prawa według wyuczonych, sięgających XIX w., założeń. Odwołując się do badań
systemowych i poszukując odniesień przyrodniczej natury możemy próbować oddalić nasz niepokój o przyszłość prawa i jego systemu. „Płynna nowoczesność”
w zakresie systemu prawa nie jest bowiem jeszcze dziełem skończonym. Topnienie
lodowych monumentów i przechodzenie z ciała stałego w ciecz wzbudza w nas
niepokój, gdyż z natury rzeczy jest fazą przejściową, nieregularną. Można odnieść
wrażanie, że nawet chaotyczną. Niemniej jednak zwieńczeniem tego procesu będzie przejście do innego stanu skupienia tego samego na poziomie molekularnym
materii. Zadaniem nauki prawa jest odnalezienie właściwości (paradygmatu) prawa w systemowej płynnej strukturze. Istotne jest zatem postawienie pytań w celu
ustalenia cech interesujących nas instytucji w ramach naukowego dyskursu. Celowi temu służyć ma także ta publikacja.
2. W pierwszej kolejności musimy dokonać pewnych ustaleń dotyczących systemu
źródeł prawa w Polsce6. Z pozoru wydaje się, że napisano już w tym zakresie
wszystko. Nie wszystkie jednak kwestie wydają się do końca przesądzone, zwłaszcza jeśli chodzi o uprawnienia prawotwórcze PKW. W tym kontekście wskazać
należy najistotniejsze cechy systemu źródeł prawa.
W Konstytucji RP przyjęto pozytywistyczną koncepcję prawa. Prawem będzie
więc zbiór norm postępowania (nakazów bądź zakazów określonego działania czy
zaniechania). Normy te opatrzone są sankcją państwa. Pochodzą od władzy publicznej, czyli od organów wyposażonych w kompetencję prawotwórczą w zakresie
stanowienia (np. ustawa) lub uznania (np. umowa międzynarodowa) takich norm.
Ujmowane są w swoiste zestawy, to jest akty stanowione w określonej formie według konstytucyjnie określonych demokratycznych zasad, zgodne z normatywną
treścią konstytucji oraz przyjętą hierarchią norm w systemie źródeł prawa. W pewnych zakresach hierarchia zastępowana jest rozdziałem kompetencji, zwłaszcza
między aktami posiadającymi tą samą moc prawną.
Źródłem prawa będzie zatem akt normatywny wydany przez organ posiadający
w tym celu przypisaną prawnie kompetencję i odpowiadający przewidzianej przez
prawo formie. Źródła prawa utożsamiane są z aktami normatywnymi. Normatywność aktu jest natomiast cechą odrębną od charakteru poszczególnych norm (powszechnie obowiązujących i wewnętrznych). Podstawowym założeniem w uznawaniu normatywności aktu jest wskazanie, że zawiera on normy generalne (a więc
kierowane do pewnej klasy adresatów wyróżnionych z uwagi na jakąś ich wspólną
cechę; są one ogólne, gdy adresatów aktualnych lub potencjalnych jest więcej niż
jeden) i abstrakcyjne (to znaczy ustanawiające pewne wzory zachowań). Normy
te są powtarzalne, czyli nie konsumują się w procesie stosowania prawa. Trybunał
6
Por. szerzej na temat systemu źródeł prawa A. Bień-Kacała, Źródła prawa wewnętrznego w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku, Toruń 2013, passim.
74
Agnieszka Bień-Kacała
Konstytucyjny przyjmuje w swoim orzecznictwie materialne rozumienia aktu normatywnego (prawotwórczego, prawodawczego, źródła prawa, prawa). Poza treścią
nie ma znaczenia forma, ani nazwa, czy też organ stanowiący, o ile akt ten zawiera
jakąkolwiek nowość normatywną (wprowadza nową regulację prawną, czyli ustanawia, zmienia lub uchyla normy prawne).
Zasadnicze kryteria decydujące o zaliczeniu do aktów normatywnych pod rządami Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. SK 1/01 (12 lipca 2001 r.) oraz o sygn. U 4/06
(22 września 2006 r.). W orzeczeniach tych Trybunał przyjął m.in., że do stałych
elementów rozstrzygania o normatywności aktu prawnego należy zaliczyć: 1) decydujące znaczenie treści, a nie formy aktu jako kryterium oceny jego normatywności (definicja materialna), 2) konkretny charakter tego rodzaju oceny, biorącej
pod uwagę także systemowe powiązania danego aktu z innymi aktami systemu
prawnego uznawanymi niewątpliwie za normatywne, 3) przyjęcie, że wątpliwości
co do normatywnego charakteru niektórych aktów prawnych wydają się nieodłączną cechą systemu prawnego.
Podstawowym założeniem konstrukcyjnym systemu źródeł prawa jest jego hierarchiczna struktura. Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP jest ona najwyższym
prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Posiada zatem najwyższą moc prawną (siłę derogującą) w strukturze źródeł prawa. Podstawowym niższym szczeblem jest poziom regulacji ustawowych, konkretyzujących postanowienia ustawy zasadniczej.
Konsekwencją tej relacji jest nakaz uszczegóławiania regulacji konstytucyjnych
i zakaz wydawania norm sprzecznych z ustawą zasadniczą. Niższą moc prawną
przypisuje się rozporządzeniom wykonawczym do ustaw. Aktami o wykonawczym
statusie względem ustaw będą także akty prawa miejscowego zaliczane do prawa
powszechnie obowiązującego oraz akty prawa wewnętrznego, z tym że muszą być
one zgodne z prawem powszechnie obowiązującym jako kategorią całościową.
Dla porządku musimy wskazać, że ten pierwotny układ (konstytucja-ustawa-rozporządzenie) modyfikowany jest przez kategorię multicentryczności systemu,
dla której podstawowe znaczenie posiada artykuł 9 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.
Multicentryczność zakłada funkcjonowanie wielu ośrodków prawotwórczych,
które tworzą systemy źródeł prawa oparte o różne reguły kreujące. Kwestie te nie
będą przedmiotem naszych szczegółowych rozważań z uwagi na znaczną odrębność od tematyki opracowania.
Kolejnym założeniem systemu źródeł prawa jest dychotomiczny podział na
podsystem prawa powszechnie obowiązującego oraz podsystem aktów wewnętrznie obowiązujących. Jedna i druga kategoria zaliczana jest przez ustrojodawcę do
źródeł prawa. Dychotomia oznacza, że nie można tworzyć trzeciego (zawierającego inne kategorie aktów normatywnych, np. przepisów administracyjnych, czy
ogólnych aktów stosowania prawa) podsystemu, ani kategorii pośredniej (zawiera-
Państwowa Komisja Wyborcza a konstytucyjny system źródeł prawa
75
jącej akty mieszane z normami powszechnie i jednocześnie wewnętrznie obowiązującymi). Jeśli Konstytucja RP zezwala na takie pomieszanie, to akt powinien być
zaliczany do podsystemu powszechnie obowiązującego.
Bardzo istotna jest także kwestia rozdziału podsystemu prawa powszechnie
obowiązującego od podsystemu prawa wewnętrznego. Pierwszym kryterium
dystrybucji aktów jest adresat normy. W przypadku prawa powszechnie obowiązującego może nim być każdy podmiot. Prawo wewnętrzne może być natomiast
adresowane jedynie do podmiotów podległych organowi wydającemu dany akt.
Istotne jest również kryterium przedmiotowe delimitacji podsystemów. Do materii regulacji prawa wewnętrznego będzie należał ogół stosunków wewnątrz organu władzy publicznej. Zakres ten można potraktować jeszcze szerzej i odnieść go
do ogółu stosunków wewnątrz innej struktury działającej w ramach wypełniania
określonych zadań publicznych, na czele której stoi organ państwowy (np. system
bankowy). Materie zewnętrzne (powszechnie obowiązujące) obejmują stosunki
zewnętrzne tego typu podmiotów, a więc z innymi organami oraz z innymi podmiotami, w tym jednostkami i ich organizacjami.
Ustawodawca konstytucyjny wykazuje preferencję dla podsystemu prawa powszechnie obowiązującego. Ustalił zamknięty charakter tego podsystemu. Zamknięcie dotyczy aktów prawa stanowionego, czyli wydanych jednostronną decyzją organu władzy publicznej lub powstałych w drodze konsensualnej. Mamy do
czynienia z zamknięciem podmiotowym (przyznanie kompetencji prawotwórczej
poszczególnym organom) i przedmiotowym (wyczerpujące wskazanie form aktów powszechnie obowiązujących) podsystemu. W zakresie prawa wewnętrznego
panuje przekonanie o charakterze otwartym tego podsystemu. Otwartość podsystemu nie oznacza jednak dowolności w przypisywaniu kompetencji prawotwórczej. Jakakolwiek bowiem działalność normodawcza musi odpowiadać regułom
konstytucyjnym. Omawianej kompetencji nie można domniemywać, ani uzasadniać zadaniami danego podmiotu. Kwestia charakterystyki prawa powszechnie obowiązującego najwyraźniej pojawiła się w wyroku TK z 28 czerwca 2000 r.
(K 25/99). Akty o charakterze wewnętrznym stały się przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 1 grudnia 1998 r. (K 21/98). Są to podstawowe orzeczenia w zakresie interesującej nas kwestii.
Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 93 Konstytucji RP uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one
stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie
obowiązującym prawem. Przyjęto w doktrynie i orzecznictwie trybunałowym, że
przepis ten zawiera model paradygmatyczny aktu prawa wewnętrznego. Oznacza
to, że wszystkie akty o charakterze wewnętrznym mieścić się muszą w modelu
76
Agnieszka Bień-Kacała
określonym w art. 93 Konstytucji RP. Przy czym nie będzie limitowany krąg organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję prawotwórczą (także organy
pozakonstytucyjne) ani forma, w której wystąpić mają normy o wewnętrznym statusie.
Akt taki nie może mieć nawet refleksu (czyli choćby pośredniego oddziaływania) w stosunku do obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Wykluczone
jest bezpośrednie zewnętrzne wiązanie takich aktów, czyli adresowanie ich do podmiotów, które nie są podporządkowane organowi wydającemu dany akt. Chodzi
przy tym z jednej strony o inne organy w ramach aparatu państwowego i z drugiej
strony, o wszystkie jednostki i ich rozmaite organizacje. Niedopuszczalne jest bezpośrednie i pośrednie (adresat dalszy) oddziaływanie przy wykorzystaniu źródeł
prawa wewnętrznego na pozycję prawną jednostki, jej prawa i obowiązki, ich zakres oraz sposób wykonywania. Nie oznacza to jednak, że jednostki żyją w „próżni
normatywnej”. Pewien wpływ prawa wewnętrznego może więc się zaznaczać, nie
może natomiast dochodzić do zmiany w statusie prawnym podmiotów nie pozostających w stosunku podległości względem in concreto PKW.
Istotne jest również określenie przedmiotu unormowań o wewnętrznej naturze.
Można wyróżnić tu trzy zakresy: organizacja podmiotu, w tym organu dysponującego sferą autonomii; kwestie proceduralne; a także właściwe (etyczne) wywiązywania się ze swoich zadań przez członków podmiotu zbiorowego (np. kodeksy
etyki). Niekiedy rozszerza się te trzy wskazane sfery dodatkowo na możliwość regulacji sposobu wykonywania wyznaczonych jednostce zadań, a nawet jej zadania
i obowiązki. Przy czym prawodawca w tym przypadku musi dołożyć szczególnej
staranności, gdyż zagadnienia te najczęściej mogą wywoływać niedopuszczalny
refleks na zewnątrz. Akt taki nie może natomiast pełnić funkcji interpretacyjnej.
W kontekście uprawnień PKW do wydawania wytycznych jest to ograniczenie
szczególnie istotne.
W odniesieniu do „podległości organizacyjnej”, o której mowa w art. 93 ust. 1,
w wyroku z 28 czerwca 2000 r. (K 25/99) Trybunał Konstytucyjny uznał, że należy
rozumieć ją jak “hierarchiczne podporządkowanie” w znaczeniu przyjętym w prawie administracyjnym. Oznacza to jednostronną zależność organu niższego stopnia od organu stopnia wyższego lub podmiotu podległego od podmiotu zwierzchniego. Stosunek organizacyjny, polegający na hierarchicznym podporządkowaniu,
jest stosunkiem między organami administracji publicznej. Jego treść podobna jest do treści stosunków powstających między pracownikami urzędów a ich
zwierzchnikami służbowymi. Podległość organizacyjna sensu largo, to również,
zdaniem TK, więź ustrojowo-prawna w relacji między NIK a Sejmem (wyrok TK
z 1 grudnia 1998 r., K 21/98). Została ona wprost ustalona w Konstytucji RP (art.
202 ust. 2). Odmianą tej zależności jest również, w zakresie polityki pieniężnej,
funkcjonalna podległość banków komercyjnych w stosunku do Narodowego Banku Polskiego (wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99). Istotne przy tym jest to, że
Państwowa Komisja Wyborcza a konstytucyjny system źródeł prawa
77
bank centralny jest instytucją konstytucyjną, a omawiana relacja dotyczy konstytucyjnie określonych zadań publicznych.
Kompetencja prawotwórcza w zakresie prawa wewnętrznego powinna posiadać umocowanie ustawowe. Konstytucyjne określenie „na podstawie ustawy”,
zgodnie z regułą precyzyjnej wykładni kompetencji prawotwórczej, powinno być
interpretowane podobnie do kategorii upoważnienia ustawowego. Nie musi być
ono szczegółowe, jak w przypadku rozporządzeń, ani tak ścisłe, jak w przypadku
prawa miejscowego. Z pewnością jednak możemy zakładać, że nie może być domniemane. Musi być więc wyraźne. Nie powinno być zatem wywodzone z ogólnej
normy kompetencyjnej nakazującej organowi „kierować”, „zarządzać”, czy „określać”. Wydaje się ponadto, że wypowiedź ustrojodawcy z art. 93 ust. 2 Konstytucji
RP koresponduje z tą, której użył w art. 7 ustawy zasadniczej. Przepis ten formułuje
zasadę legalizmu działania organów władzy publicznej jako jedną z zasad ustroju
RP o nadrzędnym statusie wykładniczym w stosunku do szczegółowych postanowień konstytucyjnych. Zgodnie z nią każde działanie organu powinno być oparte
o ustawowe upoważnienie określające właściwość, procedurę i formę aktywności.
Przy czym ustawodawca nie może dowolnie przydzielać kompetencji organom.
Musi kierować się ich rolą i pozycją ustrojową. Dwa organy nie powinny posiadać
jednakowego, czy choćby zazębiającego się zakresu kompetencji.
Źródła prawa podlegają obowiązkowemu ogłoszeniu. Warunkiem wejścia w życie jedynie aktów powszechnie obowiązujących jest ogłoszenie. W odniesieniu do
prawa wewnętrznego niekiedy problemem jest wskazanie właściwego publikatora,
np. akty RPO czy PKW. W zakresie prawa wyborczego zwłaszcza uchwały SN podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw (np. art. 244 § 5 Kodeksu wyborczego), ale
one nie mogą zostać zaliczone do aktów normatywnych z uwagi na brak powtarzalności. W odniesieniu do czynności PKW w Kodeksie wyborczym, oprócz wymagania oficjalnej publikacji niektórych aktów, odnajdujemy kategorię obwieszczenia, np. co do wyników wyborów. Obwieszczenie takie ogłasza się w Dzienniku
Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej, a także przesyła się niezwłocznie Marszałkowi Sejmu
(art. 245 § 4). Przy czym sposób ogłaszania i podawania obwieszczeń do publicznej wiadomości nie został jednolicie ustalone w kodeksie.
3. Kompetencja do wydawania aktów prawnych przez PKW niejednokrotnie budziła poważne kontrowersje, zwłaszcza na etapie tworzenia konstytucji7. Problem
ten związany był także z konstytucjonalizacją centralnego organu wyborczego.
Aktualne uprawnienia prawotwórcze Komisji zostaną omówione na podstawie
unormowań Kodeksu wyborczego. Możemy w nim zidentyfikować kilka formuł.
7
Por. F. Rymarz, Konstytucjonalizacja Państwowej Komisji Wyborczej (wnioski de lege ferenda),
[w:] Demokratyczne standardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria i praktyka,
F. Rymarz, Warszawa 2005, s. 243–246.
78
Agnieszka Bień-Kacała
Pierwsza z nich związana jest z typowymi aktami prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi przede wszystkim o rozporządzenia. W tym zakresie PKW nie posiada samodzielnej kompetencji. Została natomiast upoważniona do opiniowania
rozporządzeń wydawanych przez inne organy. Możemy tu wskazać dla przykładu
art. 8 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym rozporządzenie wydaje minister
właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, po zasięgnięciu
opinii Państwowej Komisji Wyborczej oraz Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych. Następny przykład wynika z art. 14 Kodeksu, zgodnie z którym obwody głosowania tworzy, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw
zagranicznych, po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej. Ostatnim
przykładem niech będzie upoważnienie wynikające z art. 61h do wydania rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw łączności po zasięgnięciu opinii
ministra właściwego do spraw administracji publicznej oraz Państwowej Komisji
Wyborczej.
W obecnych rozwiązaniach kodeksowych nie mamy innej formuły niż opiniowanie. Wskazane przykłady świadczą o szerokiej formule tego opiniowania. Nie
dotyczy ona bowiem wyłącznie PKW, ale także innych organów pozakonstytucyjnych oraz konstytucyjnych. Zauważa się w doktrynie, że procedura opiniowania
wydłuża i niepotrzebnie komplikuje wydawanie aktów wykonawczych do ustaw8.
Wskazuje się także, że opiniowanie narusza zasadę podziału władzy poprzez uzależnienie niezawisłych sędziów od organów władzy wykonawczej wydających rozporządzenia9. Uzależniać to może także samą PKW od innych organów państwa,
a zatem możemy mieć do czynienia z naruszeniem zasady niezależności organu
wyborczego10. Niemniej jednak musimy pamiętać o dyrektywie współdziałania
organów publicznych11. Wynika ona z preambuły Konstytucji i zobowiązuje władze Rzeczypospolitej do współdziałania w duchu wzajemnego poszanowania zakresu zadań organów państwa, ich kompetencji oraz do poszanowania godności
urzędów i ich piastunów, wzajemnej lojalności, działania w dobrej wierze, informowania się o inicjatywach, gotowości do współdziałania i uzgodnień, ich dotrzymywania i rzetelnego wykonywania. Zwraca się uwagę w literaturze na to, że
dyrektywa ta zakazuje władzom rywalizowania między sobą12. Kategorią spajającą
kompetencje wszystkich organów państwa i przesądzającą o sposobie ich wyko Por. A. Sokala, Administracja wyborcza w obowiązującym…, op. cit., s. 115–116.
Por. F. Rymarz, op. cit., s. 257.
10
Por. A. Pyrzyńska, O aktach Państwowej Komisji Wyborczej mających cechy przepisów prawa, [w:]
Źródła prawa z perspektywy piętnastu lat obowiązywania Konstytucji, red. M. Zubik, R. Puchta,
Warszawa 2013, s. 157, op. cit., s. 158.
11
Zob. Postanowienie TK z dnia 20 maja 2009 r. (sygn. Kpt 2/08) oraz por. szerzej W. Brzozowski,
Współdziałanie władz publicznych, „Państwo i Prawo” 2010, z. 2, s. 3–16.
12
Por. Z. Witkowski, Dyrektywa „współdziałania władz” jako element organizujący życie wspólnoty
państwowej w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., [w:] Instytucje prawa konstytucyjnego
w dobie integracji europejskiej, red. J. Wawrzyniak, M. Laskowska, Warszawa 2009, s. 141.
8
9
Państwowa Komisja Wyborcza a konstytucyjny system źródeł prawa
79
nywania jest fundamentalna zasada ustrojowa wyrażona w art. 1 Konstytucji RP.
Zgodnie z tym przepisem Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, a organy państwa mają obowiązek podejmowania takich działań,
które będą wypełniały wskazaną zasadę ustrojową. Musimy także pamiętać, że dyrektywa kooperacji związana jest z zapewnieniem sprawności działania instytucji
publicznych. Kategorie te powinny być łączone przy podejmowaniu rozstrzygnięć
prawodawczych. Jeśli natomiast w praktyce pojawiają się problemy w zakresie
współpracy między organami, może to powodować w interesującym nas zakresie
konieczność rozszerzenia materii ustawowej z uwagi na newralgiczną dla praw
jednostki i działania demokracji materię. Odpowiada to także identyfikowanej
w doktrynie zasadzie ustawowej regulacji władzy sądowniczej13. Oczywiście jest
to istotny argument, przy założeniu, że PKW zostanie do niej zaliczona.
W zakresie typowych aktów prawa wewnętrznego możemy zidentyfikować
wartość uzasadniającą przyznanie takiej kompetencji. Chodzi zwłaszcza o jednolitość podejmowanych rozstrzygnięć i działań w procesie wyborczym, który ma
kluczowe znaczenie dla wykonywania praw jednostki oraz dla prawidłowego działania demokracji.
W tym zakresie mamy z jednej strony akty o charakterze organizacyjnym
i regulaminowym. Kodeks zawiera upoważnienie regulacyjne, zgodnie z którym
Państwowa Komisja Wyborcza ustala swój regulamin, regulamin komisarzy wyborczych oraz regulaminy okręgowych, rejonowych, terytorialnych i obwodowych
komisji wyborczych, określając w nich w szczególności zasady i tryb pracy oraz
sposób wykonywania zadań, a także sposób sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego (art. 160 §4 Kodeksu wyborczego). Wskazany tu został
krąg podmiotów podporządkowanych PKW w ramach przeprowadzania wyborów i referendów. Status najwyższego organu wyborczego uzasadnia możliwość
ustalania przez PKW regulaminów organów wyborczych. Wyrazem autonomii organizacyjnej ustawowo określonej jest możliwość ustalenia własnego regulaminu
przez PKW.
W ramach tzw. administracji wyborczej istotną rolę pełni Krajowe Biuro Wyborcze. Szef Krajowego Biura Wyborczego jest organem wykonawczym Państwowej Komisji Wyborczej. Biuro zapewnia obsługę Państwowej Komisji Wyborczej,
komisarzy wyborczych oraz innych organów wyborczych w zakresie określonym
w kodeksie oraz innych ustawach. Do zadań Krajowego Biura Wyborczego należy przede wszystkim zapewnienie warunków organizacyjno-administracyjnych,
finansowych i technicznych, związanych z organizacją i przeprowadzaniem wyborów i referendów w zakresie określonym w kodeksie oraz innych ustawach. Pracą
Krajowego Biura Wyborczego kieruje jego Szef, a jego jednostkami organizacyj13
Por. A. Bień-Kacała, Zasada ustawowej regulacji władzy sądowniczej jako gwarancja niezależności
sądów, [w:] Transformacja systemów wymiaru sprawiedliwości, Tom I, Pozycja ustrojowa władzy
sądowniczej i uwarunkowania transformacji, red. J. Jaskiernia, Toruń 2011, s. 452–465.
80
Agnieszka Bień-Kacała
nymi są zespoły i delegatury. PKW posiada ustawową kompetencję regulacyjną
względem Biura14. Jego organizację oraz zakres działania i właściwość terytorialną
jednostek organizacyjnych KBW określa statut nadany przez Państwową Komisję
Wyborczą na wniosek Szefa Biura. Statut Krajowego Biura Wyborczego ogłasza się
w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”. Szef KBW
na podstawie statutu określa, w drodze zarządzenia, szczegółową organizację wewnętrzną jednostek organizacyjnych Krajowego Biura Wyborczego oraz ich właściwość rzeczową (art. 188 §6 Kodeksu wyborczego). Rozczłonkowanie materii
wewnętrznej i swoistą (opartą o wyraźną podstawę ustawową) subdelegację uzasadniać można, jak się wydaje, „służebną” rolą Biura względem PKW i statusem
organu wykonawczego przypisywanym Szefowi KBW. Rozwiązania te nie należą
jednak do pożądanych. Można zatem ostrożnie przyjmować ustawową konstrukcję subdelegacji (wyraźnie w ustawie przewidzianą) za poprawną, z tym że ta przekazana kompetencja prawotwórcza powinna odpowiadać wymaganiom konstytucyjnym. Przykładem może być właśnie relacja między PKW i KBW.
Jak się wydaje materię wewnętrzną wskazuje także art. 162 Kodeksu, zgodnie
z którym Państwowa Komisja Wyborcza określa między innymi warunki i sposób
wykorzystania techniki elektronicznej przy ustalaniu wyników głosowania, wyników wyborów czy sporządzaniu protokołów przez obwodowe, terytorialne, rejonowe i okręgowe komisje wyborcze oraz Państwową Komisję Wyborczą, a także
tryb przekazywania danych z protokołów za pośrednictwem sieci elektronicznego
przekazywania danych.
Państwowa Komisja Wyborcza podejmuje uchwały w zakresie swoich ustawowych uprawnień. Wskazanie formy nie przesądza jednak charakteru norm zawartych w uchwale. Uchwała jest bowiem formułą wyrażania woli i działania w ramach kompetencji przez organ kolegialny. Charakter takiej uchwały uzależniony
jest od rodzaju kompetencji organu. Wykonanie uprawnień wskazanych w art.
162 Kodeksu wskazywało będzie na wewnętrzny charakter uchwał. Przykładem
prawa wewnętrznego może być także kwestia uregulowana w art. 43 § 7 Kodeksu wyborczego. Przepis ten wskazuje, że szczegółowy sposób wykonywania przez
obwodową komisję wyborczą czynności określa, w drodze uchwały, Państwowa
Komisja Wyborcza, zapewniając poszanowanie zasad przeprowadzania wyborów
oraz ochronę urny, pakietów i dokumentów związanych z wyborami. Mamy w tym
przypadku do czynienia z upoważnieniem ustawowym sformułowanym, jak dla
przypadku wydania rozporządzenia. Jest to stan pożądany w odniesieniu do ustawowych upoważnień, choć nie zawsze zasadna będzie taka regulacja z uwagi na
autonomię pewnych podmiotów.
Państwowa Komisja Wyborcza wydaje ponadto wytyczne wiążące komisarzy
wyborczych i komisje wyborcze niższego stopnia oraz wyjaśnienia dla organów
14
Por. A. Sokala, Administracja wyborcza w polskim…, op. cit., s. 154.
Państwowa Komisja Wyborcza a konstytucyjny system źródeł prawa
81
administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, a także podległych im jednostek organizacyjnych wykonujących zadania związane
z przeprowadzeniem wyborów, jak i dla komitetów wyborczych oraz nadawców
radiowych i telewizyjnych (art. 161 Kodeksu wyborczego). Musi przy tym uważać, aby te wytyczne i wyjaśnienia nie przybierały niedozwolonych formuł modyfikujących materię należącą do prawa powszechnie obowiązującego. Dotyczy
to zwłaszcza wytycznych, których skutek oddziaływania jest silniejszy z uwagi
na ich wiążący charakter. Znaczenie wyjaśnień połączone jest z wysokim autorytetem organu je wydającego. Należy w tym miejscu podkreślić, że akt prawa
wewnętrznego nie może pełnić funkcji interpretacyjnej. Problem jest szczególnie istotny na gruncie prawa podatkowego15. Charakter prawny interpretacji
podatkowych, zwłaszcza ogólnych, nie jest jednoznacznie określony. Wskazuje
się niekiedy, że interpretacje stanowią jedną z form realizacji prawa do informacji publicznej16. Instytucją tą zajął się TK w wyroku z 11 maja 2004 r. (K 4/03).
Orzeczenie Trybunału zapadło oczywiście na tle procedury podatkowej i do
jej specyfiki jest dostosowane. Trybunał przyjął w tym przypadku, że nadawanie mocy wiążącej abstrakcyjnej interpretacji problemów prawa podatkowego
ustalanej przez ministra finansów sprawiało, iż gwarancja powtórnego rozpatrzenia sprawy wskutek wniesionego środka zaskarżenia stawała się dla strony
iluzoryczna i pozorna, samo zaś prawo zaskarżenia nabierało waloru wyłącznie
formalnego środka prawnego. W doktrynie podkreślano ponadto, że interpretacja nie może być traktowana w charakterze źródeł prawa, ani też uznawana za
administracyjny wewnętrzny akt stosowania prawa17. Wykładnia ta z założenia
Warto jednak zaznaczyć, że interpretacje ogólne wydawana są niezbyt często i ograniczają się
do kilku w roku, por. J. Klofta, Interpretacja podatkowa-broń przedsiębiorcy czy podatnika? [w:]
Podatnik versus organ podatkowy, red. P. Borszowski, A. Huchla, E. Rutkowska-Tomaszewska,
Wrocław 2011, s. 80. Sytuacji tej nie zmieniła także nowelizacja ustawy w omawianym zakresie
obowiązująca od 1 stycznia 2012 r., por. K. Szymaniak, Interpretacja ogólna na wniosek – novum
w Ordynacji podatkowej. Charakterystyka i ocena instytucji, tekst oddany do druku, w posiadaniu autorki. W przypadku zaś interpretacji indywidualnych liczba ich osiąga ponad 21 tys.
w latach 2007–2010, por. E. Lewandowska, Instytucja indywidualnych interpretacji prawa podatkowego jako jedno z podstawowych narzędzi zarządzania ryzykiem podatkowym, [w:] Podatnik
versus organ podatkowy, red. P. Borszowski, A. Huchla, E. Rutkowska-Tomaszewska, Wrocław
2011, s. 108.
16
Por. A. Krzywoń, Podatki i inne daniny publiczne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2011, s. 160–167.
17
Por. T. Dębowska-Romanowska, Obliczenie podatku a gwarancje praw obywatelskich, „Państwo
i Prawo” 1998, z. 7, s. 26–31 oraz szerzej na temat P. Rydzewski, Urzędowe interpretacje i informacje o stosowaniu prawa, „Przegląd Podatkowy” 2004, nr 4, s. 51–55, a także K. Kłosowska, Teoria
prawnych form działania administracji a rzeczywistość normatywna, [w:] Patologie w administracji publicznej, red. P. Suwaj, D. Kijowski, Warszawa 2009, s. 104–109. Por. także R. Mastalski, Problemy walidacyjne stosowania prawa podatkowego, [w:] W służbie dobru wspólnemu, red. R. Balicki, M. Masternak-Kubiak, Warszawa 2012, s. 580-581. Autor bez wątpliwości opisuje je jako
należące do sfery stosowania prawa, niemniej jednak w szczególnym znaczeniu. Indywidualne
interpretacje przepisów prawa podatkowego traktowane są również jako jedna z prawnych form
działania administracji, por. M. Szubiakowski, Problemy indywidualnych interpretacji przepisów
15
82
Agnieszka Bień-Kacała
powinna pozostawać poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jak również poza systemem prawa wewnętrznego z uwagi na zewnętrzne
wiązanie (izby i urzędy skarbowe nie powinny być traktowane jako jednostki
organizacyjnie podległe Ministrowi w zakresie postępowania podatkowego
i czynności sprawdzających18). Trybunał Konstytucyjny stwierdził natomiast,
że kwestionowane rozwiązanie ustawowe nie może być traktowane jako zgodne
z formułą przyjętą w Konstytucji RP w zakresie systemu źródeł prawa. Z jednej
strony prowadzi bowiem do niebezpiecznego i niepożądanego zacierania różnicy między tworzeniem prawa a jego interpretacją, co wynika z nadania waloru
rozszerzonego obowiązywania urzędowej wykładni, mającej w założeniu wypełniać wyłącznie funkcję ograniczonego podmiotowo porządkowania i ujednolicania działalności orzeczniczej. Z drugiej, czyni z aktów formalnie adresowanych
wyłącznie do struktury wewnętrznej aparatu państwa, środek oddziaływania na
sferę praw i wolności podatników, a więc sferę, której regulacja dopuszczalna jest
jedynie aktami zaliczanymi do zamkniętej kategorii źródeł prawa powszechnie
obowiązującego. Tego rodzaju oddziaływanie nie jest zaś dopuszczalne ani za
pomocą źródeł prawa o charakterze wewnętrznym, ani tym bardziej, za pomocą aktów, mających tylko z pozoru walor działań wyłącznie interpretacyjnych,
a w praktyce przyjmujących cechy zbliżone do tych, wykazywanych przez akty
normotwórcze. Z podobną ostrożnością należy podchodzić więc zwłaszcza do
wytycznych, ale i wyjaśnień formułowanych przez PKW na mocy uregulowań
kodeksowych. Zauważa się w doktrynie, że działalność PKW polegająca na wydawaniu wytycznych i wyjaśnień nie znajduje oparcia w konstytucyjnym ujęciu
systemu źródeł prawa19. Z drugiej jednak strony funkcjonuje także zdanie podparte stanowiskiem SN, że wytyczne stanowią sui generis przepisy wykonawcze do norm ustawowych20. Niekiedy kwalifikuje się je wprost do aktów prawa
wewnętrznego i wiąże się je dodatkowo ze skutkiem powszechnie obowiązującym w praktyce21. Zdania tego nie sposób popierać. Z uwagi na to, że wytyczne
powinny być traktowane jako akty stosowania prawa, nie mogą zawierać tzw.
nowości normatywnej.
Mamy wreszcie do czynienia z uchwałami, jako aktami stosowania prawa, które nie posiadają powtarzalnego charakteru. Przykładem może być powołanie komisji wyborczej czy komisarza wyborczego. Akty te mogą przybierać postać stosowania prawa o indywidualnym charakterze. Jako akt stosowania prawa powinno
18
21
19
20
prawa podatkowego, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2012, nr 2, s. 53–61.
Autor formułuje także potrzebę aktualizacji klasyfikacji form działalności administracji.
Pamiętać jednak trzeba, że konstytucyjna formuła podległości powinna być wykładana autonomicznie, a zatem niezależnie od podległości przyjętej na gruncie prawa administracyjnego. Stąd
też brak podporządkowania wskazanych organów ministrowi finansów nie jest oczywisty.
Por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2012, s. 169.
Por. B. Banaszak, Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 283.
Por. A. Pyrzyńska, op. cit., s. 153–154.
Państwowa Komisja Wyborcza a konstytucyjny system źródeł prawa
83
być, moim zdaniem, rozpatrywane ustalenie wzoru karty do głosowania (art. 40
§ 5 Kodeksu wyborczego) czy wzoru protokołu (art. 43 § 4), a także postanowienie przez PKW o umieszczeniu w lokalu wyborczym oraz w miejscu zapewniającym tajność głosowania zwięzłej informacji o sposobie głosowania właściwym dla
przeprowadzanych wyborów. Informację tę sporządza, według wzoru ustalonego
przez Państwową Komisję Wyborczą, dyrektor właściwej miejscowo delegatury
Krajowego Biura Wyborczego i zapewnia umieszczenie jej we wszystkich lokalach
wyborczych (art. 48 § 3 Kodeksu wyborczego)
4. W tym miejscu przejść należy do kwestii możliwości przypisania kompetencji prawotwórczej PKW. Istotne znaczenie powinny odegrać ustalenia dotyczące
istoty podziału władzy. Przede wszystkim musimy pamiętać, że każdej z władz
konstytucyjnie przydzielony został do wykonywania pewien zakres władzy Rzeczypospolitej Polskiej. Władza na poziomie tej, która należy do narodu i udzielana
zostaje niejako na rzecz RP jest jednolita22. Podlega ona podziałowi między organy państwa. Władze i wyróżniane w ich ramach organy są od siebie niezależne
w zakresie wykonywania własnych funkcji i kompetencji. Implikuje to wyodrębnienie sfery regulacji wewnętrznych. W odniesieniu do aktów prawa powszechnie obowiązującego kompetencja do wydawania aktów podustawowych będzie
elementem równoważenia władz. Powinna także wpisywać się w konstytucyjną
dyrektywę współdziałania organów władzy. Zauważyć w tym zakresie trzeba modyfikację klasycznego zakresu kompetencji władzy wykonawczej w postaci prawa
wydawania rozporządzeń i zarządzeń23. Zwłaszcza dotyczy to regulacji wewnętrznych, które nie mogą być kojarzone z działalnością wyłącznie egzekutywy, lecz
ze sferą niezależności organu. W odniesieniu do wydawania rozporządzeń, jako
aktów wykonawczych do ustaw, kompetencji w tym zakresie nie można ograniczać
tylko do organów wykonawczych, zwłaszcza gdy zdecydował o tym ustrojodawca. Ta klasyczna kompetencja egzekutywy jest tradycyjnie ujmowana jako element
definicyjny rozporządzenia24. W doktrynie podkreśla się jednak, że Konstytucja
RP w art. 92 nie wprowadza takiej zależności, a samo definiowanie rozporządzenia
poprzez konieczność wydania go przez organ egzekutywy ma niewielkie znaczenie
praktyczne25. Otwiera to drogę do możliwości przypisania kompetencji prawotwórczej na poziomie konstytucyjnym, nawet przy kwalifikacji PKW do organów
władzy sądowniczej.
W pewnym sensie odpowiada to założeniu wskazanemu przez R.M. Małajnego, Trzy teorie podzielonej władzy, Warszawa 2001, s. 492–493.
23
Por. K. Wojtyczek, Władza wykonawcza w Polsce: dualistyczna czy wieloczłonowa?, „Państwo
i Prawo” 2001, z. 12, s. 57.
24
Por. B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych,
Warszawa 2007, s. 144.
25
Por. B. Skwara, Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2010, s. 115–117.
22
84
Agnieszka Bień-Kacała
Nie ulega wątpliwości, że organy władzy wykonawczej w art. 10 Konstytucji
RP nie zostały wyliczone w sposób wyczerpujący26. Podobne twierdzenie odnajdziemy w odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości i możliwości powierzania
rozstrzygania niektórych sporów prawnych organom pozasądowym i pozakonstytucyjnym27. W doktrynie nie wspomina się w tym kontekście o organach władzy sądowniczej, jeśli nie są one tożsame z wymiarem sprawiedliwości. Odmienna konstatacja występuje natomiast w odniesieniu do władzy ustawodawczej28.
Dodaje się również, że wskazany przepis wyraża jedynie ogólną zasadę, a celem
jego nie jest wyczerpujące wyliczenie konstytucyjnych organów państwa. Niemniej jednak zauważa się, że tworzenie nowych organów powinno być ograniczone na rzecz ustalania relacji między organami klasycznymi. Odnotować
należy istnienie w systemie organów państwa także takich, które trudno jest zaliczyć do poszczególnych władz. Chodzi zwłaszcza o NIK, KRRiT, KRS czy RPO.
W związku z tym rezygnuje się z przymusu klasyfikacji wskazanych podmiotów
uznając trójpodział władzy jedynie za koncepcję wyjściową poddawaną modyfikacji. Jest to pewien idealny model, niejako drogowskaz w zakresie organizacji
władzy w państwie29. Służy on zapewnieniu współdziałania między władzami
oraz ich wzajemnej równowagi.
Niemniej jednak niekiedy taka klasyfikacja może być potrzebna przy ustalaniu
cech danego organu. Chodzi tu zwłaszcza o ustalenie jądra kompetencji, czyli istoty rozdzielonych władz. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2005 r. (P 16/04) nie jest możliwe wkraczanie w to jądro ze strony innych
władz, gdyż równoznaczne byłoby to z przekreśleniem samej zasady. W przypadku
władzy sądowniczej wymierzanie sprawiedliwości uznawane jest za trzon trzeciej
władzy, dalsze podfunkcje to „osądzanie prawa” i orzekanie o odpowiedzialności
konstytucyjnej30. Podkreśla się, że granice między tymi podfunkcjami są płynne.
W interesującym nas zakresie powstaje pytanie o możliwość podmiotowego rozszerzenia władzy sądowniczej opisanej w art. 10 Konstytucji RP oraz istotę wykonywanych przez nią funkcji. Ta ostatnia nie została konstytucyjnie sprecyzowana.
W doktrynie wskazuje się, że co do zasady władza sądownicza jest separowana
od ustawodawczej i wykonawczej31. Podkreślana jest cecha niezależności i niezawisłości w wykonywaniu funkcji przez piastunów tej władzy. Współdziałanie doty Por. K. Wojtyczek, op. cit. s. 54–66.
Por. A. Wasilewski, Władza sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Państwo i Prawo” 1998, z. 7, s. 6.
28
Por. L. Garlicki, op. cit., s. 70–71.
29
Por. Z. Witkowski, Wybrane zasady ustroju Rzeczypospolitej, [w:] Prawo konstytucyjne, red.
Z. Witkowski, Toruń 2013, s. 98–99.
30
Por. P. Sarnecki, Artykuł 10, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 5, red.
L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 10.
31
Por. W. Sokolewicz, Konstytucyjna regulacja władzy sądowniczej, [w:] Konstytucja, ustrój, system
finansowy państwa, Warszawa 1999, s. 152–153.
26
27
Państwowa Komisja Wyborcza a konstytucyjny system źródeł prawa
85
czy jej w najniższym stopniu. Do istoty wymiaru sprawiedliwości należy bowiem,
by sprawowany był wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogły ingerować
w te działania czy w nich uczestniczyć32. Z drugiej zaś strony władza sądownicza
nie powinna wpływać na dwie pozostałe. Obecnie jednak zaznacza się znaczny
wpływ, zwłaszcza jeśli chodzi o działalność sądów konstytucyjnych33. Pamiętać
bowiem trzeba, że na władzę sądowniczą składają się nie tylko sądy, ale i trybunały,
którym nie przypisano konstytucyjnie wymiaru sprawiedliwości do wykonywania.
Z drugiej strony działalność jurysdykcyjna sądów administracyjnych polega na
kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów
normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184 Konstytucji
RP). W powiązaniu z treścią normatywną art. 175 ust 1 Konstytucji RP wchodzi
ona w zakres pojęciowy wymiaru sprawiedliwości. Działalność ta wydaje się podobna do przypisanej Trybunałowi Konstytucyjnemu. W odniesieniu do kompetencji PKW wskazać można, jako wykazujące pewne podobieństwo, uprawnienie
nadzorcze. Wynikają one z art. 160 § 1 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym do
zadań Państwowej Komisji Wyborczej w sprawach związanych z przeprowadzaniem wyborów należy między innymi sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem
prawa wyborczego. Kategoria ta została rozwinięta w § 18 regulaminu PKW34.
Nadzór ten polegać ma między innymi na uchylaniu uchwał i innych postanowień organów wyborczych niższego stopnia podjętych z naruszeniem prawa lub
niezgodnych z wytycznymi PKW i przekazywaniu sprawy do ponownego rozpoznania bądź podejmowaniu innych rozstrzygnięć w sprawie. Zauważa się, że tego
typu działania polegają na kontroli legalności35. Niemniej jednak pamiętać trzeba,
że uprawnienia kontrolne i nadzorcze kojarzone są w pierwszym rzędzie z działalnością egzekutywy, nie zaś z działalnością judykatywy. Do zakresu funkcjonalnego pojmowania władzy wykonawczej należą także bezpośrednie stosowanie ustaw
(administrowanie) oraz wydawanie wytycznych (zarządzanie)36. PKW nie posiada właściwie kompetencji w zakresie rządzenia kojarzonego z ustalaniem polityki
państwa. Takie ukształtowanie kompetencji przy sędziowskim składzie organów
implikuje pytanie o klasyfikację wskazanej wyżej aktywności oraz konstytucyjną
istotę władzy sądowniczej, nie zaś wyłącznie wymiaru sprawiedliwości.
Zob. np. orzeczenie TK z 21 września 1994 r., K 6/94, zapadłe przed wejściem w życie Konstytucji
RP z 1997 r., ale zachowujące nadal swą aktualność i potwierdzane wielokrotnie przez TK oraz
uwagi na ten temat P. Sarnecki, op. cit., s. 5.
33
Por. G. Kuca, O potrzebie reinterpretacji pojęcia „zasada podziału władzy”, [w:] Ustroje. Historia
i współczesność. Polska–Europa–Ameryka Łacińska, red. M. Grzybowski, G. Kuca, P. Mikuli, Kraków2013, s. 258.
34
Zob. Uchwała PKW z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie regulaminu Państwowej Komisji Wyborczej (M.P.2011, Nr 26, poz. 286 z późn. zm.).
35
Por. A. Pyrzyńska, op. cit., s. 149.
36
Por. G. Kuca, Zasada podziału władzy w Konstytucji RP z 1997 roku, Warszawa 2014, s. 185–186.
32
86
Agnieszka Bień-Kacała
Zwrócić należy także uwagę na wyrok Trybunału z 27 marca 2013 r. (K 27/12),
odwołujący się do wyroku z 15 stycznia 2009 r. (K 45/07), w którym organ ten
uznał za kluczową nie separację władz, lecz wzajemne ich równoważenie. Zdaniem Trybunału Konstytucja RP z 1997 r. odeszła od statycznego wyrażenia zasady
podziału władzy polegającego na kwalifikowaniu organów państwa do poszczególnych władz i na deklarowaniu ich niezależności, na rzecz ujęcia stosunków między
władzami w sposób dynamiczny. Sposób ten wyrażony jest w formule równoważenia się władz. Oznacza ona oddziaływanie władz na siebie i wzajemne uzupełnianie swych funkcji przez organy. Formuła ta wyraża się we współpracy władz ze
sobą oraz wzajemnej kontroli, a także przejawia się w możliwościach prowadzenia
dialogu między władzami. Zauważa się potrzebę istnienia mechanizmów koordynujących, uzgadniających oraz godzących strony37. Jest to szczególnie istotne
w kontekście przyjęcia równości władz i w konsekwencji organów działających
w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku niezależności musimy zatem
uwzględniać kategorię równoważenia i współdziałania władz. Najtwardszą zatem
cechą władzy sądowniczej wydaje się niezawisłość w podejmowaniu rozstrzygnięć.
Wydaje się, że podział władzy może być interpretowany jako kategoria otwarta.
Władza sądownicza może być traktowana jako pluralistyczna na podobnej zasadnie, jak w przypadku władzy wykonawczej. W odniesieniu do władzy ustawodawczej problem ten występuje w niewielkim stopniu, gdyż oprócz Sejmu i Senatu
nie mam do czynienia z liczną grupą organów posiadających uprawnienia do stanowienia aktów o mocy ustawy lub działających w zakresie funkcji legislatywy.
Takim organem może być właściwie jedynie Zgromadzenie Narodowe. Znane są
także takie rozwiązania ustrojowe, w których prezydent zaliczany jest równocześnie do władzy wykonawczej i ustawodawczej (np. art. 26 greckiej konstytucji).
Proponuje się także w doktrynie wyjście poza klasycznie pojmowany trójpodział
władzy i zastąpienie go podziałem władzy bez limitacji władz i niezależnych w wykonywaniu swych funkcji organów38.
W przypadku władzy sądowniczej pamiętać musimy o konstytucyjnym zastrzeżeniu wymiaru sprawiedliwości sądom. W odniesieniu do innych organów,
poza Trybunałami, możemy zastanawiać się nad zaliczeniem do organów wykonujących władzę sądowniczą, nie zaś wymiar sprawiedliwości. Taki charakter
wskazuje się w odniesieniu do KRS czy prokuratury. Jako organy pomocnicze wymiaru sprawiedliwości identyfikowane są zawody komorników czy notariuszy. Nie
pozbawione zatem sensu ustrojowego może być zaliczanie PKW do tej grupy organów właśnie. Przyczyn jest kilka. Jedną z nich jest skład sędziowski. Ma on gwarantować obiektywizm, niezależność i niezawisłość podejmowanych rozstrzygnięć
w zakresie podstawowych politycznych praw jednostki od nacisków politycznych
37
38
Por. A. Bałaban, Polskie problemy ustrojowe, Zakamycze 2003, s. 64–65.
Por. G. Kuca, Zasada…, op. cit., s. 93–94.
Państwowa Komisja Wyborcza a konstytucyjny system źródeł prawa
87
czy urzędowych39. Z uwagi na tę cechę (sposób powoływania) kwalifikuje się PKW
do modelu sądowniczego organów wyborczych40. Organ ten stoi na czele struktury plasowanej w ramach modelu niezależnej administracji wyborczej, której cechą
jest niezależność od rządu i innych władz41. Nie oznacza to jednak konieczności zaliczania tej struktury w poczet organów władzy wykonawczej. Podkreśla się
wręcz niezależność tego organu od legislatywy i egzekutywy oraz brak możliwości
zaliczenia do organów administracji publicznej42. Podczas prac nad Konstytucją
RP z 1997 r. proponowano nawet utworzenie konstytucyjnie osadzonego Trybunału Wyborczego43. Niemniej jednak propozycja ta oraz zakładająca zaliczenie
PKW do organów kontroli i ochrony prawa nie znalazły wymaganego poparcia.
W dalszym ciągu jednak zwraca się uwagę na zbliżenie kształtu prawnego PKW
do organów kontroli i ochrony prawa44.
Powracając do kategorii władzy sądowniczej, należy odnotować udział obywateli w jej działalności, przy czym udział ten powiązany jest zwłaszcza z wymiarem sprawiedliwości, nie zaś z władzą sądowniczą. W odniesieniu do organów
wyborczych udział obywateli zapewniony jest w terytorialnych i obwodowych
komisjach wyborczych. Możemy więc identyfikować jedna z cech judykatywy.
Przyczyną pośrednią zaliczania PKW w poczet władzy sadowniczej może być
także przyjęcie w Polsce sądowego trybu weryfikacji wyborów (art. 101, art.
129)45. Dodatkowo wskazywać możemy w tym przypadku konstytucyjny zakres
funkcji władzy sądowniczej. Nie będą to więc sprawy administracyjne przekazane przez ustawodawcę do właściwości SN, lecz konstytucyjny zakres funkcji
tego organu.
Wydaje się więc, że istnieją podstawy do tego, aby w ramach podziału władzy
zaliczać Państwową Komisję Wyborczą do organów władzy sądowniczej. Nie stoi
temu na przeszkodzie pozakonstytucyjny status tego organu. Taka kwalifikacja
Komisji wzmacnia jej status organu niezależnego i niezawisłego w wykonywaniu
powierzonych kompetencji.
Zakwalifikowanie organu do władzy sądowniczej może ograniczać możliwość
przypisania kompetencji prawotwórczej w zakresie prawa powszechnie obowiązującego. Ten zakres należy bowiem do istoty władzy ustawodawczej i w ramach
równoważenia władzy wykonawczej. Niemniej jednak konstytucja przewidu Zob. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00. Por. A. Pyrzyńska,
op. cit., s. 148.
40
Por. F. Rymarz, op. cit., s. 238–242.
41
Por. A. Sokala, Administracja wyborcza w obowiązującym …, s. 43.
42
Por. B. Banaszak, Kodeks …, s. 271.
43
Rozwiązanie takie znane jest rozwiązaniom ustrojowym innych państw, np. Turcja czy Chile,
por. A. Pyrzyńska, op. cit., s. 148–149.
44
Ibidem, s. 159.
45
Por. B. Banaszak, Protest wyborczy w wyborach parlamentarnych, „Przegląd Sejmowy” 2014, nr 1,
s. 49–50.
39
88
Agnieszka Bień-Kacała
je kompetencję w zakresie wydawania rozporządzeń na rzecz KRRiT, która nie
jest organem zaliczanym do władzy wykonawczej. Nie jest oczywiście wpisywana
w strukturę władzy sądowniczej. Wskazuje to natomiast, że równoważenie władz
w odniesieniu do funkcji prawotwórczej nie musi być ograniczane wyłącznie do
klasycznie pojmowanej egzekutywy. Istotne jest natomiast powiązanie kompetencji prawotwórczej w zakresie rozporządzeń z odpowiedzialnością konstytucyjną.
W sytuacji zatem rozważania poszerzenia zakresu podmiotowego kompetencji
do wydawania rozporządzeń należy połączyć ten postulat z poszerzeniem zakresu
podmiotowego odpowiedzialności konstytucyjnej.
5. Podsumowując nasze rozważania należy przypomnieć, że ocena kompetencji
PKW o statusie prawotwórczym musi uwzględniać przyjęte rozwiązania konstytucyjne w zakresie systemu źródeł prawa. Państwowa Komisja Wyborcza nie została wyposażona w uprawnienie prawotwórcze do stanowienia aktów powszechnie
obowiązujących. W zakresie prawotwórstwa wewnętrznego rysują się natomiast
szerokie możliwości. Z zakresu aktów wewnętrznych należy wyłączyć wytyczne
PKW. Nie mogą one stanowić źródła prawa wewnętrznego, a tym bardziej powszechnie obowiązującego.
Poddając pewnej naukowej weryfikacji sposób myślenia o zasadzie podziału
władzy stwierdzić należy, że nie została ona ujęta w sztywną regułę prawną. Dopuszczalne jest tworzenie organów, które nie wpisują się w klasyczny trójpodział
władzy. Z drugiej jednak strony zakres podmiotowy każdej z konstytucyjnych
władz może zostać poszerzony. Pojawia się zatem możliwość kwalifikacji PKW
w poczet organów władzy sądowniczej, która nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości. Wzmocniłoby to cechę niezawisłości podejmowanych rozstrzygnięć. Nie identyfikuje się także przeszkód, aby tak rozpoznanemu organowi przypisać konstytucyjnie kompetencję w zakresie wydawania rozporządzeń. Pozostaje natomiast
do rozważenia taka potrzeba. Stanie się ona realna w sytuacji, w której zawiedzie
obecny mechanizm opiniowania rozporządzeń. Wówczas jednak należy rozważyć
przeniesienie pewnych materii wprost do regulacji ustawowej. O zakresie zmian
zadecyduje natomiast potencjalny rzeczywisty i nieusuwalny konflikt zaistniały
w praktyce.
BIBLIOGRAFIA
Bałaban A., Polskie problemy ustrojowe, Zakamycze 2003.
Banaszak B., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014.
Banaszak B., Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych,
Warszawa 2007.
Banaszak B., Protest wyborczy w wyborach parlamentarnych, „Przegląd Sejmowy” 2014, nr 1.
Banaszak B., Zbieranek (red.), J. Ankieta konstytucyjna, Warszawa 2011.
Państwowa Komisja Wyborcza a konstytucyjny system źródeł prawa
89
Bień-Kacała A., Zasada ustawowej regulacji władzy sądowniczej jako gwarancja niezależności sądów, [w:] Transformacja systemów wymiaru sprawiedliwości, Pozycja ustrojowa
władzy sądowniczej i uwarunkowania transformacji, t. I, red. J. Jaskiernia, Toruń 2011.
Bień-Kacała A., Źródła prawa wewnętrznego w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997
roku, Toruń 2013.
Brzozowski W., Współdziałanie władz publicznych, „Państwo i Prawo” 2010, z. 2.
Dębowska-Romanowska T., Obliczenie podatku a gwarancje praw obywatelskich, „Państwo
i Prawo” 1998, z. 7.
Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2012.
Klofta J., Interpretacja podatkowa-broń przedsiębiorcy czy podatnika? [w:] Podatnik versus
organ podatkowy, red. P. Borszowski, A. Huchla, E. Rutkowska-Tomaszewska, Wrocław
2011.
Kłosowska K., Teoria prawnych form działania administracji a rzeczywistość normatywna,
[w:] Patologie w administracji publicznej, red. P. Suwaj, D. Kijowski, Warszawa 2009.
Krzywoń A., Podatki i inne daniny publiczne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2011.
Kuca G., O potrzebie reinterpretacji pojęcia „zasada podziału władzy”, [w:] Ustroje. Historia i współczesność. Polska–Europa–Ameryka Łacińska, red. M. Grzybowski, G. Kuca,
P. Mikuli, Kraków 2013.
Kuca G., Zasada podziału władzy w Konstytucji RP z 1997 roku, Warszawa 2014.
Lewandowska E., Instytucja indywidualnych interpretacji prawa podatkowego jako jedno
z podstawowych narzędzi zarządzania ryzykiem podatkowym, [w:] Podatnik versus organ podatkowy, red. P. Borszowski, A. Huchla, E. Rutkowska-Tomaszewska, Wrocław
2011.
Łętowska E., Prawo w „płynnej nowoczesności”, „Państwo i Prawo” 2014, z. 3.
Małajnego R.M., Trzy teorie podzielonej władzy, Warszawa 2001.
Mastalski, R. Problemy walidacyjne stosowania prawa podatkowego, [w:] W służbie dobru
wspólnemu, red. R. Balicki, M. Masternak-Kubiak, Warszawa 2012.
Pyrzyńska A., O aktach Państwowej Komisji Wyborczej mających cechy przepisów prawa,
[w:] Źródła prawa z perspektywy piętnastu lat obowiązywania Konstytucji, red. M. Zubik, R. Puchta, Warszawa 2013.
Rydzewski P., Urzędowe interpretacje i informacje o stosowaniu prawa, „Przegląd Podatkowy” 2004, nr 4.
Rymarz F., Konstytucjonalizacja Państwowej Komisji Wyborczej (wnioski de lege ferenda), [w:] Demokratyczne standardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria
i praktyka, F. Rymarz, Warszawa 2005.
Sarnecki P., Artykuł 10, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 5, red.
L. Garlicki, Warszawa 2007.
Skwara B., Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2010.
Sokala A., Administracja wyborcza w obowiązującym prawie polskim, Toruń 2010.
Sokala A., Administracja wyborcza w polskim kodeksie wyborczym, [w:] Kodeks wyborczy.
Wstępna ocena, red. K. Skotnicki, Warszawa 2011.
Sokolewicz W., Konstytucyjna regulacja władzy sądowniczej, [w:] Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa, Warszawa 1999.
90
Agnieszka Bień-Kacała
Szubiakowski M., Problemy indywidualnych interpretacji przepisów prawa podatkowego,
„Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2012, nr 2.
Szymaniak K., Interpretacja ogólna na wniosek – novum w Ordynacji podatkowej. Charakterystyka i ocena instytucji, tekst oddany do druku, w posiadaniu autorki.
Wasilewski A., Władza sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Państwo i Prawo” 1998, z. 7.
Witkowski Z., Dyrektywa „współdziałania władz” jako element organizujący życie wspólnoty państwowej w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., [w:] Instytucje prawa
konstytucyjnego w dobie integracji europejskiej, red. J. Wawrzyniak, M. Laskowska, Warszawa 2009.
Witkowski Z., Wybrane zasady ustroju Rzeczypospolitej, [w:] Prawo konstytucyjne, red.
Z. Witkowski, Toruń 2013.
Wojtyczek K., Władza wykonawcza w Polsce: dualistyczna czy wieloczłonowa?, „Państwo
i Prawo” 2001, z. 12.
Tytuł rozdziału
91
Joanna Juchniewicz
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
WYBRANE PROBLEMY PROWADZENIA KAMPANII
WYBORCZYCH
Wybory są świętem demokracji. Temu, być może banalnie brzmiącemu zdaniu,
można jednak przypisać głęboki sens. Wybory są jedną z nielicznych okazji,
wprawdzie powtarzalnych, by suweren sam zdecydował o tym kto przez kolejne
lata będzie w jego imieniu sprawował władzę, czy to na szczeblu lokalnym czy
ogólnopaństwowym. Są szansą na dokonanie zmian na scenie politycznej, na odsunięcie od władzy tych, którzy się nie sprawdzili, na wprowadzenie nowych osób.
Ale także, o czym nie można zapominać, wybory to czas trwania wzmożonych
dyskusji na ważne tematy społeczne, gospodarcze, polityczne, czas analizowania
programów wyborczych, czas integrowania społeczeństwa1.
Dlatego problematyka finansowania wyborów, w kontekście prowadzonych
kampanii wyborczych2, jest niezwykle istotna i to z dwóch punktów widzenia.
Przede wszystkim mechanizmy finansowania kampanii pozwalają uczestnikom
gry wyborczej prowadzić kampanie wyborcze w sposób, których ich zdaniem
pozwoli uzyskać jak największe poparcie społeczne, które z kolei przełoży się na
zdobyte mandaty, a w konsekwencji na możliwość objęcia władzy3. Z drugiej
zaś sposób prowadzenia kampanii wyborczych, (w ogromnej mierze uzależniony przecież od przeznaczonych na nią środków) powinien wyborcom stworzyć
możliwość zapoznania się z wszystkimi istotnymi dla podjęcia decyzji wyborczej
czynnikami (kandydatami, ich dotychczasową działalnością polityczną, programami). Być może nieco idealistyczne można założyć, że dokonywany przez wyborców wybór nie powinien być wyborem przypadkowym, a wyborem opartym
na analizie programów, na merytorycznych przesłankach, na ocenie aktywności
i zaangażowania kandydatów. Te dwa aspekty wyborów wzajemnie się zazębiają,
stąd określenie źródeł finansowania kampanii wyborczych, które zapewnią komitetom wyborczym jednakowe warunki dla prowadzenia kampanii wyborczej,
a wyborcom pozwolą poznać programy biorących udział w wyborach kandydatów
Szerzej na temat funkcji wyborów czytaj: K. Skotnicki, Funkcje wyborów, [w:] Prawo wyborcze
Rzeczypospolitej Polskiej i problemy akcesji Polski do Unii Europejskiej, red. A. Sylwestrzak, J. Juchniewicz i in., Olsztyn 2003, s. 129–144.
2
Przedmiotem opracowania są przede wszystkim kampanie wyborcze prowadzone do Sejmu i Senatu.
3
Zob. także P. Uziębło, Zasada równości wyborów parlamentarnych w państwach europejskich i południowoamerykańskich, Warszawa 2013, s. 241.
1
92
Joanna Juchniewicz
i komitetów, można bez wątpienia uznać za jeden z najistotniejszych elementów
przepisów wyborczych obowiązujących w państwach demokratycznych.
Pojęcie kampanii wyborczej nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę,
dlatego odpowiedzi na pytanie czym jest kampania wyborcza należy poszukiwać
w poglądach doktryny. Można za B. Michalakiem, A. Sokalą uznać, iż kampania
wyborcza jest pewnym etapem procesu wyborczego, w trakcie którego, za pomocą
różnorodnych środków i działań, komitety wyborcze promują swoich kandydatów
i programy wyborcze4. Można też z pełnym przekonaniem uznać, iż celem kampanii wyborczej jest uzyskanie jak największej ilości głosów, co przekłada się z kolei na obsadzenie mandatów czy objęcie określonych urzędów. Zważywszy na dużą
liczbę uczestników gry wyborczej, osiągnięcie wskazanego celu wymaga poszukiwania coraz to nowych kanałów komunikacji z wyborcami, co z kolei generuje
coraz to większe koszty. Współcześnie kampania door – to – door, która zdaje się
być uznawaną przez uczestniczące w wyborach podmioty za anachroniczną, i nie
cieszy się dużym zainteresowaniem5, zastępowana jest przez spoty telewizyjne,
przekaz w mediach elektronicznych, billbordy, plakaty wyborcze, ulotki wyborcze.
Oczywiście odpowiedź na pytanie czy mechanizmy te przynoszą zakładane efekty
w postaci wzrostu poparcia wyrażonego w głosowaniu nie jest prosta, ale spojrzenie na kampanie przez pryzmat malejącej z wyborów na wybory frekwencji wyborczej, może prowadzić do stwierdzenia, iż nie zachęcają tych niezdecydowanych
do udziału w akcie głosowania. Jeszcze trudniejsza jest odpowiedź na pytanie czy
kampanie prowadzą do wzrostu świadomości społecznej i podejmowania decyzji
wyborczej w oparciu o merytoryczne przesłanki.
Jak zostało już podkreślone ustawodawca nie zdefiniował pojęcia kampanii
wyborczej, poprzestając na wskazaniu czym jest agitacja wyborcza oraz materiał
wyborczy. Agitacją wyborczą jest publiczne nakłanianie lub zachęcanie, do głosowania w określony sposób lub do głosowania na kandydata określonego komitetu
Tak B. Michalak, A. Sokala, Kampania wyborcza (hasło), [w:] Leksykon prawa wyborczego i systemów wyborczych, Warszawa 2010, s. 57. Podobnie kampanię wyborczą definiują M. Chmaj,
W. Skrzydło, System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2011, s. 90, G. Kryszeń,
Standardy prawne wolnych wyborów parlamentarnych, Białystok 2007, s. 178, S. Gebethner, Wybory do Sejmu i do Senatu. Komentarz, Warszawa 2001, s. 120. A. Żukowski definiując kampanię
wyborczą wskazuje na jej cel – poprzez działania organizacyjne, finansowe i promocyjne, upowszechnianie wśród wyborców programu i wizerunku partii politycznych oraz kandydatów i zachęcanie do ich wyboru podczas głosowania, co oznacza uzyskanie mandatu, System wyborczy
do Sejmu i Senatu RP, Warszawa 2004, s. 102. Z kolei M. Stębelski podkreśla, że na kampanię
wyborczą składają się dwa elementy – wszystkie czynności, jakie mają związek z udziałem
w wyborach i wszystkie działania podejmowane w wyznaczonych ramach czasowych, Glosa
do postanowienia SN z dnia 12 października 2011 r., III SW 9/11, „Przegląd Sejmowy” 2013,
nr 1, s. 137.
5
Kampanie door – to – door prowadzone są przede wszystkim w wyborach samorządowych do
organów stanowiących gmin czy w wyborach na wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, na co
z pewnością wpływ ma fakt, iż wybory do rad gmin przeprowadzane są w okręgach jednomandatowych, w systemie większościowym.
4
Wybrane problemy prowadzenia kampanii wyborczych
93
wyborczego (art. 105 § 1 k.w.6). Nakłanianie i zachęcanie są pojęciami stosunkowo
jednoznacznymi, oznaczającymi wpłynięcie na cudzą decyzję, przekonanie osoby
do określonego zachowania. Można uznać, iż zakładają stworzenie pewnego stosunku emocjonalnego, którego efektem może być oddanie głosu przez wyborcę
na konkretną listę i kandydata. Nakłanianie i zachęcanie będzie stanowiło agitację, jeżeli będzie miało charakter publiczny, a zatem będzie skierowane do bliżej
nieokreślonej liczby osób, będzie prowadzone w miejscach ogólnie dostępnych7,
ale za agitację wyborczą będzie również uznawane przekazywanie informacji pojedynczym osobom8. Elementem współcześnie prowadzonych kampanii wyborczych jest nie tylko budowanie pozytywnych emocji u wyborców, ale również tzw.
czarny PR – dezawuowanie w oczach wyborców kandydatów, partii politycznych,
zniechęcanie do głosowania. Kwestią sporną jest czy tego rodzaju działania mogą
być uznane za formę agitacji wyborczej. Jeżeli ich istotą jest jedynie zniechęcenie
do udziału w wyborach, to nie będą mogły być uznane za agitację wyborczą. Jeżeli
natomiast działania te będą zmierzały do przekonania wyborców o istnieniu alternatywy to będą mieściły się w granicach agitacji wyborczej9.
Kodeks wyborczy zasadniczo nie określa sposobów w jaki może być prowadzona agitacja wyborcza, poza zawartymi w art. 108 zakazami jej prowadzenia
w takich miejscach jak: urzędy administracji rządowej i administracji samorządu
terytorialnego, sądy, tereny zakładów pracy, w sposób zakłócający normalne ich
funkcjonowanie, tereny jednostek wojskowych i innych jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej oraz oddziałów obrony cywilnej,
a także skoszarowanych jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw
wewnętrznych. Zakazane jest również prowadzenie agitacji wyborczej w szkołach wobec uczniów. Odrębnym zakazem objęte jest łączenie agitacji wyborczej
z różnego rodzaju loteriami i grami losowymi, w których przewidziane są wygrane
przewyższające swoją wartością przedmioty zwyczajowo używane w celach reklamowych oraz łączenie z podawaniem i dostarczaniem napoi alkoholowych nieodpłatnie lub po cenach niższych od cen nabycia czy wytworzenia. Co do innych
form i miejsc agitacji ustawodawca wyposażył komitety wyborcze w dużą swobodę. Istotą powyższych zakazów jest uczynienie wyborów wolnymi, zminimalizowanie sytuacji, w których wyborca z jakichś powodów czułby się poddany presji
głosowania na określone podmioty.
Za równie nieostre, co agitacja wyborcza, można uznać pojęcie materiału wyborczego, którym jest każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony
i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami (art.
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U., Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) dalej k.w.
Tak. A. Rakowska, Formy i granice kampanii wyborczych według Kodeksu wyborczego, [w:] Kodeks wyborczy wstępna ocena, red. K. Skotnicki, Warszawa 2011, s. 116–117 i orzeczenia Sądu
Najwyższego, na które autorka się powołuje.
8
Np. sytuacji kampanii door – to – door.
9
Tak A. Rakowska, Formy …, op. cit., s. 116.
6
7
94
Joanna Juchniewicz
109 § 1 k.w.). Materiałem wyborczym będzie zatem tylko ten spełniający łącznie
dwa warunki – musi pochodzić od komitetu wyborczego i musi być upubliczniony. Kwestią drugorzędną jest natomiast jego forma. Materiał wyborczy może przybrać postać plakatów, ulotek, materiałów wizualnych, dźwiękowych. Ustawodawca
w tej materii pozostawił komitetom szeroki margines i mogą one w sposób dowolny kreować formę materiału wyborczego10.
Kampanie wyborcze winny być prowadzone z zachowaniem, jak to określił
P. Uziębło – wyborczego fair play11. Wymaga to przyjęcia rozwiązań, które wszystkim uczestnikom gry wyborczej zapewnią równe warunki uczestniczenia w procedurze wyborczej – np. jednakowa liczba podpisów koniecznych do zarejestrowania listy wyborczej, jednakowy termin rejestracji list, jednakowy dla wszystkich
termin rozpoczęcia i zakończenia kampanii wyborczej. I na tym tle szczególnego
znaczenia oczywiście nabierają rozwiązania poświęcone finansowaniu kampanii
wyborczych. Sukces wyborczy w dużej mierze uzależniony jest od środków finansowych posiadanych przez podmioty uczestniczące w kampanii. Ale wysoce szkodliwą byłaby sytuacja, w której ilość posiadanych środków finansowych w prosty sposób przekładałaby się na wynik wyborczy. Dlatego rolą ustawodawcy jest
przyjęcie takich rozwiązań, które stworzą gwarancje równych szans dla wszystkich
ubiegających się o mandaty podmiotów, zapewniające jednakowe mechanizmy
pozyskiwania środków na kampanię, jak i warunki, limity czy sposoby dokonywania wydatków.
Wspólne dla wszystkich kampanii wyborczych przepisy dotyczące ich finansowania zostały zawarte w Kodeksie wyborczym z 5 stycznia 2011 r., w dziale I,
rozdziale 15. Obok tego, w odniesieniu do wyborów do Sejmu i do Senatu, jak i innych organów, ustawodawca przewidział szczegółowe rozwiązania, które znalazły
się w częściach szczegółowych Kodeksu. Regulując kwestie finansowania kampanii wyborczych ustawodawca skupił się na wskazaniu źródeł finansowania, zasad
wydatkowania posiadanych środków oraz obowiązków wynikających z zasady
jawności finansowania kampanii wyborczych.
Źródła finansowania kampanii wyborczych zostały wskazane w art. 132 k.w.
Środki finansowe komitetu wyborczego partii politycznej mogą pochodzić wyłącznie z funduszu wyborczego, zaś środki koalicyjnego komitetu wyborczego z funduszy wyborczych partii politycznych tworzących koalicję. Fundusz wyborczy jest
obligatoryjnie tworzonym funduszem celowym. Do 2001 r. miał on charakter fakultatywnego funduszu, który mógł być utworzony, o ile partie dostrzegały taką
konieczność. Dokonana w 2001 roku nowelizacja ustawy o partiach politycznych12
nałożyła na wszystkie partie obowiązek utworzenia funduszu wyborczego oraz
Zob. A. Rakowska, Formy…, op. cit., s. 125.
P. Uziębło, Zasada równości…, s. 218.
12
Zmiana została wprowadzona Ustawą z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U., nr 46, poz. 499).
10
11
Wybrane problemy prowadzenia kampanii wyborczych
95
funduszu eksperckiego. Fundusz wyborczy, zgodnie z art. 35 ustawy o partiach
politycznych13, tworzony jest w celu finansowania udziału partii politycznej w wyborach do Sejmu i do Senatu, w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,
w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach organów samorządu
terytorialnego. Ustawodawca określił źródła, z których mogą pochodzić środki
gromadzone na rachunku przedmiotowego funduszu. I tak, zgodnie z art. 36 u p.
p. fundusz wyborczy może być zasilany środkami pochodzącymi z wpłat własnych
partii politycznych, darowizn, spadków, zapisów. Partie polityczne przekazujące
środki na fundusz wyborczy nie są ograniczone jakimikolwiek limitami, zatem
wielkość wpłat na fundusz zależna jest jedynie od finansowych możliwości partii
politycznej. Inaczej rzecz się ma z wpłatami pochodzącymi od osób fizycznych.
W tym przypadku ustawodawca określił limity wpłat, jakich w ciągu jednego roku
mogą dokonać osoby fizyczne. Łączna suma wpłat dokonanych przez osobę fizyczną w jednym roku nie może przekraczać 15-krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w dniu poprzedzającym wpłatę. Osoba fizyczna
może kilkakrotnie dokonywać wpłat, jednakże łączna ich suma nie może przekraczać ustalonego przez ustawodawcę limitu. Jeżeli w danym roku odbywać się
mają więcej niż jedne wybory i referenda ogólnokrajowe limit zostaje podniesiony
do 24-krotnośći minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w dniu
poprzedzającym wypłatę. Podwyższenie limitu nie dotyczy przypadków przeprowadzenia wyborów uzupełniających do Senatu oraz wyborów uzupełniających,
wyborów ponownych oraz wyborów przedterminowych i nowych wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przypadających w toku
kadencji.
W przypadkach gdy komitet wyborczy tworzony jest przez organizację lub
wyborców (komitet wyborczy wyborców) środki finansowe mogą pochodzić
wyłącznie z wpłat obywateli polskich mających miejsce zamieszkania na terenie
Rzeczypospolitej Polskiej oraz z kredytów bankowych, zaciąganych wyłącznie na
cele związane z wyborami. Przyjęte rozwiązania w nieco lepszej sytuacji stawiają
partie polityczne, które z reguły dysponują większymi środkami finansowymi, ale
też w wyborach parlamentarnych to właśnie głównie partie polityczne wystawiają
kandydatów i ubiegają się o zdobycie jak największej liczby mandatów. Mechanizmem niwelującym w pewnym stopniu te różnice, będącym gwarancją równych
szans wyborczych, są limity wydatków.
Określone przez ustawodawcę źródła finansowania kampanii wyborczych zasadniczo nie budzą kontrowersji wśród przedstawicieli nauki. Określają one jednakowe dla podmiotów zamierzających uczestniczyć w wyborach reguły pozyskiwania środków finansowych, które następnie przeznaczane są na prowadzenie
13
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (tekst jedn. Dz. U. 2011, Nr 155, poz.
924 z późn. zm.), dalej u p.p.
96
Joanna Juchniewicz
kampanii14. Ale o ile w odniesieniu do źródeł finansowania kampanii płaszczyzny
sporu nie są zbyt rozległe, to nie można już tego powiedzieć o sposobach wydatkowania pozyskanych środków. Analiza przyjętych rozwiązań, w połączeniu z praktyką polityczną, pozwala stwierdzić, iż to jak wydatkowane są zgromadzone przez
komitety środki budzi znacznie więcej wątpliwości.
Jak wcześniej zostało zasygnalizowane istotą limitów wydatków jest zapewnienie równych szans wszystkim startującym w wyborach komitetom wyborczym.
W wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej limit wydatków na agitację wyboczą wyznaczony jest kwotą 82 groszy przypadających na każdego wyborcę ujętego w rejestrze wyborców, w wyborach do Senatu limit wyznaczony jest kwotą
18 groszy. Wysokość limitów ustalana jest na podstawie algorytmu15, dla każdego
komitetu wyborczego, który w danych wyborach zarejestrował listę i uzależniona
jest od liczby posłów wybieranych w okręgach, w których komitet wyborczy zarejestrował swoje listy16.
Obok ogólnego limitu wydatków ustawa Kodeks wyborczy limituje również
określone formy prowadzenia agitacji wyborczej – wprowadzając limit celowy.
Art. 136 k.w. stanowi, że wydatki komitetu wyborczego na agitację wyborczą prowadzoną w formach i na zasadach właściwych dla reklamy, w tym w prasie, nie
mogą przekraczać 80% limitu określonego przepisami szczególnymi kodeksu,
ogólnej kwoty limitu wydatków. Tu również należy zwrócić uwagę, iż tak jak to ma
miejsce w przypadku pojęć agitacja wyborcza czy materiał wyborczy, zwrot „w formach i na zasadach właściwych dla reklamy” jest zwrotem nieostrym, w praktyce
prowadzącym do wątpliwości interpretacyjnych17.
Limitowanie wydatków ma pełnić funkcję gwarancyjną. Winno prowadzić
do zachowania względnej równości szans podmiotów uczestniczących w wyborach. Wyznaczenie górnej kwoty wydatków na kampanię ma na celu ochronę tych
komitetów, które dysponują mniejszą liczbą środków i które nie byłyby w stanie
wydać na kampanię wyborczą takich sum, jakimi dysponują najwięksi gracze
polityczni. Brak limitów mógłby bowiem doprowadzić do stanu, w którym część
Odrębną kwestią, pozostającą poza rozważaniami niniejszego opracowania jest sposób finansowania partii politycznych, który przekłada się na wysokość środków finansowych, jakie komitety
partyjne (samodzielne czy koalicji partii politycznych) mogą przeznaczyć na prowadzenie kampanii wyborczych.
15
Zob. art. 199 k.w. oraz art. 259 k.w.
16
Limity wydatków określa Państwowa Komisja Wyborcza, zob. http://pkw.gov.pl/wybory-do-sejmu-rp-i-do-senatu-rp-2011/limity-wydatkow-komitetow-wyborczych-uczestniczacych-wwyborach-do-sejmu-rzeczypospolitej-polskiej-i-do-senatu-rzeczypospolitej-polskiej-zarzadzonych-na-dzien-9-pazdziernika-2011-r.html (15.10.2014).
17
Przepisy Ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej posługiwały się analogicznym zwrotem i już wtedy wskazywano na jego nieostrość i mogące pojawiać się na tym tle
wątpliwości, które z wydatków będą mogły czy musiały być zaliczone do grupy objętej 80% limitem, zob. S. Gebethner, Wybory do Sejmu i do Senatu. Komentarz do ustawy z dnia 12 kwietnia
2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej
Polskiej, Warszawa 2001, s. 172–175.
14
Wybrane problemy prowadzenia kampanii wyborczych
97
komitetów wyborczych bez jakichkolwiek ograniczeń wydatkowałaby posiadane
środki na prowadzenie kampanii. Ale nie można pomijać jeszcze innego aspektu
limitów. Ograniczenie środków finansowych przeznaczanych na wybory, wymusza na komitetach wyborczych bardziej racjonalne wydatkowanie pieniędzy. Mając do dyspozycji określoną kwotę komitety muszą oszacować w jakiej formie będą
prowadziły agitację wyborczą i z jakich materiałów wyborczych będą korzystały
w sposób pozwalający im po zakończeniu wyborów rozliczyć się przed Państwową
Komisją Wyborczą, ale też osiągnąć sukces wyborczy. Można oczywiście postawić pytanie czy limity wydatków nie zostały określone na zbyt wysokim poziomie,
co faktycznie pozwala „najbogatszym” partiom politycznym wykorzystać limit
w całości i budować przewagę nad konkurentami wyborczymi. Jednakże mając na
względzie poprawę jakości prowadzonych kampanii, zwiększenie ich merytorycznej strony bardziej właściwym zdaje się być obniżenie limitu na agitacje wyborczą
prowadzoną w formach właściwych dla reklamy. Wymusiłoby to bowiem na komitetach wyborczych i kandydatach konieczność sięgnięcia po inne formy agitacji,
odejście od obrazkowej kampanii wyborczej, która poza utrwaleniem wizerunku
kandydatów nie wnosi wiele do kampanii. Ten aspekt wprowadzenie limitów celowych, o których mowa w art. 136 k.w., podkreśla się w literaturze, zwracając
uwagę, iż może czy nawet powinny one prowadzić komitety do powrotu do bezpośrednich spotkań z wyborcami18. Poza tym, opierając się na sprawozdaniach finansowych komitetów wyborczych, można postawić tezę, iż o sukcesie wyborczym
nie musi decydować ilość wydanych środków finansowych.
Bez wątpienia kampaniom wyborczym można przypisać cel marketingowy.
Prowadzące kampanię komitety wyborcze dążą do przekonania jak największej
liczby wyborców do oddania głosu na daną listę i konkretnych kandydatów. To,
w jaki sposób zamierzają dotrzeć do wyborców, zależne jest z jednej strony od
posiadanych środków finansowych, z drugiej zaś determinowane jest przyjętą strategią wyborczą. Zawsze jednak marketingowy cel kampanii powinien być sprzężony z celem informacyjnym, którego istotą jest przekazanie wyborcy informacji,
na podstawie których będzie mógł podjąć decyzję wyborczą. To właśnie w czasie
trwania kampanii wyborca powinien mieć możliwość poznania programów wyborczych, uzyskania informacji o kandydatach. Pozwala to nie tylko oprzeć decyzję
wyborczą na merytorycznych przesłankach, ale służy także podniesieniu poziomu
debaty publicznej i rozwijaniu społeczeństwa obywatelskiego – zaangażowanego
w sprawy własnego kraju i podejmującego świadome, odpowiedzialne wybory.
Co ważne – poszukiwanie informacji pomocnych w podjęciu wyborczej decyzji
nie powinno wymagać od wyborcy szczególnego nakładu sił i środków. Dlatego
tak kluczowym elementem jest dobór odpowiednich instrumentów dotarcia do
wyborców. Ustawodawca pozostawił w tej kwestii bardzo dużą swobodę komite18
Tak K.W. Czaplicki, Komentarz do art. 135 i 136 Kodeksu wyborczego, Kodeks wyborczy. Komentarz, K.W. Czaplicki, B. Dauter, S. J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Lex 2014.
98
Joanna Juchniewicz
tom wyborczym, nie ingerując w zasadzie ani w sposób prowadzenia kampanii,
ani w jej przebieg. Wprowadzone ograniczenia w niewielkim stopniu zaś ingerują
w swobodę wyboru przez komitety miejsc, rodzaju kampanii, jej intensywności.
Tworząc regulacje dotyczące finansowania kampanii wyborczych ustawodawca
postanowił wyeliminować możliwość prowadzenia ich przy użyciu haseł wyborczych i plakatów, których powierzchnia przekracza 2m2, tzw. bilbordów. Kampanie bilbordowe były i są nadal krytykowane przez przedstawicieli nauki i mediów.
Przeciwnicy wykorzystywania tego instrumentu zwracają uwagę na jego kosztochłonność, ale również na fakt, iż ta droga kontaktu z wyborcą nie pozwala mu pozyskać wiedzy ani na temat kandydatów, ani ich programów. Poza tym obserwacja
dotychczas prowadzonych kampanii wyborczych pozwala stwierdzić, iż bilbordy
i plakaty wyborcze zdają się zastępować czy wręcz eliminować inne formy prowadzenia kampanii, takie jak bezpośrednie spotkania z wyborcami, co nie wpływa
pozytywnie na jakość kampanii wyborczych.
Problem ten został dostrzeżony na etapie prac nad Kodeksem wyborczym, czego wyrazem była podjęta przez ustawodawcę próba wprowadzenia jakościowych
zmian w kampaniach wyborczych i zakaz wykorzystywania w nich tzw. bilbordów
wyborczych19. I mimo, iż w głosowaniu wszystkie siły polityczne poparły ustawę
Kodeks wyborczy, to art. 110 § 4 Kodeksu wyborczego, zawierający zakaz umieszczania plakatów i haseł wyborczych o powierzchni większej niż 2 m2, wraz z innymi przepisami został zaskarżony przez grupę posłów do Trybunału Konstytucyjnego. We wniosku posłowie podnieśli, iż przedmiotowy zakaz narusza wynikające
z zasady demokratycznego państwa prawnego standardy rywalizacji wyborczej,
narusza prawo do informacji, konstytucyjną zasadę ograniczania korzystania
z konstytucyjnych praw i wolności oraz zasadę równości. Prawo, w ocenie wnioskodawców, powinno gwarantować swobodę agitacji wyborczej oraz swobodę docierania do wyborców, którzy tym samym powinni mieć możliwość korzystania
z różnorodnych źródeł informacji o podmiotach ubiegających się o głosy. Ponadto
zdaniem wnioskodawców ograniczenia w prowadzeniu kampanii nie powinny być
szersze niż ograniczenia w sferze reklamy i informacji rynkowej. Posłowie popierający wniosek do Trybunału Konstytucyjnego podnieśli również, że niekonstytucyjność przyjętego zakazu, wynika z faktu, iż wprowadzone ograniczenie wolności
19
Nie była to pierwsza próba wprowadzenia zakazu korzystania w kampaniach wyborczych z tzw.
bilborów. W 2009 r., przy dokonywaniu nowelizacji ustawy o partiach politycznych oraz ustaw
wyborczych (druk nr 1862, Sejmu VI kadencji). Autorzy projektu zmierzali do wprowadzenia
zakazu propagowania działalności partii politycznych za pomocą plakatów i haseł o powierzchni
przekraczającej 2 m2, a także wykorzystywania takich haseł i plakatów w kampaniach wyborczych, co uzasadniane było koniecznością oszczędności budżetowych i zaangażowania się partii
politycznych w proces oszczędzania. Ostatecznie jednak proponowane zmiany nie weszły do
porządku prawnego RP, zob. także J. Juchniewicz, The right to information versus the principle of
the voting right equality in the light of the Constitutional Court’s judgment of 20 July 2011, on the
K 9/11, [w:] Communication as a Measure of Protection and Limitation of Human Rights. Information in Relation to Human Rights, Bratislava 2013, s. 335–342.
Wybrane problemy prowadzenia kampanii wyborczych
99
z art. 54 ust. 1 Konstytucji musi być uzasadnione koniecznością ochrony przynajmniej jednej ze wskazanych w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej wartości, a tego
twórcy ustawy nie uczynili. Poprzestali jedynie na wskazaniu, iż powyższe ograniczenie zmniejszy faktyczne zróżnicowanie w prowadzeniu kampanii wyborczych
ze względu na posiadane środki finansowe. Natomiast w ocenie wnioskodawców
wyrażony w Kodeksie wyborczym zakaz ogranicza wolność wyrażania poglądów
i rozpowszechniania informacji przez kandydatów w wyborach i ich komitety oraz
wolność pozyskiwania informacji przez obywateli zainteresowanych wyborami.
Trybunał Konstytucyjny, w wyroku wydanym 20 lipca 2011 r. (sygn. K 9/11),
orzekł, iż sformułowany w art. 110 § 4 Kodeksu wyborczego zakaz umieszczania
w kampanii wyborczej plakatów i haseł wyborczych o powierzchni przekraczającej
2 m2 jest niezgodny z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest
niezgodny z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Tym samym przychylił się częściowo
do stanowiska wyrażonego we wniosku. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że na pojęcie wolności słowa, o której mowa w art. 54 ust. 1 Konstytucji, składają się trzy wolności – wolność wyrażania swoich poglądów, wolność
pozyskiwania informacji i wolność rozpowszechniania informacji – powiązane
ze sobą i wypełniające się znaczeniowo20. Wolność słowa odnosi się do sfery życia prywatnego, jak i publicznego, gdzie w ocenie TK nabiera wręcz charakteru
zasady ustrojowej. Trybunał podkreślił znaczenie wolności słowa w czasie wyborów. I nie tylko dla podmiotów uczestniczących w wyborach (partii politycznych,
koalicji partii, komitetów wyborców), ale dla samych wyborców, którzy powinni
mieć jak najwięcej informacji o programach, kandydatach. Argumentując niekonstytucyjność zakazu z art. 110 § 4 Kodeksu wyborczego Trybunał stwierdził, że
„nie wytrzymuje testu proporcjonalności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji”.
Ograniczenie korzystania z konstytucyjnej wolności wymaga wskazania wartości,
której ochrona uzasadnia wprowadzenie ograniczenia. W tym przypadku trudno
wskazać, która z konstytucyjnych wartości – bezpieczeństwo, porządek publiczny, zdrowie, moralność publiczna, ochrona środowiska, wolności i prawa innych
osób, wymaga ograniczenia wolności słowa poprzez wprowadzony zakaz wielkopowierzchniowych plakatów wyborczych. Trybunał Konstytucyjny uznał również,
że wprowadzony do kodeksu zakaz nie doprowadzi do poprawy jakości debaty
publicznej, nie wprowadzi również racjonalizacji wydatków wyborczych, co twórcy kwestionowanych rozwiązań wskazali w uzasadnieniu do projektu kodeksu wyborczego. I jakkolwiek sąd konstytucyjny uznał niezgodność zakazu umieszczania
haseł i plakatów wyborczych przekraczających powierzchnię 2 m2 z art. 54 ust.
20
Zdaniem K. Wojtyczka na wolność słowa składają się: wolność wyrażania swoich poglądów przy
pomocy wszelkich dostępnych instrumentów, wolność rozpowszechniania swoich i cudzych poglądów, wolność dostępu do istniejących źródeł informacji, pozwalająca zapoznać się z cudzymi
poglądami oraz wolność poszukiwania informacji, K. Wojtyczek, [w:] Prawo konstytucyjne RP,
red. P. Sarnecki, Warszawa 2008, s. 115–116.
100
Joanna Juchniewicz
1, to jednocześnie wskazał, iż racjonalizacja wydatków winna nastąpić w drodze
zmiany przepisów o finansowaniu kampanii wyborczych.
Trybunał Konstytucyjny trafnie podniósł, iż ujęty w art. 110 § 4 k.w. zakaz stanowi
ograniczenie w korzystaniu z wolności słowa, które nie spełnia warunków określonych w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Korzystanie w trakcie kampanii wyborczej
z bilbordów nie zagraża bezpieczeństwu czy porządkowi publicznemu, jak i innym
wymienionym w tym artykule wartościom. Jednakże należy ponownie zastanowić
się nad potrzebą i zasadnością wprowadzenia regulacji, które ograniczyłyby możliwość korzystania z tej formy agitacji wyborczej i tych materiałów wyborczych.
Argumentem przemawiającym na korzyść wprowadzenia ograniczeń w tym obszarze może być nie tylko konieczność racjonalizacji wydatków wyborczych, ale niski
potencjał informacyjny tej formy prowadzenia kampanii. Trudno bowiem uznać,
iż bilbordy wyborcze zwiększają zasób informacji o danym kandydacie czy jego
programie, zważywszy na sposób prezentowania treści. Niewątpliwie zaś generują
i podwyższają znacznie koszty kampanii21. Dlatego też, co zostało już zasygnalizowane we wcześniejszej części opracowania, bardziej zasadnym wydaje się obniżenie
limitu celowego, wynoszącego obecnie 80% limitu ogólnego. Mniejsza ilość środków
finansowych, jaka mogłaby być wykorzystana na plakaty, ulotki wyborcze, bilbordy,
w sposób naturalny wymusiłaby sięgnięcie po inne formy prowadzenia kampanii,
zwłaszcza te, które są ukierunkowane na bezpośredni kontakt z wyborcą. Wprowadzenie tego typu rozwiązań mogłoby, obok większej racjonalizacji wydatków wyborczych, doprowadzić do, postulowanego przez autorów wynikającego z art. 110 § 4
k.w. zakazu, podniesienia jakości debaty publicznej.
Na koniec należy zasygnalizować problemy związane z ramami czasowymi
prowadzonych kampanii wyborczych i pojawiającymi się na tym tle wątpliwościami. Kampanie wyborcze prowadzone są w określonych ramach czasowych. Ich
początek wyznacza ogłoszenie przez właściwy organ aktu o zarządzeniu wyborów
– w przypadku wyborów do Sejmu i Senatu postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o zarządzeniu wyborów. Zakończenie kampanii wyborczej następuje na 24 godziny przed dniem głosowania (art. 104 k.w.). Rozpoczęcie kampanii
wyborczej nie jest jeszcze równoznaczne z możliwością prowadzenia agitacji wyborczej, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 105 § 2 k.w. agitację wyborczą można
21
W kampanii wyborczej do Sejmu i Senatu koszty plakatów wyborczych (koszty ekspozycji i wykonania) wykorzystanych przez Komitet wyborczy Platformy Obywatelskiej na plakaty wynosiły
– 5 629 002 zł, Komitetu wyborczego Prawa i Sprawiedliwości – 10 297 739 zł, Komitetu wyborczego Polskiego Stronnictwa Ludowego – 3 193 722 zł, Komitetu wyborczego Sojuszu Lewicy
Demokratycznej – 7 987 523 zł, Komitetu wyborczego Ruchu Palikota – 375 461 zł. (oprac. na
podstawie sprawozdań finansowych komitetów wyborczych). Jak z powyższego zestawienia wynika ilość wydanych środków finansowych nie przekłada się wprost na wysokość poparcia społecznego. Doskonale to widać na przykładzie dwóch komitetów wyborczych – SLD, które wydało
prawie 8 mln weszło do Sejmu z najmniejszą liczbą mandatów, natomiast Ruch Palikota, którego
wydatki na plakaty wyborcze w stosunku do SLD były prawie 20-krotnie mniejsze, wprowadził
dwukrotnie więcej niż SLD posłów.
Wybrane problemy prowadzenia kampanii wyborczych
101
prowadzić od dnia przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego.
Oznacza to, iż dopiero po przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitety wyborcze mogą promować swoich kandydatów, programy wyborcze, podejmować
działania nakłaniające wyborców do głosowania w określony sposób.
Obserwując wybory w szerokiej perspektywie czasowej, można stwierdzić, iż
partie polityczne, jeszcze przed formalnym rozpoczęciem kampanii wyborczej,
prowadzą działania promujące ich ugrupowania, określane mianem akcji informacyjnej. W czasie bezpośrednio poprzedzającym rozpoczęcie kampanii wyborczej
można zaobserwować rosnącą liczbę wielkopowierzchniowych plakatów przedstawiających osoby kierujące partią, hasła, idee czy zarysy programów politycznych,
społecznych, gospodarczych, natężenie innych form kontaktu z wyborcami (np.
tzw. spoty wyborcze). Wydatki z tym związane pokrywane są z budżetów partii, ale
nie mogą być zaliczone do sum przeznaczonych na kampanię wyborczą, a ograniczonych limitami. W świetle ustawy o partiach politycznych partie w każdym czasie mogą promować swoje hasła, programy, idee, członków, jednakże kiedy czynią
to w okresie przedwyborczym takie działania mogą uchodzić za działania mające
charakter agitacji wyborczej. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu rozróżnienie działań prowadzonych na podstawie ustawy o partiach politycznych, których
celem jest promowanie partii, od działań noszących znamiona agitacji wyborczej
może być w konsekwencji niezwykle trudne22. W rzeczywistości powyższa praktyka
może prowadzić do zachwiania zasady wyborczego fair play, stawiając na uprzywilejowanej pozycji te siły polityczne, które dysponują znacznymi środkami finansowymi, one bowiem w naturalny sposób mają większe możliwości zaprezentowania się
wyborcom. Na powyższy problem zwracała uwagę Państwowa Komisja Wyborcza,
podkreślając nie tylko szkodliwość takich działań, ale wręcz ich niezgodność z przepisami Kodeksu wyborczego23. W swoim stanowisku w sprawie tzw. kampanii informacyjnej prowadzonej przez partie polityczne i osoby pełniące funkcje publiczne
przed zarządzeniem wyborów (ZPOW-557 – 1/11) PKW w sposób bardzo zdecydowany podniosła, że podmioty, które zamierzają uczestniczyć w wyborach jeszcze nie
zarządzonych powinny powstrzymać się od tzw. kampanii informacyjnej, zwłaszcza
wobec faktu, iż prowadzenie kampanii wyborczej zostało zastrzeżone wyłącznie dla
komitetów, a utworzenie komitetów wyborczych możliwe jest dopiero po zarządzeniu wyborów. Nie można odmówić słuszności twierdzeniu zawartemu w stanowisku
PKW, że prowadzenie działań zwanych kampanią informacyjną w okresie poprzedzającym zarządzenie wyborów, a polegających na przedstawianiu programów partii, idei, prezentowaniu członków partii, jednoznacznie kojarzone jest przez wyborców z kampanią wyborczą, z nakłanianiem ich do głosowania na określone partie
F. Rymarz, Komentarz do art. 105 Kodeksu wyborczego, [w:] Kodeks wyborczy. Komentarz,
K.W. Czaplicki, B. Dauter, S.J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Lex 2014.
23
F. Rymarz, Komentarz do art. 104 Kodeksu wyborczego, [w:] Kodeks wyborczy. Komentarz,
K.W. Czaplicki, B. Dauter, S. J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Lex 2014.
22
102
Joanna Juchniewicz
polityczne. I mimo iż PKW wielokrotnie zwracała na ten problem uwagę, w praktyce
przy okazji każdych wyborów (nie tylko wyborów do Sejmu i Senatu) można zaobserwować intensyfikację działań o charakterze kampanijnym jeszcze przed formalnym rozpoczęciem kampanii wyborczej.
Stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej jest ważnym głosem za zachowaniem równości podmiotów uczestniczących w wyborach, zagwarantowaniem
równych szans wyborczych, jednakże trzeba pamiętać, że to głównie od partii politycznych, kultury politycznej zależeć będzie czy w czasie poprzedzającym kampanie wyborcze, będą prowadziły „kampanię informacyjną”. Obowiązujące obecnie
rozwiązania w tej materii można uznać za właściwe, gwarantują zachowanie owego wyborczego fair play, ale możliwość obejścia tych regulacji, tym samym naruszenia równych dla wszystkich zasad prowadzenia kampanii i zwiększenia szans
wyborczych, w dalszym ciągu są ogromną pokusą.
Jak już wcześniej zostało podniesione, istotą kampanii wyborczych jest, obok
przekonania wyborców do głosowania na konkretne komitety wyborcze oraz kandydatów, stworzenie wyborcom możliwości zapoznania się z programami wyborczymi. Stąd też uczestniczące w procesie wyborczym komitety wyborcze winny
sięgać po takie instrumenty agitacji wyborczej i korzystać z takich materiałów
wyborczych, które w najlepszym stopniu pozwolą wyborcy podjąć jak najbardziej
świadomą decyzję wyborczą.
Kampanie wyborcze od czasu, kiedy wybory mają wolny, rywalizacyjny charakter, budzą ogromne zainteresowanie zarówno wśród samych uczestników gry
wyborczej, jak również wyborców, mediów, przedstawicieli różnych dyscyplin naukowych. Oczekiwania, jakie wobec kampanii się formułuje z jednej strony wiążą
się z ich skutecznością, z drugiej z jej informacyjnym charakterem. Dlatego tak
ważnym aspektem kampanii, rzutującym na ich przebieg, są kwestie związane z finansowaniem wyborów. Wielokrotnie zostało już podkreślone, że wybory powinny być przeprowadzane z zachowaniem równości szans podmiotów ubiegających
się o elekcję, co jest to możliwe przy odpowiednim ukształtowaniu mechanizmów
finansowania kampanii wyborczych. Patrząc na regulacje zawarte w kodeksie
wyborczym można stwierdzić, iż zasadniczo spełniają one wymóg zapewniania
równości szans. Można i trzeba natomiast podjąć prace nad wprowadzeniem rozwiązań, które zapewnią większą racjonalizację wydatków (limity celowe), jak również podjąć próbę ograniczenia tzw. kampanii informacyjnej, której prowadzenia
często zmierza do obejścia przepisów Kodeksu wyborczego
BIBLIOGRAFIA
Chmaj M., Skrzydło W., System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2011.
Czaplicki K.W., Komentarz do art. 135 i 136 Kodeksu wyborczego, Kodeks wyborczy. Komentarz, K.W. Czaplicki, B. Dauter, S. J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Lex 2014.
Wybrane problemy prowadzenia kampanii wyborczych
103
Gebethner S., Wybory do Sejmu i do Senatu. Komentarz do ustawy z dnia 12 kwietnia
2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001.
Gebethner S., Wybory do Sejmu i do Senatu. Komentarz, Warszawa 2001.
Juchniewicz J., The right to information versus the principle of the voting right equality in
the light of the Constitutional Court’s judgment of 20 July 2011, on the K 9/11.[w:] Communication as a Measure of Protection and Limitation of Human Rights. Information in
Relation to Human Rights, Bratislava 2013.
Kryszeń G., Standardy prawne wolnych wyborów parlamentarnych, Białystok 2007.
Michalak B., Sokala A., Kampania wyborcza (hasło), [w:] Leksykon prawa wyborczego i systemów wyborczych, Warszawa 2010.
Rakowska A., Formy i granice kampanii wyborczych według Kodeksu wyborczego, [w:] Kodeks wyborczy wstępna ocena, red. K. Skotnicki, Warszawa 2011.
Rymarz F., Komentarz do art. 104 Kodeksu wyborczego, [w:] Kodeks wyborczy. Komentarz,
K.W. Czaplicki, B. Dauter, S. J. Jaworski , A. Kisielewicz, F. Rymarz, Lex 2014.
Rymarz F., Komentarz do art. 105 Kodeksu wyborczego, [w:] Kodeks wyborczy. Komentarz,
K.W. Czaplicki, B. Dauter, S. J. Jaworski , A. Kisielewicz, F. Rymarz, Lex 2014.
Skotnicki K., Funkcje wyborów, [w:] Prawo wyborcze Rzeczypospolitej Polskiej i problemy
akcesji Polski do Unii Europejskiej, red. A. Sylwestrzak, J. Juchniewicz i in., Olsztyn 2003.
Stębelski M, Glosa do postanowienia SN z dnia 12 października 2011 r., III SW 9/11, „Przegląd Sejmowy” 2013, nr 1.
Uziębło P., Zasada równości wyborów parlamentarnych w państwach europejskich i południowoamerykańskich, Warszawa 2013.
Wojtyczek K., [w:] Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 2008.
Żukowski A. System wyborczy do Sejmu i Senatu RP, Warszawa 2004.
104
Autor
Monika Giżyńska
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
DEMOKRACJA A UDZIAŁ W GŁOSOWANIU
Termin demokracja sięga starożytnej Grecji i pochodzi od greckiego słowa kratos
oznaczającego władzę lub rząd. Demos zaś to lud. Demokracja więc, to rządy ludu.
Jedną z zasadniczych cech demokracji jest zasada równości politycznej. Dlatego
też w starożytnej Grecji demokracja skutkowała nie tyle polityczną równością, co
uprzywilejowaniem pozycji biedoty. W greckich miastach-państwach partycypacja
polityczna ograniczała się do niewielkiego odsetka obywateli płci męskiej, którzy
ukończyli odpowiedni wiek. Powodowało to, że kobiety, niewolnicy i obcokrajowcy byli pozbawieni praw wyborczych. Ograniczenia dotyczące głosowania istniały
także w większości państw demokratycznych przez większą część XX w. w postaci
cenzusów majątkowych, płciowych czy rasowych. W Europie powszechne prawo
wyborcze pojawiło się dopiero na początku XX w., kiedy to kobiety otrzymały pełnię praw wyborczych1. W Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej zaś w latach 60. XX w. gdy prawo głosowania otrzymali afroamerykanie2.
Demokrację ateńską charakteryzował wysoki poziom aktywności politycznej
jej mieszkańców. Krytykiem takiej formy był Platon. Atakował on zasadę równości
politycznej, uważał bowiem, że masy nie posiadają mądrości ani doświadczenia
koniecznego do rozsądnego sprawowania rządów. Opowiadał się za oddaniem
władzy władcom – filozofom i strażnikom. Słabością demokracji ateńskiej było
jednak to, iż duża część społeczeństwa była pozbawiona udziału w życiu politycznym (kobiety, niewolnicy i obcokrajowcy). Uprawnionymi byli jedynie mężczyźni
urodzeni w Atenach, którzy mieli ukończony 20. rok życia3.
Demokratyczne ideały wróciły w XVII i XVIII w. w postaci demokracji ochronnej. Jednak jej forma różniła się od klasycznej demokracji starożytnej Grecji. Demokrację przestano upatrywać jedynie jako udział społeczeństwa w życiu politycznym. Widziano ją jako środek do którego można uciekać się wobec nacisków
W Szwajcarii nastąpiło to dopiero w 1971 r. Najwcześniej na świecie czynne prawo wyborcze
przyznała kobietom Nowa Zelandia – w 1893 r. Niemniej prawo kandydowania przyznane im zostało dopiero 26 lat później. W Europie pierwszym państwem, które przyznało prawo wyborcze
kobietom była Finlandia – 1906 r. W kolejnych latach dołączyły do niej: Norwegia – 1913 r., Dania – 1915 r., Estonia, Łotwa – 1917 r., Rosja, Polska, Austria i Niemcy – 1918 r. Należy również
zaznaczyć, że we Francji został wprowadzony w 1950 r. cenzus domicylu uzależniający prawo
wyborcze od zamieszkania jednostki w danej miejscowości przez pewien czas co miało pozbawić
praw wyborczych robotników.
2
A. Heywood, Politologia, Warszawa 2006, s. 84–86.
3
A. Heywood, op. cit., s. 89–90.
1
Demokracja a udział w głosowaniu
105
ze strony państwa. Takie podejście było akceptowane przez przedstawicieli wczesnej myśli liberalnej, których interesowało stworzenie jak najszerszej sfery indywidualnej wolności. Niekontrolowanej władzy sprzeciwiał się J. Lock. Podkreślał,
że prawo do głosowania wypływa z istnienia praw naturalnych w szczególności
z prawa do własności. Lock twierdził, że skoro władza mogła nakładać podatki to
jednostkom jako środek ochronny przysługiwało prawo kontroli ciała ustanawiającego podatki – legislatywy. Demokracja zaczęła oznaczać system rządów za zgodą rządzonych. Niemniej Lock uważał, że jedynie posiadacze własności powinni
głosować, bowiem tylko oni mieli prawa naturalne, które mogły być pogwałcone
przez państwo4.
Bardziej radykalne ujęcie powszechnego prawa wyborczych zostało zaprezentowane przez przedstawicieli utylitaryzmu, między innymi J. Benthama czy
J. Milla. Demokracja również u nich widziana była jako potrzeba ochrony praw
oraz popierania indywidualnych interesów. Bentham uważał, ze skoro wszystkie
jednostki szukają szczęścia, przyjemności to powszechne prawo wyborcze5 jest
jedynym sposobem na zapewnienie „największego szczęścia największej liczbie
ludzi”. Demokracja ochronna jest ograniczoną i nie bezpośrednią formą demokracji. W rzeczywistości zgoda rządzonych jest osiągana przez głosowanie w regularnych i konkurencyjnych wyborach co gwarantuje odpowiedzialność rządzących.
Równość polityczna, oznaczająca równe prawa wyborcze, rozumiana jest w czysto techniczny sposób. Jeśli prawo do głosowania stanowi środek ochronny indywidualnej wolności, wolność musi być także gwarantowana przez rygorystyczny
podział władzy. Celem demokracji ochronnej jest zapewnienie obywatelom jak
najszerszych możliwości życia zgodnie z własnymi wyborami6.
Z biegiem czasu, demokracja przybrała inną postać, zainteresowanie rozwojem
jednostki ludzkiej i wspólnoty. Dało to początek tak zwanej demokracji rozwijającej. Najbardziej radykalny i nowatorki sposób jej rozumienia przedstawił J.J. Rousseau. Jego poglądy cechuje odejście, pod wieloma względami, od demokracji liberalnej. Dla Rousseau demokracja była środkiem za pomocą którego ludzie mogli
osiągnąć wolność lub autonomię rozumianą jako „posłuszeństwo prawom jakie
sami sobie nadali”. Obywatele są wolni jedynie wtedy, gdy w sposób bezpośredni i ciągły biorą udział w kształtowaniu swojej wspólnoty. Wolność wg Rousseau
oznacza posłuszeństwo wobec woli powszechnej. Wola powszechna jest wolą każdego z obywateli, w przeciwieństwie do ich indywidualnej woli. Wykazując posłuszeństwo wobec woli powszechnej obywatele idą po prostu za swoją prawdziwą
naturą, skoro wola powszechna jest tym czego każdy pragnie bezinteresownie.
A. Heywood, op. cit., s. 90–92. Por. A. Jamróz, Demokracja współczesna. Wprowadzenie, Białystok 1993, s. 30–31. oraz R.H. Popkin, A. Stroll, Filozofia, Poznań 1994, s. 115–117.
5
Wówczas prawo wyborcze mężczyzn.
6
A. Heywood, op. cit., s. 92.
4
106
Monika Giżyńska
Taki system demokracji rozwijającej wymagał nie tylko równości politycznej, ale
także ekonomicznej. Rousseau był jednak krytykowany za wprowadzenie podziału
na demokrację tzw. prawdziwą i demokrację odczuwalną7. Teorie Rousseau stanowiły podwaliny dla demokracji partycypacyjnej podjętej w latach 60. i 70. XX w.
Zwolennicy demokracji partycypacyjnej popierają wizję społeczeństwa „uczestniczącego”, w którym każdy obywatel może się rozwijać dzięki uczestnictwu w decyzjach nadających jego życiu kształt.
Przedstawicielem bardziej umiarkowanej demokracji rozwijającej jest J.S. Mill.
Najwyższa zaleta demokracji według Milla polegała na wspieraniu najwyższego
i harmonijnego rozwoju indywidualnych zdolności. Poprzez uczestnictwo w życiu
politycznym obywatele poszerzają horyzonty, wzmacniają swój rozsądek i osiągają wyższy stopień indywidualnego rozwoju. Mill postulował nadanie praw wyborczym wszystkim (nawet kobietom) za wyjątkiem analfabetów. Mill odrzucał
jednak ideę formalnej równości politycznej. Opowiadał się za systemem głosowania ważonego. Różnicował ilość przyznawanych głosów od wykształcenia8. Mill
twierdził, że ocena działań jako słusznych lub nie jest ściśle uzależniona od tego,
jak wpływają one na większość – zatem samą ocenę reguluje większość, a to jest
założeniem demokracji9.
Hasło pełnej równości praw politycznych było jednak wcielane w normy prawne dopiero w XIX i XX w. Obecnie powszechność praw wyborczych, w państwach
demokratycznych, została formalnie zrealizowana. Na uwagę zasługuje jednak
udział wyborców w akcie głosowania a raczej jego brak i nasuwające się w związku z tym pytanie o to, czy głosowanie ma być traktowane jako uprawnienie czy
też jako obowiązek. Przyjmuje się, iż wybory są częścią składową systemu przedstawicielskiego, jako podstawowej formy sprawowania władzy politycznej w państwie10. W drodze głosowana następuje bowiem ukształtowanie składu organów
przedstawicielskich i jednocześnie powierzenie reprezentantom mandatu. Akt
wyboru jest procesem w wyniku którego dochodzi do wyłonienia składu organów przedstawicielskich. Niemniej jego częścią składową jest sam akt głosowania
i powiązana z nim ściśle zasada powszechności wyborów. Zasada ta rozstrzyga
jaki jest zasięg najważniejszego z praw politycznych obywateli w systemie rządów
przedstawicielskich: prawa do udziału w kształtowaniu składu organów władzy
państwowej. W tym znajduje swój wyraz zasada suwerenności narodu. Bowiem
w systemie demokracji pośredniej prawo do udziału w kształtowaniu składu organów władzy jest główną formą wpływu ogółu obywateli na sprawy publiczne.
O ile aż do połowy XX w. trwała walka o powszechność praw wyborczych,
o tyle w XXI w. mamy kryzys z korzystaniem z tych praw. Skoro demokracja to
A. Heywood, op. cit., s. 93.
A. Heywood, op. cit., s. 93.
9
R.H. Popkin, A. Stroll, Filozofia…, s. 54 oraz s. 122–129.
10
Z. Jarosz, System wyborczy PRL, Warszawa 1969, s. 7.
7
8
Demokracja a udział w głosowaniu
107
rządy ludu rozumianego jak zbiór wolnych i równych jednostek, z których każda
ma prawo podejmowania autonomicznych decyzji. Oznacza to, że tylko jednogłośne decyzje mogą być dla ludu wiążące. Spadająca w wielu krajach frekwencja
wyborcza ma istotne znaczenie dla istnienia demokracji, bowiem oznaczać może
delegitymizację systemu. Absencja wyborcza powoduje więc słaby stopień akceptacji społeczeństwa dla władz, co powinno być postrzegane, jako symptom kryzysu
demokracji. Czynne prawo wyborcze z jednej strony jest prawem podmiotowym
samoistnym, z drugiej natomiast stanowi konkretyzację prawa do uczestniczenia
w rządzeniu państwem11.
Koncepcję demokracji wyznaczają trzy zasady: zasada równości wobec prawa wszystkich obywateli, jako zasada negująca zasadę nierówności wobec prawa
(o czym była mowa wyżej); zasada konstytucyjnie ujętych praw jednostki wobec
państwa; zasada, iż naród suwerenny jest reprezentowany przez odpowiedni organ państwa12. Demokracja opiera się na zasadzie partycypacji społeczeństwa
(narodu) w tworzeniu państwa, wyrażonej głównie w postaci aktów prawodawczych uchwalanych przez ciało składające się z reprezentantów wyrażających wolę
polityczną większości obywateli (parlament). Wybrany więc w drodze wyborów
powszechnych parlament, wyraża stanowisko większości i tworzy wolę państwa.
Parlament wyraża więc wolę społeczeństwa (wyborców). Demokracja ma zapewnić wolność i równość wszystkich obywateli przez to, że w tym samym stopniu
uczestniczą w tworzeniu woli państwa. Każdy więc podporządkowany jest decyzjom, w których podjęciu uczestniczy poprzez swoich przedstawicieli. Jest więc
wolny, gdyż podlega pośrednio sobie i jest wolny w stopniu równym z innymi,
gdyż prawo wyborcze wyznacza mu taką samą partycypację w tworzeniu tych decyzji, co każdemu innemu członkowi danego społeczeństwa13. Zasada większości
wyznacza najbardziej demokratyczną formę rozstrzygania sprzecznych interesów
różnych grup społecznych. Istotne jest to, aby uprawnieni do głosowania w jak
największej liczbie uczestniczyli w akcie głosowania, bowiem tylko wówczas reprezentacja odzwierciedla wolę większości. Dlatego taż z wyborami związana jest
frekwencja wyborcza.
Przyjmuje się, że frekwencja wyborcza jest istotną formą poparcia społeczeństwa dla danego systemu politycznego i decyduje o zakresie jego legitymacji. Udział
obywatela w wyborach nie jest, w większości współczesnych państw, obowiązkiem
lecz ich uprawnieniem, przywilejem. Niemniej istnieją państwa, które wprowadzają polityczny bądź prawny obowiązek udziału w głosowaniu14. Przymus polityczny
W. Sokolewicz, Komentarz do art. 62 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 6.
12
W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 142.
13
W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 143.
14
Aktualnie instytucja przymusu wyborczego znana jest i obowiązuje w 28 krajach (Belgia, Cypr,
Grecja, Luksemburg, Turcja, Argentyna, Boliwia, Brazylia, Chile, Dominikana, Ekwador, Gwatemala, Honduras, Kostaryka, Meksyk, Panama, Paragwaj, Peru, Salwador, Urugwaj, Wenezuela,
11
108
Monika Giżyńska
właściwy jest niedemokratycznym reżimom politycznym. G. Kryszeń wskazuje tu
na państwa komunistyczne, w których bardzo wysoki wskaźnik biorących udział
w głosowaniu obywateli, sięgający prawie 100% osiągany był politycznymi środkami oddziaływania zarówno o charakterze perswazji propagandowej, jak i gróźb
zastosowania określonych sankcji wobec nieposłusznych15. Przymus wyborczy
wprowadzany jest przede wszystkim po to, aby przeciwdziałać absencji wyborczej.
Przeprowadzone badania dowodzą bowiem, że tam gdzie została wprowadzona do
porządku prawnego instytucja przymusu wyborczego spełnia ona swoją rolę i jest
skutecznym środkiem w zwiększaniu frekwencji wyborczej, innymi słowy w mobilizowaniu uprawnionych osób do czynnego udziału w wyborach16. Wprowadzenie przymusu wyborczego w Australii spowodowało wzrost frekwencji w wyborach parlamentarnych w 1922 r. z 59% na 91% w roku 1925, zaś w Belgii różnica
była jeszcze większa, gdyż frekwencja wzrosła z 48% w 1892 r. do 94,6% w 1894 r.17.
W państwach, w których istnieje przymus wyborczy frekwencja jest o około 20%
wyższa niż w tych gdzie go brak.
Stosunek jednostki – obywatela do wspólnoty – do państwa, oraz kwestie związane z dobrem indywidualnym – własnym „ja” i kwestie związane z dobrem ogółu
– „my”, nadały prawu głosowania dwojaki sens: wspólnotowy i indywidualistyczny. Rozważając czy głosowanie ma być uprawnieniem czy obowiązkiem oraz mając powyższe na uwadze, należałoby zadać pytanie, na ile zasada suwerenności
narodu ma być realizowana przez ten naród, to jest na ile czynne prawo wyborcze
powinno być pojmowane, jako uprawnienie obywatela, a na ile, jako jego obowiązek. Wydaje się, że skoro z zasady powszechności wyborów wyprowadzane są
pewne obowiązki odnoszące się do organów państwowych (prawne formy gwarancji realizacji zasady powszechności wyborów), to nie bez racji jest twierdzenie,
iż udział obywatela w wyborach jest swego rodzaju obowiązkiem na niego nałożonym wynikającym z właściwego pojmowania zasady suwerenności narodu. Zasada ta będzie, bowiem w sposób najbardziej pełny realizowana, jeżeli naród w jak
największej liczbie swoich przedstawicieli wyrazi swoją wolę, bądź to poprzez
udział w wyborach, poprzez wybór swoich reprezentantów, którzy w ten sposób
nabędą uprawnienie do podejmowania decyzji w ich imieniu, bądź też poprzez
bezpośrednie sprawowanie władzy w formach do tego prawnie przewidzianych.
Z drugiej strony traktowanie prawa wybierania jedynie, jako uprawnienia obywatela bardziej odpowiada liberalnej koncepcji tego pojęcia i odzwierciedla ideę indywidualnego zaangażowania każdej jednostki w funkcjonowanie państwa. Tym
niemniej, nie bez racji jest przy tym zapatrywanie, że skoro jednostka funkcjonuje
Australia, Fidżi, Laos, Nauru, Singapur, Tajlandia, Egipt).
G. Kryszeń, Standardy prawne wolnych wyborów parlamentarnych, Białystok 2007, s. 241.
16
A. Schäfer, Republican Liberty and Compulsory Voting, Cologne 2011, s. 2–3.
17
A. Żukowski, Systemy wyborcze, Olsztyn 1997, s. 102; L. Hill, J. Louth, Compulsory Voting Laws
and Turnout: Efficacy and Appropriateness, Adelaide 2004, s. 5 i n.; K. Kato, Evaluating Compulsory Voting: Australia in Comparative Perspective, London 2008, s. 10 i n.
15
Demokracja a udział w głosowaniu
109
w państwie i korzysta z jego wytworów, to jednym z ciążących na niej z tego tytułu
obowiązków obywatelskich powinien być obowiązek uczestniczenia raz na pewien
okres w wyborach mających na celu wyłonienie reprezentantów tego państwa.
Przedmiotowe rozumowanie przemawia ostatecznie na niekorzyść traktowania prawa wybierania, jako uprawnienia obywatela, co z kolei powoduje, iż w systemach demokratycznych rozwiązaniem zdolnym do przezwyciężania różnego
rodzaju sytuacji kryzysowych mającym zasadnicze znaczenie dla dalszej formy
państwa, bez konieczności uciekania się do rozwiązań niedemokratycznych, wydaje się być prawny przymus wyborczy. Jeżeli bowiem miernikiem demokracji jest
liczny udział wyborców w powszechnych i równych wyborach, to wprowadzenie
uregulowań prawnych powodujących aktywizację społeczeństwa obywatelskiego
i zwiększenie jego czynnego udziału w wyborach jest jak najbardziej demokratyczne, a przymus wyborczy powinien być traktowany, jako instytucja akceptowalna,
postrzegana przez pryzmat instrumentu naprawczego, zapobiegawczego czy reformującego system demokratyczny.
Przy założeniu, że udział w wyborach traktowany jest, jako prawo a nie obowiązek obywatela, przekonywującym wydaje się być twierdzenie, że w społeczeństwach o mało ugruntowanej demokracji, a co za tym idzie o słabo rozwiniętej
świadomości społecznej co do zachowań obywatelskich, sam fakt dobrowolności
udziału w wyborach powoduje u wyborców wystąpienie odczucia braku przymusu
uczestniczenia w pewnym przedsięwzięciu, a tym samym jego nieobowiązkowość
(odczucie, że czegoś nie trzeba czynić). Dodatkowo inne „utrudnienia” związane
z głosowaniem, w tym chociażby poświęcenie czasu niezbędnego do oddania głosu wyborczego, udanie się do lokalu wyborczego, pobranie karty do głosowania,
podjęcie decyzji, co do sposobu głosowania sprawiają, że postawa osób z niską lub
przeciętną świadomością obywatelską, którzy tworzą, co do zasady większość społeczeństwa współczesnych „młodych demokracji” przybiera formę bierną.
Kolejne pytanie jakie rodzi się w tym momencie to, kiedy powinniśmy być zaniepokojeni stanem frekwencji. Nawiązując do wcześniej poczynionych rozważań,
dotyczących demokracji i autonomicznej woli większości, wydaje się, że jeżeli
w akcie głosowania uczestniczy większość uprawnionych, czyli ponad połowa nie
ma powodów do niepokoju o wyrażanie woli większości przez reprezentantów.
Obawy może wzbudzać sytuacja w której w wyborach uczestniczy mniej niż połowa uprawnionych do głosowania i to mniejszość decyduje o kształcie państwa,
a większość jest niezadowolona z wyników wyborów. Dzieje się tak ponieważ w sytuacji gdy głosowanie jest dobrowolne, a szansa, że jego wynik będzie zależał od
pojedynczego głosu jest, w przeświadczeniu wyborcy, niewielka sprawia, że udział
w wyborach wydaje się czynnością irracjonalną. Dlatego aby wyprowadzić takie
osoby z błędu oraz po to, aby rzeczywista wola większości została w wyborach
wyrażona należałoby wprowadzić przymus wyborczy. Jeśli chcemy, aby państwo
było demokratycznym i aby mniejszość nie decydowała o sprawach państwa to po-
110
Monika Giżyńska
winniśmy robić wszystko aby jak największa liczba uprawnionych poszła do urn.
W sytuacji, gdy argumenty słowne przemawiające za tym, aby brać udział w wyborach nie przynoszą rezultatów, wydaje się, że wprowadzenie przymusu wyborczego
będzie sposobem na przełamanie ich niechęci.
Poza tym poprzez wykreowanie obowiązku głosowania nigdy nie dojdzie do
zagrożenia istnienia demokracji w wyniku braku zaangażowania w jej współtworzenie najuboższych warstw społeczeństwa i tym samym braku pełnej reprezentacji suwerena. Należy również podkreślić, iż obowiązek wyborczy może przyczynić
się do zmniejszenia samych kosztów związanych z nakłanianiem uprawnionych
wyborców do pójścia na wybory. Środki te mogą zostać przeznaczone na lepsze
promowanie programów ugrupowań politycznych z których startują dani kandydaci. Dodatkowo można sądzić, iż fakt, że wszyscy wyborcy za jakiś czas ponownie
pójdą do urn może działać mobilizująco, zarówno na tych, którzy władzę sprawują
jak i na tych którzy w danej chwili znaleźli się w opozycji, bowiem co do zasady
w wyniku niskiej frekwencji w wyborach uczestniczą ”stali bywalcy” danych ugrupowań, których do racji tej czy innej partii politycznej przekonywać nie trzeba.
W tym stanie rzeczy duże partie polityczne z oczywistych względów nie są same
z siebie zaangażowane w kwestie związane z podniesieniem frekwencji wyborczej.
Obowiązek pójścia na wybory mógłby to niewątpliwie zmienić.
BIBLIOGRAFIA
Heywood A., Politologia, Warszawa 2006.
Hill L., Louth J., Compulsory Voting Laws and Turnout: Efficacy and Appropriateness, Adelaide 2004.
Jamróz A., Demokracja współczesna. Wprowadzenie, Białystok 1993.
Jarosz Z., System wyborczy PRL, Warszawa 1969.
Kato K., Evaluating Compulsory Voting: Australia in Comparative Perspective, London 2008.
Kryszeń G., Standardy prawne wolnych wyborów parlamentarnych, Białystok 2007.
Lang W., Wróblewski J., Zawadzki S., Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980.
Popkin R.H., Stroll A., Filozofia, Poznań 1994.
Schäfer A., Republican Liberty and Compulsory Voting, Cologne 2011.
Sokolewicz W., Komentarz do art. 62 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005.
Żukowski A., Systemy wyborcze, Olsztyn 1997.
Tytuł rozdziału
111
Andrzej Jackiewicz
Uniwersytet w Białymstoku
WPŁYW TERMINU WYBORÓW DO PARLAMENTU
EUROPEJSKIEGO NA FREKWENCJĘ WYBORCZĄ
– ZARYS PROBLEMATYKI
1. Wybory do Parlamentu Europejskiego po raz kolejny ożywiły dyskurs naukowy
w wielu aspektach prawa wyborczego. Okres kampanii wyborczej sprzyjał obserwacji specyfiki tych wyborów, a stosunkowo niska intensywność kampanii wyborczej w Polsce stawiała pytanie o zainteresowanie wyborców tym procesem. Wyniki
tych wyborów w zakresie frekwencji potwierdziły obawy, że jest ona, w porównaniu do innych przeprowadzanych w Polsce wyborów, bardzo niska.
Nie jest to jednak żadnym zaskoczeniem, ponieważ problem niskiej frekwencji
w tych wyborach obserwowany jest w wielu państwach europejskich. Tendencję
spadkową obrazuje krótki przegląd wyników frekwencji w skali europejskiej. Podczas gdy w pierwszych wyborach do PE w 1979 r., frekwencja wyniosła 61,99%,
w kolejnych frekwencja wyniosła odpowiednio: rok 1984 – 58,98%, rok 1989
– 58,41%, rok 1994 – 56,67%, rok 1999 – 49,51%, rok 2004 – 45,47%, rok 2009
– 43%, by w ostatnich wyborach osiągnąć najniższy w historii pułap 42,54 %.1
W „polskich” wyborach do Parlamentu Europejskiego frekwencja jest znacząco
niższa, w 2004 r. wyniosła 20,87%, w 2009 r. – 24,53%, a ostatnich wyborach 23,83
%. Obrazuje to poniższy wykres.
Wykres
nr 1. Opracowanie
własne własne
Wykres
nr 1. Opracowanie
1
Wyniki te podaję za oficjalną stroną Parlamentu Europejskiego: http://www.europarl.europa.eu
Wskazane wyżej wyniki, wywołują od dłuższego czasu dyskusję na temat określany
czasami kryzysem partycypacji lub kryzysem demokracji na poziomie Unii Europejskiej. Nie
brak także opinii, które kwestionują tezę o deficycie demokracji, argumentując to przede
wszystkim tym, że UE nie jest państwem, a organizacją międzynarodową sui generis, a
112
Andrzej Jackiewicz
Wskazane wyżej wyniki, wywołują od dłuższego czasu dyskusję na temat określany czasami kryzysem partycypacji lub kryzysem demokracji na poziomie Unii
Europejskiej. Nie brak także opinii, które kwestionują tezę o deficycie demokracji,
argumentując to przede wszystkim tym, że UE nie jest państwem, a organizacją
międzynarodową sui generis, a wybory do PE nie mogą być porównywane w zakresie frekwencji z wyborami krajowymi, a więc że nie można w prosty sposób
przekładać naszych oczekiwań – standardów – w zakresie frekwencji na ten rodzaj
wyborów.2 Jednak niezależnie od tego, frekwencja oraz zainteresowanie obywateli
UE sprawami europejskimi, są bez wątpienia jednym z aktualnych wyzwań stawianych przed Unią Europejską i państwami członkowskimi, szczególnie w kontekście legitymizacji procesów decyzyjnych zachodzących w ramach tej organizacji,
co jest szczególnie widoczne np. na polach polityki finansowej, polityki energetycznej czy też polityki rolnej UE. Zagadnienie frekwencji staje się coraz częściej
eksploatowanym polem badawczym oraz przedmiotem dyskursu naukowego, często budząc zaniepokojenie nie tylko wśród polityków, ale także właśnie w środowisku naukowym.3
Efektem małego zainteresowania wyborami europejskimi jest określenie tych
wyborów mianem wyborów drugiej kategorii – second order elections, którym
to określeniem, jako pierwsi, już ponad 30 lat temu, posłużyli się K.Reif oraz
H. Schmitt, analizując pierwsze wybory do Parlamentu Europejskiego (1979 r.).4
Kolejni badacze, starając się zaktualizować poprawność tej tezy na gruncie kolejnych wyborów do PE, potwierdzali jej słuszność, dzieląc się spostrzeżeniami,
iż w wyborach tych, zdeterminowanych politycznym układem funkcjonującym
w każdym z państw członkowskich i dostosowanych do cyklu wyborczego wyznaczanego wyborami do parlamentów krajowych, najprostszym sposobem na przyciągnięcie potencjalnych wyborców do urn jest sięgniecie po tematy, które są bliżej
wyborców, a więc po tematy krajowe. Sprawy europejskie paradoksalnie rzadko
kiedy są płaszczyzną, na której poszukuje się poparcia politycznego w wyborach
europejskich.5
Poglądy doktryny na temat tej tezy przedstawia syntetycznie R. Balicki, Demokracja oraz jej deficyt w Unii Europejskiej, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2011, nr 4, s. 11–27. Problem ten,
rozważając go na wielu płaszczyznach, podjęto również w pracy zbiorowej pt. Deficyt demokracji
w Unii Europejskiej, red. K.A. Wojtaszczyk, J. Szymańska, Warszawa 2012.
3
J. Blondel, R. Sinnott, P. Svensson, Representation and voter participation, “European Journal of
Political Research” 1997, nr 32, s. 243–244, Ellis, M. Gratschew, J.H. Pmmet, E. Thiessen, Aktywizowanie wyborców. Inicjatywy z różnych państw świata, Warszawa 2008, s. 13–15; Voter Turnout
Since 1945: A global Report, red. R.L. Pintor, M. Gratschew, Sztokholm 2002.
4
K. Reif, H. Schmitt, Nine second-order national elections: A conceptual framework for the analysis
of European election results, “European Journal of Political Research” 1980, nr 8, s. 3–44.
5
Szerzej o wyborach do PE jako o wyborach drugiej kategorii piszę w A. Jackiewicz, Wybory do
Parlamentu Europejskiego jako wybory drugiej kategorii (second-order elections). Uwagi na temat
przyczyn, konsekwencji oraz prób przeciwdziałania niskiej frekwencji wyborczej, „Przegląd Sejmowy” 2014, nr 2, s. 9–20. Patrz także cytowana tam literatura w zakresie badań nad tą koncepcją.
2
Wpływ terminu wyborów do Parlamentu Europejskiego na frekwencję wyborczą…
113
Ta specyfika tych wyborów powoduje, że w literaturze europejskiej, ale także
i polskiej, odnajdujemy analizy poszczególnych czynników wpływających na frekwencję w tych wyborach i to zarówno tych, które wpływają negatywnie na wynik
w zakresie frekwencji, jak i tych, które mogą mieć wpływ pozytywny. Jedną ze sfer
zainteresowania w tej dziedzinie jest wpływ terminu wyborów na frekwencję.6
2. Wspomniane wpisywanie się wyborów do Parlamentu Europejskiego w cykl
wyborczy w danym państwie, stawia pytanie o to, w jaki sposób na frekwencję
wpływa relacja pomiędzy terminem wyborów do PE, a terminem wyborów do
parlamentu krajowego, czyli tzw. timing. W tym aspekcie należy wyróżnić trzy sytuacje. Po pierwsze, wybory do PE poprzedzają wybory parlamentarne, po drugie,
odbywają się w tym samym czasie i po trzecie, są przeprowadzone po wyborach
parlamentarnych. Sytuacje te zostały zbadane przez M. Franklin oraz S. Hobolt,7
według których, jeżeli wybory europejskie odbywają się krótko przed wyborami
parlamentarnymi w danym państwie, przyciągają większą uwagę polityków oraz
mediów.8 Są wtedy traktowane jako najbardziej wiarygodny i aktualny sondaż
sceny politycznej i wskazują na potencjalne rozstrzygnięcia w wyborach do parlamentu krajowego9. Wzbudza to także zainteresowanie wyborców i powoduje
tym samym wzrost frekwencji. Najbardziej korzystnym rozwiązaniem w kontekście frekwencji wyborczej jest druga opcja, a więc skorelowanie terminów wyborów europejskich i krajowych, ewentualnie połączenie tych wyborów z referendami.10 Oczywiście naturalną korzyścią wynikającą z takiej sytuacji jest dla państwa
– obniżenie kosztów przeprowadzenia wyborów, dla partii politycznych – kosztów
kampanii wyborczej, a dla samych wyborców – kosztów związanych z samym aktem głosowania. Dostrzegając korzyści z tego rodzaju rozwiązań, należy jednak
mieć na uwadze, że zwiększona frekwencja w wyborach do PE nie będzie wyni Na temat wpływu timingu oraz innych czynników wpływających na wyniki partii rządzących
i opozycyjnych startujących w wyborach europejskich zob. T. Kousser, Retrospective voting and
strategic behavior in European Parliament elections, “Electoral Studies” 2004, nr 23, s. 1–21 oraz
powoływana tam literatura.
7
M.N. Franklin, S.B. Hobolt, The legacy of lethargy: How elections to the European Parliament
depress turnout, “Electoral Studies” 2011, nr 30, s. 70; M.A. Górecki, Electoral context, habit-formation and voter turnout: A new analysis, “Electoral studies” 2013, nr 32, s. 144–145.
8
O roli mediów jako czynnika pobudzającego zainteresowanie UE, a przez to wyborami europejskimi patrz szerzej [w:] A.R.T. Schuck, G. Xezonakis, M. Elenbaas, S.A. Banducci, C.H. de
Vreese, Party contestation and Europe on the news agenda: The 2009 European Parliamentary
Elections, “Electoral Studies” 2011, nr 30, s. 41–52.
9
W ten sposób także m.in.: C. van der Eijk, M.Franklin, M.Marsh, What Voters Teach Us About
Europe – Wide Elections: What Europe – Wide Elections Teach Us About Voters, „Electoral Studies”1996, nr 15, s. 154.
10
C.Fauvelle-Aymar, M.Stegmaier, Economic and political effects on European Parliamentary electoral turnout in post-communist Europe, „Electoral Studies” 2008, nr 27, s. 664; M. Mattila, Why
bother? Determinants of turnout in the European elections, „Electoral Studies” 2003, nr 22,
s. 455–456.
6
114
Andrzej Jackiewicz
kiem zwiększonego zainteresowania wyborców tymi wyborami, a skutkiem zabiegu inżynierii wyborczej. Co więcej, może to powodować zmniejszenie zainteresowania sprawami europejskimi, jako efekt przysłonięcia tych materii sprawami
krajowymi, które zgodnie z teorią second order elections, budzą większe zainteresowanie wyborców. Zwiększona w ten sposób frekwencja jest więc uzyskana „przy
okazji”, co prowokuje pytanie o to czy wynik wyborów jest rzeczywistym odzwierciedleniem poglądów korpusu wyborczego.
Oczywiście oba pierwsze rozwiązania napotykają trudność proceduralną,
ponieważ przyjęcie optymalnego terminu (równoległego lub uprzedniego) przeprowadzania wyborów europejskich w relacji do wyborów krajowych jest często
niemożliwe ze względu na różnice w długości kadencji poszczególnych organów
oraz możliwości jej skracania lub przedłużania. Jednorazowym przykładem zastosowania tego mechanizmu inżynierii wyborczej jest Litwa, w której w 2004 r.
wybory europejskie zostały przeprowadzone razem z wyborami prezydenckimi.11
Na stałe takie rozwiązanie jest przyjęte w Luksemburgu, gdzie wybory do PE przeprowadza się razem z wyborami do parlamentu krajowego. Ze względu jednak na
wspomniane trudności związane z korelacją tych terminów, przypadki równoległego przeprowadzonych wyborów są sporadyczne.
Trzecia rozważana opcja, a więc sytuacja w której wybory do PE przeprowadzone są po wyborach parlamentarnych jest najmniej korzystna z punktu widzenia
frekwencji. Jest to spowodowane spadkiem zainteresowania obywateli kwestiami
wyborczymi – kampania wyborcza koncentruje się na wyborach typu first order,
punkt kulminacyjny zostaje osiągnięty w dniu głosowania, a następnie uwaga mediów oraz wyborców interesujących się bieżącymi wydarzeniami politycznymi zostaje przeniesiona na kwestie związane z ukonstytuowaniem się parlamentu oraz
tworzeniem rządu. Tym samym wyborcy tracą zainteresowanie kolejnymi wyborami, i część z nich nie będzie brała w nich udziału jeżeli odbędą się zbyt szybko.
3. Na frekwencję wyborczą wpływa także termin wyborów w kontekście ich
umiejscowienia w roku kalendarzowym.12 Wybór najwłaściwszej pory roku na
wybory nie jest oczywiście zagadnieniem istotnym wyłącznie z punktu widzenia
wyborów do Parlamentu Europejskiego, a ma swoje znaczenie przy podejmowaniu
decyzji o terminie właściwie każdych wyborów. Z pewnością dość łatwo wskazać
okresy, w których przeprowadzenie wyborów byłoby niekorzystne. Są to miesiące
letnie, urlopowe, w których wyborcy korzystają z odpoczynku w miejscach często
oddalonych od miejsca zamieszkania i nie biorą przez to udziału w wyborach.13
Czynnik urlopowy wpływa w identyczny sposób na wyborców w okresie ferii
zimowych oraz okresach świąt, co w przypadku wyborów zarządzanych w skali
Osiągnięto frekwencję 48,38%, a w kolejnych wyborach już tylko 20,98%.
M. Mattila, Why bother…, s. 467.
13
Zob. także J. Blondel, R. Sinnott, P. Svensson, Representation…, s. 253.
11
12
Wpływ terminu wyborów do Parlamentu Europejskiego na frekwencję wyborczą…
115
całej UE może powodować niekorzystne zjawiska w kontekście pokrywania się
terminów wyborów z datami świąt obchodzonych tylko w określonym państwie
członkowskim, które tradycyjnie obchodzone są rodzinnie i wiążą się z wyjazdami. Okres zimowy jest także niekorzystny z powodu możliwych ciężkich warunków pogodowych, utrudniających i zniechęcających wyborców do wyjścia z domu
i dotarcia do lokali wyborczych.
Wobec powyższego, pozytywnie należy ocenić to, że wybory do Parlamentu
Europejskiego zawsze miały miejsce w czerwcu, także z tego względu iż, kampania
wyborcza, która choć nie jest w Polsce zbyt intensywna w porównaniu do wyborów parlamentarnych czy prezydenckich (first order elections), może odbywać się
przed sezonem wakacyjnym, przez co wykluczyć można ewentualny negatywny
wpływ tego elementu procesu wyborczego na frekwencję. Wydaje się bowiem, że
taka kampania, prowadzona w trakcie wakacji, ujemnie wpłynęłaby na zainteresowanie wyborców samymi wyborami, które miałyby się odbyć zaraz po sezonie
urlopowym. Jednak właśnie z tego powodu, że brak jest empirycznego punktu odniesienia, odpowiedź na pytanie o frekwencję w wyborach europejskich przeprowadzonych np. w październiku, pozostaje w sferze domniemań i dociekań naukowych wykraczających poza ramy niniejszego opracowania.14
4. Kolejnym aspektem wpływu terminu na frekwencję wyborczą jest wybór
dnia tygodnia, w którym odbywać się będzie głosowanie. W przypadku wyborów
do Parlamentu Europejskiego każde państwo członkowskie wybiera dzień lub dni,
w których mają się odbywać wybory, uwzględniając możliwości w zakresie terminu ustalone przez Radę Unii Europejskiej. W przypadku wyborów, które odbyły
się w 2014 roku, Rada UE podjęła decyzję, na mocy której termin, o którym mowa
w art. 10 ust. 1 ordynacji wyborczej z 20 września 1976 r. dotyczącej wyborów
przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich, ustalono na okres od dnia 22 do 25 maja 2014 r.15 Częstym poglądem na
tą kwestię, jest uznanie głosowania w soboty lub niedziele za czynnik zwiększający
frekwencję, co jak uważa M. Mattila podwyższa frekwencję o ok. 10%.16 Jednak
ten tradycyjny pogląd wymaga zrewidowania w odniesieniu do wyborów przeprowadzanych w takiej skali ze względu na specyfikę i tradycje związane z dniem
głosowania w poszczególnych państwach. Zwracają na to uwagę Jean Blondel, Richard Sinnott, Palle Svensson, którzy trafnie konstatują, że teza, iż weekendowe
głosowanie podwyższa frekwencję, jest zbyt generalna, ponieważ zależy to także
od innych czynników aktualizujących się w poszczególnych państwach członkow A. Jackiewicz, Wybory do Parlamentu Europejskiego…, s. 17–18.
Decyzja Rady Unii Europejskiej z dnia 14 czerwca 2013 r. w sprawie ustalenia terminu ósmych
wyborów przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 169/69.
16
M. Mattila, Why bother…, s. 454–455, 463. Oprócz tego, jak podaje Mikko Mattila, taki zabieg
obniża koszt wyborów, gdyż nie odrywa wyborców od pracy, studiów czy innych zajęć.
14
15
116
Andrzej Jackiewicz
skich.17 Ilustrują to przykładowe wyniki wyborów w zakresie frekwencji w państwach, w których odbywały się one w terminach innych niż niedziela.
W wyborach w Danii, które odbyły się w 1999 roku, jako dzień głosowania
obrano czwartek. Osiągnięto wynik w zakresie frekwencji 50,46%. Począwszy od
wyborów, które odbyły się w 2004 r., dniem głosowania jest niedziela. Wpłynęło to
pozytywnie na frekwencję, gdyż tylko w 2004 r. frekwencja nieznacznie spadła do
poziomu 47,89%, by następnie – w 2009 r. – osiągnąć poziom 59,54% oraz 56,32%
w wyborach w 2014 r.
W przypadku Irlandii, w której wybory odbywają się od 1994 r. w piątki,
frekwencja utrzymuje się na dość przyzwoitym poziomie – w kolejnych wyborach zanotowano następujące wyniki: 1994 r. – 43,98%, 1999 r. – 50,21%, 2004 r.
– 58,58%, 2009 r. – 58,64%, 2014 r. – 52,64%. Wybory w 1984 i 1989 r. odbywały
się w czwartki (frekwencja 47,56% oraz 68,28%).18
Przykładem państwa, w którym wybory do Parlamentu Europejskiego odbywały się zawsze w czwartki jest Holandia. Frekwencja w tym kraju wynosiła w kolejnych wyborach odpowiednio: 1979 r. – 58,12%, 1984 r. – 50,88%, 1989 r. – 47,48%,
1994 r. – 35,69%, 1999 r. – 30,02%, 2004 r. – 39,26%, 2009 r. – 36,75 %, 2014 r.
– 37,72 %. Frekwencja w kolejnych wyborach stopniowo spadała, co jest zgodne
z trendem obserwowanym w skali całej UE, jednak warto również zauważyć, że
były to najsłabsze lub prawie najsłabsze wyniki spośród państw „starej Unii”.
W Zjednoczonym Królestwie wybory odbywają od 1994 r. w czwartki. W wyborach w 1979 r. oraz w 1984 r. odbywały się od czwartku do niedzieli, ale pomimo
tego frekwencja wyniosła tam odpowiednio 32,35% oraz 32,57%. W 1989 r. zdecydowano się na przeprowadzenie wyborów w niedzielę, jednak frekwencja tylko
nieznacznie się podniosła do poziomu 36,36%. Od 1994 r. wybory do Parlamentu
Europejskiego odbywają się w czwartki, a frekwencja utrzymuje się na zbliżonym,
dość niskim poziomie (rok 1994 – 36,43%, rok 1999 – 24%, rok 2004 – 38,52 %,
rok 2009 – 34,7%, rok 2014 – 35,6%). Pokazuje to, że w przypadku Zjednoczonego
Królestwa zmiany dnia głosowania nie przynoszą znaczących zmian w zakresie
frekwencji.
Głosowanie w piątek miało miejsce jeszcze w Republice Czeskiej, przy czym
było to głosowanie dwudniowe (piątek i sobota). Pomimo tego frekwencja w tym
kraju należy do najniższych w całej UE – w 2004 r. wyniosła 28,3%, w 2009
– 28,22%, w 2014 – 18,2%.
W sobotę wybory do Parlamentu Europejskiego odbywały się ponadto w następujących państwach: Cypr, Łotwa, Malta, Słowacja. Na Cyprze w 2004 r., wybory odbyły się w niedzielę i frekwencja wyniosła 72,5%. W kolejnych wyborach
Na temat wpływu głosowania w niedzielę na frekwencję wyborczą w wyborach do PE zob.
J. Blondel, R. Sinnott, P. Svensson, Representation…, s. 251–253, 267.
18
Pierwsze wybory odbywały się w Irlandii, podobnie jak w Danii, Francji, Wielkiej Brytanii oraz
RFN w dniach od 7 do 10 czerwca, a więc od czwartku do niedzieli.
17
Wpływ terminu wyborów do Parlamentu Europejskiego na frekwencję wyborczą…
117
w 2009 r., które przeprowadzono w sobotę odnotowano spadek frekwencji do
poziomu 59,4%, po czym w 2014 r. zdecydowano się na powrót do koncepcji
głosowania w niedzielę, jednak tendencja spadkowa utrzymała się – frekwencja
43,97%.19 Na Łotwie wybory europejskie za każdym razem odbywały się w sobotę – wyniki frekwencji wyniosły odpowiednio: rok 2004 – 41,34%, rok 2009
– 53,7%, rok 2014 – 30,24%. Także na Malcie wybory europejskie odbywały się
zawsze w sobotę i odnotowywano tam jedną z najwyższych frekwencji spośród
państw, w których nie obowiązuje przymus wyborczy: rok 2004 – 82,39%, rok
2009 – 78,79%, rok 2014 – 74,80%. Bardzo słaba frekwencja utrzymuje się na
Słowacji. W pierwszych wyborach po akcesji, które odbyły się w niedzielę, odnotowano wynik 16,97%, po czym zmieniono dzień głosowania na sobotę, co jednak nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, gdyż frekwencja wyniosła 19,64%
w wyborach europejskich, które odbyły się w 2009 roku oraz 13.05% w wyborach
w roku 2014.
Przytoczone powyżej wyniki frekwencji wyborczej wykazują, że nie ma jednej
generalnej zasady, zgodnie z którą wybór jednego określonego dnia tygodnia daje
lepsze wyniki, a innego słabsze. Zależy to od specyfiki danego państwa członkowskiego, w tym przede wszystkim od tradycji i przyzwyczajeń wyborców, z czego
wynika konkluzja, że należy pozostawić ocenę, który dzień tygodnia najbardziej
sprzyja osiągnięciu najlepszej frekwencji poszczególnym państwom członkowskim, podobnie jak decyzję odnośnie ewentualnego głosowania, które miało by
trwać dłużej niż jeden dzień. Warto przy tym przypomnieć, że w polskim prawie
wyborczym tradycyjnie za dzień głosowania przyjmowano dzień wolny od pracy,
jednak nowy polski Kodeks wyborczy (art. 4)20 dopuszcza głosowanie dwudniowe
w wyborach do Parlamentu Europejskiego.21 O zastosowaniu tego rozwiązania decyduje organ zarządzający wybory, czyli Prezydent RP, a termin głosowania określa się na dzień wolny od pracy oraz dzień go poprzedzający. Pomimo tej możliwości, w Polsce nie zdecydowano się dotąd na takie rozwiązanie.22
5. Interesujące zjawisko, które może być określone mianem efektu entuzjazmu
wyborczego, można zaobserwować w państwach, w których wybory europejskie
odbywają się po raz pierwszy po ich akcesji do UE.
W tym przypadku należy uwzględnić także fakt, iż na Cyprze obowiązuje przymus wyborczy.
Dz. U. 2011, Nr 21, poz.112.
21
Zob. K. Skotnicki, Przebieg prac nad Kodeksem wyborczym, [w:] Kodeks wyborczy. Wstępna ocena, red. K. Skotnicki, Warszawa 2011 s. 15, 25, gdzie autor pisze o kontrowersjach, jakie pomysł
dwudniowego głosowania budził podczas prac parlamentarnych nad kodeksem wyborczym.
22
W wyroku 20 lipca 2011 r. (sygn. akt K 9/11) Trybunał Konstytucyjny uznał, że w odniesieniu do
wyborów parlamentarnych i prezydenckich, przepisy kodeksu wyborczego dopuszczające dwudniowe głosowanie są niezgodne z art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji, jednocześnie
stwierdził jednak, że nie jest to niezgodne z powyższymi przepisami konstytucyjnymi w odniesieniu do wyborów samorządowych i do wyborów do Parlamentu Europejskiego, a to czy głosowanie jest jednodniowe czy też dwudniowe, zależy od decyzji organu zarządzającego wybory.
19
20
118
Andrzej Jackiewicz
Analiza kolejnych wyborów europejskich wykazuje, że efekt ten wystąpił
w Hiszpanii, gdzie w wyborach po akcesji w 1987 r. osiągnięto wynik 68,52%,
podczas gdy w kolejnych wyborach w 1989 r. – 54,71%, a w 1994 r. – 59,14%.23
Podobnie w przypadku Portugalii w wyborach po akcesji w 1987 r. osiągnięto
najwyższy w tym państwie rezultat w zakresie frekwencji – 72,42%, podczas gdy
w kolejnych w 1989 r. – 52,1%. Od wyborów, które odbyły się w 1994 r., frekwencja oscyluje na zbliżonym, dość niskim poziomie (35,54%, 39,93%, 38,6%,
36,77%, 33.67%). Zjawisko entuzjazmu wyborczego wystąpiło także w przypadku Austrii, gdzie w wyborach w 1996 r. frekwencja wyniosła 67,73%, a w kolejnych wyborach w 1999 r. już tylko 49,4% (kolejne wybory to wyniki 42,43%,
45,97%, 45,39%) oraz w Finlandii, gdzie w wyborach po akcesji w 1996 r. osiągnięto wynik 57,6%, a w kolejnych w 1999 r. – zaledwie 30,14% (a następnie
39,43%, 38,6%, 39,1%). Są jednak państwa, w których efekt ten nie wystąpił –
dotyczy to Szwecji oraz, jak poniżej zostanie wykazane, większości państw, które
przystąpiły do UE począwszy od 2004 r.
Dość interesujący jest kazus Grecji, gdzie frekwencja utrzymywała się na zbliżonym, wysokim poziomie także w kolejnych wyborach po akcesji. W pierwszych
wyborach w 1981 roku osiągnięto 81,48%, a kolejnych: 80,59%, 80,03%, a więc
mogłoby to świadczyć o tym, że efekt entuzjazmu, w połączeniu z przymusem
wyborczym, został przedłużony. Dopiero od wyborów w 1994 r. obserwowany
jest zauważalny sukcesywny spadek – 73,18% i następnie coraz słabsze wyniki, aż
do poziomu 52,61% w 2009 r. W ostatnich wyborach nastąpiło odbicie do poziomu 59,97%, na co wpływ mogła mieć sytuacja w zakresie pomocy finansowej UE
udzielanej Grecji w związku z ostrym kryzysem ekonomicznym w tym państwie.
Wśród państw, które przystąpiły do UE w 2004 r. efekt ten wystąpił zaledwie
w dwóch przypadkach – Cypru oraz Litwy. Na Cyprze w 2004 r. osiągnięto wynik
72,5%, po czym w kolejnych wyborach frekwencja spadła do poziomu 59,4% a
w wyborach w 2014 r. do poziomu 43,97%, a na Litwie w 2004 r. frekwencja wyniosła 48,4%, a następnie spadła do poziomu 20,98%, po czym gwałtowanie wzrosła
ponownie do poziomu 47,35%.24
W pozostałych państwach efekt ten jednak nie wystąpił. Warto przy tym zwrócić uwagę na wspominaną już bardzo niską frekwencję w Czechach: w 2004 r.
– 28,3%, w kolejnych wyborach 28,22% oraz zaledwie 18,2% w ostatnich wyborach, oraz na Słowacji w 2004 r. – 16,97 % oraz w kolejnych wyborach 19,64% oraz
zaledwie 13,05% w 2014 r. (najniższa frekwencja w całej UE w historii). Podobne
przykłady pierwszych wyborów po akcesji w 2007 r. w Rumunii i Bułgarii poka Na temat frekwencji w wyborach do Parlamentu Europejskiego w Hiszpanii szerzej piszą F.J. Vanaclocha, R. S. Medero, The Spanish Electoral System for the European Parliament: Proportional
Representation vs. Territorial Identity, [w:] Elections to the European Parliament as a challenge
for democracy, European Integration and Democracy Series Vol 2, Warszawa – Białystok 2013,
s. 167–189.
24
Zob. także M. Mattila, Why bother…, s. 457.
23
Wpływ terminu wyborów do Parlamentu Europejskiego na frekwencję wyborczą…
119
zują, że mimo wielu prób mobilizacji społeczeństwa zainteresowanie wyborami
w obu krajach było stosunkowo niskie (29,5% w Rumunii i 28,7% w Bułgarii, przy
średniej unijnej 45,7% i średniej 31,2% w nowo przyjętych państwach w 2004 r.25
6. Zarysowane powyżej płaszczyzny, na których można rozważać wpływ terminu wyborów na frekwencję, wykazują, iż termin jest z pewnością jednym z istotnych czynników, które powinny być zaliczane do instrumentarium inżynierii wyborczej. Jak wykazano powyżej, nie oznacza to oczywiście, że za każdym razem
zastosowanie jednego z powyższych mechanizmów da identyczne rezultaty w skali
UE, a więc w każdym państwie członkowskim. Niektóre prawidłowości – np. timing – będą skuteczne niemal w każdym przypadku, jednak niektóre z nich – np.
ustalenie konkretnego dnia tygodnia na głosowanie – mogłoby przynieść katastrofalne skutki w zakresie frekwencji.
Ponadto dostrzegalna jest teza, że podejmując się oceny wpływu konkretnego
terminu wyborów na frekwencję, czy to w skali Unii Europejskiej, czy określonego
państwa członkowskiego, należy mieć na uwadze, że jest to tylko jeden z czynników wpływających na konkretny wynik, którego wpływu nie da się precyzyjnie
„wyizolować”, a należy go uwzględniać łącznie z całym środowiskiem prawnym
oraz faktycznym towarzyszącym określonym wyborom. Nie oznacza to jednak
oczywiście nieprzydatności systemowych analiz wpływu poszczególnych, poruszanych w powyższym tekście, aspektów związków pomiędzy terminem wyborów
oraz frekwencją, bowiem pozwala to na dostrzeżenie wykazanych prawidłowości
i ich uwzględnianie w praktyce państw członkowskich.
BIBLIOGRAFIA
Balicki R., Demokracja oraz jej deficyt w Unii Europejskiej, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2011, nr 4.
Blondel J., Sinnott R., Svensson P., Representation and voter participation, “European Journal of Political Research” 1997, nr 32.
Cincea E., Can Electoral Engineering Bring Europe Closer to its Citizens, [w:] Elections to the
European Parliament as a challenge for democracy, European Integration and Democracy
Series Vol 2, Warszawa – Białystok 2013.
Ellis, Gratschew M., Pmmet J.H., Thiessen E., Aktywizowanie wyborców. Inicjatywy z różnych państw świata, Warszawa 2008, s. 13–15; Voter Turnout Since 1945: A global Report, red. R.L. Pintor, M. Gratschew, Sztokholm 2002.
25
B. Stefanova, The 2007 European elections in Bulgaria and Romania, Electoral Studies 2008, nr 27,
s. 569, o okolicznościach politycznych wyborów w Rumunii pisze E. Cincea, Can Electoral Engineering Bring Europe Closer to its Citizens, [w:] Elections to the European Parliament as a challenge
for democracy, European Integration and Democracy Series Vol 2, Warszawa – Białystok 2013,
s. 68–70. Warto w tym kontekście zwrócić uwagę na przykład Bułgarii, ponieważ wystąpił tu
znacznie rzadszy przypadek, gdy w kolejnych wyborach frekwencja była znacznie wyższa i wyniosła aż 38,99% (podobna sytuacja wystąpiła na Łotwie i w Estonii, w wyborach w 2009 r. oraz
na Litwie oraz Grecji w wyborach z 2014 r.).
120
Andrzej Jackiewicz
Fauvelle-Aymar C., Stegmaier M., Economic and political effects on European Parliamentary electoral turnout in post-communist Europe, „Electoral Studies” 2008, nr 27.
Franklin M.N., Hobolt S.B., The legacy of lethargy: How elections to the European Parliament depress turnout, “Electoral Studies” 2011, nr 30, s. 70; M.A. Górecki, Electoral
context, habit-formation and voter turnout: A new analysis, “Electoral studies” 2013.
Jackiewicz A., Wybory do Parlamentu Europejskiego jako wybory drugiej kategorii (second-order elections). Uwagi na temat przyczyn, konsekwencji oraz prób przeciwdziałania
niskiej frekwencji wyborczej, „Przegląd Sejmowy” 2014, nr 2.
Kousser T., Retrospective voting and strategic behavior in European Parliament elections,
“Electoral Studies” 2004, nr 23.
Mattila M., Why bother? Determinants of turnout in the European elections, „Electoral Studies” 2003, nr 22.
Reif K., Schmitt H., Nine second-order national elections: A conceptual framework for the
analysis of European election results, “European Journal of Political Research” 1980.
Schuck A.R.T., Xezonakis G., Elenbaas M., Banducci S.A., de Vreese C.H., Party contestation
and Europe on the news agenda: The 2009 European Parliamentary Elections, “Electoral
Studies” 2011, nr 30.
Skotnicki K., Przebieg prac nad Kodeksem wyborczym, [w:] Kodeks wyborczy. Wstępna ocena, red. K. Skotnicki, Warszawa 2011.
Stefanova B., The 2007 European elections in Bulgaria and Romania, “Electoral Studies”
2008, nr 27.
van der Eijk C., Franklin M., Marsh M., What Voters Teach Us About Europe – Wide Elections: What Europe – Wide Elections Teach Us About Voters, „Electoral Studies”1996.
Vanaclocha F.J., Medero R.S., The Spanish Electoral System for the European Parliament:
Proportional Representation vs. Territorial Identity, [w:] Elections to the European Parliament as a challenge for democracy, European Integration and Democracy Series
Vol 2, Warszawa – Białystok 2013.
Wojtaszczyk K.A., Szymańska J. (red.) Deficyt demokracji w Unii Europejskiej, Warszawa
2012.
Tytuł rozdziału
121
Jarosław Zbieranek
Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich
UŁATWIENIA W GŁOSOWANIU – WYBRANE ZAGADNIENIA
ZWIĄZANE Z WYBORAMI DO PARLAMENTU
EUROPEJSKIEGO W 2014 ROKU
Wybory są w demokratycznym Państwie aktem o wielkiej doniosłości, a Państwo ma obowiązek skonstruowania takiego mechanizmu wyborczego, aby każdy
uprawniony wyborca, który tylko ma taki zamiar, mógł uczestniczyć w głosowaniu. Konstrukcje prawa wyborczego powinny więc usunąć wszelkie ograniczenia
i bariery jakie mogą napotkać wyborcy, w szczególności osoby z niepełnosprawnościami i osoby starsze.
W niniejszym artykule zostaną przedstawione wyniki badań i analiz przeprowadzonych przez Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, a związanych z uczestnictwem obywateli w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2014 r. i ułatwieniami w głosowaniu. Szczególna uwaga została zwrócona na problematykę
głosowania osób z niepełnosprawnościami i w zaawansowanym wieku w kontekście, choć problematyka ta nie wyczerpuje oczywiście całokształtu podejmowanych inicjatyw Rzecznika Praw Obywatelskich w zakresu ochrony praw wyborczych obywateli.
UŁATWIENIA W GŁOSOWANIU W ŚWIETLE WSPÓLNEGO BADANIA BIURA
RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH I CENTRUM BADANIA OPINII SPOŁECZNEJ1
W roku 2011 uchwalono ustawę Kodeks wyborczy2, która zawiera pakiet różnorodnych ułatwień w głosowaniu, adresowanych przede wszystkim do wyborców niepełnosprawnych i w zaawansowanym wieku. Ułatwienia te obejmują
m.in. alternatywne procedury głosowania, umożliwiające oddanie głosu poza
lokalem wyborczym oraz mechanizmy informowania wyborców niepełnosprawnych o najważniejszych kwestiach związanymi z wyborami. Obecnie trwają prace
Podrozdział ten oparto na wynikach wspólnego projektu badawczego przeprowadzonego przez
Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich i Centrum Badania Opinii Społecznej. Badanie przeprowadzono metodą wywiadów bezpośrednich (face‑to‑face) wspomaganych komputerowo (CAPI)
w dniach 6–12 marca 2014 r. na liczącej 1098 osób reprezentatywnej próbie losowej dorosłych
mieszkańców Polski. Autorami koncepcji badania byli: Jarosław Zbieranek (BRPO) oraz Beata
Roguska (CBOS). Wyniki zostały przedstawione w komunikacie: B. Roguska, J. Zbieranek, Ułatwienia w głosowaniu. Wiedza, opinie, oczekiwania, Warszawa, kwiecień 2014.
2
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, z późn. zm.).
1
122
Jarosław Zbieranek
koncepcyjne i legislacyjne zmierzające do wprowadzenia kolejnych zmian i ułatwień w prawie wyborczym. Przedstawiane są przy tym m.in. przez Rzecznika
Praw Obywatelskich3 postulaty uzupełnienia i korekty obecnych mechanizmów,
w celu zwiększenia ich skuteczności i adekwatności przede wszystkim do potrzeb
ich adresatów – osób w szczególnej sytuacji, które napotykają na organizacyjne
i techniczne trudności związane z udziałem w wyborach.
Przed wyborami do Parlamentu Europejskiego dwie instytucje: Centrum Badania Opinii Społecznej i Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich przygotowały
i przeprowadziły wspólne badanie, które miało na celu określenie wiedzy, opinii
i oczekiwań wyborców na temat ułatwień w głosowaniu i rozpoznanie koniecznych zmian w tym zakresie. Stanowiło ono kontynuację wieloletniej współpracy
– podobne badanie zostało przeprowadzone przed wyborami 2011 r4.
ALTERNATYWNE PROCEDURY GŁOSOWANIA
Od blisko dwudziestu lat prowadzone są w Polsce prace nad wprowadzeniem do
polskiego prawa wyborczego tzw. alternatywnych procedur głosowania umożliwiających oddawanie głosu w inny sposób niż w lokalu wyborczym. Ustawodawca
zdecydował się skierować je do grup wyborców napotykających największe trudności w głosowaniu. Od 2010 r. osoby niepełnosprawne (w stopniu umiarkowanym lub znacznym) oraz w zaawansowanym wieku (powyżej 75 roku życia) mogą
korzystać z procedury głosowania przez pełnomocnika, natomiast od 2011 r. wyborcy niepełnosprawni oraz przebywający poza granicami kraju mogą oddawać
głos korespondencyjnie. Trwają prace koncepcyjne i legislacyjne nad wprowadzeniem kolejnych procedur (głosowanie elektroniczne) lub umożliwieniem korzystania z procedur już wprowadzonych – wszystkim wyborcom (głosowanie korespondencyjne).
Reforma procedur głosowania nie jest procesem wyłącznie organizacyjnym,
technicznym, ale również społecznym i towarzyszyć jej powinny regularne badania opinii społecznej wskazujące na różne aspekty zmian5. Zgodnie z ustaleniami
dokonanymi w badaniu CBOS-BRPO, Polacy są generalnie zwolennikami wprowadzenia do polskiego prawa wyborczego alternatywnych procedur głosowania,
ale uważają, że powinny być adresowane głównie do wyborców napotykających na
trudności w dotarciu do lokalu wyborczego. Pytani o własne preferencje – badani
w większości (ponad 2/3) wskazują, że chcieliby zagłosować w lokalu wyborczym.
M.in. Wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich do Przewodniczącego Komisji Nadzwyczajnej
do spraw zmian w kodyfikacjach Sejm RP z dnia 20 listopada 2013 r. (sygn. RPO-748842-1/13/
JZ).
4
B. Roguska, J. Zbieranek, Polacy o ułatwieniach w głosowaniu, Warszawa, lipiec 2011.
5
Warto wspomnieć również o badaniach opinii społecznej realizowanych wspólnie przez Centrum Badania Opinii Publicznej oraz Centrum Studiów Wyborczych UMK w Toruniu. Więcej:
B. Roguska, J. Zbieranek, Polacy o proponowanych zmianach w prawie wyborczym, maj 2014.
3
wyborczego alternatywnych procedur głosowania, ale uważają, że powinny być adresowane
głównie do wyborców napotykających na trudności w dotarciu do lokalu wyborczego. Pytani
o własneUłatwienia
preferencje
– badani–w
większości
(ponad
2/3) wskazują,
zagłosować
w głosowaniu
wybrane
zagadnienia
związane
z wyborami że
do chcieliby
Parlamentu…
123 w
lokalu wyborczym. Mniejszość (1/3) wskazuje inne procedury, ale warto podkreślić, że grupa
Mniejszość
(1/3) wskazuje inne procedury, ale warto podkreślić, że grupa ta wzrata wzrasta 6(Rys.1)327.
sta (Rys.1) .
CBOS
RYS. 1. GDYBY MIAŁ(A) PAN(I) WYBÓR, JAK GŁOSOWAĆ, TO
WOLAŁ(A)BY PAN(I) GŁOSOWAĆ:
72%
68%
osobiście w lokalu wyborczym
23%
27%
elektronicznie (przez internet)
w domu, tak, aby członkowie komisji wyborczej
przyszli do mnie z przenośną urną wyborczą
3%
2%
korespondencyjnie
0%
1%
przez pełnomocnika
0%
1%
Nigdy nie chodzę na głosowania
1%
1%
Trudno powiedzieć
1%
1%
VII 2011
III 2014
Rys.
1. Źródło:
B. Roguska,
J. Zbieranek,
Ułatwienia
w głosowaniu.
Wiedza,
opinie, oczekiwania,
Warszawa,
Rys.
1. Źródło:
B. Roguska,
J. Zbieranek,
Ułatwienia
w głosowaniu.
Wiedza, opinie,
oczekiwania,
Warszawa, kwiecień
2014.
kwiecień 2014.
Należy podkreślić jednak, że pogłębiona analiza wyników badania wskazuje, że
Należy podkreślić jednak, że pogłębiona analiza wyników badania wskazuje, że
preferencje wśród najstarszych ankietowanych (w wieku od 65 lat) utrzymują się
najstarszych
ankietowanych
(w wieku
od 65 lat)
utrzymują
się od 2011
odpreferencje
2011 r. nawśród
zbliżonym
poziomie
– na procedurę
głosowania
w lokalu
wyborczym
rokupreferowaną
na zbliżonym
poziomie
– na procedurę
głosowania
w nich
lokalu
wyborczym
jako
jako
wskazuje
zdecydowana
większość
spośród
(87%).
Również
znaczna
część
wyborców
niepełnosprawnych
deklaruje
zamiar
oddania
głosu
preferowaną
wskazuje
zdecydowana
większość spośród
nich (87%).
Również
znaczna
część
w sposób
tradycyjny
–
blisko
75%
osób
niepełnosprawnych
(mających
orzeczenie
wyborców niepełnosprawnych deklaruje zamiar oddania głosu w sposób tradycyjny – blisko
o niepełnosprawności lub mających problemy ze sprawnością utrudniające udział
75% osób niepełnosprawnych
(mających
orzeczenie
o niepełnosprawności
lub mających
w głosowaniu)
wskazuje głosowanie
osobiste
w lokalu
wyborczym jako preferowaze sprawnością
utrudniające
udział w głosowaniu)
głosowanie
osobiste
nyproblemy
sposób udziału
w wyborach,
a alternatywne
procedurywskazuje
uznawane
są najwyraźniej
za mechanizm
ważny,
aleudziału
jednak
stosowanya alternatywne
jedynie w sytuacji
w lokalu
wyborczym niewątpliwie
jako preferowany
sposób
w wyborach,
procedury
rzeczywistej konieczności7.
Szerzej wyniki badań zostały przedstawione [w:] B. Roguska, J. Zbieranek, Ułatwienia w głosowa327 niu – wiedza, opinie i oczekiwania, kwiecień 2014.
Szerzej wyniki badań zostały przedstawione w: B. Roguska, J. Zbieranek, Ułatwienia w głosowaniu – wiedza,
7
opinie
Natomiast
dość duże
zmiany
i oczekiwania,
kwiecień
2014.zaszły w opiniach najmłodszych wyborców, w wieku od 18 do 24
lat. W porównaniu z badaniem z 2011 r., młodzi wyraźnie rzadziej wybierają głosowanie w lokalu wyborczym i po raz pierwszy w tak dużym badaniu tę procedurę wybrała mniejszość respondentów z tej kategorii wiekowej (49% wobec 60% w 2011 r.). Wzrosła popularność głosowania
elektronicznego – wskazało na nie aż 46% ankietowanych (37–40% trzy lata wcześniej). Więcej:
B. Roguska, J. Zbieranek, Ułatwienia w głosowaniu…
6
124
Jarosław Zbieranek
W dalszej części badania skupiono się na praktycznej wiedzy respondentów
na temat alternatywnych procedur głosowania jakie funkcjonowały w wyborach
do Parlamentu Europejskiego. Należy podkreślić, że badanie zostało przeprowadzone na kilka tygodni przed upływem ustawowego terminu skutecznego
zgłaszania przez wyborców zamiaru skorzystania z tych procedur. Jego wyniki
zostały zestawione z wynikami analogicznego badania przeprowadzonego trzy
lata wcześniej, co pozwoli zobrazować ewentualne zmiany w poziomie wiedzy
wśród wyborców.
Warto przypomnieć, że w 2011 r., na kilka tygodni przed wyborami, jedynie
22% badanych wiedziało, że do głosowania korespondencyjnego uprawnione są
osoby niepełnosprawne oraz osoby przebywające poza granicami kraju. Dla większości badanych, w tym dla przeważającej większości osób niepełnosprawnych,
nowa procedura pozostawała zupełnie nieznana.
Tabela 1
Kto zgodnie z przepisami może głosować
korespondencyjnie?
IX 2011
III 2014
Tylko osoby powyżej 75 roku życia
2
2
Tylko osoby niepełnosprawne
12
10
Osoby niepełnosprawne i osoby przebywające
poza granicami kraju
22
15
Tylko żołnierze i marynarze
6
10
Trudno powiedzieć
58
63
w procentach
Tabela 1. Źródło: B. Roguska, J. Zbieranek, Ułatwienia w głosowaniu. Wiedza, opinie, oczekiwania, Warszawa,
kwiecień 2014.
Niestety, badanie z 2014 r. wykazało, że po blisko 3 latach, poziom wiedzy na
temat możliwości głosowania korespondencyjnego nie tylko nie poprawił się, ale
nawet się pogorszył. Pełną wiedzę o tym, kto jest uprawniony do korzystania z tej
procedury, posiadało jedynie 15% ogółu badanych.
Szczególnie niepokojący jest fakt, że osoby, do których adresowane jest to rozwiązanie, w przeważającej większości również o nim nie wiedzą. O tym, że mogą
skorzystać z procedury głosowania korespondencyjnego, wiedziało jedynie 32%
wyborców, którzy mają odpowiednie orzeczenie o niepełnosprawności, pozwalające na skorzystanie z tej możliwości.
Nieznacznie tylko lepiej polscy wyborcy znali procedurę głosowania przez
pełnomocnika (wprowadzoną już w 2010 r. i stosowaną przed dniem badania już
w trzech głosowaniach). Pełną wiedzę, że procedura ta jest skierowana do osób
niepełnosprawnych i osób powyżej 75 roku życia, posiadało tylko 23% ankietowanych, a wiedzę częściową – 21% (z czego 18% wskazało, że jest to procedura
Ułatwienia w głosowaniu – wybrane zagadnienia związane z wyborami do Parlamentu…
125
adresowana tylko do osób niepełnosprawnych, a 3% – że do wyborców powyżej
75 roku życia).
Tabela 2
Kto, zgodnie z obecnymi przepisami prawa wyborczego, IX 2011
może głosować przez pełnomocnika?
w procentach
III 2014
Tylko osoby powyżej 75 roku życia
3
3
Tylko osoby niepełnosprawne
18
18
Osoby niepełnosprawne i osoby powyżej 75 roku życia
23
23
Osoby na terenach dotkniętych klęską żywiołową
1
2
Trudno powiedzieć
55
54
Tabela 2. Źródło: B. Roguska, J. Zbieranek, Ułatwienia w głosowaniu. Wiedza, opinie, oczekiwania, Warszawa,
kwiecień 2014.
Bardzo niepokojący obraz przynosi analiza znajomości procedury głosowania
przez pełnomocnika wśród jej adresatów. Tylko 17% spośród ankietowanych,,
którzy ukończyli 75 rok życia miała świadomość, że ze względu na wiek może
głosować przez pełnomocnika. Z kolei wśród niepełnosprawnych z odpowiednim
orzeczeniem o niepełnosprawności niewiele więcej niż co trzeci (34%) wiedział, że
może skorzystać z tej procedury.
GŁOSOWANIE WYBORCÓW NIEPEŁNOSPRAWNYCH – KWESTIE DOTARCIA
DO LOKALU WYBORCZEGO
Kolejne pytanie pozwoliły skupić się na problematyce praktycznych aspektów
udziału w głosowaniu osób, które mają orzeczenie o niepełnospraw­ności lub problemy ze sprawnością fizyczną. Z badań wynika, że w przeszłości nierzadko korzystały one z pomocy innych w dotarciu do lokalu wyborczego – na ogół rodziny,
znajomych lub sąsiadów. Co piąta osoba niepełnosprawna deklaruje, że zdarzało
się, iż ze względu na niepełnosprawność lub ograniczoną sprawność, utrudniającą
udział w wyborach, po prostu zrezygnowała z głosowania.
Należy w szczególności podkreślić, że spośród badanych wyborców niepełnosprawnych tylko 5% zadeklarowało, że w ubiegłych latach korzystało z dowozu
do lokalu wyborczego zorganizowanego przez lokalne władze. Potrzeby w tym
zakresie są jednak znacznie większe: osób niepełnosprawnych zainteresowanych
skorzystaniem z możliwości bezpłatnego dowozu jest bowiem trzykrotnie więcej
(16%). Kolejnych 5% badanych nie potrafiło udzielić jednoznacznej odpowiedzi.
Odpowiedzi osób niepełnosprawnych (mających orzeczenie o niepełnosprawności lub mających problemy ze sprawnością utrudniające udział w głosowaniu)
N=121
badanych nie potrafiło udzielić jednoznacznej odpowiedzi.
ODPOWIEDZI
LUB
126
OSÓB
MAJĄCYCH
NIEPEŁNOSPRAWNYCH
PROBLEMY
ZE
(MAJĄCYCH
ORZECZENIE
SPRAWNOŚCIĄ
UTRUDNIAJĄCE
Jarosław Zbieranek
O NIEPEŁNOSPRAWNOŚCI
UDZIAŁ
W
GŁOSOWANIU)
N=121
CBOS
RYS. 2. CZY W NAJBLIŻSZYCH WYBORACH POMOCNA BYŁABY DLA
PANA(I) MOŻLIWOŚĆ BEZPŁATNEGO DOWOZU DO LOKALU
WYBORCZEGO?
Raczej nie
Raczej tak
32%
7%
Na pewno tak
9%
5%
Trudno powiedzieć
47%
Na pewno nie
2. Źródło: B. Roguska, J. Zbieranek, Ułatwienia w głosowaniu. Wiedza, opinie, oczekiwania, Warszawa,
Rys.Rys.
2. Źródło:
B. Roguska, J. Zbieranek, Ułatwienia w głosowaniu. Wiedza, opinie, oczekiwania, Warszawa, kwiecień
kwiecień 2014.
2014.
c) Mechanizmy informowania wyborców
MECHANIZMY INFORMOWANIA WYBORCÓW
W dalszej części badania zapytano ankietowanych o możliwości uzyskania użytecznych dla nich informacji o wyborach. Zgodnie z Kodeksem wyborczym wyborcy niepełnosprawni mogą – na swój wniosek – otrzymać telefonicznie, pocztą lub drogą elektroniczną materiały informacyjne dotyczące różnych aspektów
związanych z wyborami: powinny zawierać informacje o terminie i godzinach głosowania, komitetach wyborczych i ich kandydatach, o warunkach i formach głosowania (m.in. o głosowaniu korespondencyjnym, przez pełnomocnika). Z materiałów tych niepełnosprawny wyborca powinien dowiedzieć się, jaki jest właściwy
dla niego okręg wyborczy i obwód głosowania, gdzie znajdują się najbliższe jego
miejsca zamieszkania lokale wyborcze przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych i jakie są warunki ewentualnej zmiany miejsca głosowania. Organem
odpowiedzialnym za przekazanie wspomnianych wyżej informacji jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Już w czasie wprowadzania tej konstrukcji do Kodeksu wyborczego oraz po
pierwszym zastosowaniu w wyborach parlamentarnych w 2011 roku była ona krytykowana jako posiadająca bardzo problematyczną skuteczność. Podkreślano, że
podmiotem inicjującym całą procedurę informacyjną jest wyborca – paradoksem
jest, że musi on posiadać wiedzę do kogo i w jakim trybie może się zwrócić z wnioskiem8. Badania przeprowadzone w marcu 2014 roku w pełni potwierdzają te
8
Szerzej: J. Zbieranek (red.), Gwarancje korzystania z czynnego prawa wyborczego przez osoby star-
Ułatwienia w głosowaniu – wybrane zagadnienia związane z wyborami do Parlamentu…
127
krytyczne oceny. Wiedza na temat możliwości uzyskania materiałów informacyjnych przez osoby niepełnosprawne przed wyborami do Parlamentu Europejskiego była niewielka tak wśród ogółu badanych, jak wśród osób niepełnosprawnych,
a więc adresatów przyjętych rozwiązań.
Zdecydowana większość ogółu badanych (84%) deklarowała, że nie wie do
kogo powinna się zwrócić osoba niepełnosprawna chcąca skorzystać z przysługujących jej uprawnień do uzyskania informacji o wyborach. Wśród osób niepełnosprawnych (mających orzeczenie o niepełnosprawności lub mających problemy ze
sprawnością utrudniające udział w głosowaniu) jedynie niespełna co piąty (18%)
deklarował, że wie do kogo zwrócić się w celu uzyskania szczegółowych informacji
o wyborach.
Tabela 3
Od kilku lat wyborcy niepełnosprawni na
swój wniosek mogą uzyskać pocztą, drogą
elektroniczną lub telefonicznie informacje
Odpowiedzi ogółu
o wyborach (m.in. o godzinach i formach
ankietowanych
głosowania, o dostosowanych do ich potrzeb
lokalach wyborczych). Czy wie Pan(i), do
jakiej instytucji powinni się w tej sprawie
zwrócić?
w procentach
Odpowiedzi osób niepełnosprawnych (mających
orzeczenie o niepełnosprawności lub mających problemy
ze sprawnością utrudniające
udział w głosowaniu)
N=121
Tak, wiem
16
18
Nie, nie wiem
84
82
Tabela 3. Źródło: B. Roguska, J. Zbieranek, Ułatwienia w głosowaniu. Wiedza, opinie, oczekiwania, Warszawa,
kwiecień 2014.
Jeśli jednak zweryfikuje się deklaracje badanych, to okazuje się, że w rzeczywistości wiedza na ten temat była jeszcze mniejsza. Wśród badanych deklarujących,
że wiedzą,, do jakiej instytucji osoby niepełnosprawne powinny zwrócić się po informacje na temat wyborów, tylko nieco więcej niż połowa prawidłowo wskazała,
że za udzielenie informacji o wyborach odpowiada wójt, burmistrz lub prezydent
miasta.
sze i osoby z niepełnosprawnościami. Analiza i zalecenia, Warszawa 2012.
128
Jarosław Zbieranek
Tabela 4
Do jakiej instytucji powinni się, Pana(i) zdaniem,
zwrócić w tej sprawie? Czy jest to:
Odpowiedzi osób deklarujących, że wiedzą,
do jakiej instytucji osoby niepełnosprawne
powinny się zwrócić po informacje na temat
wyborów N=171
w procentach
wójt, burmistrz, prezydent miasta (urząd gminy, |miasta)
52
Państwowa Komisja Wyborcza
30
wojewoda (urząd wojewódzki)
6
sejmik województwa
2
Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej
2
Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich
1
Trudno powiedzieć
7
Tabela 4. Źródło: B. Roguska, J. Zbieranek, Ułatwienia w głosowaniu. Wiedza, opinie, oczekiwania, Warszawa,
kwiecień 2014.
PROBLEMATYKA LOKALI WYBORCZYCH POSIADAJĄCYCH STATUS
DOSTOSOWANYCH DO POTRZEB OSÓB NIEPEŁNOSPRAWNYCH9
Wyniki przedstawionych powyżej badań opinii społecznych wskazały, że zdecydowana większość wyborców niepełnosprawnych preferuje głosowanie osobiste
w lokalu wyborczym, natomiast tylko niewielka część uprawnionych wskazywała
na zamiar głosowania z wykorzystaniem tzw. alternatywnych procedur głosowania (głosowanie korespondencyjne, głosowanie przez pełnomocnika). Podkreśliło
to ogromną wagę właściwego przygotowania lokali wyborczych do potrzeb osób
niepełnosprawnych.
Z tego powodu, kontynuując działania z lat ubiegłych10, pracownicy Biura
Rzecznika Praw Obywatelskich w dniach 23 i 24 maja 2014 r., czyli bezpośrednio
przed wyborami do Parlamentu Europejskiego przeprowadzili wizytacje 158 lokali
wyborczych posiadających status dostosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych, znajdujących się w 23 miejscowościach.
W toku kontroli podjętej przez Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, ocenie
podlegały w pierwszej kolejności warunki techniczne lokali określone w drodze
rozporządzenia Ministra Infrastruktury11:
• lokalizacja lokalu wyborczego (parter, piętro),
J. Zbieranek, P. Nowek, Raport. Wizytacje lokali wyborczych pod kątem ich dostosowania do potrzeb osób niepełnosprawnych, Warszawa 2014 (Sygn.I.602.1.2014.JZ).
10
Szerzej: J. Zbieranek (red.), Gwarancje korzystania…
11
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 lipca 2011 r. w sprawie lokali obwodowych
komisji wyborczych dostosowanych do potrzeb wyborców niepełnosprawnych (Dz. U., Nr 158,
poz. 938).
9
Ułatwienia w głosowaniu – wybrane zagadnienia związane z wyborami do Parlamentu…
129
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
urządzenia umożliwiające dotarcie do budynku (podjazd, winda),
szerokość drzwi wejściowych,
wysokość progów drzwi wejściowych,
oznaczenie krawędzi stopni schodów,
oznaczenie przegród szklanych,
właściwości przeciwpoślizgowe posadzki,
wymiary lokalu wyborczego,
dostosowane miejsce zapewniające tajność głosowania,
dodatkowe oświetlenie w miejscu zapewniającym tajność głosowania,
wysokość urny wyborczej,
szerokość przejścia pomiędzy miejscem wydania kart do głosowania, miejscem
zapewniającym tajność głosowania a urną wyborczą,
• umieszczenie obwieszczeń PKW.
W wyniku przeprowadzonej kontroli, pracownicy Biura Rzecznika Praw Obywatelskich stwierdzili uchybienia w 113 lokalach, co stanowiło więcej niż dwie
trzecie (72%) wszystkich wizytowanych lokali wyborczych. Do najczęściej powtarzających się uchybień należały:
• brak dodatkowego oświetlenia w miejscu zapewniającym tajność głosowania
(stwierdzono w 61 lokalach, co stanowi 39% ogółu wizytowanych lokali wyborczych),
• niedostosowane miejsce zapewniające tajność głosowania (w 51 lokalach, co
stanowi 32% ogółu badanych lokali),
• brak oznakowania krawędzi stopni schodów (w 34 lokalach – 22% ogółu kontrolowanych lokali),
• śliska posadzka w lokalu (stwierdzono w 24 lokalach – co stanowi 15% ogółu
badanych lokali),
• brak oznakowania przegród szklanych w lokalu (w 23 lokalach wyborczych
– a więc 15% ogółu badanych lokali wyborczych),
• zbyt wysokie progi drzwi (stwierdzono w 21 lokalach wyborczych – 13% ogółu
badanych lokali)
• niewłaściwe rozmieszczenie informacji i obwieszczeń PKW (stwierdzono
w 18 lokalach – 11% ogółu badanych).
130
Jarosław Zbieranek
RYS. 3
3. Źródło:
J. Zbieranek,
P. Nowek,
Wizytacje
lokali wyborczych
pod kątem
ich dostosowania
do
Rys. Rys.
3. Źródło:
J. Zbieranek,
P. Nowek,
Raport.Raport.
Wizytacje
lokali wyborczych
pod kątem
ich dostosowania
do potrzeb
osóbpotrzeb
niepełnosprawnych,
Warszawa 2014
(Sygn.I.602.1.2014.JZ).
osób niepełnosprawnych,
Warszawa
2014 (Sygn.I.602.1.2014.JZ).
Natomiast rzadziej stwierdzano następujące nieprawidłowości:
• niewłaściwą wysokość urny wyborczej (stwierdzono w 10 lokalach wyborNatomiast rzadziej stwierdzano następujące nieprawidłowości:
czych, co stanowi 6 % ogółu badanych lokali wyborczych),
• brak odpowiednich wymiarów lokalu wyborczego (stwierdzono w 10 lokalach
wysokość
urny wyborczej (stwierdzono w 10 lokalach
– 6 %•ogółuniewłaściwą
badanych lokali
wyborczych),
• niewłaściwą
szerokość
przejścia
pomiędzy
miejscem
wydania kart do głosowawyborczych,
co stanowi
6 % ogółu
badanych lokali
wyborczych),
nia, miejscem zapewniającym tajność głosowania a urną wyborczą (stwierdzono w 10 lokalach – 6 % ogółu badanych lokali),
• niewłaściwą szerokość drzwi wejściowych do lokalu (stwierdzono w 9 lokalach
wyborczych).
Warto podkreślić, że podobnie jak w poprzednich kontrolach (m.in. przeprowadzanych przed wyborami do Sejmu RP i Senatu RP w 2011 roku) stwierdzone
przez Rzecznika uchybienia, w większości nie dotyczyły barier architektonicznych
budynków, natomiast samej organizacji lokalu wyborczego12: przygotowania
miejsc zapewniających tajność głosowania (w tym oświetlenia), rozmieszczenia
obwieszczeń PKW, oznakowania krawędzi stopni. Jak wskazano w raporcie: „Nieprawidłowości tych można było stosunkowo łatwo uniknąć, gdyby tylko osoby
wchodzące w skład komisji wyborczych były świadome w jaki sposób powinien
być zorganizowany lokal wyborczy i dołożyły przy tym należytej staranności.
12
J. Zbieranek, P. Nowek, Raport. Wizytacje lokali…
Ułatwienia w głosowaniu – wybrane zagadnienia związane z wyborami do Parlamentu…
131
Tymczasem z niepokojem należy stwierdzić, że członkowie komisji nie znali przepisów rozporządzenia i nie dysponowali jego tekstem. Rozmówcy nierzadko polemizowali też z wymogami przypominanymi przez kontrolujących”. Podkreślono
również, że w niektórych lokalach wyborczych dopiero po interwencji pracowników BRPO usunięto stwierdzone nieprawidłowości, a w wielu komisjach to od
pracowników BRPO dowiadywano się, że dany lokal oznaczony jest jako dostosowany do potrzeb wyborców niepełnosprawnych.
Rzecznik Praw Obywatelskich od kilku lat postuluje zmiany w prawie wyborczym, które umożliwią wprowadzenie wymogu przygotowania również terenu
wokół lokalu wyborczego. W wielu przypadkach okazywało się bowiem, że nawet najlepiej dostosowane lokale są trudno dostępne dla osób niepełnosprawnych
z uwagi na liczne przeszkody przed budynkiem13. W maju 2014 r. pracownicy
BRPO zwrócili także uwagę na bezpośrednią okolicę lokali wyborczych. Stwierdzono szereg barier oraz przeszkód. W szczególności należy wskazać na stwierdzoną dziurawą, nierówną lub żwirową nawierzchnię uniemożliwiające skuteczne
skorzystanie z podjazdów, czy brak osłon przy samych podjazdach14.
Kontrola wykazała również, że w wielu lokalach wyborczych wejście przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych (z podjazdem) znajdowało się w innej
części budynku niż wejście główne (np. od strony boiska szkolnego itp.). Skuteczne
korzystanie z niego przez wyborców było uwarunkowane odpowiednim oznaczeniem i wskazaniem drogi. W kilku przypadkach brak było praktycznej możliwości
samodzielnego skorzystania z windy (która była zamknięta). Wymieniono również inne bariery, które napotykać mogą wyborcy niepełnosprawni jak: zamknięta
brama wjazdowa (przy zbyt wąskim wejściu), a także brak miejsc parkingowych
z przeznaczeniem wyłącznie dla osób niepełnosprawnych.
Należy podkreślić, że w toku kontroli zauważono również (niestety nieliczne)
przykłady stosowania dobrych praktyk – przygotowania ułatwień wykraczających
poza wskazane w rozporządzeniu minimum. W szczególności wymienić należy
przygotowywanie lup (szkieł powiększających) mających ułatwić odczytanie przez
wyborców treści kart do głosowania. Jako pozytywne działanie należy uznać również z pewnością zakup przez Urząd Miasta jednolitych kabin spełniających wymogi wynikające z rozporządzenia i dostarczenie ich do wszystkich lokali będących na liście lokali dostosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych.
PODSUMOWANIE
W niniejszym artykule zostały przedstawione wybrane badania i analizy przeprowadzone przez Rzecznika Praw Obywatelskich w związku z wyborami do
13
14
J. Zbieranek (red.), Gwarancje korzystania…
J. Zbieranek, P. Nowek, Raport. Wizytacje lokali… Problematykę tą obrazują m.in. fotografie załączone do raportu.
132
Jarosław Zbieranek
Parlamentu Europejskiego w 2014 r. Skupiono się w nich przede wszystkim na
kwestiach technicznych aspektów oddawania głosu przez wyborców niepełnosprawnych i w zaawansowanym wieku. Z powyższych analiz można sformułować
kilka wniosków15. Po pierwsze: Polacy pozytywnie oceniają wprowadzanie do
polskiego prawa wyborczego tzw. alternatywnych procedur głosowania, umożliwiających im oddawanie głosu poza lokalem wyborczym. Co jednak ważne,
uważają, że powinny one być adresowane przede wszystkim do osób w szczególnej sytuacji, które napotykają techniczne trudności w dotarciu do lokali wyborczych.
Natomiast w kwestii własnych preferencji, Polacy od lat okazują się tradycjonalistami – sami najchętniej wybraliby możliwość oddania głosu w lokalu wyborczym. W porównaniu z wynikami badania z 2011 r. można jednak stwierdzić stopniowy spadek rangi tej procedury na rzecz procedur alternatywnych. Przyczynia
się do tego przede wszystkim wejście w dorosłość kilku roczników najmłodszych
wyborców, dla których oczekiwaną i preferowaną procedurą oddawania głosu jest
głosowanie poza lokalem wyborczym.
Skupiając się na wyborcach niepełnosprawnych i starszych, należy podkreślić,
że mimo możliwości korzystania z przewidzianych przez Kodeks wyborczy alternatywnych procedur głosowania, również (podobnie jak ogół ankietowanych)
wskazują oni głosowanie w lokalu wyborczym jako zdecydowanie najbardziej preferowany sposób udziału w wyborach. Zwraca to uwagę na ogromną rolę właściwego dostosowania lokali wyborczych do ich potrzeb, z czym, jak pokazują wyniki
kolejnych kontroli Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, jest jednak w praktyce
bardzo źle. Duże znaczenie ma również procedura dowozu wyborców niepełnosprawnych do lokalu wyborczego, organizowana przez władze gmin – jak pokazały badania, oczekiwania wyborców w tym zakresie zdecydowanie przekraczają
dotychczasowe działania.
Procedury alternatywne są natomiast traktowane przez wyborców niepełnosprawnych jako ważny mechanizm, stosowany w razie konieczności, gdy np.
z powodu trudności w poruszaniu się udanie się do lokalu wyborczego jest niemożliwe. W tym kontekście niepokój budzą wyniki przedstawiające wiedzę wyborców o obecnie funkcjonujących w polskim prawie wyborczym alternatywnych
procedurach głosowania. Zdecydowana większość badanych nie wie o procedurze
głosowania korespondencyjnego. Nieco więcej ankietowani wiedzą o głosowaniu
przez pełnomocnika (stosowanym już w trzech wyborach w latach 2010–2011).
Co jednak najbardziej niepokojące, niewielką wiedzę o tych procedurach mają
wyborcy, którzy są uprawnieni do korzystania z nich. Jedynie co trzeci wyborca
niepełnosprawny wie o tym, że może głosować korespondencyjnie. Tyle samo jest
świadomych, że może oddać głos przez pełnomocnika.
15
Szerzej: B. Roguska, J. Zbieranek, Ułatwienia w głosowaniu…
Ułatwienia w głosowaniu – wybrane zagadnienia związane z wyborami do Parlamentu…
133
Wyniki badania BRPO-CBOS wskazują również na niewielką skuteczność
wprowadzonych w Kodeksie wyborczym z 2011 r., a skierowanych do wyborców
niepełnosprawnych procedur informowania o najważniejszych kwestiach związanych z wyborami (m.in. o ułatwieniach) przez wójta, burmistrza lub prezydenta
miasta. Założono, że z wnioskiem o taką informację powinien zwrócić się sam
wyborca, co, jak pokazują badania, zdecydowanie obniżyło skuteczność procedury. Zachodzi bowiem paradoks: wyborcy niepełnosprawni nie wiedzą, że mają
takie uprawnienie, a jeśli nawet mają tego świadomość – nie wiedzą dokładnie, do
którego organu powinni się zwrócić. W efekcie, wiedza o możliwości uzyskania
informacji jest niewielka i oscyluje w granicach niespełna kilku procent.
Jak zostało podkreślone na wstępie, przedstawione powyżej badania i analizy
stanowią tylko część inicjatyw podejmowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich w związku z wyborami do Parlamentu Europejskiego. Wśród innych działań związanych z problematyką praw wyborczych osób niepełnosprawnych należy
wymienić wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów, podnoszące kwestię pozbawienia osób ubezwłasnowolnionych praw wyborczych. Rzecznik wskazała m.in. że
„W obliczu zbliżającego się w latach 2014–2015 cyklu czterech elekcji i trwającego wciąż stanu dyskryminacji licznej grupy osób ubezwłasnowolnionych wnoszę
o podjęcie pilnych działań legislacyjnych w celu zmiany tego absolutnie niedopuszczalnego stanu rzeczy”16.
BIBLIOGRAFIA
Roguska B., Zbieranek J., Ułatwienia w głosowaniu. Wiedza, opinie, oczekiwania, Warszawa, kwiecień 2014.
Roguska B., Zbieranek J., Polacy o ułatwieniach w głosowaniu, Warszawa, lipiec 2011.
Roguska B., Zbieranek J., Polacy o proponowanych zmianach w prawie wyborczym, maj
2014.
Zbieranek J. (red.), Gwarancje korzystania z czynnego prawa wyborczego przez osoby starsze
i osoby z niepełnosprawnościami. Analiza i zalecenia, Warszawa 2012.
Zbieranek J., Nowek P., Raport. Wizytacje lokali wyborczych pod kątem ich dostosowania do
potrzeb osób niepełnosprawnych, Warszawa 2014.
16
Wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich do Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia
2014 r. (sygn. I.602.4.2014. JZ).
134
Autor
Tomasz Majer
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski
NADZÓR NAD UCHWAŁAMI RADY GMINY W SPRAWIE
PODZIAŁU GMINY NA OKRĘGI WYBORCZE W WYBORACH
LOKALNYCH
Ustalenie granic okręgów wyborczych jest jednym z istotniejszych problemów
związanych z przygotowaniem i organizacją elekcji zarówno typu ogólnokrajowego jak i lokalnego. Swoistym podkreśleniem wagi tej materii jest ranga jaką zdecydowano się nadać odnoszącym się do niej przepisom. W przypadku wyborów do
Sejmu, Senatu i Parlamentu Europejskiego kwestie te znalazły swoje rozstrzygnięcie w regulacji rangi ustawowej – załącznikach do Kodeksu Wyborczego (Dz. U.
z 2011 r., nr. 21, poz. 112 ze zm.; dalej: Kodeks wyborczy, k.w.). W wyborach lokalnych zagadnienia te pozostawione zostały co do zasady organom stanowiącym
odpowiednio: województwa, powiatu i gminy.
Procedura kształtowania wyborczej mapy gminy w ramach elekcji do organów samorządu terytorialnego – stanowiąca również punkt wyjścia, dla ustalania
okręgów wyborczych powiatu i województwa – przewiduje jednak odstępstwa od
sygnalizowanej wyżej reguły, kreowania okręgów wyborczych przez organy stanowiące samorządu w drodze aktu prawa miejscowego1.
Zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy2
(ustalenie okręgów wyborczych do rad gmin odbywa się co do zasady w drodze
uchwały jednostki samorządu terytorialnego, tj. aktu prawa miejscowego. Na dokonane w tym względzie rozstrzygnięcie służy środek zaskarżenia. Na mocy art.
420 § 1 k.w. grupa co najmniej 15 wyborców umocowana jest do wniesienia skargi
do komisarza wyborczego w terminie 5 dni od daty podania do publicznej wiadomości przywoływanej wyżej uchwały. Tym samym akt ten podlega weryfikacji, pod względem jego zgodności z prawem. Komisarz wyborczy po rozpatrzeniu
skargi wydaje postanowienie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz
radzie gminy. Od powyższego rozstrzygnięcia służy w oparciu o art. 420 § 2 k.w.
odwołanie do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie 5 dni od dnia doręczenia
postanowienia.
Klasyfikacja uchwal rady gminy w sprawie podziału gminy na obwody wyborcze jako aktów
prawa miejscowego, nie budzi wątpliwości w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2001 r., sygn. akt II
OSK 2001/09 publikowany na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.
2
Dz. U., Nr 21, poz. 112 z późn. zm., dalej: Kodeks wyborczy, k.w.
1
Nadzór nad uchwałami rady gminy w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze…
135
W ramach tej procedury Kodeks Wyborczy, na mocy art. 17 §1 i 2 w związku
z art. 420 § 1 formułuje upoważnienie dla komisarza wyborczego do stanowienia aktów prawnych zastępujących uchwały rady gminy w sytuacji nie wykonania
przez właściwe organy gminy w terminie lub w sposób zgodny z prawem zadań
dotyczących podziału gminy na okręgi wyborcze. Wskazane wyżej rozstrzygnięcia
zastępcze maja zatem charakter aktów prawa miejscowego.
Wobec powyższego rozstrzygnięcia dotyczące kształtu okręgów wyborczych
w wyborach do rad gmin zapaść mogą niejako w dwóch trybach – uchwały rady
gminy lub postanowienia wydanego przez komisarza wyborczego. Drugie z wymienionych rozwiązań ma co prawda charakter ekstraordynaryjny, lecz stanowi
równoprawną drogę osiągnięcia celu jakim jest podział gminy na okręgi wyborcze. Tego rodzaju dwutorowości nie pozostaje jednak bez konsekwencji. Choć obie
wskazane wyżej procedury nie są wobec siebie wprost konkurencyjne to wskazać
należy, że prowadzą one do rozstrzygnięcia tej samej kwestii w drodze aktów różnego rzędu. O ile bowiem uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego to
ranga postanowienia komisarza wyborczego nie jest już tak oczywista. Inną wartą
zauważenia kwestią jest fakt, że o ile uchwała rady gminy w zakresie jej podziału
na okręgi wyborcze podlega kontroli sądów administracyjnych (nie jest także wyłączona z pod nadzoru wojewody) to rozstrzygniecie komisarza wyborczego już
takiej ocenie nie podlega. Tym samym standard ochrony prawnej, w przypadku
oceny prawidłowości podziału gminy na okręgi wyborcze różni się w zależności
od trybu w jakim został dokonany.
Nie można również pominąć faktu, stanowiącego niejako punkt wyjścia do oceny całej sekwencji działań przewidzianej literą kodeksu wyborczego, tj. wzmiankowanej wyżej możliwości weryfikacji uchwał rady gminy przez komisarza wyborczego. Działania tego organu, uznane mogą być bowiem za formę nadzoru
sprawowanego nad samorządem. Taka ich klasyfikacja, stawia jednak pod znakiem zapytania samą możliwość ich prowadzenia przez komisarza wyborczego.
Konstytucja wskazuje bowiem wprost w art. 171 ust. 2, iż „Organami nadzoru
nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów
i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.”
Katalog ten, uznać należy przy tym za wyczerpujący3. Nie podlega on zatem roz B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 246, a także
J. Jagoda, Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011,
s. 125. Przywoływana autorka wprost wskazuje, że „Do najważniejszych konstytucyjnych elementów tego nadzoru zalicza się ograniczenie kryteriów nadzoru wyłącznie do kryterium legalności (art. 171 ust. 1) i stworzenie zamkniętego katalogu organów nadzoru (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP).” W piśmiennictwie podkreśla się również, że: „kategoryczne sformułowania art.
171 ukazują, iż niezależnie od ilości poziomów organizacji samorządu terytorialnego dwa tylko
organy administracji rządowej będą kompetentne w nadzorze weryfikacyjnym: wojewoda i Prezes Rady Ministrów” patrz J. Boć, Komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław
1998, s. 271.
3
136
Tomasz Majer
szerzeniu o inne podmioty bezpośrednio w nim nie wymienione. Nadzór stanowi
bowiem formę ingerencji w zasadę samodzielności samorządu terytorialnego. Ta
zaś jest jedną z podstaw jego działalności, o czym przesądza brzmienie art. 16 ust.
2 Konstytucji. Przywoływany przepis stanowi, iż samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną
część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność4. Wobec powyższego, wszelkie odstępstwa od tak zakreślonych reguł funkcjonowania samorządu, traktowane winny być jako wyjątki. Te zaś, zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni, nie mogą być interpretowane w sposób
rozszerzający.5 Tym samym zarówno zakres nadzoru nad samorządem jak również
katalog uprawnionych doń podmiotów nie mogą wykraczać poza ścisłe granice
wyznaczone brzmieniem art. 171 Konstytucji. Inne rozwiązanie tej kwestii stało
by bowiem również w sprzeczności z zasadą decentralizacji administracji6. Wobec
powyższego, w procesie analizy procedury podziału gminy na okręgi wyborcze
w wyborach lokalnych kluczowa jest ocena roli komisarza wyborczego i dopuszczalności podejmowanych przez niego działań. Jednoznaczne zaklasyfikowanie
ich jako nadzoru, wskazywać może bowiem, że wykraczają one poza granice wyznaczone ustawą zasadniczą.
Ocenę dopuszczalności działań komisarza wyborczego poprzedzić winno wyjaśnienie charakteru, tak ściśle reglamentowanych przez konstytucję w odniesieniu do samorządu działań nadzorczych. Nadzór, choć nie stanowi terminu precyzyjnego7, posiada zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie ustalone znaczenie.
Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Jerzego Starościaka o nadzorze mówić
można jeżeli „wchodzi w grę prawo wydawania polecenia, wiążącej dyrektywy
o zmianie kierunku działania, gdzie w grę wchodzi kierowanie organami podległymi. (…) Nadzór nie ogranicza się do obserwacji, a łączy się z czynnikiem kierowania za pośrednictwem sformułowanych dyrektyw”8. Jerzy Służewski odnosząc
się do tego samego zagadnienia, podkreślał natomiast, iż kluczowe jest uprawnienie do ingerowania i wpływania organów nadzorujących na działalność organów
nadzorowanych w celu nadawania właściwego kierunku tej działalności i eliminowania z niej nieprawidłowości, jak również w celu zagwarantowania ścisłego
Zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00 oraz 16 września
2008 r., sygn. akt SK 76/06.
5
L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 193.
6
D. Dąbek, Zastępcze stanowienie przez organy nadzoru samorządowego prawa miejscowego,
a granice samodzielności samorządu [w:] Nadzór nad samorządem a granice jego samodzielności,
red. M. Stec, M. Mączyński, Warszawa 2011, s. 105. Przywoływany autor stwierdza: „Prawidłowa realizacja zasady decentralizacji gwarantuje bowiem system trojakiego rodzaju ograniczeń
nadzoru nad samorządem: enumeratywne wskazanie organów nadzoru, środków nadzoru oraz
ograniczeń kryteriów nadzoru.”
7
A. Korzeniewska, Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, Zakamycze 2002,
s. 125.
8
J. Starościak, Zarys nauki administracji, Warszawa 1971, s. 212.
4
Nadzór nad uchwałami rady gminy w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze…
137
przestrzegania prawa9. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Wacława Dawidowicza z nadzorem łączyć należy pozostająca w dyspozycji organu nadrzędnego możliwość wywierania wpływu na działalność organu podporządkowanego.10
Podobnie kwestie tę oceniał Tadeusz Bigo. Z nadzorem łączył on „zespół takich
kompetencji, których wpływ na działalność organów podporządkowanych jest
bardziej intensywny, bezpośredni, a które mają na celu usunięcie nieprawidłowości i zapobieganie im na przyszłość”11
Agnieszka Korzeniewska, przywołując stanowisko wyrażone przez Jana Bocia,
zwraca uwagę, iż brak jest jednego, wszechstronnie trafnego pojęcia i zakresu nadzoru. Jego treść wyprowadzać należy za każdym razem z norm regulujących nadzór. Jednocześnie przywoływana autorka dostrzega jednak pewne elementy wspólne, charakterystyczne dla tej instytucji w całym systemie prawnym. Wskazuje, że
ustawodawca najczęściej traktuje nadzór jako działalność aktywną, wyposażoną
w możliwość władczego wkraczania w działalność organu nadzorowanego w celu
jej korygowania.12
Podobne wnioski do wyżej przedstawionych wysnuwa Bogusław Banaszak,
spinając niejako klamrą zilustrowane wyżej poglądy dotyczące instytucji nadzoru.
Stwierdza on, że „według powszechnie akceptowanego w nauce prawa i orzecznictwie sądowym rozumienia tego pojęcia (nadzoru – TM) obejmuje ono kontrolę
oraz kompetencję do merytorycznego korygowania działalności podmiotu poddanego nadzorowi.”13 Przywoływany autor zaznacza jednak dalej, że ”brak jest
powszechnej akceptacji dla treści istoty nadzoru, która byłaby z nim immanentnie związana i istniała niezależnie od działań ustawodawcy.”14 Konkluduje on następnie, że to przepisy szczególne precyzować powinny cele ingerencji nadzorczej,
sytuacje, kiedy ingerencja w działalność podmiotu nadzorowanego jest możliwa,
oraz środki działania podmiotu nadzorującego.
Mimo sygnalizowanych wyżej odmienności jakie dotyczyć mogą form nadzoru, oraz podkreślanego przez poszczególnych autorów faktu, iż o dokładnym
kształcie tej instytucji za każdym razem decydują przepisy szczególne, zauważyć
należy, że rdzeń tej konstrukcji jakim jest bez wątpienia możliwość dokonywania władczej ingerencji w działania podmiotu nadzorowanego nie budzi kontrowersji. Co istotne, pogląd zbieżny z przedstawionym wyżej, obecny jest także
w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Ten w wyroku z 7 grudnia 2005 r.
odnosząc się do kwestii nadzoru w pierwszej kolejności zauważył, iż pojęcie to
J. Słuzewski, Nadzór i kierownictwo w systemie terenowych organów administracji państwowej
[w:] Aktualne problemy administracji i prawa administracyjnego, red. A. Jaroszewicz Warszawa
1987, s. 142.
10
W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 1962, s. 247.
11
T. Bigo, Z problemów kontroli nad administracja terenową, „Kontrola Państwowa” 1964, nr 3, s. 2.
12
A. Korzeniewska, Postępowanie…, s. 135.
13
B. Banaszak, Konstytucja…, s. 246.
14
Ibidem.
9
138
Tomasz Majer
co prawda nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, stanowi jednak przedmiot licznych opracowań naukowych, wśród których obecny jest tręd dominujący. Dokonując zatem pewnego uogólnienia, stwierdzić można, że doktryna
w swym głównym nurcie traktuje nadzór jako możliwość władczego wkraczania w działalność organu nadzorowanego w celu jej korygowania15. W jednym
z wcześniejszych rozstrzygnięć trybunał zdefiniował zaś nadzór jako procedury
dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności
organu nadzorowanego16.
Dokonana wyżej, charakterystyka instytucji nadzoru, choć bardzo pobieżna,
pozwala na ustalenie jej podstawowych cech i elementów które uznać można za
decydujące dla kwalifikacji określonych kompetencji do tej kategorii. Tym samym,
poczynione ustalenia pozwalają odnieść się do roli jaką ustawodawca wyznaczył
komisarzowi wyborczemu oraz Państwowej Komisji Wyborczej w procedurze wyznaczania okręgów wyborczy w wyborach lokalnych.
Kodeks wyborczy w oparciu o art. 17 § 2 pozwala Komisarzowi Wyborczemu
na ocenę ustaleń rady gminy w sprawach okręgów wyborczych oraz ewentualne
zastosowanie rozstrzygnięcia zastępczego w tej sprawie. Komisarz może podjąć
takie działania, jeżeli nie zostały one wykonane przez zobowiązane do tego organy
gminy w terminie lub w sposób zgodny z prawem. Wydanie tego typu rozstrzygniecia poprzedzać powinno wydanie postanowienia w trybie art. 420 § 2 k.w.,
w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawach okręgów wyborczych,
które nie przyniosło pożądanej przez organ nadzorczy korekty nieprawidłowych
działań gminy. Nawet jeśli przyjąć, za A. Kisielewiczem, iż komisarz wyborczy
może skorzystać z tych uprawnień wyłącznie w razie bezczynności organów zobowiązanych do wykonania określonych zadań wyborczych, a podjęcie działań
zastępczych przez komisarza wymaga uprzedniego wezwania organu gminy do
wykonania zadań w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie i jest dopuszczalne po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu, to nie zmienia to
w niczym faktu, iż uprawniony jest on do modyfikowania działań dokonanych
przez organa gminy.17
Nie ulega zatem wątpliwości, że komisarz wyborczy uprawniony jest zarówno
do zapoznania się ze stanem faktycznym sprawy, jak również dokonania władczej
ingerencji w poczynania ciał samorządowych. Wzmiankowane wyżej środki oddziaływania – przede wszystkim zaś możliwość samodzielnego zastępczego wykonania czynności – stanowią, w świetle przedstawionych wyżej poglądów, zbiór
czynności o charakterze nadzorczym.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt Kp 3/05.
Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 5 października 1994 r., sygn. akt W 1/94, a także wyroki
TK z: 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02 oraz 7 grudnia 2005 r., sygn. akt Kp 3/05.
17
B. Banaszek, Konstytucja…, s. 248.
15
16
Nadzór nad uchwałami rady gminy w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze…
139
Tak też oceniane były kompetencje komisarza wyborczego w okresie obowiązywania ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad
powiatów i sejmików województw. Kazimierz Czaplicki odnosząc się do art. 93
przywoływanej ustawy określał działania komisarza wyborczego odnoszące się do
podziału gminy na okręgi wyborcze jako „czynności nadzorcze”.18 Konstatacja ta
zachowuje co ważne swoją aktualność. Zawarte w art. 17 § 2 k.w. rozwiązania powielają bowiem te stosowane w poprzednim stanie prawnym.
Poczynione wyżej ustalenia, dość jednoznacznie wskazujące na nadzorczy charakter kompetencji pozostających w ręku komisarza wyborczego, stawiają pod
znakiem zapytania prawidłowość procedury weryfikacji rozstrzygnięć rady gminy
w przedmiocie wyznaczania kształtu okręgów wyborczych w wyborach lokalnych.
Istotna wydaje się przy tym okoliczność, iż ustawodawca w wyraźny sposób nie
uchylił możliwości weryfikacji uchwał rady gminy dotyczących okręgów wyborczych przez wojewodę. Przyjąć należy zatem, że obowiązki i uprawnienia wojewody w tym zakresie zachowały swoją moc19. Nie można bowiem przyjąć, iż zostały
one uchylone w sposób dorozumiany. Na problem ten zwraca uwagę Bogusław
Dauter. W komentarzu do Kodeksu wyborczego wprost stwierdza on: „uchwały
rady gminy w sprawie podziału na okręgi wyborcze podlegają nadzorowi wojewody na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z art. 91 tej
ustawy o nieważności uchwał organów gmin sprzecznych z prawem orzeka organ
nadzoru. W dalszej kolejności tryb ten przewiduje drogę sądowoadministracyjną
.”20 Dalej zaznacza on, powołując się na stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego21, że „przepis art. 420 k.w. jako lex specialis nie wyłącza nadzoru wojewody
realizowanego w trybie art. 86 i n. ustawy o samorządzie gminnym”22 Wskazuje on
również, że komisarz wyborczy działa wyłącznie w trybie skargowym, co odróżnia
go od wojewody.23 K. Czaplicki, Komentarz do art. 93 ustawy z 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad
powiatów i sejmików wojewódzkich, [w:] Samorządowe prawo wyborcze, K. Czaplicki, B. Dauter,
A Kisielewicz, Warszawa 2010, s. 318.
19
Wskazuje na to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II
OSK 2180/10. Choć wydany został w oparciu o ówczesny stan prawny, zachowuje nadal swoją
aktualność. Sąd wskazał w uzasadnieniu do wyroku min.: „Artykuł 91 ust. 1 (Ustawy o samorządzie gminnym – TM) nie wprowadza ograniczenia zakresu przedmiotowego właściwości organu
nadzoru. Dla wyznaczenia zakresu przedmiotowego nie ma znaczenia prawnego czy podjęta
uchwała lub zarządzenie jest wydane na podstawie przepisów prawa administracyjnego, czy też
na podstawie przepisów innej gałęzi prawa. (…) Artykuł 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym poddaje nadzorowi uchwały i zarządzenia organów gminy bez wyznaczenia
zakresu przedmiotowego. Krzyżowanie się zakresu przedmiotowego właściwości wojewody i komisarza wyborczego nie daje podstaw do ograniczenia ingerencji nadzorczej na podstawie ustawy ustrojowej.”
20
B. Dauter, Komentarz do art. 420 Kodeksu wyborczego [w:] Kodeks wyborczy. Komentarz,
K. Czaplicki, B. Dauter, S. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Warszawa 2014, s. 254.
21
Wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., II OSK 2180/10, LEX nr 746884.
22
B. Dauter, Komentarz…, op. cit., s. 254
23
Ibidem.
18
140
Tomasz Majer
Uchwała rady gminy, zgodnie z brzmieniem ustawy o samorządzie gminnym24
przedstawiona musi zostać wojewodzie nie później niż w terminie 7 dni od jej
podjęcia, ten zaś na dokonanie jej oceny dysponuje czasem 30 dni. W okresie tym
dysponuje on kompetencją do stwierdzenia jej nieważności. Dokonane w tym
trybie uchylenie aktu prawa miejscowego, ma charakter deklaratoryjny i działa
z mocą ex tunnc, skutkując tym samym wyeliminowaniem wadliwego aktu z obrotu prawnego i utraty przez niego mocy wiążącej od chwili podjęcia25. Dodatkowo
w razie, uzasadnionych wątpliwości co do poprawności analizowanej uchwały, organ nadzoru może wydać (fakultatywnie) postanowienie w sprawie wstrzymania
jej wykonania. Może to nastąpić tylko z urzędu i tylko w związku z podjętym postępowaniem nadzorczym, czyli albo w momencie wszczęcia postępowania, albo
w jego trakcie26.
W dyspozycji wojewody znajdują się zatem skuteczne środki eliminacji, ewentualnych wadliwych aktów prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy, wystąpienie
ewentualnej konkurencji nadzoru wojewody i komisarza wyborczego, nie tylko
nie wpływa na poprawę sytuacji, ale niesie ze sobą duże ryzyko, zważywszy na
daleko idące konsekwencje negatywnej oceny uchwały rady gminy. Zwraca na to
uwagę cytowany już B. Dauter27. Dwutorowość prowadzonego nadzoru, prowadzić może do sytuacji w której oba organy dokonają odmiennej oceny wzmiankowanego aktu, co wywołuje szczególne wątpliwości w kontekście wejścia w życie przedmiotowej uchwały. Taka sytuacja wpływać może w sposób destrukcyjny
na stabilność porządku prawnego. Stać będzie również w jaskrawej sprzeczności
z zasadami konstytucji oraz procedury administracyjnej, takimi jak zasada praworządności i zaufania obywatela do państwa.
Trzeba również zwrócić uwagę, na fakt, iż weryfikacja uchwał rady gminy przez
wojewodę, nie zamyka drogi do sądowej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego. Takich gwarancji nie zapewnia zaś procedura realizowana przez komisarza wyborczego, w ramach której przewidziano jedynie możliwość wniesienia odwołania do
Państwowej Komisji Wyborczej. Rozstrzygnięcia tej instancji ustawodawca wyraźnie określił już jednak jako ostateczne, wprost wyłączając możliwość skorzystania z drogi sadowej, wskazując, że od orzeczeń Państwowej Komisji Wyborczej
nie przysługuje środek prawny28. Sytuacje komplikuje dodatkowo fakt, iż proces
Art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2013, poz. 594).
Wyrok NSA z dnia 12 października 1990r. SA/Lu 663, ONSA 1990, Nr. 4, poz.6, podobnie wyrok
NSA z dnia 3 grudnia 1999r., III SA 2006/99, ONSA 2001, Nr.1, poz. 23. Orzeczenia przywołane za M. Czuryk, Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego
szczebla lokalnego i regionalnego [w:] Akty Normatywne i Administracyjne, red. M. Karpiniuk,
M. Czuryk, L. Grzonka, B. Krupa, P. Sobczyk, Warszawa 2009, s. 145.
26
Art. 91 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2013, poz. 594).
27
B. Dauter, Komentarz…, op. cit., s. 254.
28
O ile w przypadku rozstrzygnięcia wydawanego w oparciu o art. 420 Kodeksu wyborczego prawodawca wprost przewidział drogę odwoławczą do Państwowej Komisji Wyborczej, to w odniesieniu do postanowienia wydawanego na podstawie art. 17 §2 k.w. wprost nie wskazano nawet
24
25
Nadzór nad uchwałami rady gminy w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze…
141
kontroli uchwały rady gminy przez sąd administracyjny zainicjowany może zostać niezależnie od działań organów nadzorczych. Zgodnie z ustawą prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji
publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie zarówno w sprawach
skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
jak i w sprawach skarg na akty nadzoru. Tym samym postępowanie sądowe zainicjować może cały szereg podmiotów: organ nadzoru (w tym wypadku wojewoda), osoba legitymująca się interesem prawnym w tym zakresie, (art. 101 ustawy
o samorządzie gminnym) oraz organ jednostki samorządu niezadowolony z wcześniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W tym stanie rzeczy, kontroli sądowej podlegać mogą uchwały organów samorządu terytorialnego dotyczące ukształtowania okręgów wyborczych, jak również
dotyczące ich akty nadzoru wydawane przez wojewodę. Wyłączone zostały z pod
niej natomiast akty nadzoru wydawane przez Komisarza Wyborczego i Państwową
Komisję Wyborczą. Czynienie takiego wyjątku, dla procedury realizowanej przez
organy administracji wyborczej, wydaje się niezrozumiałe. Stanowi to wręcz rodzaj wyłomu w zasadzie sądowej kontroli administracji publicznej oraz wpływa na
osłabienie samodzielności samorządu terytorialnego, która podlega wszak ochronie sądowej.
W tym miejscu słuszne wydaje się przywołanie stanowiska Piotra Winczorka,
wyrażonego w komentarzu do ustawy zasadniczej. Wskazuje on, że „skoro samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165
ust. 2 Konstytucji R.P.) decyzje nadzorcze podejmowane przez Radę Ministrów lub
Wojewodę mogą być przedmiotem skarg. Sądem który je rozpatruje jest sad administracyjny. Orzeka on także o zgodności z prawem uchwał organów stanowiących
i wykonawczych samorządu terytorialnego.”29 Niezasadna wydaje się wobec powyższego, zmiana powyższego standardu w przypadku rozstrzygnięć nadzorczych
organów administracji wyborczej. Ingerują one w sferę działań samorządu w podobnym stopniu jak te sygnowane przez wojewodę.
Dokonując oceny, wyłączenia drogi sądowej, w odniesieniu do rozstrzygnięć
nadzorczych administracji wyborczej, nie można pominąć również okoliczności,
iż rozwiązanie to ograniczać może konstytucyjne prawo do sądu, tak w odniesieniu do jednostki samorządu terytorialnego jak i wyborców. Przywołać należy tu
takiej drogi. Słusznie zauważa jednak Bogusław Banaszak, że wobec podobieństwa brzmienia
art. 17 k.w. do dotychczas obowiązującej regulacji tj. Ordynacji Wyborczej do rad gmin, rad
powiatów i sejmików wojewódzkich, zachowuje aktualność pogląd Sądu Apelacyjnego w Warszawie (Postanowienie SA w Warszawie z 29.4.2011 r., I ACz 524/11, cyt. za B. Banaszak, Kodeks
wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 254), w którym uznał on możliwość odwołania na podstawie przepisu (obecnie art. 160 § 1 pkt 5 k.w.) określającego jako zadanie PKW rozpatrywanie
skarg na działalność komisarzy wyborczych.
29
P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 223.
142
Tomasz Majer
stanowisko J. Jagody, według której przepisy Konstytucji RP artykułujące „prawo
do sądu” (art. 45 ust.1 oraz art. 77 ust. 2) wyrażają prawa i wolności o charakterze
powszechnym. Pod względem podmiotowym, zakres ich stosowania nie ogranicza
się więc tylko do osób fizycznych, lecz obejmuje również inne podmioty występujące w przestrzeni prawnej30. Autorka posiłkuje się w swoich wywodach stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, jakie ten zajął w orzeczeniu z dnia 25 lutego
1992r.31 Trybunał, w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy, stwierdził, iż
z zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości i zasady państwa prawnego należy
wyprowadzić zasadę konstytucyjnego prawa do sądu obywateli i innych podmiotów występujących w obrocie prawnym, jeżeli nie występują one jako organy władzy publicznej w sposób władczy, lecz tak jak inne podmioty poszukują ochrony
swych praw.
W tym świetle uznać należy, że konstytucyjne prawo do sądu wzmacnia,
w przedmiotowej sytuacji, niejako, zasadę sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego. Tym bardziej niezrozumiałe staje się wobec powyższego wyraźne wyłączenie sądowej weryfikacji, aktów nadzoru wydawanych przez organa
administracji wyborczej.
Za poddaniem wzmiankowanych wyżej rozstrzygnięć kontroli sądowej przemawiać może również treść art. 184 Konstytucji. Wskazuje on po pierwsze na
zasadę kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Nawet jeśli,
odmówimy organom administracji wyborczej statusu organów administracji publicznej32 nie będzie to równoznaczne z wyłączeniem poza nawias kontroli sądów
administracyjnych podejmowanych przez nie rozstrzygnięć nadzorczych. Sądowej kontroli podlegają akty prawa miejscowego – uchwały rady gminy dotyczące
jej podziału na okręgi wyborcze. Należy przyjąć założenie, iż regulujące te same
kwestie, rozstrzygnięcia zastępcze komisarza wyborczego też powinny mieć ten
status. Skoro zatem, zarówno ich funkcja jak i ranga są tożsame z aktami poddanymi kontroli sadów administracyjnych, zasadne było by objecie ich tym samym
reżimem kontroli.
W świetle powyższych rozważań dostrzec można wiele ułomności obowiązującego obecnie systemu nadzoru nad aktami prawnymi regulującymi kwestię
podziału gminy na okręgi wyborcze w wyborach lokalnych. Przyjęte rozwiązania są w tej materii niespójne. Za jedną z ich głównych wad uznać można fakt,
iż odnoszące się do przedmiotowej materii uchwały rady gminy, poddane mogą
być równoległemu nadzorowi przez dwa organy: wojewodę oraz komisarza wyborczego. Ponadto reżim prawny obu procedur weryfikacyjnych jest odmienny.
J. Jagoda, Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011,
s. 282.
31
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 25 lutego 1992 r., sygn. akt K 4/91, OTK 1992, nr. 1,
poz. 2 s. 56.
32
Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt l OSK 2221/11.
30
Nadzór nad uchwałami rady gminy w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze…
143
Ta dwutorowość nadzoru, połączona z brakiem prawnych zabezpieczeń przed pojawieniem się dwóch konkurencyjnych rozstrzygnięć względem tego samego aktu
stwarza poważne niebezpieczeństwo dla stabilności i spójności systemu prawnego.
Realne jest ryzyko, iż w obrocie prawnym pojawią się akty, co do których obowiązywania występować będą poważne wątpliwości, lub akty prawne wzajemnie
sprzeczne. Problem ten potęguje fakt, iż tylko akty nadzoru wojewody podlegają
sadowej kontroli, co znacząco utrudnia ewentualną sanację, błędnych rozstrzygnięć. Wydaje się, że ustawodawca dążąc do zapewnienia maksymalnej szybkości
i efektywności procedur związanych z podziałem gminy na okręgi wyborcze, zbyt
mało uwagi poświęcił gwarancjom ich niezawodności.
BIBLIOGRAFIA
Banaszak B., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014.
Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012
Bigo T., Z problemów kontroli nad administracja terenową, „Kontrola Państwowa” 1964,
nr 3.
Boć J., Komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998.
Czaplicki K., Komentarz do art. 93 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad
gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich, [w:] Samorządowe prawo wyborcze,
K. Czaplicki, B. Dauter, A Kisielewicz, Warszawa 2010.
Czuryk M., Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego
szczebla lokalnego i regionalnego [w:] Akty Normatywne i Administracyjne, red. M. Karpiniuk , M. Czuryk, L. Grzonka, B. Krupa, P. Sobczyk, Warszawa 2009.
Dauter B., Komentarz do art. 420 Kodeksu wyborczego [w:] Kodeks wyborczy. Komentarz.,
K. Czaplicki, B. Dauter, S. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Warszawa 2014.
Dawidowicz W., Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 1962.
Dąbek D., Zastępcze stanowienie przez organy nadzoru samorządowego prawa miejscowego,
a granice samodzielności samorządu [w:] Nadzór nad samorządem a granice jego samodzielności, red. M. Stec, M. Mączyński, Warszawa 2011.
Jagoda J., Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa
2011.
Jagoda J., Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa
2011.
Korzeniewska A., Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, Zakamycze
2002.
Morawski L., Zasady wykładni prawa, Toruń 2010.
Słuzewski J., Nadzór i kierownictwo w systemie terenowych organów administracji państwowej [w:] Aktualne problemy administracji i prawa administracyjnego, red. A. Jaroszewicz Warszawa 1987.
Starościak J., Zarys nauki administracji, Warszawa 1971.
Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,
Warszawa 2000.
144
Autor
Tytuł rozdziału
145
PREZYDENT
RZECZYPOSPOLITEJ
POLSKIEJ
146
Autor
Tytuł rozdziału
147
Marcin Dąbrowski
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
DYSFUNKCJE REGULACJI PRAWNYCH DOTYCZĄCYCH
ZASTĘPSTWA PREZYDENTA RP PRZEZ MARSZAŁKA SEJMU
I. WPROWADZENIE
1. Zagadnienia ogólne
Problematyka zastępstwa prezydenta w sprawowaniu urzędu przez Marszałka
Sejmu stanowi przedmiot zainteresowań szeroko rozumianej nauki prawa konstytucyjnego1. Mimo bardzo bogatej literatury przedmiotu zagadnienie to nie
doczekało się kompleksowego opracowania i poruszane jest wpadkowo podczas
omawiania pozycji ustrojowej prezydenta2 bądź Marszałka Sejmu3. Zagadnienie
to nabiera szczególnego znaczenia w świetle tragedii z dnia 10 kwietnia 2010 r.
i śmierci urzędującego wówczas Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Lecha Kaczyńskiego.
Poruszane w niniejszym opracowaniu zagadnienia mają dychotomiczny charakter. Z jednej strony bowiem będą one czysto teoretyczne (np. w stosunku do
art. 131 ust. 1 i 4 Konstytucji), z drugiej strony niektóre mechanizmy konstytucyjne dotyczące zastępstwa głowy państwa zostały już zastosowane w praktyce (np.
art. 131, ust. 2, pkt. 1 oraz ust. 3 Konstytucji). W historii Polski wielokrotnie do W niniejszym opracowaniu umyślnie pominięto zagadnienia dotyczące pozycji ustrojowej prezydenta RP, marszałka Sejmu (Senatu) oraz szczegółowego opisu treści art. 131 Konstytucji. Problematyka ta została wystarczająco opisana w literaturze przedmiotu i nie ma potrzeby powielania poglądów już wcześniej przedstawionych w doktrynie.
2
Por. np. J. Ciapała, Prezydent w systemie ustrojowym Polski (1989–1997), Warszawa 1997, s. 120
i n.; B. Dziemiodok-Olszewska, Instytucja prezydenta w państwach Europy Środkowo-Wschodniej, Lublin 2003, s. 185 i n.; R. Mojak, Stanowisko konstytucyjne Prezydenta RP w Małej konstytucji 1992 roku, „Przegląd Sejmowy” 1993, nr 2; P. Sarnecki, Prezydent RP. Komentarz do przepisów, Kraków 2000; tenże, Komentarz do art. 131 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczpospolitej
Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 1999–2005.
3
Por. np. M. Chmaj, Wewnętrzna organizacja Sejmu, „Przegląd Sejmowy” 1999, nr 1; P. Czarny,
B. Naleziński, Organy Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 2002; J.M. Karolczak, Czy marszałek Sejmu może pełnić dalej funkcję marszałka, jeżeli został desygnowany na premiera lub został
prezesem Rady Ministrów, „Przegląd Sejmowy” 1995, nr 2; G. Koksanowicz, Prawnoustrojowa
pozycja Marszałka Sejmu w świetle Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r., „Przegląd Sejmowy”
2001, nr 3; S. Kubas, Organy kierownicze Sejmu w świetle Konstytucji RP oraz nowelizacji regulaminu Sejmu w latach 1997–2000, „Przegląd Sejmowy” 2001, nr 3; J. Mordwiłko, Opinia prawna w przedmiocie dopuszczalności połączenia funkcji marszałka Sejmu ze stanowiskiem prezesa
Rady Ministrów, „Przegląd Sejmowy” 1995, nr 2; J. Pietrzak, Sejm RP. Tradycja i współczesność,
Warszawa 1995, s. 68 i n.; M. Zubik, Organizacja wewnętrzna Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej,
Warszawa 2003, s. 37 i n.; tenże, Wybrane problemy dotyczące statusu prawnego Marszałka Sejmu,
„Przegląd Sejmowy” 2002, nr 4.
1
148
Marcin Dąbrowski
chodziło do zdarzeń, w wyniku których urząd prezydenta ulegał opróżnieniu, co
skutkowało skróceniem jego kadencji. Szczególnie często miało to miejsce w dwudziestoleciu międzywojennym, kiedy to tylko jedna kadencja głowy państwa nie
uległa przedwczesnemu zakończeniu.4 Umieszczenie w Konstytucji z 1997 r.
przepisów dotyczących powierzenia Marszałkowi Sejmu wykonywania obowiązków prezydenta jest przejawem perspektywicznego i prospektywnego myślenia
ustrojodawcy oraz świadczy o racjonalnym podejściu do problemu zapewnienia
ciągłości władzy i stabilności państwa. Zawarcie w ustawie zasadniczej tego typu
regulacji podyktowane zostało koniecznością zapewnienia sprawnego i ciągłego
funkcjonowania urzędu głowy państwa. Regulacje te należy zaliczyć do tzw. stanów wyższej konieczności ustrojowej (obok stanów nadzwyczajnych – por. rozdział XI Konstytucji RP), w których w skutek wystąpienia przewidzianego przez
ustrojodawcę kryzysu nastąpił stan zagrożenia, który należy zażegnać za pomocą
nadzwyczajnych środków, które czasem mogą nawet godzić w istotę demokracji
i trójpodziału władzy.
Instytucja zastępstwa prezydenta przez Marszałka Sejmu pozostaje w swoistej
sprzeczności z zasadą trójpodziału władzy i z istotą systemu parlamentarno – gabinetowego, a jej wdrożenie skutkuje w praktyce zawieszeniem stosowania niektórych przepisów ustawy zasadniczej. Marszałek Sejmu (ewentualnie Marszałek
Senatu), równocześnie będący posłem (senatorem), konstytucyjnym i kierowniczym organem władzy ustawodawczej, rozpoczyna pełnić funkcje Prezydenta RP,
jednego z dwóch elementów egzekutywy. Przykładowo uzyskuje on wszelkie przysługujące prezydentowi kompetencje oddziaływania na legislatywę tj. inicjatywa
ustawodawcza (art. 118 ust. 1), podpisanie ustawy i zarządzenia jej ogłoszenia
w Dzienniku Ustaw (art. 122 ust. 2), weto ustawodawcze (art. 122 ust. 5), skierowanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego, zarówno w trybie kontroli prewencyjnej, jak i następczej (art. 122 ust. 3 oraz art. 191 ust. 1 pkt. 1). Marszałek
uzyska również subkonstytucyjny wpływ na funkcjonowanie Rady Ministrów,
przykładowo jako zastępca głowy państwa będzie uczestniczył w powołaniu i odwołaniu rządu (art. 154, 155 i 162), dokonywaniu zmian w jego składzie (art. 161).
U podstawy systemu parlamentarno – gabinetowego leży założenie, które dopuszcza możliwość łączenia funkcji parlamentarzystów i członków Rady Ministrów.
4
Była to pierwsza kadencja Ignacego Mościckiego, którą sprawował od 1 czerwca 1926 r. do 8 maja
1933 r. Pierwszy Prezydent RP Gabriel Narutowicz został zamordowany 16 grudnia 1922 r. Stanisław Wojciechowski 15 maja 1926 r. zrzekł się urzędu. Ignacy Mościcki w dniu 30 września
1939 r. wyznaczył na swojego następcę Władysława Raczkiewicza. Po drugiej wojnie światowej
kadencje prezydentów również ulegały skróceniu. Kadencja Bolesława Bieruta wygasła w dniu
20 listopada 1952 r., z chwilą powołania Rady Państwa. Natomiast kadencja Wojciecha Jaruzelskiego uległa skróceniu i wygaśnięciu w dniu 22 grudnia 1990 r. z chwilą objęcia urzędu przez
prezydenta wybranego w wyborach powszechnych. Przed dniem 10 kwietnia 2010 r. do zastępstwa
prezydenta doszło raz. Miało to miejsce w 1926 roku, po rezygnacji Stanisława Wojciechowskiego.
Zastąpił go wówczas ówczesny Marszałek Sejmu Maciej Rataj (za: J. Pietrzak, Sejm RP…, s. 70).
Dysfunkcje regulacji prawnych dotyczących zastępstwa Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu
149
System ten natomiast nie dopuszcza możliwości łączenia stanowiska posła z urzędem głowy państwa. Podsumowując, zaistnienie okoliczności z art. 131 Konstytucji i jego zastosowania w praktyce skutkuje istotnymi odstępstwami od koncepcji
systemu parlamentarno-gabinetowego. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest
również zaburzenie relacji w ramach trójpodziału władzy oraz rozchwianie się
mechanizmów wzajemnej kontroli pomiędzy poszczególnymi członami.
Zaistnienie przesłanek z art. 131 Konstytucji skutkuje zawieszeniem stosowania kilku przepisów Konstytucji RP, które również składają się na koncepcję systemu parlamentarno-gabinetowego. Jako przykłady można tu wskazać art. 103 ust.
1 oraz art. 132 (incompabilitas), które ustanowiły zasady niepołączalności i które
w skutek połączenia funkcji marszałka i prezydenta nie mogą mieć zastosowania. Zawieszenie to należy domniemywać z samej istoty art. 131 Konstytucji, nie
jest ono natomiast wprost wyrażone w przepisach ustawy zasadniczej tak jak ma
to miejsce w przypadku zakazu zastosowania przez marszałka pełniącego funkcje
prezydenta art. 98 ust. 4, art. 155 ust. 2 oraz art. 225 (skrócenie kadencji sejmu).
Ingerencja w podstawowe mechanizmy funkcjonowania władz i odstępstwa od
typowych demokratycznych i specyficznych dla systemów parlamentarno – gabinetowych rozwiązań, wywołane zaistnieniem przesłanek z art. 131 Konstytucji
RP, zostały wprost przewidziane i dopuszczone przez ustrojodawcę. Doszedł on
do wniosku, że pewne ustrojowe zasady, jak zasada demokratycznego prawa, trójpodziału i wzajemnego równoważenia w sytuacji tak poważnego kryzysu, jakim
jest brak głowy państwa, muszą ustąpić pragmatycznym regułom bezpieczeństwa,
stabilności i ciągłości władzy. Ustrojodawca, mając świadomość zakłóceń i zagrożeń wywołanych brakiem piastuna urzędu prezydenta, ustanowił mechanizmy
mające na celu jak najszybsze przywrócenie równowagi oraz zabezpieczenie systemu przed pogłębieniem się kryzysu. Instytucja z art. 131 Konstytucji jest jednym
z przewidzianych w ustawie zasadniczej mechanizmów przeciwdziałania kryzysom. Jest swoistym stanem wyższej konieczności ustrojowej, który może być zastosowany w sytuacji bardzo poważnego kryzysu.
Instytucja zastępstwa prezydenta w sprawowaniu urzędu przewidziana jest
praktycznie we wszystkich państwach, albowiem zawsze mogą pojawić się okoliczności, które czasowo lub trwale uniemożliwią głowie państwa wypełnianie funkcji.
W nauce i w praktyce prawa konstytucyjnego wskazuje się na kilka podmiotów,
które mogą zastąpić prezydenta, w przypadku gdy ten nie może piastować swojego
stanowiska. Może to być przewodniczący parlamentu lub jednej z izb, premier,
rząd, wiceprezydent5. Polski ustrojodawca przyjął pierwszy wariant, zgodnie
z którym prezydenta zastępuje Marszałek Sejmu, a gdy ten nie może – Marszałek Senatu. Rozwiązanie to jest dobrze wkomponowane w polską tradycję ustrojową6. Zgodnie z postanowieniami zdecydowanej większości poprzednich pol5
6
Szerzej na ten temat: B. Dziemiodok-Olszewska, Instytucja prezydenta…, s. 189 i n.
Spójne jest ono również z modelem parlamentarno-gabinetowym, w którym z zasady prezydent
150
Marcin Dąbrowski
skich Konstytucji w okresie interregnum głowa państwa zastępowana była przez
któregoś z marszałków7. Marszałek Sejmu (Senatu) jest tradycyjnym, konstytucyjnym, jednoosobowym, kierowniczym organem izby parlamentarnej, wyposażonym w samodzielne kompetencje ustrojowe. „Chociaż zmieniało się w dziejach
znaczenie tego organu, oraz pozycja ustrojowa (…), to jednak zawsze stanowisko
to obdarzone było dużym prestiżem i estymą…”8 Jego status ustrojowy oraz polska tradycja konstytucyjna naturalnie predestynują go do roli wyznaczonej treścią
art. 131 Konstytucji RP.
Zagadnienie zastępstwa zostało uregulowane w art. 131 ustawy zasadniczej9.
Do tej pory znalazł on częściowe zastosowanie, co nie oznacza, że w przyszłości potrzeba wykorzystania pozostałych norm zawartych w tym przepisie się nie pojawi.
Wskazany przepis, w ocenie autora, zawiera istotne nieścisłości redakcyjne oraz
wady (dysfunkcje), które w praktyce mogą powodować problemy interpretacyjne
i doprowadzić do powstania poważnych kryzysów. Nauka prawa konstytucyjnego,
z nielicznymi wyjątkami, wydaje się nie dostrzegać dysfunkcji tego uregulowania
i wynikających z nich zagrożeń.
Z treści art. 131 Konstytucji wynika, iż Marszałek Sejmu może zastąpić Prezydenta RP w dwóch rodzajach sytuacji: czasowej niemożności sprawowania urzędu (sede plena) oraz trwałej niemożności sprawowania urzędu (sede vacante).
W przypadku, gdy Prezydent RP nie może przejściowo wykonywać swoich funkcji
zawiadamia o tym Marszałka Sejmu, który tymczasowo przejmuje jego obowiązki. Jeżeli głowa państwa nie może poinformować marszałka o niemożności sprawowania urzędu, wówczas o stwierdzeniu przeszkody i powierzeniu marszałkowi
tymczasowego wykonywania obowiązków głowy państwa orzeka Trybunał Konstytucyjny (art. 131 ust. 1). Z czasową niemożnością sprawowania urzędu mamy
również do czynienia w przypadku postawienia prezydenta w stan oskarżenia
przed Trybunałem Stanu przez Zgromadzenie Narodowe. Wówczas sprawowanie
urzędu przez głowę państwa ulega zawieszeniu, a jego obowiązki na mocy art. 145
ust. 3 przejmuje przewodniczący izby (w doktrynie tą sytuację zwykło się określać niemożnością prawną). Osoba zastępująca prezydenta pełni jego funkcje do
czasu ustania przeszkody. Z opróżnieniem urzędu (tzw. trwałą przeszkodą) mamy
do czynienia w pięciu, enumeratywnie wskazanych przypadkach: 1) śmierci; 2)
zrzeczenia się urzędu; 3) stwierdzenia nieważności wyboru lub innych przyczyn
nieobjęcia urzędu po wyborze; 4) uznania przez Zgromadzenie Narodowe trwałej
niezdolności do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia, uchwałą podpochodzi z wyborów parlamentarnych. Naturalną konsekwencją jest to, że osoba go zastępująca również związana jest z izbami parlamentarnymi. W Polsce prezydent wybierany jest w powszechnej elekcji, która nie jest spójna z przyjętym modelem i koncepcją prezydentury.
7
Wyjątek stanowiła Konstytucja 3 maja 1791 r., która stanowiła, że Króla zastępować „Straż będzie
oraz regencyja, mająca na czele królową albo w jej nieprzytomności prymasa” (art. IX).
8
M. Zubik, Organizacja…, s. 37.
9
Por. również art. 145 ust. 3 oraz art. 144 ust. 3 pkt 30 Konstytucji.
Dysfunkcje regulacji prawnych dotyczących zastępstwa Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu
151
jętą większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego; 5) złożenia z urzędu orzeczeniem Trybunału Stanu. Wówczas
Marszałek Sejmu tymczasowo, do czasu wyboru nowego prezydenta, wykonuje
obowiązki głowy państwa (ust. 2). Jeżeli Marszałek Sejmu nie może zastąpić głowy państwa, wówczas jego obowiązki przejmuje Marszałek Senatu (ust. 3). Osoba
zastępująca prezydenta wchodzi w całokształt jego uprawnień i obowiązków z wyjątkiem prawa do skrócenia kadencji Sejmu.10
Podsumowując, o wystąpieniu przeszkody w sprawowaniu urzędu decyduje
sam prezydent, Zgromadzenie Narodowe, Trybunał Konstytucyjny na wniosek
Marszałka Sejmu oraz Sąd Najwyższy (stwierdzając nieważność wyboru). W konsekwencji oświadczenie, uchwała bądź orzeczenie właściwego organu będą stanowiły konstytutywną podstawę zastąpienia prezydenta przez Marszałka Sejmu.
Ponadto określone w art. 131 zdarzenia będą również skutkowały tymczasowym
objęciem urzędu głowy państwa przez marszałka (np. śmierć), przy czym ta konsekwencja nastąpi ex lege.
2. Zastosowanie art. 131 ust. 2 pkt. 1 oraz ust. 2 w praktyce
Wskutek śmierci Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego w dniu 10 kwietnia 2010 r.
w katastrofie lotniczej, zastosowanie miała część artykułu 131 – mianowicie jego
ust. 2 pkt. 1 oraz ust. 3, Treść art. 131 ust. 2 pkt. 1 można sprowadzić do następującego zdania „Marszałek Sejmu tymczasowo, do czasu wyboru nowego Prezydenta
Rzeczypospolitej, wykonuje obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej w razie śmierci Prezydenta Rzeczypospolitej”. Natomiast ust. 3 stanowi, że „Jeżeli Marszałek
Sejmu nie może wykonywać obowiązków Prezydenta RP, obowiązki te przejmuje
Marszałek Senatu. Pozostałe uregulowania do tej pory nie miały zastosowania.
Wbrew bardzo krytycznemu stanowisku wyrażonemu w niniejszym opracowaniu należy stwierdzić, że mechanizmy art. 131 ust. 2 pkt. 1 oraz ust. 3 sprawdziły się
w praktyce i umożliwiły płynne i bezproblemowe przejęcie obowiązków zmarłego
prezydenta przez Marszałka Sejmu Bronisława Komorowskiego. W ocenie autora
wielkim atutem tych regulacji, jest to, iż skutki prawne zdarzeń w nich opisanych,
następują ex lege.11
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż skutek opisany w art. 131 ust.
2 pkt. 1 nastąpił z chwilą śmierci Prezydenta RP i z tym momentem Marszałek
W nauce podkreśla się, iż wbrew językowemu znaczeniu art. 131 ust. 4 osoba zastępująca prezydenta nie wchodzi w całokształt jego uprawnień. Ograniczenia mają charakter polityczny i wynikają z zasady podziału władzy (por. J. Ciapała, Prezydent…, s. 126, oraz B. Dziemidok-Olszewska,
Instytucja prezydenta…, s. 190).
11
W stosunku do całego ustępu 2 dyskusyjny jest problem konstytutywności i deklaratywności
orzeczenia SN o stwierdzeniu nieważności wyborów na urząd prezydenta oraz uchwały Zgromadzenia Narodowego w przedmiocie stwierdzenia trwałej niemożności pełnienia urzędu przez
zwierzchnika państwa (art. 131 ust. 2 pkt. 3 i 4).
10
152
Marcin Dąbrowski
Sejmu Bronisław Komorowski przejął wykonywanie funkcji głowy państwa. Nie
ma w tym przypadku znaczenia fakt udokumentowania (udowodnienia) śmierci piastuna urzędu (np. wystawienie aktu zgonu)12. Fakt zgonu jest bezwzględną, konieczną, jedyną, samoistną i wystarczającą przesłanką do zastosowania
tego przepisu. Marszałek rozpoczyna wypełnianie funkcji głowy państwa z chwilą
śmierci tego ostatniego i od tego momentu może on wykonywać jego zadania i realizować kompetencje. Faktycznie będzie to czynił od momentu powzięcia informacji o śmierci prezydenta, co miało miejsce w stanie faktycznym, zaistniałym w dniu
10 kwietnia 2010 r. Żadne przepisy nie wymagają spełnienia dodatkowych przesłanek
np. w postaci udowodnienia, iż prezydent rzeczywiście nie żyje. Wydaje się, iż udowodnienie faktu śmierci głowy państwa konieczne byłoby w sytuacji, gdyby ta okoliczność budziła wątpliwości i nie była pewna (np. zaginięcie w związku z katastrofą)13.
W przypadku, gdyby okazało się, iż prezydent żył w momencie wydawania rozstrzygnięć przez marszałka w jego zastępstwie, wówczas czynności Marszałka Sejmu byłby bezskuteczne, tj. pozbawione byłby doniosłości prawnej. Posługując się
nomenklaturą cywilistyczną należałoby przyjąć, iż są one nieważne bezwzględnie,
nie wywołują skutków prawnych od samego początku, nie mogą być konwalidowane, a fakt ich wadliwości sądy i organy administracji muszą brać pod uwagę
z urzędu. Żeby czynności dotknięte tego typu wadą nabrały skuteczności prawnej
musiałyby być powtórzone przez uprawniony podmiot (samego prezydenta, lub
marszałka po zaistnieniu przesłanek z art. 131 ust. 2).
Dla skuteczności przyjętych rozwiązań ważny okazał się fakt, iż skutki prawne faktów opisanych w art. 131 ust. 2 pkt. 1 nastąpił z mocy prawa. Ustrojodawca wyłączył udział innych podmiotów z tej instytucji i uniezależnił zastosowanie
tego przepisu od orzeczeń (działań) innych organów władzy publicznej np. TK.
Umożliwiło to natychmiastowe rozpoczęcie wykonywania obowiązków zmarłego
Prezydenta przez Marszałka Sejmu bez uprzedniej zgody (orzeczenia) innego organu władzy publicznej. Znacznie przyspieszyło to procedowanie oraz wykluczyło
możliwość zaistnienia jakichkolwiek manipulacji, targów i sporów politycznych,
ponadto formuła art. 131 ust. 2 pkt. 1 daje stosunkowo niewielką płaszczyznę interpretacyjną, co również znacznie ułatwiło zastosowanie tego przepisu.
W tym przedmiocie por. M. Florczak-Wątor, Konstytucyjne uregulowania problematyki zastępstwa prezydenta w Rzeczypospolitej Polskiej i w państwach z nią sąsiadujących, „Przegląd Prawa
Konstytucyjnego” 2010, nr 2–3, s. 199.
13
Wówczas do czasu udowodnienia faktu śmierci prezydenta marszałek mógłby zgłosić wniosek
do TK o czasowe stwierdzenie niemożności wykonywania funkcji przez głowę państwa na podstawie art. 131 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z przepisami k.c. osoba zaginiona może zostać
uznana za zmarłą w wyniku deklaratoryjnego orzeczenia sądu cywilnego, co następuje po upływie odpowiednich terminów, które wynoszą od 6 miesięcy do 10 lat i zależne są od okoliczności
towarzyszących zaginięciu (por. art. 29 i n. k.c.). Przed upływem kodeksowych terminów zaginiony prezydent nie może zostać uznany za osobę zmarłą, co w konsekwencji uniemożliwia
zastosowanie art. 131 ust. 2 pkt. 1 Konstytucji RP i wymusza zastosowanie przepisu art. 131 ust.
1 zdanie 2.
12
Dysfunkcje regulacji prawnych dotyczących zastępstwa Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu
153
W praktyce pojawiły się spory, czy Bronisław Komorowski pełniący funkcje
Prezydenta RP, posiadał legitymację do wykonywania określonych kompetencji
głowy państwa. Sprowadzały się one przede wszystkim do dwóch kwestii, legitymacji (braku legitymacji) do wykonywania określonych kompetencji oraz podejmowania decyzji, które sprzeczne były z wolą (lub domniemaną wolą) zmarłego
Prezydenta Lecha Kaczyńskiego. W nauce prawa konstytucyjnego, co zastało podniesione przez polityków będących w opozycji do Marszałka Sejmu, wskazano,
iż osoba zastępująca prezydenta powinna wykonywać jego funkcje z umiarem
i podejmować władcze działania tylko w sytuacjach koniecznych14, tj. gdy jest to
niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania państwa, a sama czynność nie może
poczekać do wyboru nowego prezydenta15. Pogląd ten wynika, z faktu, iż prezydent pochodzi z wyborów powszechnych i czerpie legitymację do sprawowania
swojej władzy wprost od suwerena. Takiej legitymacji do realizacji funkcji głowy
państwa nie posiada Marszałek Sejmu. Ponadto zastępstwo ze swojej istoty ma
charakter przejściowy, co przemawia za powściągliwością osoby pełniącej funkcje.
Generalnie należy zgodzić się z przedstawionym poglądem, jednakże należy zwrócić uwagę na kilka okoliczności. Marszałek Sejmu, będący posłem, również został
wybrany w wyborach powszechnych i również czerpie legitymację do wykonywania swoich funkcji bezpośrednio z woli Narodu. Ponadto jego legitymacja do sprawowania władzy znajduje również umocowanie w decyzji Sejmu, który wybrał go
do pełnienia tej szczególnej funkcji. W większości państw, w których przyjęto model parlamentarno-gabinetowy sprawowania rządów taka legitymacja jest w zupełności wystarczająca do pełnienia funkcji głowy państwa. Konstytucja w art. 131
ust. 4 wprost wskazuje, że marszałek przejmuje całokształt uprawnień i obowiązków głowy państwa z wyłączeniem prawa do skrócenia kadencji. W konsekwencji
postulaty o samoograniczeniu się osoby zastępującej prezydenta mają charakter
pozanormatywny (pozbawione są podstaw prawnych). Uznając argumentację
o potrzebie wstrzemięźliwości, należy przyjąć, iż wyłącznie uprawnionym do decydowania, które działania są konieczne i uzasadnione należy tylko i wyłącznie do
piastuna urzędu jako jedynego podmiotu konstytucyjnie legitymowanego do wykonywania funkcji zwierzchnika państwa. Oceny i ewentualna krytyka zasadności
(braku zasadności) działań marszałka zastępującego prezydenta mają charakter
stricte polityczny i pozbawione są konkretnych podstaw normatywnych.
Należy natomiast odrzucić, jako nieuzasadniony pogląd, iż Marszałek Sejmu,
przy podejmowaniu decyzji powinien kierować się wolą zmarłego prezydenta16.
Jako przykład można wskazać spór, co do zasadności i konieczności wskazania kandydata na
prezesa NBP.
15
Por. np. J. Ciapała, Prezydent…, s. 126, oraz B. Dziemidok-Olszewska, Instytucja prezydenta…,
s. 190
16
Tego typu spór powstał w świetle przedłożenia Prezydentowi RP ustawy z dnia 18 marca 2010 r.
o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu oraz ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa
14
154
Marcin Dąbrowski
Osoba wykonująca obowiązki prezydenta nie jest jego następcą prawnym, kontynuatorem polityki i nie może być traktowany jako spadkobierca misji ustrojowej
byłego prezydenta. Podejmuje on działania w ramach wykonywania funkcji głowy
państwa, za które ponosi odpowiedzialność polityczną i prawną. Podlegają one
stosownie do treści art. 144 Konstytucji kontrasygnacie Prezesa Rady Ministrów.
Marszałek zastępujący głowę państwa jest w pełni autonomicznym podmiotem
i jego działania nie mogą być zdeterminowane faktyczną lub domniemaną wolą
zmarłego prezydenta. Nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy marszałek i zmarły prezydent pochodzą z różnych obozów politycznych, albowiem kontynuacja prezydentury byłego prezydenta mogłaby stać wyraźnie w sprzeczności
z poglądami samego marszałka. Sprzeniewierzyłby się on wówczas swoim wartościom oraz naruszyłby zaufanie wyborców, którzy głosowali na niego w wyborach
parlamentarnych.
W dniu 4 czerwca 2010 r. Bronisław Komorowski, Marszałek Sejmu pełniący
funkcje głowy państwa, został wybrany w drugiej turze wyborów na urząd Prezydenta RP.17 W godzinach przedpołudniowych 8 czerwca 2010 r. Bronisław Komorowski złożył mandat poselski, co było równoznaczne ze skutecznym zrzeczeniem
się z funkcji Marszałka Sejmu i zakończeniem wykonywania obowiązków Prezydenta RP. Na funkcję Marszałka Sejmu, około godziny osiemnastej tego samego
dnia, został wybrany Grzegorz Schetyna. Przez kilka godzin Sejm RP nie miał
swojego marszałka, co wypełniało przesłankę z art. 131 ust. 3 Konstytucji RP. Na
mocy tego przepisu Marszałek Senatu Bogdan Borusewicz przejął na owe godziny
wykonywanie obowiązków prezydenta. Po wyborze nowego marszałka funkcje te
przejął na powrót Marszałek Sejmu. Marszałkowie Sejmu i Senatu uznali, iż skutki art. 131 ust. 3 następują ex lege i sprawnie przekazywali sobie funkcje głowy
państwa bez sporządzania dodatkowych dokumentów, co znacznie ułatwiło interpretację i stosowanie tego przepisu. Niewątpliwie taki efekt nastąpił z chwilą złożenia mandatu poselskiego przez Marszałka Sejmu Bronisława Komorowskiego.
W tym przypadku Marszałek Sejmu nie mógł zastępować nieżyjącego Prezydenta
RP i jego obowiązki przejął Marszałek Senatu. Po tym jak Sejm wybrał nowego
marszałka, odpadła przesłanka z art. 131 ust. 3 i Marszałek Senatu utracił legitymację i podstawy do zastępowania głowy państwa, które to funkcje przejął nowo
wybrany Marszałek Sejmu. Przyjęcie przez organy władzy, iż skutki prawne z art.
131 ust. 3 następują z mocy samego prawa, bardzo uprościło procedurę przekazywania urzędu prezydenta.
państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów. Część polityków wskazała, iż Prezydent
Lech Kaczyński miał zamiar tę ustawę zawetować lub skierować do Trybunału Konstytucyjnego
i podnosiło, iż Bronisław Komorowski winien właśnie takie działania podjąć w stosunku do tej
ustawy. Marszałek Sejmu nie uwzględnił tych postulatów, podpisał ten akt prawny i zarządził
jego ogłoszenie w dniu 29 kwietnia 2010 r.
17
Państwowa Komisja Wyborcza ogłosiła wyniki dzień później, tj. 5 czerwca 2010 r.
Dysfunkcje regulacji prawnych dotyczących zastępstwa Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu
155
II. ANALIZA ART. 131 KONSTYTUCJI RP
1. Zasada równoważenia i podziału władzy
Czasowe powierzenie Marszałkowi Sejmu funkcji Prezydenta RP godzi w zasadę
podziału i równoważenia się władzy. Stanowi ona immanentny element demokratycznego państwa prawa, a jej zasadniczym celem jest niedopuszczenie do nadmiernej kumulacji władzy w rękach jednego podmiotu. Istota tej klauzuli sprowadza się do przydzielenia odpowiednich zadań i kompetencji poszczególnym
organom władzy publicznej, wyznaczenia granic ich działalności, zdefiniowania
relacji pomiędzy nimi oraz stworzenia odpowiednich mechanizmów wzajemnego hamowania się. Przewodniczący izby jest posłem (senatorem) i równocześnie
jednoosobowym, kierowniczym organem Sejmu (Senatu). Ponadto może on być
politycznie zaangażowany w realizację przedsięwzięć parlamentarnych, ponosi
odpowiedzialność polityczną przed parlamentem (może zostać odwołany), oraz
z zasady jest członkiem partii politycznej. Rola, pozycja i kompetencje Marszałka Sejmu jeszcze wzmacniają potrzebę separacji jego zadań od zadań pozostałych
organów władzy publicznej. Przejawem tego jest postulowany w doktrynie, nie
wynikający wprost z przepisów prawa, zakaz łączenia jego funkcji z funkcjami
członka rządu w szczególności Prezesa Rady Ministrów.18
Zasada niepołączalności stanowisk (incompatibilitas) jest jedną z instytucji,
które mają realizować klauzulę podziału i równoważenia się władzy. W stosunku
do parlamentarzystów wynika ona z art. 102 i 103 (w zw. z art. 107) Konstytucji,
natomiast w stosunku do prezydenta z art. 132. Ze wskazanych przepisów ustawy
zasadniczej, dotyczących posłów i senatorów, nie wynika zakaz ich uczestnictwa
w sprawowaniu władzy wykonawczej. Ograniczenie takie jest skutkiem treści art.
132 ustawy zasadniczej, który stanowi, że głowa państwa nie może sprawować żadnego innego stanowiska ani pełnić żadnej innej funkcji publicznej, z wyjątkiem
związanych ze sprawowanym urzędem.
Przepis art. 131 Konstytucji RP jest wyjątkiem od klauzuli trójpodziału i równoważenia się władzy oraz wynikającej z niej zasady niepołączalności stanowisk.
Ustrojodawca, przyjmując taki model zastępstwa, był świadomy płynących z niego komplikacji. Jednakże uznał, iż rozwiązanie to najpełniej harmonizuje z systemem parlamentarno-gabinetowym i że jest ono niezbędne dla zachowania ciągłości władzy prezydenta i w konsekwencji bezpieczeństwa ustrojowego państwa.
Ważąc wartości wynikające z podziału władz oraz wartości płynące ze stabilności
państwa, ciągłego i sprawnego funkcjonowania organów władzy publicznej, które
wynikają z przyjętego modelu zastępstwa, należy dać zdecydowane pierwszeństwo
tym ostatnim. Kryzys, jaki mógłby powstać wskutek braku prezydenta państwa
jest niewspółmiernie bardziej niebezpieczny od zagrożeń płynących z połączenia
funkcji marszałka izby z urzędem prezydenta. Podsumowując, prawodawca kon18
Por. J.M. Karolczak, Czy Marszałek Sejmu może pełnić dalej funkcje marszałka jeżeli został desygnowany na premiera lub został Prezesem Rady Ministrów, „Przegląd Sejmowy” 1995, nr 2, s. 103.
156
Marcin Dąbrowski
stytucyjny wyszedł z założenia, iż lepiej jest w pewnym stopniu ograniczyć realizację zasady podziału władzy niż dopuści do sytuacji, w której w państwie nie byłoby
osoby sprawującej urząd głowy państwa.
Ponadto wydaje się, iż w stosunku do marszałka pełniącego funkcję prezydenta,
pewnej liberalizacji ulegnie interpretacja art. 132 Konstytucji. Z pewnością nie będzie on zobowiązany do zrzeczenia się mandatu parlamentarzysty, złożenia funkcji pełnionych w parlamencie19, nie będzie on musiał również wystąpić z partii
politycznej, której jest członkiem.20 W tym zakresie pożądana byłaby zmiana art.
10b regulaminu Sejmu21, który stanowi, że w przypadku śmierci lub rezygnacji
Marszałka Sejmu jego obowiązki przejmowane są przez najstarszego wiekiem wicemarszałka Sejmu. Należałoby rozszerzyć jego stosowanie na sytuacje, w których
przewodniczący izby zastępuje głowę państwa. Takie rozwiązanie dobrze harmonizowałoby z zasadą niepołączalności wyrażoną w art. 132 Konstytucji. Dokonując obserwacji sprawowania funkcji prezydenta przez Bronisława Komorowskiego,
w okresie kiedy był Marszałkiem Sejmu, należy stwierdzić, iż w sposób bezkolizyjny i stosunkowo bezproblemowy udało mu się połączyć wykonywanie tych dwóch
urzędów i zaproponowana zmiana regulaminu nie jest koniecznością.
2. Obowiązek a kompetencja
Ustrojodawca w całym art. 131, definiując zakres zadań głowy państwa, które
przejmuje w czasie zastępstwa marszałek izby, posłużył się pojęciem „obowiązek”.22
Opierając się na dyrektywach wykładni językowej należałoby uznać, iż osoba zastępująca głowę państwa nie przejmuje do wykonywania uprawnień głowy państwa23. Ustrojodawca, na gruncie rozwiązań konstytucyjnych, wyraźnie rozgraniczył pojęcia uprawnienia (prawo) od obowiązku (por. w szczególności II rozdział
Z pewnym zdziwieniem należy przyjąć rezygnację Bronisława Komorowskiego z mandatu posła,
natychmiast po ogłoszeniu wyników wyborów przez PKW i po wyborze jego osoby na urząd
prezydenta, co jednoznaczne było z zaprzestaniem pełnienia funkcji Marszałka Sejmu. Skutkowało to potrzebą wyboru nowego Marszałka Sejmu, co równoznaczne było z wyborem nowego
zastępcy Prezydenta RP. Po swojej rezygnacji, do chwili złożenia przysięgi, Bronisław Komorowski – prezydent elekt nie pełnił żadnej funkcji ustrojowej. Budzi to o tyle wątpliwości, iż po wyborze na urząd prezydenta jego legitymacja do pełnienia funkcji głowy państwa uległa istotnemu
wzmocnieniu.
20
Szerzej na ten temat: M. Zubik, Organizacja…, s. 108.
21
Uchwała Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (tj. M.P
2012, poz. 32 z późn. zm.).
22
Zwrotem obowiązek posłużono się również w ustawie z dnia 26 marca 1982 o Trybunale Stanu
(tj. Dz.U. 2002, Nr 101, poz. 925 z późn. zm.), która w art. 2 ust. 3 rozszerza odpowiedzialność
konstytucyjną prezydenta RP na marszałków izb wykonujących obowiązki prezydenta RP.
23
Dyrektywa zakazu wykładni synonimicznej zabrania przyjmowania, iż prawodawca nadał różnym pojęciom (zwrotom) to samo znaczenie (por. np. wyrok NSA z 9 listopada 1998 ISA/Gd
89/97. Por. również w tym zakresie § 10 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca
2002 w sprawie „zasad techniki prawodawczej” (Dz.U., Nr 100, poz. 908).
19
Dysfunkcje regulacji prawnych dotyczących zastępstwa Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu
157
Konstytucji). Ponadto, w pozostałych przepisach V rozdziału, ustrojodawca do
opisu całokształtu zadań prezydenta wykorzystuje pojęcie „kompetencja”, które
obejmuje swoim znaczeniem zarówno uprawnienia, jak i obowiązki (por. np. art.
134 ust. 6; art. 142, art. 144 Konstytucji).
Ograniczenie roli i zadań marszałków izb zstępujących prezydenta RP tylko do
wykonywania jego obowiązków jest sprzeczne z istotą i ratio legis art. 131 Konstytucji. Sprawne i prawidłowe funkcjonowanie państwa uzależnione jest nie tylko
od wykonywania przez szefa państwa obowiązków, ale również i jego uprawnień.
Wadliwe byłoby przyjęcie rozwiązania, iż Marszałek Sejmu przejmuje podczas zastępstwa do wykonania tylko tę część kompetencji głowy państwa, które stanowią
jego obowiązki. W art. 131 Konstytucji słowo „obowiązek” należy traktować jako
synonim słowa kompetencja.24
3. Zawiadomienie marszałka o przejściowej niemożności sprawowania urzędu
Jeżeli Prezydent RP nie może przejściowo sprawować urzędu, zawiadamia o tym
Marszałka Sejmu, który tymczasowo przejmuje obowiązki Prezydenta RP (art. 131
ust. 1 zd. 1). Konstytucja nie wymienia przeszkód tymczasowych z wyjątkiem tej
o charakterze prawnym (por. art. 145 ust. 3). W tym przypadku ustrojodawca doszedł do wniosku, że nie da się zdefiniować i wyliczyć nadzwyczajnych zdarzeń,
które mogłyby być przyczyną czasowej niezdolności prezydenta do sprawowania
urzędu. Stanowi to swoiste wzmocnienie pozycji głowy państwa, gdyż to on decyduje jakie przeszkody czasowo uniemożliwiają mu wykonywanie funkcji i czy
one zachodzą. W doktrynie wskazuje się kilka przykładowych przyczyn czasowej
niemożności wykonywania funkcji przez głowę państwa, są to: choroba (np. operacja), wyjazd na urlop, sprawy rodzinne. Zaistnienie tego typu zdarzenia nie powoduje opróżnienia urzędu i powstania potrzeby przeprowadzenia nowych wyborów. Marszałek izby zastępuje głowę państwa do czasu ustania przyczyny czasowej
niezdolności.
Zawiadomienie marszałka powinno nastąpić w formie pisemnego oświadczenia prezydenta, którego treść powinna odpowiadać dyspozycji art. 131 ust. 1 zd. 1
oraz wskazywać przeszkodę. Wydaje się, iż dopuszczalne byłoby również wskazanie okresu zastępstwa lub terminu jego zakończenia.
Tego typu oświadczenie jest aktem urzędowym głowy państwa w rozumieniu
art. 144 ust. 1 ustawy zasadniczej, albowiem stanowi ono realizację kompetencji
prezydenta, która znajduje swoją podstawę w przepisach Konstytucji. W świetle
powyższego zachodzi pytanie, czy dla swojej ważności wymaga ono podpisu Prezesa Rady Ministrów. Językowa wykładnia art. 144 Konstytucji, w szczególności
24
W tym też znaczeniu interpretowano art. 131 w okresie od 10 kwietnia 2010 r. do dnia 5 lipca
2010 r. Osoby zastępujące głowę państwa wykonywały zarówno jego obowiązki, jak i uprawnienia.
158
Marcin Dąbrowski
ust. 2 i 3, przemawia za tym, by uznać, iż to uprawnienie głowy państwa podlega
kontrasygnacie Prezesa Rady Ministrów25. Premier uzyskałby w ten sposób kontrolę nad kompetencją czasowego przekazania obowiązków głowy państwa marszałkowi. Wydaje się, iż taka sytuacja mogłaby być uzasadniona w sytuacji, gdy
prezydent chciałby udać się na urlop, a premier uznałby, iż jest to w danym czasie
bardzo niewskazane. Pominięcie tego uprawnienia głowy państwa w katalogu prerogatyw stanowi błąd i przeoczenie ustrojodawcy. Kompetencja ta, podobnie jak
zrzeczenie się stanowiska, pozostaje w silnym związku z osobą piastuna urzędu
i powinna być wyłączona spod obowiązku podpisu Prezesa Rady Ministrów.
Brak konstytucyjnego określenia formy zawiadomienia Marszałka Sejmu o czasowej niemożności, teoretycznie umożliwia prezydentowi ustne przekazanie czasowego pełnienia swoich funkcji przewodniczącemu izby. Wówczas takie działanie
nie miałoby formy pisemnej i w związku z tym nie mogłoby zostać uznane za akt
urzędowy prezydenta w rozumieniu art. 144 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji
nie podlegałby kontrasygnacie Prezesa Rady Ministrów. Warunkiem skuteczności
takiego oświadczenia byłoby jego publiczne złożenie (ogłoszenie), w przeciwnym
wypadku zastępca nie miałby wystarczającej legitymacji do czasowego pełnienia
obowiązków Prezydenta RP.
Kolejną wadą przyjętego w art. 131 ust. 1 zd. 1 rozwiązania jest brak wskazania
procedury powrotu głowy państwa na swoje stanowisko. Konstytucja nie wskazuje
w jakiej formie prezydent powraca na urząd. Czy przykładowo wystarczający byłby po prostu powrót szefa państwa do Belwederu26, czy może potrzebne byłoby
jakieś oświadczenie i jaką powinno ono przybrać formę i ostatecznie, czy podlega
ono obowiązkowi kontrasygnaty?
Wydaje się, iż do powrotu na zajmowane stanowisko wystarczające jest oświadczenie głowy państwa o ustaniu przyczyny czasowej niemożności wykonywania
Potwierdzeniem takiej interpretacji jest uznanie przez ustrojodawcę kompetencji głowy państwa
do zrzeczenia się stanowiska za akt urzędowy i wyłączenie go spod obowiązku kontrasygnaty
(art. 144 ust. 3 pkt. 30). Konstatując, jeżeli prawodawca uznał, iż złożenie urzędu jest aktem urzędowym, to tym bardziej czasowe powierzenie wykonywania funkcji głowy państwa Marszałkowi
Sejmu należy za taki akt uznać. Oświadczenia te są bardzo do siebie zbliżone w swojej istocie
i wywołują podobne skutki prawne, w szczególności obowiązek przejęcia pełnienie funkcji prezydenta przez przewodniczącego izby.
Nie jest możliwe zastosowanie wnioskowania a fortiori – a maiori ad minus (tudzież: per analoium) z art. 144 ust. 3 pkt. 30. tj. uznania, że jeżeli prezydent bez kontrasygnaty może zrzec się
urzędu, to tym bardziej może bez kontrasygnaty czasowo powierzyć jego wykonywanie marszałkowi izby. Są to dwa różne uprawnienia głowy państwa posiadające odrębne podstawy prawne
i mimo wszystko różniące się w skutkach. Ponadto art. 144 ust. 3, ustanawiający wyjątki od ogólnej zasady podpisywania wszystkich aktów urzędowych prezydenta przez Prezesa Rady Ministrów, jest przepisem zamkniętym (enumeratywnym) i jako taki nie podlega wykładni rozszerzającej, nie stosuje się do niego również wnioskowania a fortiori i per analogium (por. L. Morawski,
Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 246, 251, 289, 312 oraz uchwałę
SN z 22 kwietnia 1997, III ZP 1/97, OSNAP 1997/23/453); wyrok TK z 27 kwietnia 1999; P7/98,
OTK 1999/4/72; wyrok TK z 28 czerwca 2000, K25/99, OTK 200/5/141).
26
Taką koncepcję postuluje M. Zubik (por. tenże, Organizacja…, s. 108–109).
25
Dysfunkcje regulacji prawnych dotyczących zastępstwa Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu
159
obowiązków. Marszałek jest wtedy zobowiązany ustąpić i przekazać na powrót
obowiązki prezydentowi. Jeżeli uważałby, że przesłanki czasowej niemożności nie
ustały wówczas służyłoby mu prawo do złożenia wniosku do TK o stwierdzenie
czasowej niemożności wykonywania obowiązków przez prezydenta i powierzenie
mu jego obowiązków. Należy uznać, iż tego rodzaju oświadczenie głowy państwa
nie byłoby objęte obowiązkiem kontrasygnaty, gdyż powrót prezydenta na stanowisko i związane z nim oświadczenia nie mogą być traktowane jako akty urzędowe
głowy państwa. Ponowne objęcie urzędu nie stanowi wykonania konstytucyjnej
lub ustawowej kompetencji głowy państwa. Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 i 2
Konstytucji aktami urzędowymi, które wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów, są akty wydawane przez głowę państwa podczas korzystania z konstytucyjnych i ustawowych kompetencji.
4. Orzeczenie TK o stwierdzeniu czasowej przeszkody i powierzeniu wykonywania
obowiązków prezydenta Marszałkowi Sejmu
W sytuacji gdy prezydent nie może zawiadomić Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu, wówczas o czasowej przeszkodzie orzeka Trybunał Konstytucyjny na wniosek Marszałka Sejmu. W przypadku stwierdzenia przejściowej
niemożności TK powierza marszałkowi tymczasowe wykonywanie obowiązków
Prezydenta RP (art. 131 ust. 1 zd. 2 i 3). Trybunał w tym przedmiocie orzeka w pełnym składzie (art. 44 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o TK27) w formie postanowienia
(art. 96 pkt 1).
Sentencja orzeczenia TK składa się z dwóch części. W pierwszej kolejności sąd
konstytucyjny stwierdza zaistnienie określonego zdarzenia28 (wystąpienie /brak/
czasowej przeszkody) a następnie w drugim punkcie zdefiniuje skutki prawne tego
zdarzenia (powierza /nie powierza/ marszałkowi tymczasowe wykonywanie obowiązków głowy państwa). Obydwa punkty są immanentnie ze sobą powiązane. TK
posiada dużą swobodę zakresie uznania bądź odmowy uznania wystąpienia przeszkody, drugi punkt sentencji jest całkowicie zdeterminowany treścią pierwszego.
Stwierdzenie wystąpienia przeszkody musi skutkować powierzeniem marszałkowi
funkcji głowy państwa, stwierdzenie jej braku musi skutkować odmową czasowego przekazania. W tym drugim przepadku TK mógłby ograniczyć się tylko do
orzeczenia braku przeszkody. Ponadto wydaje się, iż w sentencji TK mógłby umieści rozstrzygnięcie co do terminu wygaśnięcia pełnomocnictw marszałka. Trybu27
28
Ustawa z dnia 25 czerwca o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. poz. 1064 ze zm.).
Jest to jedyna sytuacja gdy TK nie jest sądem prawa a orzeka co do faktów, z których następnie
wywodzi konsekwencje prawne. Ponadto, w ocenie autora, błędnie przyjmuje się w nauce, iż
postępowanie przed TK jest dwuetapowe (por. Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 205; tenże oraz L. Garlicki, J. Trzciński,
Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 44). Postępowanie jest
jednoetapowe, natomiast sentencja postanowienia składać się będzie z dwóch części.
160
Marcin Dąbrowski
nał może powierzyć wykonywanie obowiązków Marszałkowi Senatu, w przypadku
gdy uzna, iż Marszałek Sejmu nie może zastąpić Prezydenta RP (art. 131 ust. 3).29
Konstytucja również nie definiuje grupy przesłanek, które mogłyby stanowić
podstawę do orzeczenia czasowej niezdolności do sprawowania funkcji przez prezydenta. W nauce wskazuje się, iż mogą to by te same okoliczności, co w przypadku zawiadomienia, oraz uprowadzenie głowy państwa, długotrwała utrata przytomności itp. Istotne jest to by prezydent nie mógł (nie chciał), nie był w stanie
powiadomić marszałka izby o ich zaistnieniu. W tej płaszczyźnie może dojść do
sporu pomiędzy głową państwa a przewodniczącym Sejmu. Wówczas właściwym
do jego rozstrzygnięcia będzie Trybunał.30 Przesłanką powierzenia obowiązków
głowy państwa przewodniczącemu izby nie może być okoliczność stanowiąca
podstawę stwierdzenia trwałej niezdolności do pełnienia urzędu.
W nauce prawa konstytucyjnego występują również rozbieżności, czy Marszałek Senatu uprawniony byłby do złożenia wniosku w trybie art. 131 ust. 1. Pogląd,
iż jedynym uprawnionym podmiotem do realizacji tej kompetencji wydaje się
przeważać31, choć w doktrynie brakuje argumentacji uzasadniającej powyższe stanowisko. Autor niniejszego opracowania nie podziela tego zapatrywania. Ustawa
o TK, w zakresie swoich postanowień dotyczących omawianej problematyki, posługuje się tylko pojęciem Marszałka Sejmu, jednakże przepisy te należy stosować
analogicznie w stosunku do Marszałka Senatu. Wynika to z treści ust. 3 art. 131
ustawy zasadniczej, który stanowi, że w przypadku gdy Marszałek Sejmu nie może
zastąpić prezydenta czyni to przewodniczący drugiej izby parlamentu. Odmienna
interpretacja sprzeczna byłby z ratio legis tych regulacji i mogłaby doprowadzić
do poważnego kryzysu w przypadku zaistnienia przesłanki czasowej niemożności
wykonywania funkcji przez głowę państwa i gdyby prezydent i Marszałek Sejmu
nie mogliby dokonać odpowiednich czynności zmierzających do ustanowienia zastępstwa. Wydaje się, iż w takiej sytuacji TK posiadałby również legitymację do
stwierdzenia, czy istnieją przeszkody faktyczne lub prawne, które uniemożliwiają
Marszałkowi Sejmu złożenie odpowiedniego wniosku i tym samym, czy przewodniczący izby senackiej uzyskuje odpowiednią kompetencję.
Kolejnym problematycznym zagadnieniem, jest powrót prezydenta na urząd
po ustąpieniu przeszkody. Konstytucja, podobnie jak w przypadku zastępstwa
z upoważnienia głowy państwa, nie przewiduje odpowiedniej procedury. Możliwych jest kilka rozwiązań. Najprostsze ma miejsce w sytuacji, gdy TK w swoim
postanowieniu zakreślił termin udzielenia Marszałkowi Sejmu pełnomocnictwa
do pełnienia funkcji głowy państwa. Po jego upływie prezydent powracałby na
Podobnie: M. Zubik, Organizacja…, s. 107.
„W przypadku marszałka Sejmu margines swobody oceny wspomnianych okoliczności jest co do
zasady węższy” (M. Zubik, Organizacja…, s. 103).
31
Por. P. Sarnecki, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2002, s. 211; G. Koksanowicz, Prawnoustrojowa
pozycja…, op. cit,. s. 18; M. Chmaj, Wewnętrzna…, op. cit., s. 22. Inaczej: Z. Czeszejko-Sochacki,
L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy…, s. 44; M. Zubik, Organizacja…, s. 107.
29
30
Dysfunkcje regulacji prawnych dotyczących zastępstwa Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu
161
stanowisko a przewodniczący tracił plenipotencję. Po drugie – marszałek rezygnuje w skutek oświadczenia prezydenta, iż przesłanka stanowiąca podstawę zastępstwa przestała istnieć. Najwięcej problemów wzbudziłaby sytuacja,
w której prezydent żądałby dopuszczenia go do wykonywania swojego urzędu,
a marszałek uznawałby, iż przeszkoda wciąż istnieje. Wydaje się, iż wyłącznie
właściwym do rozstrzygnięcia tego sporu byłby Trybunał Konstytucyjny, choć
przepisy prawne nie powierzają mu takiego uprawnienia. Mógłby to uczynić poprzez uchylenie (utrzymanie w mocy) swojego postawienia, w którym przekazał pełnienie obowiązków prezydenta marszałkowi, ewentualnie mógłby wydać
orzeczenie w którym stwierdziłby, iż odpadła (nie istnieje) przeszkoda w sprawowaniu funkcji przez prezydenta. Wydaje się, iż dopuszczalne byłoby również
rozwiązanie tej kwestii w drodze rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego w trybie art. 189 Konstytucji.
5. Wykonywanie obowiązków prezydenta do czasu wyboru (objęcia urzędu)
Redagując przepis dotyczący trwałej niemożności wykonywania funkcji przez głowę państwa ustrojodawca wadliwie zakreślił termin wygaśnięcia pełnomocnictw
marszałka do wykonywania obowiązków prezydenta. Art. 131 ust. 2 stanowi, że
Marszałek Sejmu zastępuje prezydenta do czasu wyboru nowego Prezydenta RP.
Tymczasem, zgodnie z art. 128 ust. 1 w związku z art. 130, wybrany prezydent elekt
obejmie urząd i rozpoczyna wykonywanie swoich obowiązków z chwilą złożenia
przysięgi wobec Zgromadzenia Narodowego.32 Zgodnie z językową interpretacją
przepisu art. 131 ust. 2 w okresie od dnia wyboru (tj. od chwili ogłoszenia przez
PKW wyników wyborów) do chwili złożenia przysięgi w państwie nie będzie piastuna urzędu głowy państwa. Pomiędzy tymi zdarzeniami może wystąpić kilkutygodniowa przerwa związana z badaniem przez SN ważności wyborów. Spowoduje
to naruszenie ciągłości w wykonywaniu obowiązków prezydenta, bowiem Konstytucja na ten okres nie przewiduje żadnego zastępstwa.
Wszystkie dotychczasowe polskie konstytucje wskazywały, że w przypadku
opróżnienia urzędu głowy państwa, zastępstwo marszałka trwa do czasu objęcia
stanowiska przez nowego prezydenta. Podobnie rzecz się miała ze wszystkimi projektami tego przepisu złożonymi do rozpatrzenia przez KKZN z wyjątkiem jednego, przedłożonego przez przedstawiciela Rady Ministrów, który został przyjęty
i następnie uchwalony.33 Zagadnienie terminu wygaśnięcia uprawnień marszałka
nie było przedmiotem debaty.
Szczegółowe terminy określa ustawa z dnia 5 stycznia 2011 kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21,
poz. 112 ze zm.). Na powyższy problem zwrócili również uwagę: J. Ciapała, Prezydent…, s. 126;
B. Dziemiodok-Olszewska, Instytucja prezydenta…, s. 190 oraz R. Mojak [w:] Polskie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydły, Lublin 2003, s. 304.
33
Por. Biuletyn z posiedzenia KKZN z dnia 30 maja 1995, nr 1591/II oraz z dnia 13 czerwca 1995,
nr 1639/II (źródło: http://www.sejm.gov.pl/wydarzenia/przeglad/przeglad.htm, 23.03. 2009).
32
162
Marcin Dąbrowski
Praktyka ustrojowa poradziła sobie z tym problem. Uznano bowiem, iż w skutek
omyłki ustrojodawca posłużył się niewłaściwym pojęciem i w oparciu o wykładnię
celowościową przyjęto, iż pełnomocnictwo marszałka wygasa z chwilą objęcia urzędu przez nowego prezydenta. Interpretatorzy ustawy zasadniczej uznali, iż ustrojodawca nie miał na celu zredagowania tego przepisu w taki sposób, by zawierał on
tak istotną lukę.34 Po śmierci Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego marszałkowie izb
pełnili funkcje zwierzchnika państwa do czasu objęcia urzędu przez Bronisława Komorowskiego. Rozwiązanie to stanowi swoisty precedens konstytucyjny, który może
stanowić podstawę do ewentualnego powielenia tej praktyki w przyszłości i z pewnością będzie stanowiło istotny argument za przyjęciem rozszerzającej wykładni art.
131 ust. 2 Konstytucji i uznaniem, iż marszałek wbrew językowemu brzmieniu tego
przepisu, zastępuje prezydenta do czasu objęcia tego urzędu przez osobę pochodzącą z wyborów powszechnych. Takie rozwiązanie niesie jednak ryzyko podniesienia
zarzutu, iż przewodniczący izb w spornym okresie nie mieli prawa wykonywania
obowiązków głowy państwa i że dokonane przez nich czynności w tym czasie są
nieważne. Jednakże przyjęcie innej (literalnej) interpretacji art. 131 ust. 2 jest nie do
zaakceptowania, albowiem po wyborze prezydenta marszałek utraciłby legitymację do pełnienia obowiązków głowy państwa. Skutkowałoby to brakiem ciągłości
władzy prezydenta i jest sprzeczne z celem postanowień art. 131 Konstytucji oraz
skutkowałoby bardzo poważnym pogłębieniem kryzysu ustrojowego.
6. Przesłanki trwałej niezdolności do sprawowania urzędu – katalog zamknięty
czy otwarty
Artykuł 131 ust. 2 stanowi, że Marszałek Sejmu tymczasowo, do czasu wyboru
nowego Prezydenta RP wykonuje jego obowiązki w razie śmierci, zrzeczenia się
urzędu, stwierdzenia nieważności wyboru lub innych przyczyn nieobjęcia urzędu po wyborze, uznawania prze ZN trwałej niezdolności do pełnienia funkcji ze
względu na stan zdrowia, złożenia z urzędu orzeczeniem TS.
W doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, iż katalog ma charakter
enumeratywny35. Prowadzi to do wniosku, iż nie istnieją inne okoliczności, niż
Podobny problem pojawił się z interpretacją preambuły Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą
Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U., Nr 84, poz. 426). Stanowiła
ona, iż „W celu usprawnienia działalności naczelnych władz Państwa, do c z a s u u c h w a l e n
i a nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi się, co następuje:”. Reguła zawarta we
wstępie sugerowała, iż tzw. Mała Konstytucja powinna była obowiązywać do czasu uchwalenia
Konstytucji z 1997 r. a nie do czasu wejścia jej w życie. Literalna interpretacja postanowień preambuły skutkowałoby tym, że w okresie vacatio legis ustawy zasadniczej z 1997 r. nie obowiązywałaby w Polsce żadna Konstytucja. Praktyka, oczywiście poszła w całkowicie innym kierunku,
i w oparciu o wykładnię celowościową przyjęto, iż tzw. Mała Konstytucja obowiązywała do dnia
17 października 1997 r. tj. do wejścia w życie Konstytucji uchwalonej w dniu 2 kwietnia 1997 r.
35
Por. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2001, s. 503, R. Mojak, Stanowisko konstytucyj34
Dysfunkcje regulacji prawnych dotyczących zastępstwa Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu
163
te przedstawione wyżej, których zaistnienie mogłoby spowodować wygaśnięcie
mandatu do sprawowania władzy. Wskazana supozycja częściowo obarczona jest
błędem, albowiem nie uwzględnia całej treści pkt 3 ust. 2 art. 131 Konstytucji, który ma następujące brzmienie: „stwierdzenia nieważności wyboru prezydenta lub
innych przyczyn nieobjęcia urzędu po wyborze”. Zaimek „inny” wskazuje, iż poza
całym katalogiem ust. 2 istnieją jakieś dodatkowe przesłanki, które mogą powodować skrócenie kadencji głowy państwa.
Przykładem takiej „innej okoliczności” może być np. stwierdzenie nieważności
wyboru po zaprzysiężeniu prezydenta (objęciu urzędu). Sąd Najwyższy ma 30 dni
od podania wyników wyborów do wiadomości publicznej przez PKW (art. 76 ust.
1 ustawy o wyborze). W przypadku, gdyby postępowanie przed Sądem Najwyższym uległo przedłużeniu, prezydent elekt złożyłby ślubowanie przed Zgromadzeniem Narodowym w ostatnim dniu urzędowania ustępującego prezydenta (art.
8a ust. 2 ustawy o wyborze). W konsekwencji należy uznać, iż SN może orzec
o nieważności wyborów po objęciu urzędu przez głowę państwa. Tego typu rozstrzygnięcie również będzie skutkowało opróżnieniem urzędu.
Kolejnym przykładem nieobjęcia urzędu po wyborze może być odmowa złożenia przysięgi w ustawowo wyznaczonym terminie.36 Osoba wybrana na prezydenta nie może rozpocząć wykonywania funkcji głowy państwa bez objęcia urzędu,
które jest uwarunkowanie przysięgą. Konstytucja nie porusza problematyki odmowy złożenia przysięgi lub zwłoki z dokonaniem tej czynności przez prezydenta
elekta w przeciwieństwie np. do parlamentarzystów. Ustawna zasadnicza w art. 104
ust. 3 wprost wskazuje, iż odmowa złożenia ślubowania przez posła lub senatora
oznacza zrzeczenie się mandatu. Ustrojodawca nie przewidział takiego rozwiązania w stosunku do głowy państwa.
Brak regulacji co do skutków odmowy złożenia przysięgi, tak jak ma to miejsce
w przypadku posłów i senatorów, oraz nieujęcie tego zagadnienia w treści art. 131
ust. 2 Konstytucji stanowią argumenty za tym, by uznać, iż tego typu zaniechanie
zwierzchnika państwa nie rodzi skutku w postaci opróżnienia urzędu. Jednakże
taka wykładnia przepisów ustawy zasadniczej sprzeczna jest ze zdrowym rozsądkiem i pozostaje w niezgodzie z intuicją prawniczą, bowiem trudno jest sobie wyobrazić sytuację, w której prezydent elekt uporczywie odmawia złożenia przysięgi
i w efekcie objęcia urzędu. W tym zakresie Konstytucja zawiera bardzo poważną
lukę, gdyż nie wskazuje podmiotu właściwego do stwierdzenia, że urząd głowy
państwa uległ opróżnieniu wskutek nieobjęcia urzędu przez nowo wybranego prezydenta. Wydaje się, że Marszałek Sejmu mógłby uznać urząd za opróżniony, skutne Prezydenta RP…, op. cit., s. 303, P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia
1997 r., Warszawa 2000, s. 177; M. Zubik, Organizacja…, s. 101. Monika Florczak-Wątor snuje
interesujące rozważania w tym przedmiocie (Konstytucyjne uregulowania problematyki zastępstwa prezydenta …, op. cit., s. 189 i n.).
36
Podobnie: R. Balicki, J. Boć, Komentarz do art. 130, [w:] Konstytucje…, s. 216; P. Winczorek,
Komentarz do Konstytucji RP…., s. 176.
164
Marcin Dąbrowski
kowałoby to objęciem przez niego funkcji głowy państwa i obowiązkiem zarządzenia wcześniejszych wyborów. Wskazane rozwiązanie wcale nie jest oczywiste,
albowiem ustawa zasadnicza wprost nie powierza przewodniczącemu izby takiego
uprawnienia. Wdrożenie takiej koncepcji musiałoby nastąpić tzw. metodą faktów
dokonanych. Prezydent elekt nie składa przysięgi w dniu zakończenia kadencji
swojego poprzednika. Wywołuje to taki skutek, iż wygasa pięcioletnia kadencja
ustępującego zwierzchnika państwa (art. 127 ust. 2) i marszałek, na podstawie art.
131 ust. 2 pkt. 3, rozpoczyna wykonywanie obowiązków prezydenta i zarządza
nowe wybory (art. 128 ust. 2 in fine).37
Brak wskazania podmiotu, który miałby decydować o nieobjęciu urzędu po
wyborze z innych przyczyn niż nieważność elekcji stwierdzona przez SN, stanowi
jeden z dwóch najpoważniejszych mankamentów tego przepisu. Drugą poważną
dysfunkcją jest nieostrość i nieprecyzyjność przesłanek mieszczących się w pojęciu „inny”. Brak ich bezpośredniego wskazania powoduje ryzyko arbitralności.
Podsumowując, niewiadomo kto ma decydować i w jakich przypadkach, o tym że
prezydent nie objął stanowiska po wyborze. Prawdopodobnie doprowadzi do tego,
że wskazany przepis nigdy nie będzie miał szansy być zastosowany.
Jeszcze bardziej skomplikowana sytuacja powstanie wówczas, gdy osoba sprawująca urząd w trakcie kadencji utraci czynne prawo wyborcze do Sejmu. Artykuł
127 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż na Prezydenta RP może zostać wybrana osoba, która m.in. posiada czynne prawo wyborcze. Głowa państwa może je utracić
na dwa sposoby: 1) wskutek orzeczenia Trybunału Stanu oraz 2) wskutek orzeczenia sądu powszechnego pozbawiającego zdolności do czynności prawnych.38
Pierwszy przypadek i jego skutki są zdefiniowane w Konstytucji RP (por. art. 145
w zw. z art. 131 ust. 2 pkt 5) oraz w ustawie o Trybunale Stanu. W razie uznania iż
prezydent chociażby nieumyślnie popełnił przestępstwo lub delikt konstytucyjny
Trybunał Stanu ma obowiązek orzec o złożeniu osoby pełniącej funkcje z urzędu
(por. art. 25 ust. 3 ustawy o TS).
Problem natomiast stanowią sytuacje, w których nieobjęcie w terminie urzędu jest usprawiedliwione np. chorobą lub innym wypadkiem losowym. Zachodzi wówczas pytanie, czy marszałek
winien posłużyć się instytucją z ust. 2 i uznać urząd za opróżniony (niewątpliwie taki stan faktyczny wypełnia przesłanki z art. 131 ust. 2 pkt. 3), czy też zastosować ust. 1 art. 131 i skierować
odpowiedni wniosek do TK.
38
Art. 10 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz 112 z późn. zm.)
Art. 10 § 2. Nie mają prawa wybierania osoby:
1) pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu;
2) pozbawione praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu.
3) ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu.
Pkt 1 nie ma zastosowania, albowiem kognicja karnych sądów powszechnych jest w stosunku do
urzędującego prezydenta jest wyłączona. Utrata obywatelstwa polskiego raczej też nie wchodzi
w rachubę, gdyż zgodnie z art. 137 Konstytucji, sam urzędujący zwierzchnika państwa musiałby
wyrazić zgodę się na uratę własnego obywatelstwa.
37
Dysfunkcje regulacji prawnych dotyczących zastępstwa Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu
165
Znacznie poważniejsze wątpliwości wzbudza możliwość całkowitego lub częściowego ubezwłasnowolnienia osoby sprawującej urząd prezydenta, w szczególności że
odpowiedzialność cywilna piastuna urzędu nie została wyłączona spod kognicji sądów powszechnych. Orzeczenie o ubezwłasnowolnieniu skutkuje utratą prawa wybierania (art. 10 § 2 pkt 3 ustawy kodeks wyborczy). Takie zdarzenie w stosunku do
parlamentarzysty powoduje wygaśnięcie mandatu (art. 247 § 1 pkt 2 oraz art. 279 § 1
pkt 2 w zw. z art. 10 § 2 pkt 3 kodeksu wyborczego). W stosunku do głowy państwa
nie wywołałoby żadnych skutków prawnych. Należy zauważyć, iż przesłanki całkowitego i częściowego ubezwłasnowolnienia (art. 13 i art. 16. k.c.) mogą stanowić
przesłankę złożenia prezydenta z urzędu uchwałą Zgromadzenia Narodowego ze
względu na stan zdrowia (art. 131 ust. 2 pkt 4 Konstytucji), jednakże jest to odrębna
podstawa i nie pozostaje ona w formalnym związku z orzeczeniem sądu.
W nauce wskazuje się jeszcze inne przesłanki utraty przez głowę państwa prawa
wybieralności tj. utrata obywatelstwa i pozbawienie praw publicznych.39 W ocenie
autora niniejszego opracowania nie są one wystarczająco uzasadnione. Utrata obywatelstwa polskiego uzależniona jest od zgody prezydenta RP (por. art. 137 Konstytucji RP). W praktyce piastun urzędu musiałby zrzec się obywatelstwa polskiego
następnie jako Prezydent musiałby wyrazić na to zgodę, co w konsekwencji skutkowałoby utratą czynnego i biernego prawa wyborczego. Jest to sytuacja wysoce nieprawdopodobna i świadczyłaby o poważnej aberracji piastuna urzędu. Pozbawienie praw publicznych jest środkiem karnym orzekanym przez sąd wobec sprawcy
przestępstwa (por. art. 40 k.k.) skazanego na karę pozbawienia wolności na czas nie
krótszy od lat 3 za przestępstwo popełnione w wyniku motywacji zasługującej na
szczególne potępienie. Jednym ze skutków prawnych zastosowania tej instytucji jest
utrata biernego i czynnego prawa wyborczego. Pozbawienie praw publicznych jest
instytucją prawa karnego stosowaną przez sądy karne. Prezydent RP nie ponosi odpowiedzialności karnej przed sądami i w związku z powyższym rozważania dotyczące pozbawienia głowy państwa praw publicznych są bezprzedmiotowe. Możliwe jest
natomiast jej zastosowanie przez Trybunał Stanu w przypadku skazywania piastuna
urzędu za popełnienie przestępstwa pospolitego (por. art. 26 ustawy o Trybunale
Stanu). Jednakże zgodnie z treścią art. 25 ust. 3 ustawy o TS, organ ten w przypadku
uznania, iż prezydent popełnił przestępstwo choćby nieumyślnie orzeka o złożeniu
go z urzędu i rozpatrywanie skutków orzeczenia środka karnego w postaci pozbawienia praw publicznych jest również bezprzedmiotowe.
7. Marszałek Sejmu a Marszałek Senatu
W sytuacji gdy Marszałek Sejmu nie może wykonywać obowiązków Prezydenta
RP, obowiązki te przejmuje Marszałek Senatu (art. 131 ust. 3 Konstytucji). Usta39
M. Florczak-Wątor, Konstytucyjne uregulowania problematyki zastępstwa prezydenta …, op. cit.,
s. 190.
166
Marcin Dąbrowski
wa zasadnicza, z wyjątkiem tego lakonicznego przepisu, nie reguluje problematyki
relacji pomiędzy marszałkami, w szczególności nie definiuje sytuacji, w których
Marszałek Senatu będzie uprawniony do wykonywania obowiązków głowy państwa z wyłączeniem przewodniczącego izby poselskiej. Dotychczasowa praktyka stosowania tego przepisu wskazała, iż jego skutki następują z mocy prawa
(ex lege). Jednakże do takiej interpretacji konieczna jest oczywista i faktyczna
niemożność wykonywania obowiązków prezydenta przez Marszałka Sejmu.40
Jako przykłady można tu wskazać obłożną chorobę lub nieobsadzenie stanowiska Marszałka Sejmu.
Ponadto Marszałek Senatu obejmie funkcje prezydenta w kilku w miarę oczywistych sytuacjach. Po pierwsze, gdy Marszałek Sejmu zawiadomi marszałka izby
senackiej o tym, że nie może wykonywać funkcji głowy państwa. Po drugie, w sytuacji, gdy obowiązki prezydenta zostaną powierzone Marszałkowi Senatu orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Wówczas można uznać, iż przez analogię
zastosowanie będzie miał art. 131 ust. 1. Po trzecie, dopuszczalna byłaby sytuacja,
w której prezydent, stwierdzając czasową przeszkodę w sprawowaniu swojego
urzędu, powierzy jego wykonywanie przewodniczącemu izby senackiej uznając, iż
z określonych i uzasadnionych przyczyn Marszałek Sejmu nie może przejąć jego
obowiązków.
W praktyce może powstać spór pomiędzy przewodniczącymi izb, o to kto będzie zastępował zwierzchnika państwa. Jego kanwą będzie sytuacja, w której marszałek Senatu uzna, iż marszałek izby poselskiej nie może wykonywać obowiązków
prezydenta RP, natomiast marszałek Sejmu nie będzie podzielał tego stanowiska.
Spór ten mógłby być rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny, który w trybie
art. 189 Konstytucji wskazałby właściwego marszałka. Obydwaj przewodniczący
izb uprawnieni są do złożenia odpowiedniego wniosku o wszczęcie w tym zakresie
postępowania przed TK (por. art. 192). Paradoksem tej sytuacji jest fakt, iż TK nie
traktuje marszałków izb jako centralnych, konstytucyjnych organów państwa41,
co wyklucza możliwość rozstrzygnięcia pomiędzy nimi sporu kompetencyjnego na podstawie art. 189 ustawy zasadniczej. Niezależnie od powyższego w tym
przedmiocie rozstrzygające znaczenie będzie miał ust. 1 i 2 art. 131, który, jako zasadę, wskazuje, iż głowę państwa zastępuje Marszałek Sejmu. Ustęp 3 tego artykułu
stanowi wyjątek od zasady i ma charakter posiłkowy. Z tych przepisów należy zrekonstruować regułę domniemania kompetencji na rzecz Marszałka Sejmu, która
w przypadku sporu pomiędzy przewodniczącymi izb powinna być rozstrzygająca.
Przykładowo miało to miejsce w sytuacji złożenia przez Bronisława Komorowskiego mandatu posła, co skutkowało automatycznym zakończeniem wykonywania funkcji marszałka sejmu
i funkcji prezydenta. Obowiązki głowy państwa przejął wówczas Marszałek Senatu Bogdan
Borusewicz, który wypełniał je przez kilka godzin do czasu wyboru nowego Marszałka Sejmu
– Grzegorza Schetyny, który ex lege rozpoczął pełnienie funkcji głowy państwa.
41
Por. wyrok TK z 11 grudnia 1998, sygn. akt K 21/98.
40
Dysfunkcje regulacji prawnych dotyczących zastępstwa Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu
167
8. Skrócenie kadencji Sejmu
Marszałek izby, tymczasowo wykonujący obowiązki zwierzchnika państwa, przejmuje całokształt jego uprawnień i obowiązków. Konstytucja wprowadza od tej
zasady jeden wyjątek w art. 131 ust. 4, który stwierdza, iż osoba wykonująca obowiązki prezydenta nie może postanowić o skróceniu kadencji Sejmu.
Wyjątek wydaje się być oczywisty, zrozumiały i niewymagający jakiejś szczególnej analizy. Interpretacja tej regulacji staje się problematyczna w kontekście treści
pozostałych przepisów dotyczących skrócenia kadencji izb przez głowę państwa.
Prezydent może rozwiązać parlament w dwóch przypadkach: nieudzielenia przez
Sejm wotum zaufania w trzecim etapie kreacji Rady Ministrów (art. 155 ust. 2)
oraz w przypadku nieprzedstawienia prezydentowi do podpisu ustawy budżetowej w terminie 4 miesięcy od dnia złożenia jej projektu w Sejmie (art. 225). Drugi
przypadek nie budzi wątpliwości. Stanowi on uprawienie głowy państwa, które
mocą art. 131 ust. 4 zostaje zawieszone w stosunku do marszałka wykonującego
obowiązki prezydenta.
W sytuacji gdy Sejm nie udzieli wotum zaufania Radzie Ministrów w trzecim
etapie powoływania rządu, prezydent jest zobligowany do skrócenia kadencji Sejmu i zarządzenia wyborów (art. 155 ust. 2). W tym przypadku głowa państwa
realizuje swój konstytucyjny obowiązek. Artykuł 131 ust. 4 zakazuje marszałkowi
izby, zastępującemu głowę państwa, wykonania obowiązku Prezydenta RP. Przepisy art. 131 ust. 4 i art. 155 ust. 2 pozostają ze sobą w sprzeczności, albowiem jeden
nakłada na prezydenta nakaz skrócenia kadencji a drugi w tym samym zakresie
zakaz. Powszechnie stosowane reguły kolizyjne (porządku hierarchicznego, czasowego i treściowego) nie udzielają odpowiedzi na pytanie, który z tych przepisów
powinien być zastosowany, gdyż nie pozostają one ze sobą w stosunku nadrzędności (posiadają jednakową moc prawną), zostały uchwalone w tym samym czasie
i nie pozostają ze sobą w relacji szczegółowości (nie można ustalić, który z nich jest
lex specjalis, a który lex generalis).
Przepis art. 131 ust. 4 może być interpretowany na dwa sposoby. Po pierwsze
można uznać, iż wprowadza on zakaz skrócenia kadencji Sejmu tylko na podstawie art. 225 (nieterminowe uchwalenie ustawy budżetowej), natomiast nie ma on
zastosowania do art. 155 ust. 2 (nieudzielenie wotum zaufania). Językowe znaczenie ust. 4 jest niewystarczające dla tego typu wykładni. Po drugie, można uznać, iż
przepis ten zakazuje przewodniczącemu izby skrócenia kadencji Sejmu w obydwu
przypadkach. Ta interpretacja z kolei pozostaje w sprzeczności z treścią art. 155
ust. 2 Konstytucji.
Autor niniejszego opracowania skłania się do przyjęcia drugiego rozwiązania.
Przemawiają za nim względy stabilności państwa i wykładnia celowościowa. Zakaz skracania kadencji przez marszałka ma gwarantować ciągłość i stabilność władzy. W sytuacji zbiegu przesłanek z art. 131 ust. 4 i art. 155 ust. 2 Prezydenta RP
zastępuje przewodniczący izby, a nieudzielenie wotum zaufania skutkuje obowiąz-
168
Marcin Dąbrowski
kiem złożenia dymisji Rady Ministrów (art. 162 ust. 2 pkt 2). Skrócenie kadencji
izb parlamentu byłoby kolejnym skutkiem tego zbiegu przepisów. W konsekwencji
w stan likwidacji albo przejściowego sprawowania władzy zostałyby postawione
wszystkie organy władzy ustawodawczej i wykonawczej. Taka sytuacja niosłaby
bardzo poważne zagrożenia dla funkcjonowania całego państwa, stanowiłaby
potencjalne zarzewie powstania kryzysów i konfliktów. Ponadto wydaje się być
niemożliwe do zaakceptowania w świetle zasad ciągłości władzy, bezpieczeństwa
i stabilności państwa.
Otwartym pozostaje natomiast pytanie, czy po zaprzysiężeniu nowy prezydent
byłby wciąż zobligowany do skrócenia kadencji Sejmu, tj. czy ten obowiązek ulega
zawieszeniu do czasu objęcia urzędu przez wybranego prezydenta, czy może obowiązek ten wygasa?
Wydaje się, iż ostateczną odpowiedź na pytania o interpretację art. 131 ust. 4 oraz
jego skutki może dać tylko praktyka jego zastosowania, albowiem przede wszystkim
w tej płaszczyźnie kształtuje się rzeczywiste znaczenie przepisów prawnych.
9. Odpowiedzialność marszałka izby przed Trybunałem Stanu
Zgodnie z treścią art. 145 ustawy zasadniczej Prezydent RP za naruszenie Konstytucji lub ustaw oraz za popełnione przestępstwa ponosi odpowiedzialność przed
Trybunałem Stanu. Organ ten jest wyłącznie właściwy w powyższych spawach,
a odpowiedzialność głowy państwa ma charakter zupełny (obejmuje wszystkie
przestępstwa popełnione w trakcie urzędowania).
Ustawa zasadnicza nie wymienia marszałków izb wśród osób ponoszących odpowiedzialność przed Trybunałem42, czyni to natomiast ustawa o TS (por. art. 2
ust. 3). W tym zakresie przewodniczący izb ponoszą odpowiedzialność za czyny i czynności dokonane w trakcie zastępowania głowy państwa. W nauce prawa
konstytucyjnego, z wyjątkiem nielicznych przypadków43, powszechnie akceptuje się dopuszczalność takiego rozwiązania44. Przyjęta koncepcja oparta została
Wyjątek stanowi art. 107 w zw. z art. 198 ust. 2. Jednakże przepisy te ustanawiają odpowiedzialność marszałków przed TS, jako parlamentarzystów, za prowadzenie działalności gospodarczej
z osiągnięciem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego ani nabywać
tego majątku.
43
H. Groszyk, Uwagi o potrzebie i kierunkach zmian ustawowej regulacji Trybunału Stanu (w związku z art. 236 ust. 1 Konstytucji RP), [w:] Konstytucja ustrój, system finansowy państwa. Księga
pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gail, Warszawa 1999, s. 72.
44
K. Działaocha, T. Zalasiński, Komentarz do art. 198 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja…, s. 13;
J. Galster, W. Szyszkowski, Trybunały, [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 2002,
s. 462; L. Garlicki, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2003, s. 401; M. Granat, Normatywny model
odpowiedzialności konstytucyjnej w praktyce, [w:] Sądy i trybunały w Konstytucji i w praktyce,
red. W. Skrzydło, Warszawa 2005, s. 131; G. Koksanowicz, Prawnoustrojowa pozycja…, s. 19; P.
Sarnecki, Prawo…, s. 337; J. Zaleśny, Odpowiedzialność konstytucyjna w prawie polskim okresu
transformacji ustrojowej, Toruń 2004, s. 159.
42
Dysfunkcje regulacji prawnych dotyczących zastępstwa Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu
169
na wnioskowaniu per analogium. Mimo ugruntowanego i w poważnym stopniu
słusznego uzasadnienia stanowisko to, w ocenie autora niniejszego opracowania,
budzi poważne wątpliwości.
Najpoważniejszym argumentem, przemawiającym przeciwko ponoszeniu odpowiedzialności przed TS przez marszałka zastępującego prezydenta, jest językowa
i literalna wykładnia art. 198 Konstytucji. Przewodniczący izb nie zostali wymienieni wśród podmiotów podlegających kognicji tego organu władzy sądowniczej,
co oznacza, iż ustrojodawca nie chciał, by podlegali oni pod kognicję Trybunału
w zakresie wykonywanych przez nich obowiązków głowy państwa. Szczególnego
znaczenia nabiera to w świetle przepisów o odpowiedzialności karnej, politycznej i dyscyplinarnej parlamentarzystów, której podlegają marszałkowie. Przepisy
ustawy zasadniczej nie zawierają wyłączeń w tym przedmiocie. W przypadku
uznania, że marszałkowie pełniący obowiązki prezydenta ponoszą odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu na zasadach określonych w art. 144 Konstytucji – dojdzie do kumulacji (zbiegu) reżimów odpowiedzialności, co nie było
założeniem ustrojodawcy.
Wyliczenie podmiotów ponoszących odpowiedzialność przed Trybunałem
Stanu zostało dokonane na zasadzie numerus clausus. Artykuł 198 nie wymienia marszałka zastępującego prezydenta (czyni to dopiero ustawa o TS). Stosując
wnioskowanie a contrario należy uznać, iż przewodniczący izb nie mogą ponosić
odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu na zasadach określonych w ust. 1 tego
przepisu. Regulacje zawierające katalogi zamknięte (enumeratywne) nie mogą być
podawane wykładni rozszerzającej i nie ma do nich zastosowania wnioskowanie
prawnicze per analogium45.
Artykuły 144 oraz 198 Konstytucji są przepisami, które określają zasady odpowiedzialności karnej i konstytucyjnej Prezydenta RP46. Regulacje prawne, które
generują tego typu odpowiedzialność muszą być interpretowane w oparciu o zasady wykładni prawa karnego47. Do podstawowych interpretacyjnych tej gałęzi
prawa należy zaliczyć zakaz stosowania wykładni rozszerzającej i zakaz stosowania wnioskowania per analogium.48 Do przepisów prawa karnego dopuszczalne
Por. L. Morawski, Wykładnia…, s. 263 i n., 303 i n. oraz orzeczenie TK z 26 kwietnia 1995, sygn.
akt. K11/94, wyroki TK z 6 lipca 1999, sygn. akt. P 2/99 i z 20 lutego 2001, sygn. akt. P 2/00, wyroki SN z 4 kwietnia 2000 (II KK 335/99, z 24 lutego 2000 , III KKN 34/99, OSNKW 2000, nr 3–4,
poz. 37
46
O penalnym oraz represyjnym charakterze przepisów dotyczących odpowiedzialności przed TS
patrz: Z. Gromek, Odpowiedzialność represyjna w świetle zasady określoności przepisów represyjnych, „Przegląd Sejmowy” 2010, nr 2, s. 9 i n.
47
Potwierdzeniem powyższego jest fakt, iż w postępowaniu przed TS stosuje się przepisy k.p.k.
– por. art. 18 ust. 2 ustawy o Trybunale Stanu.
48
Por. np. uchwałę SN z 20 września 2007, sygn. akt I KZP27/07 oraz J. Wróblewski, Rozumienie
prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 86, M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły,
wskazówki, Warszawa 2002, s. 317, L. Morawski, Wykładnia…, s. 82, Sz. Majcher, W kwestii tzw.
prawotwórstwa sądowego (na przykładzie orzecznictwa SN w sprawach karnych), „Państwo i Pra45
170
Marcin Dąbrowski
jest stosowanie interpretacji zawężającej i wnioskowania a contrario. Tymczasem
ustawa o Trybunale Stanu rozszerza konstytucyjny katalog osób ponoszących odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu o marszałków izb, którzy wykonywali
obowiązki głowy państwa. Jest to sprzeczne z podstawowymi zasadami interpretacji prawa, w szczególności wykładni prawa.
Tego typu zabieg był dopuszczalny na gruncie przepisów Konstytucji z 1952 r.,
która w art. 33b ust. 1 stanowiła, że TS orzeka o odpowiedzialności osób zajmujących określone w ustawie najwyższe stanowiska państwowe. W konsekwencji
do 17 października 1997 r. katalog osób podlegających kognicji Trybunału Stanu
ustalany był na poziomie ustawy. Dopuszczalne było wówczas rozszerzenie konstytucyjnej odpowiedzialności głowy państwa na zastępujące go osoby. Obecnie
obowiązująca Konstytucja takiego rozwiązania nie przewiduje i niedopuszczalne jest zwiększenie katalogu osób, zakresu ich odpowiedzialności przez ustawy
zwykłe. Artykuł 198 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 r. stanowi, że ustawa określa
rodzaje kar orzekanych przez Trybunał Stanu. Oznacza, to, iż ustawowe określenie (rozszerzenie katalogu) podmiotów, które ponoszą odpowiedzialność przed
Trybunałem stanowi przekroczenie delegacji konstytucyjnej do wydania ustawy,
o której mowa w ust. 3 omawianego artykułu. Ustawa zasadnicza wprost wskazuje,
iż ustawodawca zwykły legitymowany jest jedynie do określenia katalogu sankcji,
stosując wnioskowanie a contrario należy wskazać, iż nie jest on uprawniony do
dokonania jakiejkolwiek zmiany w zakresie katalogu osób podlegających odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu.
Przewodniczący izby, który zastępuje Prezydenta RP nie składa przysięgi, o której mowa w art. 130 Konstytucji z 1997 r. Przysięga jest konstytutywnym i składowym elementem prezydentury, stanowi ona uroczyste, solenne zobowiązanie
się najwyższego funkcjonariusza do sprawowania urzędu w oparciu o określone
(wskazane w rocie) wartości. Niezłożenie przysięgi uniemożliwia prezydentowi
objęcie urzędu, a jej naruszenie może stanowić podstawę do pociągnięcia go przed
Trybunał Stanu49. Brak zobowiązania przewodniczącego izby do złożenia przysięgi
stanowi silny argument przemawiający za tym by uznać, iż nie powinien ponosić
on odpowiedzialności przed TS, albowiem nie ma on obowiązku (wynikającego
z przysięgi) do sprawowania funkcji głowy państwa kierując się zasadami i wartościami określonymi w rocie. Ponadto przysięgę należy traktować jako swoistą
więź łączącą osobę prezydenta z jego odpowiedzialnością konstytucyjną. W przypadku marszałków izb ta szczególna więź nie powstaje. Brak wskazania marszałka
izby, jako podmiotu ponoszącego odpowiedzialność przed TS, silnie harmonizuje
z brakiem obowiązku złożenia przysięgi prezydenckiej. Marszałek izby zastępuje
wo” 2004, z. 2, s. 70, P. Grzesikowski [w:] L. Morawski (red.), Wykładnia prawa i inne problemy
filozofii, Toruń 2005, s. 112−113, L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 67, T.
Bojarski, Polskie prawo karne. Zarys części ogólnej, Warszawa 2006, s. 67.
49
Por. P. Sarnecki, Komentarz do art. 130 Konstytucji, [w:] Konstytucja…, s. 2.
Dysfunkcje regulacji prawnych dotyczących zastępstwa Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu
171
głowę państwa, opierając się na wcześniej złożonym ślubowaniu poselskim (senackim), co łączy odpowiedzialność za wykonywane funkcje, w tym za zastępstwo,
z mechanizmami odpowiedzialności prawnej przewidzianej przepisami Konstytucji w stosunku do parlamentarzystów.
Badając warstwę językową art. 145 Konstytucji, który wyznacza zakres i przesłanki odpowiedzialności konstytucyjnej zwierzchnika państwa, należy wskazać,
iż ustrojodawca definiując zakres podmiotowy tego przepisu posłużył się pojęciem
„prezydent RP” a nie „osoba piastująca urząd prezydenta”. Przemawia to za tym, by
uznać, iż celem prawodawcy konstytucyjnego było objęcie dyspozycją tego przepisu tylko piastuna urzędu z wyłączeniem zastępujących go osób.
Z treści art. 198 Konstytucji wynika, iż odpowiedzialność przed TS ponoszą
Prezes Rady Ministrów, ministrowie oraz o s o b y, k t ó r y m P r e z e s R a d y
M i n i s t r ó w p o w i e r z y ł k i e r o w a n i e m i n i s t e r s t w e m (por. art. 1
ust. 1 pkt. 6 ustawy o TS) – tj. osoby, które zastępują ministrów i które nie mają
statusu podmiotów (organów) konstytucyjnych. Równocześnie w tym przepisie
mowa jest o prezydencie jako podmiocie ponoszącym odpowiedzialność przed
TS, natomiast ustrojodawca nic nie wspomniał o osobach pełniących obowiązki
głowy państwa. Jeżeli ustrojodawca wprost określa, iż przed TS odpowiadają osoby
pełniące funkcje ministra i nie wskazuje, iż tego typu odpowiedzialności ponoszą
osoby zastępujące prezydenta, oznacza to, iż ustrojodawca nie chce, by ta kategoria
podmiotów (organów władzy) ponosiła odpowiedzialność konstytucyjną na zasadach określonych w art. 144 i art. 198 ust. 1 Konstytucji RP.
Uznanie, iż marszałek izby ponosi odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu
bardzo komplikuje sytuację procesową toczących się przeciwko przewodniczącemu postępowań karnych w chwili rozpoczęcia pełnienia funkcji Prezydenta RP.
Odpowiedzialność głowy państwa przed Trybunałem Stanu ma charakter wyłączny, co oznacza, iż TS jest jedynym organem właściwym do prowadzenia postępowania karnego przeciwko prezydentowi i zastępującemu go marszałkowi50.
Oznacza to, iż sąd karny, przed którym toczy się postępowanie przeciwko marszałkowi izby traci swoją właściwość na rzecz Trybunału Stanu. Postępowanie musi
zostać umorzone na czas pełnienia funkcji prezydenta przez marszałka, gdyż osoba
zastępująca głowę państwa, tak jak Prezydent RP, nie podlega orzecznictwu sądów
karnych. Zgodnie z treścią art. 17 § 1 pkt 8 k.p.k. nie wszczyna się postępowania
karnego, a wszczęte umarza, gdy sprawca nie podlega orzecznictwu polskich sądów
karnych. Jeżeli sprawa dalej toczyłaby się przed sądem powszechnym, wydane orzeczenie dotknięte byłoby wadą i podlegałoby uchyleniu (por. art. 439 § 1 pkt 7 k.p.k.).
Pociągnięcie marszałka do odpowiedzialności konstytucyjnej wymaga uprzedniego uchylenia immunitetu formalnego. Przewodniczący izby zastępujący prezydenta nie przestaje być parlamentarzystą i chronią go wszystkie przywileje związa50
Inaczej: G. Koksanowicz, Prawnoustrojowa pozycja…, s. 19.
172
Marcin Dąbrowski
ne ze statusem posła (senatora). Nie istnieją bowiem żadne argumenty, i tym bardziej
przepisy prawne, które wyłączyłby stosowanie art. 105 Konstytucji w stosunku do
parlamentarzysty będącego przewodniczącym izby i zastępującego prezydenta.
Marek Zubik wskazał również na pragmatyczną okoliczność przemawiającą za
wyłączeniem odpowiedzialności konstytucyjnej przewodniczących izb. „Trudno
jest sobie wyobrazić, aby ZN stawiało marszałka (…) w stan oskarżenia, zamiast
odwołania przez Sejm lub Senat swojego przewodniczącego – jeśli ten popełniłby
przestępstwo – oraz uchylenia mu immunitetu parlamentarnego”.51
Wszystkie przedstawione wyżej argumenty poddają pod poważną wątpliwość
zasadność objęcia odpowiedzialnością konstytucyjną zastępującego prezydenta
marszałka. „Stanowiłoby to naruszenie wielu konstytucyjnych zasad: legalizmu,
praworządności demokratycznego państwa prawa, a także było odstępstwem od
zasady sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy powszechne we wszystkich sprawach z wyjątkiem tych, które konstytucja lub ustawa wyraźnie zastrzegła
do właściwości innych sądów czy trybunałów…”52 Stąd też wydaje się, iż najbardziej rozsądnym byłoby poddanie tej kwestii pod rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego. Organ ten właściwy jest do ostatecznego i definitywnego stwierdzenia, czy art. 2 ust. 3 ustawy o TS zgodny jest z Konstytucją RP.
Na marginesie rozważań należy zwrócić uwagę na fakt, iż prawodawca na
gruncie przepisów ustawy o TS powielił błąd ustrojodawcy i dla zdefiniowania
odpowiedzialności konstytucyjnej marszałków izb posłużył się pojęciem „obowiązek”53. Ustawa w art. 2 ust. 3 stanowi, iż marszałkowie izb wykonujący obowiązki
głowy państwa ponoszą odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu za popełnienie przestępstwa oraz za naruszenie konstytucji lub ustawy. W świetle powyższego
należy zadać pytanie, czy marszałkowie ponoszą odpowiedzialność konstytucyjną
za wykonywanie uprawnień prezydenta. W powyższej kwestii rozważania z pkt.
II. 2. niniejszego opracowania zachowują swoją aktualność i słowo „obowiązek”
powinno być traktowane jako synonim pojęcia „kompetencja”.
10. Odwołanie marszałka izby
Obecnie, zarówno regulamin Sejmu (art. 10a) jak i regulamin Senatu54 (art. 6 ust.
3) przewidują możliwość odwołania przewodniczącego izby. Nie wdając się w rozważania dotyczące zasadności i konstytucyjności przyjętych rozwiązań55, należy
53
54
Tamże.
M. Zubik, Organizacja…, s. 61.
Por. pkt. II.2. niniejszego opracowania.
Uchwała Senatu RP z dnia 23 listopada 1990 r. Regulamin Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.
M.P. 2002, Nr 54, poz. 741 z późn. zm.).
55
Por. B. Banaszak, Prawo…, s. 525–526; Z.M. Chmaj, Sejm Rzeczpospolitej Polskiej w latach 1991–
1997 (I i II Kadencja). Studium prawnoustrojowe, Warszawa 1999, s. 169; Czeszejko-Sochacki,
Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 138; L. Garlicki, Polskie…, s. 173, A. Gwiżdż,
51
52
Dysfunkcje regulacji prawnych dotyczących zastępstwa Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu
173
zwrócić uwagę na fakt, iż wprowadzenie możliwości odwołania marszałka izby
w trakcie pełnienia przez niego obowiązków Prezydenta RP niesie ze sobą bardzo
poważne niebezpieczeństwa i godzi w podstawowe zasady ustrojowe, w szczególności w zasadę trójpodziału władzy.
Specyfika pozycji marszałka polega m.in. na tym, że będąc jednoosobowym
organem izby może zostać mu powierzone sprawowanie urzędu głowy państwa.
Możliwość odwołania przewodniczącego izby prowadzi do tego, że ponosi on odpowiedzialność przed Sejmem (Senatem) za wykonywanie czynności i podejmowane działania. Regulaminy Sejmu i Senatu nie zawierają w tym przedmiocie żadnych ograniczeń, prawo nie przewiduje również żadnej kontroli tego typu uchwał.
Prezydent RP posiada bardzo poważne kompetencje, za pomocą których może
oddziaływać na funkcjonowanie parlamentu i stanowione przez niego ustawy.
Marszałek przejmuje wszystkie uprawnienia głowy państwa z wyłączeniem możliwości skrócenia kadencji izb. W szczególności dysponuje on prawem weta oraz
możliwością skierowania ustawy, w trybie kontroli prewencyjnej, do Trybunału
Konstytucyjnego. Może się tak zdarzyć, iż niepopularna decyzja marszałka zastępującego prezydenta spowoduje, że izba zdecyduje się odwołać go ze stanowiska
i zastąpić inną osobą. Taka możliwość jest nie do przyjęcia, gdyż w rzeczywistości
może uniemożliwiać wykonywanie obowiązków głowie państwa i uzależnia osobę
tymczasowo sprawującą urząd od parlamentu. Prawo odwołania marszałka izby
zastępującego prezydenta w praktyce może zostać potraktowane jako instytucja
odpowiedzialności politycznej głowy państwa ponoszonej przed parlamentem.
Narusza to zasady podziału i równoważenia się władz, demokratycznego państwa
prawa. „Przyjmując założenie, iż wniosek w sprawie odwołania zostałby przegłosowany w trakcie wykonywania tej funkcji [prezydenta – M.D.], sytuacja w państwie uległa by destabilizacji.”56
Bardzo pożądaną byłaby zmiana regulaminów (Sejmu i Senatu) w zakresie
ograniczenia prawa do odwołania przewodniczących izb w czasie pełnienia przez
nich obowiązków prezydenta.
11. Wynagrodzenie i uposażenie byłego prezydenta
Ani ustawa o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe57, ani ustawa o uposażeniu byłego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej58 nie
precyzują statusu prawnego osoby zastępującej głowy państwa. W konsekwencji
Zagadnienia parlamentaryzmu w Polsce Ludowej, Warszawa 1972, s. 138; G. Koksanowicz, Prawnoustrojowa pozycja…, s. 12–13; M. Kudej, Komentarz do regulaminu Sejmu Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, Katowice 1974, s. 58; M. Zubik, Wybrane…, s. 20 i n. oraz postanowienie TK z dnia
9 lipca 2002, sygn. akt. K 1/02.
56
G. Koksanowicz, Prawnoustrojowa pozycja…, s. 13.
57
Ustawa z dnia 31 lipca 1981 r. (tj. Dz.U. 2011, Nr 79, poz. 430 z późn. zm.).
58
Ustawa z dnia 30 maja 1996 r. (Dz.U., Nr 75, poz. 356 z późn. zm.).
174
Marcin Dąbrowski
nie można stwierdzić, czy marszałkowi izby, pełniącemu funkcje prezydenta, przysługuje z tego tytułu wynagrodzenie odpowiadające wysokości świadczeń głowy
państwa. Natomiast z treści ustawy o uposażeniu byłego Prezydenta RP wynika
wprost, iż świadczenia z tego aktu prawnego nie przysługują przewodniczącemu izby po zakończeniu wykonywania funkcji zwierzchnika państwa. Ustawa ta
w art. 1 stanowi, że ma ona zastosowanie do prezydentów wybranych po 1989 roku
w wyborach powszechnych i przez Zgromadzenie Narodowe oraz w stosunku do
wymienionego z imienia i nazwiska Ryszarda Kaczorowskiego – ostatniego Prezydenta RP na uchodźctwie (ust. 3). Ze wskazanego przepisu wprost wynika, iż marszałkowi izby pełniącemu funkcje głowy państwa nie będą przysługiwały świadczenia określone w ustawie o uposażeniu byłego prezydenta, albowiem nie jest on
prezydentem wybranym w tego typu elekcji.
Rozwiązania prawodawcze budzą w powyższych kwestiach pewne wątpliwości. Ustawa o wynagrodzeniu pomija zagadnienia dotyczące marszałka izby zastępującego prezydenta, co przesądza o braku ekwiwalentności wykonywanych
obowiązków i związanej z nimi odpowiedzialności oraz uzyskanych w zamian
świadczeń. Ustawa o uposażeniu w swoich regulacjach również pomija tymczasowego zwierzchnika państwa, co skutkuje, iż nie otrzyma on uposażenia,
ochrony itp. Zrozumiałe i uzasadnione jest to w przypadku bardzo krótkiego
zastępstwa, trwającego kilka godzin, dni lub kilka tygodni. Jednakże zastępstwo
może trwać kilka lub nawet kilkanaście miesięcy, a w skrajnych przypadkach
nawet powyżej roku (np. w sytuacji przedłużającej się choroby prezydenta zakończonej zgonem lub zaginięcia piastuna funkcji). Wówczas pominięcie marszałka izby w przepisach obydwu wymienionych powyżej ustaw wcale nie jest
takie oczywiste. Zmiany ustawodawcze, eliminujące przedstawione luki, wydają
się być również pożądane.
III. PODSUMOWANIE
Regulacje konstytucyjne dotyczące zastępstwa głowy państwa przez marszałka
izby są wysoce niewystarczające, ponadto zawierają luki i są wewnętrznie sprzeczne. Prawodawca praktycznie całkowicie pominął te kwestie na poziomie regulacji
ustawowych. Wyjątek stanowią wątpliwa w zakresie swojej konstytucyjności ustawa o TS, która przewiduje możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności marszałka pełniącego obowiązki szefa państwa oraz ustawa o TK, która bardzo lakonicznie porusza problematykę uznania przez Trybunał czasowej niezdolności
prezydenta do wykonywania funkcji i powierzenia przewodniczącemu izby czasowego zastępstwa.
Regulacje konstytucyjne są niewystarczające w zakresie zdefiniowania terminu
ustania pełnomocnictw marszałka izby do zastępowania prezydenta (czas wyboru
czy chwila objęcia urzędu) oraz w zakresie zakazu i równoczesnego nakazu skró-
Dysfunkcje regulacji prawnych dotyczących zastępstwa Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu
175
cenia kadencji Sejmu w przypadku spełnienia przesłanek z art. 155 ust. 2 ustawy
zasadniczej. Wydaje się, iż uzasadnione byłoby również wskazanie, że oświadczenie prezydenta o czasowej niemożności pełnienia obowiązków stanowi jego samodzielne uprawnienie wykonywane bez potrzeby uzyskania kontrasygnaty Prezesa
Rady Ministrów oraz uzupełnienie i sprecyzowanie przesłanek trwałej niezdolności do wykonywania obowiązków głowy państwa.
Na poziomie ustaw warto byłoby określić sposoby i formy powrotu prezydenta
do sprawowania swojego urzędu. Ponadto uzasadnione byłoby wskazanie kiedy
i w jakich przypadkach Marszałek Senatu uprawniony byłby do zastąpienia prezydenta zamiast przewodniczącego izby poselskiej. W szczególności w ustawie TK
warto dodać kompetencję do uchylenia lub zmiany postanowienia o czasowym
powierzeniu marszałkowi obowiązków Prezydenta RP oraz nadać Marszałkowi
Senatu prawo złożenia wniosku, o którym mowa w art. 131 Konstytucji. Ustawodawca powinien również rozważyć możliwość uregulowania kwestii wynagrodzenia marszałka oraz jego uposażenia i uprawnień po zakończeniu pełnienia funkcji szefa państwa. Natomiast do regulaminów izb parlamentarnych należy dodać
przepisy zakazujące odwoływania marszałków w czasie, gdy zastępują oni Prezydenta RP. Ponadto w regulaminie Sejmu, do art. 10b, który stanowi, że w przypadku śmierci lub rezygnacji Marszałka Sejmu jego obowiązki przejmowane są
przez najstarszego wiekiem wicemarszałka Sejmu, należałoby dodać przesłankę, iż
przepis ten stosuje się również w czasie, gdy przewodniczący izby zastępuje Prezydenta RP.
Ostatecznie pożądany byłby wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 2 ust. 3 ustawy o TS i ostateczne rozstrzygnięcie,
czy osoba zastępująca głowę państwa ponosi odpowiedzialność konstytucyjną.
Wysoce prawdopodobne jest, iż w przypadku wszczęcia procedury pociągnięcia
marszałka izby do odpowiedzialności przed TS taki wniosek trafi do sądu konstytucyjnego w formie pytania, lub w formie skargi konstytucyjnej. Wyrok TK w tej
kwestii stanowiłby swoiste prewencyjne orzeczenie i definitywnie rozstrzygałby
zaistniały spór.
BIBLIOGRAFIA
Banaszak B., Prawo konstytucyjne, Warszawa 2001.
Chmaj M., Sejm Rzeczpospolitej Polskiej w latach 1991–1997 (I i II Kadencja). Studium prawnoustrojowe, Warszawa 1999, s. 169.
Chmaj M., Wewnętrzna organizacja Sejmu, „Przegląd Sejmowy” 1999, nr 1.
Ciapała J., Prezydent w systemie ustrojowym Polski (1989–1997), Warszawa 1997.
Czarny P., Naleziński B., Organy Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 2002.
Czeszejko-Sochacki Z., Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997.
Czeszejko-Sochacki Z., Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003.
176
Marcin Dąbrowski
Działaocha K., Zalasiński T., Komentarz do art. 198 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja
Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999–2005.
Dziemiodok-Olszewska B., Instytucja prezydenta w państwach Europy Środkowo-Wschodniej, Lublin 2003.
Florczak-Wątor M., Konstytucyjne uregulowania problematyki zastępstwa prezydenta w Rzeczypospolitej Polskiej i w państwach z nią sąsiadujących, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2010, nr 2–3.
Galster J., Szyszkowski W., Trybunały, [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń
2002.
Garlicki L., Prawo konstytucyjne, Warszawa 2003.
Garlicki L., Trzciński J., Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999.
Granat M., Normatywny model odpowiedzialności konstytucyjnej w praktyce, [w:] Sądy
i trybunały w Konstytucji i w praktyce, red. W Skrzydło, Warszawa 2005.
Gromek Z., Odpowiedzialność represyjna w świetle zasady określoności przepisów represyjnych, „Przegląd Sejmowy” 2010, nr 2.
Groszyk H., Uwagi o potrzebie i kierunkach zmian ustawowej regulacji Trybunału Stanu
(w związku z art. 236 ust. 1 Konstytucji RP), [w:] Konstytucja ustrój, system finansowy
państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gail, Warszawa 1999.
Grzesikowski P. [w:] Wykładnia prawa i inne problemy filozofii, red. L. Morawski, Toruń 2005.
Gwiżdż A., Zagadnienia parlamentaryzmu w Polsce Ludowej, Warszawa 1972.
Karolczak J.M., Czy Marszałek Sejmu może pełnić dalej funkcje marszałka jeżeli został desygnowany na premiera lub został Prezesem Rady Ministrów, Przegląd Sejmowy 1995,
nr 2.
Karolczak J.M., Czy marszałek Sejmu może pełnić dalej funkcję marszałka, jeżeli został desygnowany na premiera lub został prezesem Rady Ministrów, „Przegląd Sejmowy” 1995,
nr 2.
Koksanowicz G., Prawnoustrojowa pozycja Marszałka Sejmu w świetle Konstytucji z dnia
2 kwietnia 1997 r., „Przegląd Sejmowy” 2001, nr 3.
Kubas S., Organy kierownicze Sejmu w świetle Konstytucji RP oraz nowelizacji regulaminu
Sejmu w latach 1997–2000, „Przegląd Sejmowy” 2001, nr 3.
Kudej M., Komentarz do regulaminu Sejmu Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, Katowice
1974.
Majcher Sz., W kwestii tzw. prawotwórstwa sądowego (na przykładzie orzecznictwa SN
w sprawach karnych), „Państwo i Prawo” 2004, z. 2.
Mojak R. [w:] Polskie prawo konstytucyjne, red. W Skrzydło, Lublin 2003.
Mojak R., Stanowisko konstytucyjne Prezydenta RP w Małej konstytucji 1992 roku, „Przegląd Sejmowy” 1993, nr 2.
Morawski L., Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002.
Morawski L., Zasady wykładni prawa, Toruń 2006.
Mordwiłko J., Opinia prawna w przedmiocie dopuszczalności połączenia funkcji marszałka
Sejmu ze stanowiskiem prezesa Rady Ministrów, „Przegląd Sejmowy” 1995, nr 2.
Pietrzak J., Sejm RP. Tradycja i współczesność, Warszawa 1995.
Pietrzak J., Wybrane problemy dotyczące statusu prawnego Marszałka Sejmu, „Przegląd Sejmowy” 2002, nr 4.
Sarnecki P., Komentarz do art. 131 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej.
Dysfunkcje regulacji prawnych dotyczących zastępstwa Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu
177
Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999–2005.
Sarnecki P., Prawo konstytucyjne, Warszawa 2002.
Sarnecki P., Prezydent RP. Komentarz do przepisów, Kraków 2000.
Winczorek P., Komentarz do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000.
Wróblewski J., Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990.
Zaleśny J., Odpowiedzialność konstytucyjna w prawie polskim okresu transformacji ustrojowej, Toruń 2004.
Zieliński M., Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002.
Zubik M., Organizacja wewnętrzna Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003.
178
Marcin Dąbrowski
Bogna Przybyszewska-Szter
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
UDZIAŁ PREZYDENTA RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ
W SPRAWOWANIU POLITYKI ZAGRANICZNEJ PAŃSTWA
I. WSTĘP
We współczesnej rzeczywistości kreowanej postanowieniami ustawy zasadniczej
z dnia 2 kwietnia 1997 r. istotne miejsce zajmują regulacje odnoszące się do struktury
egzekutywy, a co za tym idzie rozdzielenia kompetencji pomiędzy podmioty, które
zgodnie z monteskiuszowskim podziałem sprawują tę władzę. W myśl postanowień
konstytucyjnych władza wykonawcza w Rzeczpospolitej Polskiej składa się z dwóch
organów: głowy państwa – prezydenta (organu jednoosobowego) i Rady Ministrów
(organu kolegialnego). Wzajemne relacje zachodzące pomiędzy tymi organami nie
stanowią realizacji żadnego ze znanych modeli ukształtowanych w systemach demokratycznych, stanowią zaś połączenie systemu kanclerskiego i prezydencjalnego.1
Skompilowanie elementów charakterystycznych dla wspomnianych dwóch różnych
modeli powoduje niespójność regulacji prawnych, zaś w warunkach współistnienia
w obrębie egzekutywy rządu i prezydenta prowadzić może do istotnych kryzysów
w sferze polityki państwa i do powstawania sporów kompetencyjnych. Zagadnienia
związane z rozdzieleniem kompetencji pomiędzy podmioty sprawujące tę władzę
stanowi ważny atrybut koncepcji ustrojowej.
Zasadniczym problemem ustrojowym, jaki powstał na tle stosowania obecnie
obowiązującej Konstytucji RP jest rozgraniczenie jurysdykcji między prezydentem a Radą Ministrów i Prezesem Rady Ministrów w dziedzinie polityki zagranicznej państwa.2 Rozstrzygając tę kwestię należy brać pod uwagę postanowienia
konstytucyjne przewidziane art. 10, art. 126 i art. 146.
Tak B. Banaszak, Egzekutywa w Polsce – stan obecny i uwagi de lege fundamentali ferenda, „Przegląd Sejmowy” 2006, nr 3, s. 9. Z systemu kanclerskiego przejęto przede wszystkim tzw. konstruktywne wotum nieufności, które oznacza dla Prezesa Rady Ministrów, że Parlament może
go odwołać tylko wówczas, kiedy jednocześnie wskaże nowego kandydata na szefa rządu – jest
w stanie wybrać nowego Prezesa Rady Ministrów i nową Radę Ministrów. Z systemu prezydencjalnego przyjęto głównie rozwiązanie, w myśl którego część aktów urzędowych Prezydenta dla
swojej ważności wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów i właściwego ministra, który
ponosi odpowiedzialność przed Parlamentem. Akty nie wymagające kontrasygnaty to tzw. prerogatywy.
2
Por. R. Balicki, Uprawnienia Prezydenta w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zagadnienia podstawowe, „Przegląd Prawa i Administracji” 1998, t. XL, s. 21 i n., T. Słomka: Egzekutywa
w III Rzeczypospolitej. Mechanizmy i wzajemne relacje (zarys problemu), „Społeczeństwo i Polityka” 2007, nr 1.
1
Udział Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej w sprawowaniu polityki zagranicznej państwa
179
W doktrynie prawa konstytucyjnego zdaje się przeważać stanowisko, że ustawa zasadnicza precyzyjnie rozgranicza kompetencje obu organów. Istnieje jednak
także pogląd, że Konstytucja na poziomie ogólnych regulacji ustrojowych (art. 10
i 126) jednoznacznie nie rozstrzygnęła wszystkich kwestii odnoszących się do
miejsca i roli głowy państwa w strukturze władzy wykonawczej.3 Wskazuje się
tu na brak precyzyjnego dookreślenia jaką rolę pełni prezydent jako organ władzy
wykonawczej. W tej sferze podstawowy problem ustrojowy stanowi czy Prezydent
jest organem reprezentującym państwo, czy organem sprawującym władzę w państwie. W tym zakresie ustawa zasadnicza pozostawiła tę kwestię otwartą i wymaga
ona dookreślenia na poziomie praktyki konstytucyjnej.4
II. POZYCJA USTROJOWA PREZYDENTA W KONSTYTUCJI RP Z 1997 R.
Niniejsze opracowanie ma na celu określenie, jaki udział w prowadzeniu polityki zagranicznej państwa ma Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Zanim jednak
problematyka ta zostanie omówiona, należy określić pozycję ustrojową głowy
państwa.
Ustrojowa pozycja Prezydenta jako „najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej” i „gwaranta ciągłości władzy państwowej” została unormowana
przez wskazanie w art. 126 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej konstytucyjnych zadań
głowy państwa. Ustęp 1 artykułu stanowi o charakterze urzędu Prezydenta, zaś
ustęp 2 określa jego zadania (cele, działalność). Jak podaje P. Sarnecki ten podział
nie jest rozłączny – „charakter urzędu wyraża się bowiem także poprzez funkcję, a z kolei suma funkcji składa się na charakter urzędu”.5 Bycie „najwyższym
przedstawicielem państwa” rozumiane musi być zarówno jako określenie charakteru (lub jednego z jego elementów), jak również musi wskazywać wyraźnie na
funkcję jaką pełni Prezydent – funkcję głowy państwa.6 Wskazany przepis w ust.
2 stanowi, że Prezydent Rzeczypospolitej: czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji,
stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Przyjąć należy, że wspomniany przepis wyznacza
zakres zadań, jakie ustawa zasadnicza stawia przed Prezydentem, określając w ten
sposób granice i charakter jego funkcji ustrojowych.
Podstawowy zakres urzeczywistnienia „stania na straży” bezpieczeństwa państwa wiąże się z wykonywaniem przez głowę państwa kompetencji najwyższego
Tak J. Jaskiernia, Współdziałanie Prezydent i Rady Ministrów w sferze polityki zagranicznej państwa, „Państwo i Prawo” 2010, z. 6, s. 3.
4
R. Mojak, Model prezydentury w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (regulacja konstytucyjna roli ustawodawczej Prezydenta RP a praktyka polityczno-ustrojowa realizacji
modelu ustrojowego prezydentury) [w:] System rządów Rzeczypospolitej Polskiej. Założenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, red. M. Grzybowski, Warszawa 2006, s. 49–50.
5
P. Sarnecki, Komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., art. 126, s. 1.
6
Tamże, s. 2.
3
180
Bogna Przybyszewska-Szter
zwierzchnika Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej. Nadto posiada on decydujące kompetencje w warunkach szczególnego zagrożenia państwa wiążące się z wprowadzeniem stanu wojennego i wyjątkowego oraz zarządzania powszechnej lub częściowej mobilizacji. Mając na uwadze powyższe można stwierdzić, iż prezydent
wyposażony jest w istotne instrumenty stania na straży suwerenności, bezpieczeństwa i integralności terytorialnej Rzeczypospolitej.
Natomiast zadanie „stania na straży” nienaruszalności i niepodzielności
terytorium Rzeczpospolitej zawiera zobowiązanie do antagonizowania wszelkich prób przejęcia najmniejszej choćby części obszaru terytorialnego państwa,
w tym także wód terytorialnych. Nadto oznacza to także ochronę politycznej
dezintegracji terytorium, jak również powstawania zróżnicowanych porządków
publicznych, wychodzących poza ramy konstytucyjnie dopuszczalnej decentralizacji władzy. Omawiane zadania mają także na celu przeciwdziałanie podejmowaniu prób wprowadzenia autonomii terytorialnej oraz dążeniom do federalizacji państwa.
Zdaniem Z. Witkowskiego, art. 126 „nie ma charakteru przepisu kompetencyjnego, a jedynie służy za podstawę do rekonstruowania ogólnych linii ustrojowych
Prezydenta RP w ustawie zasadniczej”.7 Konstytucja określając głowę państwa
jako najwyższego przedstawiciela RP nie tworzy „żadnych kompetencji związanych z rolą Prezydenta w stosunkach zagranicznych, ale przyznaje mu prawo do
reprezentowania RP przez sam fakt obecności w organizowanych za granicą konferencjach, uroczystościach etc”.8
III. PROWADZENIE POLITYKI ZAGRANICZNEJ PAŃSTWA W ŚWIETLE
POSTANOWIENIE TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO
Prowadzenie polityki zagranicznej opiera się na konstytucyjnie i ustawowo określonej działalności (wykonywanie i zaniechanie czynności) organów państwa, związanej z regulowaniem oddziaływań między Rzeczpospolitą Polską a podmiotami
zagranicznymi i należącej do procesu określania oraz osiągania poszczególnych
celów państwa, zgodnie z jego racją stanu.9 Reglamentując tą kwestię ustrojodawca dokonuje podziału kompetencji do prowadzenia polityki zagranicznej państwa
między Radę Ministrów (głównie Ministra Spraw Zagranicznych), Prezydenta RP
oraz Sejm i Senat, przy czym jednocześnie przypisuje ten obszar działalności do
realizacji wprost Radzie Ministrów (art. 146).10
Tak Z. Witkowski [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 2006, s. 398.
B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 644–645.
9
R. Stemplowski, O konstytucyjnym pojęciu prowadzenia polityki, „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 4,
s. 234.
10
Odrębną materię stanowi tryb przyjmowania przez organy państwa stanowiska Rzeczypospolitej
w sprawach przekazanych do rozstrzygnięcia organom Unii Europejskiej. Kwestia ta nie jest regulowana wprost przez ustawę zasadniczą
7
8
Udział Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej w sprawowaniu polityki zagranicznej państwa
181
Wskazać należy, iż nie bez znaczenia pozostaje fakt, że członkowstwo Polski
w Unii Europejskiej, przy uwzględnieniu prounijnej wykładni Konstytucji, ma
wpływ na wzajemne zależności organów egzekutywy i określa nowe zadania zarówno rządu, jak i głowy państwa.11 Istotne znaczenie ma bowiem to, iż Rada Unii
Europejskiej – główny organ prawotwórczy – składa się z przedstawicieli rządów
państw członkowskich,12 a nie ciał parlamentarnych.13
Konstytucja RP z 1997 r. nie powierzyła prezydentowi kompetencji, jakie posiadał pod rządami Małej Konstytucji z 1992r., a mianowicie kompetencji do sprawowania „ogólnego kierownictwa” w dziedzinie zewnętrznego i wewnętrznego
bezpieczeństwa państwa (art. 32 ust. 1 i art. 34). Nadto na kanwie obecnie obowiązujących przepisów konstytucyjnych, głowa państwa nie posiada decydującego
wpływu na obsadę stanowiska ministra spraw zagranicznych. Takie umocnienie
urzędu Prezydenta w sferze stosunków zagranicznych w Małej Konstytucji uzasadniano koniecznością „zachowania ciągłości linii polityki państwa bez względu
na zmiany rządów. Wskazywano także na ścisłe łączenie kwestii bezpieczeństwa
i stosunków z zagranicą”.14
Na kanwie obowiązujące Konstytucji powstał spór między nieżyjącym już Prezydentem Lechem Kaczyńskim, a Prezesem Rady Ministrów Donaldem Tuskiem,
kto ma reprezentować Polskę na forum Rady Europejskiej, a jednocześnie problem, czy prezydent w ogóle ma prawo reprezentować Rzeczpospolitą na posiedzeniach tego organu. W skład tego organ wchodzą szefowie państw i rządów Unii
Europejskiej oraz przewodniczący Komisji.
Powstały spór spowodował, iż Prezes Rady Ministrów wystąpił 17 października 2008 r. do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o „rozstrzygnięcie sporu
kompetencyjnego między Prezydentem Rzeczpospolitej Polskiej a Prezesem Rady
Ministrów w przedmiocie określenia centralnego konstytucyjnego organu państwa, który uprawniony jest do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej w celu reprezentowania [na nich] stanowiska państwa”, a za jego podstawę wskazał przepis art. 192 w zw. z art. 189 Konstytucji oraz
art. 53 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r., o Trybunale Konstytucyjnym15.
Zob. M. Grzybowski, Role ustrojowe Prezydenta RP w kontekście członkowstwa w Unii Europejskiej, „Państwo i Prawo” 2004, z. 7, s. 6.
12
Zob. M. Grzybowski, Władza wykonawcza w Rzeczpospolitej Polskiej w warunkach członkowstwa
w Unii Europejskiej (wybrane zagadnienia) [w:] Polska w Unii Europejskiej, pod red. M. Kruk,
J. Wawrzyniaka, Kraków 2005, s. 41.
13
Kwestia ta nie może pozostać bez wpływu na postrzeganie „deficytu demokracji” w Unii Europejskiej, zob. J. Jaskiernia, Kompetencje rządu do reprezentowania państwa we wspólnotowych
procesach decyzyjnych a problem „deficytu demokracji” w Unii Europejskiej [w:] Ustroje, doktryny,
instytucje polityczne. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Mariana Grzybowskiego, pod
red. J. Czajowski i in., Kraków 2007, s. 138.
14
J. Ciapała, Prezydent w systemie ustrojowym Polski (1989–1997), Warszawa 1999, s. 213; zob.
R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP w okresie przekształceń ustrojowych, Lublin 1995, s. 78.
15
Dz. U., Nr 102, poz. 643 z późn. zm.
11
182
Bogna Przybyszewska-Szter
Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 20 maja 2009r.16 stwierdził,
że „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, Rada Ministrów i Prezes Rady Ministrów
w wykonywaniu swych konstytucyjnych zadań oraz kompetencji kierują się zasadą współdziałania władz, wyrażoną w Preambule oraz w art. 133 ust. 3 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej” (pkt. 1 uzasadnienia). Jednocześnie Trybunał przyjął,
że „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, jako najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej, może na podstawie art. 126 ust. 1 Konstytucji, podjąć decyzję
o swym udziale w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej, o ile uzna to za
celowe do realizacji zadań Prezydenta Rzeczypospolitej określonych w art. 126 ust.
2 Konstytucji” (pkt. 2 uzasadnienia). W punkcie 3 uzasadnienia wskazano zaś, że
to „Rada Ministrów na podstawie art. 146 ust. 2, 2 pkt 9 Konstytucji, ustala stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzenie Rady Europejskiej. Prezes Rady
Ministrów reprezentuje Rzeczpospolitą Polską na posiedzeniu Rady Europejskiej
i przedstawia ustalone stanowisko”. Zarazem podniesiono, że „udział Prezydenta
Rzeczpospolitej Polskiej w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej wymaga
współdziałania Prezydenta Rzeczpospolitej z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem na zasadach określonych w art. 133 ust. 3 Konstytucji. Celem
współdziałania jest zapewnienie jednolitości działań podejmowanych w imieniu
Rzeczpospolitej Polskiej w stosunkach z Unią Europejską i jej instytucjami” (pkt.
4). Wskazano, że „współdziałanie Prezydenta Rzeczpospolitej z Prezesem Rady
Ministrów i właściwym ministrem umożliwia odniesienie Prezydenta Rzeczpospolitej – w sprawach z realizacją jego zadań określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji – do stanowiska Rzeczpospolitej Polskiej ustalonego przez Radę Ministrów.
Umożliwia też sprecyzowanie zakresu i formy zamierzonego udziału Prezydenta
Rzeczpospolitej w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej” (pkt 5).
Dla wniosków sformułowanych przez Trybunał Konstytucyjny zasadnicze znaczenie z pewnością ma stwierdzenie faktu, iż głowa państwa nie posiada wynikających z postanowień konstytucyjnych uprawnień do samodzielnego realizowania
polityki zagranicznej państwa. Natomiast bezsprzecznie prowadzenie tej polityki
ustawa zasadnicza na mocy art. 146 ust. 1 powierza Radzie Ministrów. Nadto art.
146 ust. 2 Konstytucji wskazuje, iż właściwość Rady Ministrów obejmuje także
sprawy polityki państwa niezastrzeżone na rzecz innych organów państwowych.
Domniemanie kompetencji na rzecz Rady Ministrów oznacza, że „żadne działanie
z zakresu władzy wykonawczej nie może być podjęte w sposób sprzeczny z zasadami polityki państwa przyjętymi przez rząd”17 Trybunał Konstytucyjny dał wyraz temu, iż „do kategorii spraw określonych w art. 146 ust. 2 Konstytucji mogą
być zaliczane sprawy relacji pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Unią Europejską,
16
17
Kpt 2/08.
A. Frankiewicz, Elementy ustrojowe pozycji Prezydenta RP decydujące o sposobie realizacji jego
kompetencji [w:] Pozycja ustrojowa Prezydenta na przykładzie wybranych państw Europy Środkowo-Wschodniej i Niemiec, red. A. Frankiewicz, S.L. Stadniczeńko, Opole 2009, s. 19.
Udział Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej w sprawowaniu polityki zagranicznej państwa
183
niestanowiące klasycznej polityki zagranicznej, ale nie traktowane również jako
obszar tradycyjnie pojmowanej polityki wewnętrznej” (pkt 5.2 uzasadnienia). Trybunał uznał bowiem, iż nadanie Prezydentowi konstytucyjnej roli „najwyższego
przedstawiciela” państwa, nie jest jednoznaczne z prowadzeniem przez niego polityki zagranicznej, gdyż w myśl postanowień konstytucyjnych art. 146 ust. 4 pkt
9, to właśnie Rada Ministrów „w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji
i ustawach”, sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi” (pkt. 5.3 uzasadnienia). Jednocześnie Trybunał spostrzegł, że pozycja ustrojowa głowy państwa jako „najwyższego
przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej”, nie przesądza jednoznacznie, że Prezydent jest najwyższym przedstawicielem władzy Rzeczpospolitej, bowiem „najwyższe przedstawicielstwo” nie jest tożsame z „najwyższą reprezentacją”. Tym samym
nie prowadzi bezpośrednio do wyposażenia Prezydenta w zadanie prowadzenia
polityki zagranicznej, a przez to nie stwarza generalnej kompetencji szefa państwa
do udziału w posiedzeniach Rady Europejskiej, ani też do przedstawiania stanowiska Rzeczpospolitej na forum tego organu.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wskazał także, że postanowienia ustawy zasadniczej nie przewidują dla głowy państwa upoważnień do realizacji polityki zagranicznej oraz ogólnego kierowania tą polityką. Dostrzeżono jednak, że
wynikające z przepisu art. 126 ust. 2 Konstytucji zadania Prezydenta oraz z art. 133
ust. 1 kompetencje charakteryzuje wiele bezpośrednich i pośrednich nawiązań do
polityki zewnętrznej, których prowadzenie należy do Rady Ministrów (pkt. 5.5).
Wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do treści art. 126
ust. 1 Konstytucji, określającego ustrojową pozycję Prezydenta jako „najwyższego
przedstawiciela Rzeczpospolitej Polskiej” i „gwaranta ciągłości władzy państwowej” zwraca uwagę na trzy istotne okoliczności. Po pierwsze treść omawianego
artykułu wskazuje, że w przepisie tym określone są zadania, a nie kompetencje. Po
drugie zadania te realizowane są przez głowę państwa wspólnie i we współdziałaniu z innymi organami władzy państwowej, a Prezydent nie posiada wyłączności
ich realizacji w formach władczych. Po trzecie, wymienionych w art. 126 ust. 2
Konstytucji zadań Prezydent nie może realizować w sposób dowolny, realizując je
może bowiem sięgać jedynie po kompetencje określone w Konstytucji i ustawach
(z brzmienia art. 126 ust. 3 wynika, iż Prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach). Natomiast sięganie
przez głowę państwa po te kompetencje następować może jedynie w sytuacji, gdy
służy to realizacji celów wyrażonych w art. 126 ust. 2 ustawy zasadniczej (pkt. 5.7
uzasadnienia).
Trybunał Konstytucyjny dopatrzył się, że Rada Europejska może zajmować się
bezpieczeństwem państw członkowskich, a tym samym bezpieczeństwem Rzeczpospolitej Polskiej. Na tym tle właśnie pojawiło się wiele kontrowersji i kwestii
spornych, co do zakresu uczestniczenia głowy państwa, realizującej zadania prze-
184
Bogna Przybyszewska-Szter
widziane w art. 126 ust. 2 Konstytucji, w posiedzeniach Rady Europejskiej. Trybunał nie rozsądził tu sporu dotyczącego konkretnego posiedzenia Rady Europejskiej, ale zwrócił uwagę, że zadania wymienione w art. 126 ust. 2 „są zadaniami
realizowanymi przez Prezydenta wspólnie i w porozumieniu z innymi organami
władzy państwowej. W zakresie żadnego ze wskazanych zadań Prezydent nie ma
wyłączności jego realizacji’ (pkt 5.8 uzasadnienia).
W omawianym postanowieniu Trybunał dokonał rozróżnienia pozycji ustrojowej głowy państwa jako „najwyższego przedstawiciela Rzeczpospolitej Polskiej”
od pozycji „reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych” stwierdzając, że
nie są to pojęcia jednoznaczne. Konstrukcja „reprezentanta państwa” jest wyrazem
charakterystycznej cechy każdej republikańskiej głowy państwa i w polskich warunkach ustrojowych brak jest odmiennego rozwiązania. Ustawa zasadnicza stanowi, iż Prezydent jest włączony w prowadzenie polityki zagranicznej, ale w konstytucyjnie i ustawowo określonym zakresie. Realizując natomiast powierzone mu
zadania i kompetencje, zobowiązany jest do współdziałania z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem (pkt 5.10 uzasadnienia).
Trybunał Konstytucyjny założył, iż wynikający z art. 133 ust. 3 Konstytucji obowiązek realizacji powinności współdziałania w zakresie polityki zagranicznej, ciąży
przede wszystkim na szefie państwa, choć nie wyłącznie na nim. Współdziałanie
przewidziane we wspomnianym przepisie oznacza, że „Prezydent nie może, kierując się najlepszymi intencjami, prowadzić polityki konkurencyjnej wobec polityki
ustalonej przez rząd. Byłoby to sprzeczne z polską racją stanu i stąd waga, jaką Konstytucja przywiązuje do jednolitego stanowiska egzekutywy w stosunkach z zagranicą. Prezydent nie może w organizacjach i organach międzynarodowych zajmować
stanowiska sprzecznego ze stanowiskiem rządu, ze względu na znaczenie jednolitej
polityki zagranicznej jako wyznacznika racji stanu” (pkt 6.3 uzasadnienia).
Zgodnie z postanowieniami konstytucyjnymi obowiązek współdziałania obejmuje:
a) obopólną gotowość do współdziałania ze strony zarówno prezydenta, jak i Prezesa Rady Ministrów oraz Ministra Spraw Zagranicznych;
b) powinność Prezesa Rady Ministrów informowania prezydenta o przedmiocie
obrad Rady Europejskiej i o stanowisku ustalonym przez Radę Ministrów;
c) powinność zapoznania się przez prezydenta ze stanowiskiem ustalonym przez
Radę Ministrów;
d) powinność prezydenta poinformowania o zamiarze uczestniczenia w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej;
e) obopólną gotowość do rzetelnych uzgodnień w zakresie uczestnictwa prezydenta w posiedzeniu Rady Europejskiej;
f) powinność przestrzegania dokonanych uzgodnień co do form uczestnictwa
i ewentualnego udziału Prezydenta w przedstawianiu stanowiska Rzeczpospolitej Polskiej ustalonego przez Radę Ministrów (pkt 6.7 uzasadnienia).
Udział Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej w sprawowaniu polityki zagranicznej państwa
185
Trybunał podkreślił, że ustawa zasadnicza nie determinuje w żaden sposób zasad i sposobów realizacji współdziałania egzekutywy w omawianym zakresie i pozostawia je praktyce relacji tych organów oraz „potrzebom chwili”.18
Podsumowując Trybunał Konstytucyjny wskazał, że „uzgodnienia dokonane
na podstawie art. 133 ust. 3 Konstytucji mogą obejmować kwestie zakresu i formy
uczestnictwa Prezydenta w posiedzeniu Rady Europejskiej (…) mogą przewidywać udział Prezydenta Rzeczpospolitej w przedstawianiu ustalonego stanowiska
przez Radę Ministrów (i uzgodnionego z innymi państwami członkowskimi) stanowiska Rzeczpospolitej Polskiej w sprawach będących przedmiotem posiedzenia
Rady Europejskiej, związanych z wykonywaniem konstytucyjnych zadań Prezydenta. Udział Prezydenta w przedstawianiu stanowiska Rzeczpospolitej Polskiej
nie może prowadzić do zmniejszenia wewnętrznej koherencji tego stanowiska, do
odejścia od treści ustalonych przez Radę Ministrów. Nie może wykroczyć poza
granice uzgodnień dokonanych na podstawie art. 133 ust. 3 Konstytucji (pkt 6.8
uzasadnienia).
Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego, w którym bez wątpienia przy istnieniu dualizmu egzekutywy dokonano analizy kompetencji do prowadzenia polityki zagranicznej państwa i którym zażegnano konflikt między tymi organami, na
pewno nie rozstrzygnęło wszelkich dylematów, które w przyszłości mogą powstać
na tle tej kwestii. Wyrazem tego jest chociażby istnienie zdań odrębnych traktujących o przedmiotowej kwestii.19 Orzekając Trybunał Konstytucyjny przede
wszystkim dążył do osiągnięcia stanowiska, które nie zakłóci na forum zewnętrznym procesu prezentowania jednolitego i spójnego stanowiska Rzeczpospolitej. Orzeczenie to spełnia rolę porządkującą pewne aspekty prawne możliwości
uczestniczenia głowy państwa na forum Rady Europejskiej. Jak podaje J. Jaskiernia
„stanowi ono wyłącznie, jak się wydaje, na minimum minimorum tego, co można
wyinterpretować z Konstytucji dla głowy państwa”20 Jak słusznie zauważył autor,
Trybunał w dochodzeniu do ustalonego w konsekwencji stanowiska ograniczył
w znacznym stopniu ustrojowe znaczenie zadań głowy państwa zawartych w art.
W przypadku posiedzeń Rady Europejskiej, owo współdziałanie obejmuje wypracowanie stanowiska państwa w związku z konkretnym posiedzeniem, niezależnie od woli udziału w nim Prezydenta, w zakresie, w jakim stanowisko to mieści się w obszarze polityki zagranicznej. Współdziałanie oznacza przede wszystkim informowanie przez Prezesa Rady Ministrów bądź Ministra
Spraw Zagranicznych głowy państwa o przedmiocie planowanego posiedzenia. W sytuacji gdy
Prezydent oficjalnie wyrazi zainteresowanie sprawą dotyczącą przedmiotu obrad Rady Europejskiej, a wchodzącą w zakres jego zadań określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji , wówczas Rada
Ministrów udziela pełnej informacji o stanowisku rządu. Trybunał stwierdził, że udział Prezydenta w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej winien być przedmiotem współdziałania
między określonymi w art. 133 ust. 3 Konstytucji centralnymi organami państwa. Może być rezultatem uzgodnienia, a nawet wspólną decyzją Prezydenta Rzeczpospolitej i Rady Ministrów
reprezentowanej przez jej Prezesa” (pkt 6.4).
19
Szerzej na ten temat zob. J. Jaksiernia, Współdziałanie Prezydenta…, op. cit., s. 10–16.
20
Ibidem, s. 17.
18
186
Bogna Przybyszewska-Szter
126 Konstytucji.21 Autor wskazuje, iż ograniczenie to nie koresponduje z charakterem mandatu udzielonego Prezydentowi, który wybierany jest przez Naród
w wyborach bezpośrednich, a mimo to posiada stosunkowo ograniczoną rolę
w procesie rządzenia państwem.22
Analizując orzeczenie Trybunału wydaje się, iż można stwierdzić, że problematyka przedstawicielstwa Rzeczpospolitej w stosunkach zagranicznych określona jest precyzyjnie w przepisach konstytucyjnych, a określa ją art. 133 ust.
3 Konstytucji, zobowiązujący prezydenta do współdziałania z Prezesem Rady
Ministrów i właściwym ministrem (w tym wypadku z ministrem spraw zagranicznych i szefem Komitetu Integracji Europejskiej). Prowadzenie polityki
zagranicznej jest właściwością wyłącznie Rady Ministrów i to ona rozstrzyga
ostatecznie jaka polityka będzie projektowana, kontrolowana i w efekcie wykonywana, zaś działający w stosunkach międzynarodowych prezydent, działa wyłącznie z woli Rady Ministrów.
BIBLIOGRAFIA
Balicki R., Uprawnienia Prezydenta w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zagadnienia podstawowe, „Przegląd Prawa i Administracji” 1998, t. XL.
Banaszak B., Egzekutywa w Polsce – stan obecny i uwagi de lege fundamentali ferenda, „Przegląd Sejmowy” 2006, nr 3.
Banaszak B., Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009.
Ciapała J., Prezydent w systemie ustrojowym Polski (1989–1997), Warszawa 1999.
Frankiewicz A., Elementy ustrojowe pozycji Prezydenta RP decydujące o sposobie realizacji
jego kompetencji [w:] Pozycja ustrojowa Prezydenta na przykładzie wybranych państw
Europy Środkowo-Wschodniej i Niemiec, red. A. Frankiewicz, S.L. Stadniczeńko, Opole
2009.
Grzybowski M., Role ustrojowe Prezydenta RP w kontekście członkowstwa w Unii Europejskiej, „Państwo i Prawo” 2004, z. 7.
Grzybowski M., Władza wykonawcza w Rzeczpospolitej Polskiej w warunkach członkowstwa w Unii Europejskiej (wybrane zagadnienia) [w:] Polska w Unii Europejskiej, red.
M. Kruk, J. Wawrzyniak, Kraków 2005.
Jaskiernia J., Współdziałanie Prezydent i Rady Ministrów w sferze polityki zagranicznej państwa, „Państwo i Prawo” 2010, z. 6.
Jaskiernia J., Kompetencje rządu do reprezentowania państwa we wspólnotowych procesach
decyzyjnych a problem „deficytu demokracji” w Unii Europejskiej [w:] Ustroje, doktryny,
instytucje polityczne. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Mariana Grzybowskiego, red. J. Czajowski i in., Kraków 2007.
Mojak R., Instytucja Prezydenta RP w okresie przekształceń ustrojowych, Lublin 1995.
Mojak R., Model prezydentury w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.
(regulacja konstytucyjna roli ustawodawczej Prezydenta RP a praktyka polityczno-ustro21
22
Ibidem.
Ibidem.
Udział Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej w sprawowaniu polityki zagranicznej państwa
187
jowa realizacji modelu ustrojowego prezydentury) [w:] System rządów Rzeczypospolitej
Polskiej. Założenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, red. M. Grzybowski, Warszawa
2006.
Sarnecki P., Komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., art. 126.
Słomka T.: Egzekutywa w III Rzeczypospolitej. Mechanizmy i wzajemne relacje (zarys problemu), „Społeczeństwo i Polityka” 2007, nr 1.
Stemplowski R., O konstytucyjnym pojęciu prowadzenia polityki, „Przegląd Sejmowy”
2007, nr 4.
Witkowski Z. [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 2006.
188
Autor
Joanna Juchniewicz
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
ZARZĄDZANIE WYBORÓW DO SEJMU I SENATU
W STANACH NADZWYCZAJNYCH
I. ZAGADNIENIA OGÓLNE
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.1 w art. 126 ust. 1
określającym zadania i rolę Prezydenta RP, wskazuje, iż jest on gwarantem ciągłości władzy państwowej. Ta niekwestionowana w literaturze przedmiotu sfera
działalności Prezydenta realizowana jest poprzez szereg instrumentów – zarówno
o normatywnym charakterze, jak i wykraczających poza normatywne formy, a powszechnie uznanych za mechanizmy służące osiąganiu stabilizacji władzy2. Bycie
gwarantem ciągłości władzy państwowej wymaga czynnej prezydentury. Aktywność głowy państwa przejawia się w podejmowaniu działań zmierzających do zapewnienia zgodnego z obowiązującym prawem, przyjętymi zasadami, jak również
normalnego tj. przebiegającego bez zakłóceń i nieprzerwanego, funkcjonowania
organów państwowych. Działania te prowadzić powinny zarówno do eliminacji
sytuacji, w wyniku których dojść by mogło do zakłócenia prawidłowego toku pracy organów władzy publicznej, czy do zaniechania realizacji zadań, do których
organy na mocy obowiązującego prawa są zobowiązane, jak również nakierowane
być winny na usunięcie zaistniałych uchybień czy nieprawidłowości. Można zatem
za A. Chorążewską stwierdzić, że obecna pozycja ustrojowa głowy państwa uzasadnia uznanie Prezydenta RP za poręczyciela „stabilności ustroju społeczno-politycznego”, który zapewnia „istnienie i niezakłócone funkcjonowanie trzech władz:
ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej.”3
Jednym z normatywnych instrumentów służących realizacji konstytucyjnej roli
gwaranta ciągłości władzy państwowej jest kompetencja zarządzania wyborów do
Sejmu i Senatu. Wobec skutków wypływających z zarządzenia wyborów i ich przeprowadzenia, jest to kompetencja o niezwykle doniosłym charakterze, trudnym
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U., Nr 78, poz. 483z późn.
zm.), dalej Konstytucja.
2
Wśród instrumentów o pozanormatywnym charakterze, a służących realizacji roli gwaranta
ciągłości władzy państwowej można wymienić chociażby spotkania z przedstawicielami organów władzy państwowej, mediację w sytuacjach konfliktowych, zob. także P. Sarnecki, Komentarz do art. 126, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki,
Warszawa 1999, s. 7.
3
A. Chorążewska, Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji
z 1997 r., Warszawa 2008, s. 70.
1
Zarządzanie wyborów do Sejmu i Senatu w stanach nadzwyczajnych
189
do przecenienia ze względu na istotę i funkcje wyborów. Katalog funkcji wyborów,
wskazywany w literaturze przedmiotu nie ma jednolitego charakteru4, niemniej
można zauważyć pewną zbieżność w ich klasyfikowaniu. Powszechnie wskazuje
się na funkcję kreacyjną, polegającą na wskazywaniu i wybieraniu osób do organów przedstawicielskich, co jest warunkiem niezbędnym dla prawidłowego ich
funkcjonowania. Funkcja legitymująca wyborów wiąże się z nadaniem uzasadnienia dla sprawowaniu władzy. Oddanie głosu w wyborach jest swoistym pełnomocnictwem, jakiego wyborcy udzielają przedstawicielom, by w ich imieniu, na ich
rzecz realizowali zadania organów przedstawicielskich5. Jak wskazuje B. Banaszak
„wybory legitymują także cały system polityczny i ekipę rządzącą mającą oparcie
w większości parlamentarnej wyłonionej w wyborach.”6 Ważną funkcją wyborów
jest funkcja kontrolna, pozostająca w ścisłym związku z kontrolą społeczną. Wybory są instrumentem pozwalającym kontrolować działalność organów pochodzących z wyborów oraz osób w nich zasiadających i usuwać te, które w ocenie
wyborców nie sprawdzają się. Stąd też zdaniem G. Kryszenia funkcja kontrolna
wyborów traktowana winna być szerzej, jako funkcja kontrolowania i egzekwowania odpowiedzialności deputowanych, z zastrzeżeniem jednakże, iż odpowiedzialność ta może przybrać postać jedynie odpowiedzialności wyborczej7. Kolejną
wskazywaną funkcją wyborów jest funkcja programowa, przejawiająca się w tym,
iż wyborcy uczestnicząc w wyborach i oddając swój głos na konkretnych kandydatów czy listy wyborcze, popierają jednocześnie określone programy gospodarcze,
ekonomiczne, społeczne czy polityczne. Akceptacja, bądź jej brak, dla artykułowanych idei przekłada się, a przynajmniej winna, na kierunek podejmowanych
przez organ przedstawicielski działań. Wskazane funkcje wyborów nie wyczerpują ich katalogu, formułowanego przez przedstawicieli doktryny, oddają jednak
zasadniczą ich rolę i znaczenie instytucji wyborów dla funkcjonowania państw
demokratycznych.
K. Skotnicki wyróżnia następujące funkcje wyborów: identyfikacji podstawowych problemów
życia społecznego, politycznego i gospodarczego oraz sposobów ich rozwiązywania, dyferencjacji wyborców, rozwiązywania napięć społecznych, programowa, integracyjna, wyrażania
woli wyborców, kreacyjna, odzwierciedlania poglądów wyborców, wyłonienia stabilnej większości rządowej, kreowania elit politycznych, legitymująca, kontrolna. Zob. Funkcje wyborów,
[w:] Prawo wyborcze Rzeczypospolitej Polskiej i problemy akcesji Polski do Unii Europejskiej red.
A. Sylwestrzak i in., Olsztyn 2003, s. 129–144, G. Kryszeń wskazuje na funkcję kreacyjną, legitymizującą, polityczno-programową, kontroli oraz egzekwowania odpowiedzialności politycznej
dotychczasowych mandatariuszy [w:] Standardy prawne wolnych wyborów parlamentarnych,
Białystok 2007, s. 25 i n. Wg B. Banaszaka wybory spełniają funkcje: kreacyjną, legitymującą,
kontrolną, integracyjną oraz funkcję wyrażania woli wyborców Prawo konstytucyjne, Warszawa
1999, s. 263–264.
5
Zob. G. Kryszeń, Standardy…, s. 25 i n.
6
B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 489.
7
G. Kryszeń, Standardy…, s. 41.
4
190
Joanna Juchniewicz
II. ZARZĄDZANIE WYBORÓW DO SEJMU I SENATU
Konstytutywnym elementem współczesnych organów przedstawicielskich jest kadencyjność8. Kadencja, rozumiana jako okres na jaki organ uzyskał pełnomocnictwa, w jakim może realizować wynikające z przepisów prawa funkcje, w składzie
pochodzącym z jednych wyborów9, umożliwia weryfikację działań tego organu
czy osób w nim zasiadających, stanowiąc ważny mechanizm ochronny przed nadużywaniem władzy, skupianiu jej w rękach tych samych osób. Związana z zasadą
kadencyjności, periodycznie prowadzona ocena skuteczności i efektywności działań, pozostaje w związku z pojmowaną szeroko kontrolą społeczną, która w efekcie przekłada się na późniejsze decyzje wyborcze. Kadencyjność pozostaje zatem
w ścisłych relacjach z zasadą reprezentatywności organów i zasadą legitymizacji
działań organów przedstawicielskich.
Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny10 na zasadę kadencyjności organów
przedstawicielskich składają się trzy, immamentnie ze sobą powiązane elementy.
Pierwszy zakłada nadanie ściśle określonych ram czasowych udzielonym pełnomocnictwom, drugi wymaga nadania tym ramom rozsądnych granic, ostatni zaś
wiąże się z nakazem ustanowienia regulacji prawnych, które „zapewnią ukonstytuowanie się nowo wybranego organu tak, aby mógł on rozpocząć wykonywanie
swoich funkcji bez nadmiernej zwłoki, po zakończeniu poprzedniej kadencji.”
Wymaga to zatem odpowiedniego ukształtowania przepisów wyborczych, w tym,
co istotne z punktu widzenia poruszanej w niniejszym opracowaniu tematyki, odpowiednich regulacji dotyczących zarządzania wyborów w sytuacji normalnego
funkcjonowania państwa, a także w przypadkach zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności.
Kompetencja Prezydenta do zarządzania wyborów do Sejmu i Senatu zawarta została w art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji i powtórzona w art. 194 i 195 Kodeksu
wyborczego11. Ustawodawca konstytucyjny wprost uregulował dwie sytuacje, których zaistnienie niesie ze sobą konieczność zarządzenia wyborów do Parlamentu. Pierwsza z nich wiąże się z naturalnym upływem czteroletniej kadencji ciała
przedstawicielskiego, druga natomiast odnosi się do sytuacji wcześniejszego zakończeniem pełnomocnictw Sejmu i Senatu, do których dojść może w przypadku
skrócenia kadencji mocą uchwały Sejmu (art. 98 ust. 3 Konstytucji12) lub skróce Zob. Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 130–131, L. Garlicki, Komentarz do art. 98, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 2.
9
Zob. A. Gwiżdż, Organizacja i zasady funkcjonowania [w:] Sejm PRL, red. A. Burda, Wrocław
– Warszawa – Kraków – Gdańsk 1975, s. 268.
10
Zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 1998, sygn. akt. K 17/98.
11
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U., Nr 21, poz. 112 z późn. zm).
12
Przesłanki podjęcia przez Sejm uchwały w przedmiocie skrócenia kadencji nie są określone,
kreuje to po stronie Sejmu całkowitą swobodę w podejmowaniu decyzji o skróceniu własnej
kadencji. Za pewnego rodzaju ograniczenie możliwości podjęcia uchwały w przedmiocie skrócenia kadencji można uznać wymóg uzyskania 2/3 ustawowej liczby głosów poselskich. Skrócenie
8
Zarządzanie wyborów do Sejmu i Senatu w stanach nadzwyczajnych
191
nia kadencji przez Prezydenta RP (art. 155 ust. 2 i art. 225 Konstytucji13). W obu
sytuacjach przepisy wyraźnie wskazują terminy, w jakich prezydent powinien zarządzić wybory oraz w jaki sposób winny być określone terminy na dokonanie
określonych czynności wyborczych, z wyznaczeniem dnia wyborów włącznie.
Swoboda głowy państwa w tym zakresie została zatem ograniczona i sprowadza
się do realizacji norm konstytucyjnych i ustawowych. Znajduje to również odzwierciedlenie w poglądach przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego14, gdzie
podkreśla się, że przepisy Konstytucji rodzą po stronie Prezydenta RP obowiązek podjęcia określonych działań, pozostawiając mu niewielki margines swobody,
ograniczający się właściwie jedynie do wskazania dnia wyborów. Uchybienie temu
obowiązkowi, czy to wobec przekroczenia zakreślonych ram czasowych podjęcia
decyzji, czy jej zaniechania, musiałoby zostać zakwalifikowane jako delikt konstytucyjny, co w konsekwencji może prowadzić do wszczęcia procedury pociągnięcia
głowy państw do odpowiedzialności konstytucyjnej.
Jak już zostało podniesione Konstytucja wraz z ustawą Kodeks wyborczy
w sposób wyraźny określają procedurę zarządzania wyborów do Sejmu oraz Senatu, różnicując ją jedynie w zależności od tego w jaki sposób doszło do zakończenia
kadencji. Kadencja Sejmu i Senatu trwa 4 lata. Jest to kadencja średniej długości,
co z jednej strony pozwala deputowanym podejmować działania zmierzające do
realizacji postulowanego w kampanii wyborczej programu. Z drugiej zaś jest na
tyle krótkim okresem realizacji pełnomocnictw, że weryfikacja działań deputowanych, ocena ich skuteczności i możliwość odsunięcia ich od pełnienia funkcji posła czy senatora następuje stosunkowo szybko.
Początek kadencji następuje z zebraniem się Sejmu na pierwsze posiedzenie15,
natomiast jej koniec przypada w dniu poprzedzającym zebranie się Sejmu kolejnej
kadencji na pierwsze posiedzenie. Moment zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie jest istotny zatem nie tylko wobec faktu, że wyznacza moment rozpoczęcia
kadencji. Dzień ten jest również konstytucyjnym wyznacznikiem dla biegu terkadencji wymaga podjęcia uchwały większością 2/3 ustawowej liczby posłów.
Skrócenie kadencji Sejmu i Senatu przez Prezydenta RP w przypadku określonym w art. 155
ust. 2 Konstytucji nabiera charakteru obligatoryjnego. W sytuacji, kiedy w tzw. drugiej procedurze rezerwowej Sejm nie udzieli nowo tworzonej Radzie Ministrów wotum zaufania prezydent
skraca kadencję Sejmu i Senatu. Art. 225 Konstytucji wskazuje kompetencję głowy państwa do
skrócenia kadencji izb, jeżeli Marszałek Sejmu, w terminie 4 miesięcy od przedłożenia Sejmowi
projektu ustawy budżetowej nie przekaże prezydentowi uchwalonej ustawy budżetowej do podpisania. W tym wszakże przypadku Prezydent RP ma możliwość – nie obowiązek – skrócenia
kadencji izb.
14
Zob. K. Skotnicki, Problematyka zarządzenia powszechnych wyborów w Konstytucji RP z dnia
2 kwietnia 1997 r., [w:] Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doświadczenia i inspiracje,
red. L. Garlicki, A. Szmyta, Warszawa 2003, s. 264.
15
Pierwsze posiedzenie zwołuje Prezydent RP w ciągu 30 dni od dnia wyborów, jeżeli wybory
zostały przeprowadzone w normalnym trybie, wskutek naturalnego upływu kadencji (art. 109
ust. 2 Konstytucji), a jeżeli doszło do skrócenia kadencji pierwsze posiedzenie Sejmu zwołuje
Prezydent w ciągu 15 dni od dnia wyborów (art. 98 ust. 5 Konstytucji).
13
192
Joanna Juchniewicz
minów zarządzenia wyborów parlamentarnych oraz wyznaczenia dnia, w którym
miałyby się one odbyć. Przyjęte w Konstytucji rozwiązania eliminują tzw. przerwę
międzykadencyjną16, z czym mieliśmy do czynienia pod rządami Małej Konstytucji17. Zachowana zostaje ciągłość działania organów przedstawicielskich, które
do końca kadencji mogą realizować swoje funkcje i korzystać z posiadanych kompetencji, zaś niezwłocznie po zakończeniu kadencji kolejny Sejm może rozpocząć
realizację konstytucyjnych funkcji.
W przypadku gdy koniec kadencja izb jest wynikiem naturalnego upływu czasu, Prezydent RP winien zarządzić wybory do Sejmu i Senatu „nie później niż na
90 dni przed upływem 4 lat od rozpoczęcia kadencji Sejmu i Senatu, wyznaczając
wybory na dzień wolny od pracy, przypadający w ciągu 30 dni przed upływem 4 lat
od rozpoczęcia kadencji” (art. 98 ust. 2 Konstytucji, art. 194 § 1 Kodeksu wyborczego). Odmiennie terminy zostały określone dla przypadków skrócenia kadencji
Sejmu i Senatu. Działania Prezydenta zdeterminowane są tym kto, on sam w konstytucyjnie określonych przypadkach czy sam Sejm, doprowadził do skrócenia kadencji. Jeżeli kadencja Sejmu została skrócona przez głowę państwa, Konstytucja
wymaga, by jednocześnie z jej skróceniem prezydent zarządził wybory do Sejmu
i Senatu, wyznaczając ich datę na dzień przypadający nie później niż w ciągu 45 dni
od dnia zarządzenia skrócenia kadencji Sejmu (od dnia ogłoszenia postanowienia Prezydenta RP – art. 195 § 1 Kodeksu wyborczego)18. Powyższe rozwiązanie,
w myśl art. 98 ust 3. Konstytucji winno być analogicznie stosowane w sytuacji, gdy
skrócenie kadencji jest wynikiem podjęcia uchwały przez Sejm. Doprecyzowanie
postanowień Konstytucji nastąpiło w Kodeksie wyborczym. Zgodnie z art. 195 ust.
1 Kodeksu jeżeli skrócenie kadencji stało się następstwem uchwały Sejmu Prezydent RP zarządza wybory, wyznaczając ich datę na dzień przypadający nie później
niż w ciągu 45 dni od dnia wejścia w życie uchwały Sejmu o skróceniu swojej kadencji. Na tle powyższych regulacji jedyne wątpliwości, jakie mogą powstać, wiążą
się z momentem zarządzenia wyborów przez głowę państwa wobec podjęcia przez
Sejm uchwały w przedmiocie skrócenia swojej kadencji – czy winno to nastąpić
w dniu podjęcia uchwały przez Sejm, czy w dniu opublikowania uchwały w Dzienniku Ustaw, bowiem przepisy nie zawierają w tym zakresie stosownych regulacji. Odpowiedź na powyższe pytania nastąpiła w drodze praktyki parlamentarnej.
Uchwała Sejmu o w sprawie skrócenia kadencji Sejmu i Senatu wchodzi w życie
Na temat skutków przerwy międzykadencyjnej czytaj M. Rączka, Rozwiązanie parlamentu przed
upływem kadencji w polskim i włoskim prawie konstytucyjnym, Toruń 2010, s. 35–36.
17
Ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym
(Dz. U., Nr 84, poz. 426 z późn. zm.).
18
K. Skotnicki za L. Garlickim powyższe rozwiązanie określił mianem „nieporadności legislacyjnej
w tekście konstytucji” uznając, iż mogą mieć miejsce sytuacje, kiedy Prezydent nie będzie w stanie jednocześnie zarządzić wyborów, np. przebywając poza granicami kraju, zob. Problematyka…, op. cit., s. 265.
16
Zarządzanie wyborów do Sejmu i Senatu w stanach nadzwyczajnych
193
z dniem jej podjęcia19. Wybory w związku z powyższym winny odbyć się w ciągu
45 dni od dnia wejścia w życie uchwały Sejmu o skróceniu kadencji, co jest równoznaczne z dniem podjęcia przedmiotowej uchwały.
Wskazane przepisy określają jedynie mechanizm wyznaczenia dnia wyborów,
brakuje natomiast zakreślenia głowie państwa terminu, w jakim konstytucyjny obowiązek zarządzenia wyborów winien wykonać. Wobec faktu, iż skrócenie kadencji
izby jest zdarzeniem o szczególnym i wyjątkowym charakterze (zakłóceniu ulega
naturalny tryb funkcjonowania parlamentu i realizacji pełnomocnictw wyborców),
wprowadzającym stan pewnej tymczasowości, czy nawet wręcz niepewności, można uznać, iż w wymienionym przypadku zarządzenie wyborów przez prezydenta
powinno nastąpić niezwłocznie po podjęciu przez Sejm uchwały, w najszybszym
z możliwych terminów20 po przekazaniu uchwały przez Marszałka Sejmu.21
Zarządzenie wyborów następuje w formie postanowienia, które ma charakter
aktu indywidualnego i konkretnego. Oznacza to, iż na jego podstawie tylko jednokrotnie można przeprowadzić wybory i tylko w dacie w nim wskazanej. Co więcej, przeprowadzenie wyborów „konsumuje” postanowienie, czego skutkiem będzie zakaz przeprowadzania jakichkolwiek nowych procedur wyborczych na jego
podstawie. Przepisy prawa wyborczego wymagają opublikowania postanowienia
głowy państwa w Dzienniku Ustaw (a także w Biuletynie Informacji Publicznej)
najpóźniej w 5 dniu od dnia zarządzenia wyborów. Treść samego postanowienia
nie jest rozbudowana, jego najistotniejszym elementem, obok samego zarządzenia
wyborów, jest wskazanie terminu wyborów. Załącznikiem do postanowienia jest
kalendarz wyborczy, określający dni, w jakich upływają terminy wykonania czynności wyborczych22.
III. SKUTKI WPROWADZENIA STANU NADZWYCZAJNEGO DLA KADENCJI
SEJMU I SENATU
Poza skróceniem czteroletnia kadencja Sejmu może ulec również przedłużeniu.
Konstytucja nie przyznała kompetencji do przedłużenia kadencji Sejmu i Senatu
żadnemu organowi władzy, chroniąc tym samym zasadę kadencyjności organów
przedstawicielskich. Przedłużenie kadencji może nastąpić z mocy prawa, w sytu Zob. art. 2 Uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 września 2007 r. w sprawie skrócenia kadencji Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U., Nr 163, poz. 1154)
20
Tak również K. Skotnicki, Problematyka…, op. cit., s. 265.
21
Zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 1 Regulaminu Sejmu (Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, t. j. M. P. 2012, poz. 32 z późn.
zm.) „o powziętych przez Sejm uchwałach Marszałek Sejmu zawiadamia Prezydenta, Marszałka
Senatu i Prezesa Rady Ministrów oraz przesyła im podpisane przez siebie teksty uchwał.”
22
Zob. np. postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 września 2007 r. w sprawie
zarządzenia wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej
(Dz. U., Nr 162, poz. 1145).
19
194
Joanna Juchniewicz
acji wprowadzenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej jednego ze stanów nadzwyczajnych. Instytucja stanów nadzwyczajnych, ujęta w Rozdziale XI Konstytucji,
zakłada odejście od normalnych zasad funkcjonowania państwa i wprowadzenie
szczególnych mechanizmów działania organów państwowych23. W zależności od
charakteru zagrożenia, jego zasięgu i intensywności, ustawodawca konstytucyjny
przewidział możliwość wprowadzenia stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub
stanu klęski żywiołowej. Niezależnie od rodzaju wprowadzonego stanu nadzwyczajnego szczególną ochroną objęta została działalność organów przedstawicielskich (art. 228 ust. 7 Konstytucji). Ochrona ta przybiera postać zakazu przeprowadzania wyborów, tym samym dokonywania zmian w personalnej obsadzie
organów przedstawicielskich oraz zakazu przeprowadzania referendów. W czasie
trwania stanu nadzwyczajnego, jak również w ciągu 90 dni po jego zakończeniu
niedopuszczalne jest skracanie kadencji Sejmu (a wraz z kadencją Sejmu kadencji
Senatu), przeprowadzanie referendum ogólnokrajowego, przeprowadzanie wyborów do Sejmu i Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wyborów na
urząd prezydenta24. Temporalne ramy zakazu obejmują czas trwania stanu nadzwyczajnego, bez względu na jego długość oraz 90 – dniowy okres po jego ustaniu.
Konstytucja wskazuje na możliwość wprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub na jego części jednego z trzech stanów nadzwyczajnych – stanu
wojennego, stanu wyjątkowego oraz stanu klęski żywiołowej. Rodzaj wprowadzonego stanu nadzwyczajnego uzależniony jest od przesłanek, których wystąpienie
zagraża lub uniemożliwia normalne funkcjonowania państwa. Stan wojenny może
być wprowadzony na części lub całości terytorium RP w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na terytorium RP lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji (art. 229
Konstytucji). Wprowadzenie stanu wojennego następuje w drodze rozporządzenia
Prezydenta RP wydanego na wniosek Rady Ministrów. Konstytucja nie wskazuje
jak długo może trwać stan wojenny, skutkiem tego, w sytuacji ustania przesłanek
stanowiących podstawę jego wprowadzenia, Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów w drodze rozporządzenia znosi stan wojenny. Stan wyjątkowy, również wprowadzany w drodze rozporządzenia Prezydenta RP wydawanego na wniosek Rady
Ministrów, może być wprowadzony w razie zagrożenia konstytucyjnego ustroju
państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego na czas nie dłuższy
K. Prokop, Stany nadzwyczajne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Białystok 2005, s. 39; K. Działocha, Komentarz do art. 228, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 1, K. Eckhardt, Problem zakresu konstytucjonalizacji instytucji stanu nadzwyczajnego – uwagi ogólne, [w:] Studia z prawa konstytucyjnego. Księga
jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Wiesławowi Skrzydło, red. J. Posłuszny, J. Buczkowski, K. Eckhardt, Przemyśl – Rzeszów 2009, s. 113–125.
24
Wyjątkiem jest możliwość przeprowadzenie wyborów do jednostek samorządu terytorialnego
ograniczona do terytorium nie objętego stanem nadzwyczajnym – art. 228 ust. 7 Konstytucji in
fine.
23
Zarządzanie wyborów do Sejmu i Senatu w stanach nadzwyczajnych
195
niż 90 dni, na części lub całości terytorium państwa polskiego (art. 230 ust. 1 Konstytucji). Przedłużenie stanu wyjątkowego dopuszczalne jest jedynie jednokrotnie,
za zgodą Sejmu i na okres nie dłuższy niż 60 dni (art. 230 ust. 2 Konstytucji). Tym
samym okres, na jaki zostaje wprowadzony stan wyjątkowy, nie może przekraczać
150 dni. Przesłanki wprowadzenia ostatniego ze stanów nadzwyczajnych – stanu klęski żywiołowej – mają odmienny charakter i wiążą się z zaistnieniem katastrof naturalnych, awarii technicznych o znamionach klęski żywiołowej. W celu
usunięcia skutków wymienionych zdarzeń Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, może go wprowadzić na całości lub części terytorium państwa, na czas
oznaczony, nie dłuższy niż 45 dni. Przedłużenie stanu klęski żywiołowej może nastąpić ze zgodą Sejmu, przy czym Konstytucja nie wskazuje maksymalnego okresu
przedłużenia (art. 232 Konstytucji). Wskazane przesłanki wprowadzenia stanów
nadzwyczajnych, niezależnie od tego czy mają charakter przyczyn zewnętrznych,
wewnętrznych czy losowych i nieprzewidywalnych, w pełni uzasadniają zasadę
ochrony działalności organów przedstawicielskich. Odnosząc się jedynie do problematyki wyborów, ich organizacja i przeprowadzenie w czasie, w którym państwo nie może normalnie funkcjonować, wiązałoby się z zagrożeniem naruszenia
zasady zwierzchnictwa narodu, zasady demokratycznego państwa prawnego, a nawet mogłoby prowadzić do ograniczenia realizacji praw i wolności obywateli25.
Ograniczenie możliwości prowadzenia kampanii wyborczej, czy wręcz jej brak,
a co za tym idzie niemożność zapoznania wyborców z programem politycznym,
gospodarczym, społecznym, prowadzić by musiało do zniweczenia samej istoty
wyborów – umożliwienia wyborcom właśnie wyboru między konkurencyjnymi
ugrupowaniami i reprezentowanymi przez nie ideami. A celem każdej kampanii
wyborczej jest właśnie przedstawienie alternatywy programowej i personalnej. Nie
można również zapominać o ściśle technicznych aspektach wyborów, których realizacja w związku z wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego mogłaby być mocno
utrudniona. Zważywszy na możliwość chociażby wprowadzania ograniczeń w poruszaniu się utrudnieniu mogłoby nastąpić dotarcie do lokalu wyborczego, nie
mówiąc już o przekazaniu wyników wyborów. Wskazanie tylko w sposób przykładowy trudności, jakie mogą powstać w przypadku przeprowadzenia wyborów
w trakcie trwania stanu nadzwyczajnego, w pełni uzasadniają konstytucyjny zakaz
przeprowadzania wyborów w trakcie trwania stanu nadzwyczajnego oraz w okresie 90 dni po jego zakończeniu.
Oczywiście nie zawsze wprowadzenie stanu nadzwyczajnego będzie skutkowało
przedłużeniem kadencji izb. Wynika to z redakcji art. 228 ust. 7 Konstytucji, który
wprowadza zakaz skracania kadencji Sejmu i Senatu oraz przeprowadzania wyborów w c z a s i e t r w a n i a s t a n u n a d z w y c z a j n e g o i w c i ą g u 9 0 – d n i p o
j e g o z a k o ń c z e n i u (podkr. J. J.). Tym samym z przedłużeniem kaden25
Zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,
Warszawa 2000, s. 291.
196
Joanna Juchniewicz
cji będziemy mieli do czynienia jedynie w przypadku, gdy dojdzie do nałożenia
na siebie stanu nadzwyczajnego i terminów, w jakich winna być zapoczątkowana
procedura wyborcza i przeprowadzone wybory. Jeżeli natomiast czas trwania stanu nadzwyczajnego i 90-dniowy okres po jego zakończeniu wpasują się niejako
w środek kadencji, zatem zakończą się zanim jeszcze będą upływały konstytucyjne
terminy do zarządzenia wyborów i ich przeprowadzenia, nie dojdzie do przedłużenia kadencji izb parlamentu. I bez znaczenia pozostaje fakt braku normalnych
warunków dla funkcjonowania ciała przedstawicielskiego w trakcie stanu nadzwyczajnego, a co się z tym wiąże potencjalny brak możliwości realizacji konstytucyjnych funkcji przez Sejm i Senat, prowadzenia postępowań ustawodawczych czy
uchwałodawczych, bowiem w czasie trwania stanów nadzwyczajnych ochroną objęta jest działalność organów przedstawicielskich odnosząca się do kształtowania
ich personalnej obsady.
Jak zostało już wcześniej podniesione, konstytucyjną i ustawową regulacją objęto zagadnienie zarządzania wyborów w dwóch przypadkach – naturalnego upływy kadencji oraz skrócenia kadencji czy to wobec podjęcia uchwały przez Sejm
czy w drodze postanowienia Prezydenta RP. Poza obszarem regulacji pozostała
natomiast problematyka zarządzenia wyborów do Sejmu i Senatu w sytuacji przedłużenia kadencji izb wobec wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Mamy zatem
do czynienia ze swoistą luką w przepisach, która w praktyce może prowadzić do
szeregu trudności natury interpretacyjnej, a mających również wpływ na ewentualną odpowiedzialność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Trudno przy tym
znaleźć uzasadnienie pozostawienia przez ustawodawcę konstytucyjnego i zwykłego tej problematyki poza sferą regulacji. Wyjaśnienia wymagają zatem: sytuacja
gdy po zarządzeniu przez prezydenta wyborów do Sejmu i Senatu następuje wprowadzenie stanu nadzwyczajnego oraz sytuacja, kiedy wprowadzony jest jeden ze
stanów nadzwyczajnych, a upływają konstytucyjne terminy, w których Prezydent
RP powinien zarządzić wybory.
Jak wcześniej zostało podniesione Konstytucja nakłada na głowę państwa obowiązek zarządzenia wyborów do Sejmu i Senatu w określonych terminach i w wynikających z norm konstytucyjnych sytuacjach – naturalnego upływu czteroletniej kadencji oraz skrócenia kadencji Sejmu i Senatu (niezależnie od podmiotu
dokonującego skrócenia). Zarządzenie przybiera formę postanowienia (art. 194
§ 1 Kodeksu wyborczego), którego obligatoryjnym elementem jest tzw. kalendarz
wyborczy, czyli określenie „dni, w których upływają terminy wykonania czynności
wyborczych przewidzianych w ustawie”, ujmowany w formie załącznika do postanowienia. Pojawia się w związku z tym pytanie, jakie konsekwencje będzie miało
wprowadzenie stanu nadzwyczajnego dla postanowienia prezydenta o zarządzeniu wyborów do Sejmu i Senatu oraz dla momentu przeprowadzenia wyborów
i możliwości przeprowadzenia wyborów w ogóle.
Bez wątpienia skutkiem wprowadzenia stanu nadzwyczajnego jest zakaz prze-
Zarządzanie wyborów do Sejmu i Senatu w stanach nadzwyczajnych
197
prowadzania wyborów do obu izb polskiego parlamentu. Jeżeli zatem Prezydent RP
zarządził wybory, i po wydaniu postanowienia, a przed wskazanym dniem wyborów
wprowadzony został jeden ze stanów nadzwyczajnych, wybory nie będą mogły być
przeprowadzone. Nie ma przy tym znaczenia, w którym momencie procedury wyborczej doszło do wydania rozporządzenia, na mocy którego został wprowadzony
stan nadzwyczajny, ile dni pozostało do dnia wyborów, ani też rodzaj stanu i okres
na jaki został wprowadzony26. Nie jest natomiast jasne, gdyż zarówno przepisy Konstytucji, jak i kodeksu wyborczego milczą w tej kwestii, czy po zakończeniu stanu
nadzwyczajnego i 90-dniowego okresu procedura wyborcza powinna zostać podjęta
w tym momencie, w którym doszło do jej wstrzymania czy powinna być powtórzona
od początku, a zatem czy wprowadzenie stanu nadzwyczajnego prowadzi do przerwania czy tylko zawieszenia postępowania wyborczego27.
Przyjęcie tezy, iż wprowadzenie stanu nadzwyczajnego jedynie zawiesza procedurę wyborczą, wymagałoby podjęcia procedury i niejako jej dokończenia po
ustaniu stanu nadzwyczajnego wobec jego zniesienia czy upływu okresu, na jaki
został wprowadzony. Należy jednak pamiętać, iż terminy na przeprowadzenie
określonych czynności wyborczych wynikają ze stanowiącego załącznik do postanowienia o zarządzeniu wyborów kalendarza wyborczego i są określane poprzez
wskazanie dziennej daty. Tym samym po ustaniu przyczyny uniemożliwiającej
przeprowadzenie wyborów terminy te są już zdezaktualizowane, nieaktualny
może być również najważniejszy termin – termin wyborów. Podjęcie procedury
wymagałoby zatem ponownego wskazania przez prezydenta dnia wyborów, jak
i nowego określenia kalendarza wyborczego, a raczej jego części przypadającej na
czas – po zniesieniu stanu. Przyjęcie takiego rozwiązania zdaje się być pozbawione
racjonalności. W zależności od rodzaju wprowadzonego stanu nadzwyczajnego
różnie może kształtować się długość jego trwania. Może zatem zdarzyć się sytuacja, że powrót do procedur wyborczych musiałby nastąpić kilka, a nawet, przy
niekorzystnym rozwoju sytuacji, po kilkunastu miesiącach. Stanowiłoby to zagrożenie dla realizacji zasady równości, rozumianej jako zagwarantowanie równych
prawa w procedurze wyborczej wszystkim kandydatom, w tym równych praw
w prowadzonej kampanii wyborczej. O ile bowiem łatwo sobie wyobrazić, iż wraz
z wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego nie przeprowadza się pewnych czynności wyborczych, zostają one zawieszone (np. powoływanie członków komisji wyborczych) to na przebieg kampanii wyborczej, poza pewnymi ustawowymi ograniczeniami co do dopuszczalnych instrumentów wykorzystywanych w kampanii,
władze nie mają wielkiego wpływu. Wynika to głównie z różnorodności form jej
prowadzenia, a także z braku faktycznej możliwości sprawdzenia czy doszło do
zawieszenia kampanii, a nawet do jednoznacznego określenia na czym owo za26
27
L. Garlicki, Komentarz do art. 98 Konstytucji, op. cit., s. 11.
Zob. także K. Eckhardt, Konstytucyjny zakaz przeprowadzania wyborów w czasie trwania stanu
nadzwyczajnego – kilka wątpliwości, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2014, T. XXXI, s. 785.
198
Joanna Juchniewicz
wieszenie winno polegać. Na uwadze należy mieć również i taką okoliczność, iż
w świetle konstytucyjnych regulacji instytucji stanów nadzwyczajnych, obszar, na
którym stan nadzwyczajny został wprowadzony obejmować może jedynie część terytorium, różna może być również intensywność zjawisk, które znalazły się u podłoża wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, co w istotny sposób może rzutować na
przebieg kampanii wyborczej. Zawieszenie wyborów na czas stanu nadzwyczajnego może również prowadzić do wypaczenia idei demokracji przedstawicielskiej.
Zróżnicowanie długości okresu na jaki może być wprowadzony stan nadzwyczajny, a także skutki społeczne, polityczne, gospodarcze, jakie mogą się z nim wiązać,
mogą stanowić istotny czynnik determinujący decyzje dalszym o kandydowaniu.
Wprawdzie przepisy Kodeksu wyborczego przewidują możliwość wycofania kandydatur, to zważywszy na fakt, iż do zawieszenia może dojść na bardzo zróżnicowanym etapie procedury, może nie być możliwości uzupełnienia list.
Należy w związku z powyższym uznać, iż w przypadku wprowadzenia stanu
nadzwyczajnego po zarządzeniu przez Prezydenta wyborów do Sejmu i Senatu dochodzi do przerwania procedury wyborczej28. Skutkiem tego, po upływie 90 dni
po ustaniu stanu nadzwyczajnego, nie będzie można kontynuować procedury wyborczej, a Prezydent RP winien ponownie zarządzić wybory do Sejmu i Senatu,
wydając kolejne postanowienie, w którym wskazany zostanie nowy termin wyborów oraz kalendarz wyborczy. Mimo, iż poprzednie postanowienie nie zostaje
wykonane, staje się bezskuteczne.
Brak w obecnym stanie prawnym regulacji określających zasady zarządzania
wyborów do Sejmu i Senatu wobec wprowadzenia stanu nadzwyczajnego wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie w jakim momencie prezydent winien
ponownie zarządzić wybory. Z uwagi na wyjątkowość sytuacji, w pełni zasadne
wydaje się stwierdzenie, iż obowiązkiem głowy państwa winno być zarządzenie wyborów niezwłocznie po upływie 90-dniowego terminu przypadającego
po zakończeniu stanu nadzwyczajnego29. Obowiązujące regulacje nie określa W odniesieniu do stanu klęski żywiołowej odmienne stanowisko zaprezentowali A. Szmyt
i K. Skotnicki, których zdaniem należałoby zawiesić procedurę wyborczą, więcej czytaj
A. Szmyt, Opinia na temat skutków prawnych wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na części
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 232 Konstytucji)dla procedury wyborczej uruchomionej postanowieniem Marszałka Sejmu o zarządzeniu wyborów po opróżnieniu urzędu
Prezydenta RP (art. 128 ust. 2 Konstytucji), „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych
Kancelarii Sejmu” 2010, nr 3, K. Skotnicki, Opinia na temat skutków prawnych wprowadzenia
stanu klęski żywiołowej na części terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 232 Konstytucji) dla
procedury wyborczej uruchomionej postanowieniem Marszałka Sejmu o zarządzeniu wyborów po opróżnieniu urzędu Prezydenta RP (art. 128 ust. 2 Konstytucji), „Zeszyty Prawnicze
Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu” 2010, nr 3. Zdaniem K. Eckhardta „nie wydaje się
pożądane wprowadzenie jednoznacznej regulacji prawnej w tej sprawie”. Autor zwraca uwagę,
na możliwość dezaktualizacji pewnych czynności wyborczych, co w pewnym stopniu jest też
warunkowane długością trwania konkretnego stanu nadzwyczajnego, K. Eckhardt, Konstytucyjny zakaz…, op. cit., s. 785.
29
K. Skotnicki wskazuje nawet, że zarządzenie wyborów powinno nastąpić 91 dnia po zakończeniu
28
Zarządzanie wyborów do Sejmu i Senatu w stanach nadzwyczajnych
199
ją również na jakich zasadach ponowne zarządzenie wyborów ma nastąpić, czy
na zasadach zarządzania wyborów w wyniku naturalnego upływu kadencji czy
też zasadach określających zarządzanie wyborów w wyniku skrócenia kadencji.
Gdyby przyjąć, iż zastosowanie winny mieć przepisy określające sposób zarządzania wyborów w wyniku naturalnego upływu kadencji podstawowym problemem byłoby wskazanie w jaki sposób Prezydent powinien określić dzień wyborów. W normalnej sytuacji takim „terminem wyznacznikiem”, jest dzień w jakim
upływają 4 – lata od dnie zebrania się Sejmu kolejnej kadencji na pierwsze posiedzenie. Prezydent zarządza wybory wyznaczając dzień wyborów „na dzień
przypadający 30 dni przed upływem 4 lat od rozpoczęcia kadencji Sejmu”. Nie
mając możliwości określenia terminu, w którym upływają 4 lata od rozpoczęcia
kadencji Sejmu, decyzja Prezydenta o wyznaczeniu wyborów miałaby wysoce
dyskrecjonalny charakter. Tym samym mielibyśmy do czynienia ze zwiększeniem uprawnień prezydenta, który w zależności od pozaprawnych czynników
mógłby przesądzać o momencie przeprowadzenia wyborów, wpływając tym samym na działalność ciała przedstawicielskiego.
Wydaje się zatem, iż w opisywanym przypadku zarządzenie wyborów winno
nastąpić analogicznie do sytuacji skrócenia kadencji izb. Niezwłocznie po zakończeniu stanu nadzwyczajnego oraz po upływie 90-dniowego okresu prezydent winien zarządzić wybory do Sejmu i Senatu, wyznaczając ich datę na dzień przypadający w ciągu 45 dni od dnia zarządzenia30. Przyjęcie powyższego rozwiązania
podyktowane jest koniecznością ochrony zasady kadencyjności31, zapewnieniu
reprezentatywności organom przedstawicielskim32, a tym samym służy realizacji zasady zwierzchnictwa Narodu. Wydłużenie pełnomocnictw organów władzy
ustawodawczej wobec wprowadzenia stanu nadzwyczajnego musi być uznane za
sytuację wyjątkową i w związku z tym nie powinno trwać dłużej ponad konieczny
czas. Wprowadzając 90-dniowy okres ochronny, w którym winno nastąpić przywrócenie normalnego funkcjonowania państwa oraz jego organów, ustawodawca
konstytucyjny wyraził przekonanie, iż jest to wystarczająco długi okres by usunąć
czy zminimalizować negatywne skutki wprowadzonego stanu nadzwyczajnego
w kontekście działalności organów władzy publicznej. Nie ma w związku z powyższym wystarczających powodów dla dłuższego utrzymywania pewnego stanu
zawieszenia i odkładania wyborów. Sytuacja wydłużenia okresu pełnomocnictw
organu przedstawicielskiego winna mieć zatem charakter wyjątkowy i nie powinna być przedłużana.
stanu nadzwyczajnego, Problematyka…, op. cit., s. 266.
L. Garlicki, Komentarz do art. 98, op. cit., s. 11.
31
Tak Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne…, s. 130–131, A. Ławniczak, M. Masternak-Kubiak, Zasada kadencyjności Sejmu – wybrane problemy, „Przegląd Sejmowy” 2002, nr 3,
s. 10–11.
32
W tym tonie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 23 kwietnia 1996 r., sygn.
akt. K 29/95.
30
200
Joanna Juchniewicz
Kolejną, wymagającą przeanalizowania, jest sytuacja, kiedy po wprowadzeniu
stanu nadzwyczajnego i w trakcie jego trwania upływają konstytucyjne terminy do
zarządzenia wyborów do Sejmu i Senatu. Kompetencja Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do zarządzania wyborów do Sejmu i Senatu, musi być analizowana
nie tylko jako uprawnienie głowy państwa, pozwalające mu rozpocząć procedurę
kreowania nowego składu osobowego organów przedstawicielskich, ale stanowi
wręcz obowiązek prezydenta o charakterze bezwzględnym. Konsekwencją przyjęcia powyższego stanowiska jest założenie, że Prezydent RP nie może odmówić
wykonania wskazanego obowiązku, nie może zatem nie zarządzić w konstytucyjnie określonych terminach wyborów do izb parlamentu. Zaniechanie zarządzenia
wyborów czy też przekroczenie konstytucyjnie zakreślonych terminów powinno
być analizowane pod kątem popełnienia przez głowę państwa deliktu konstytucyjnego. Jednak w kontekście instytucji stanów nadzwyczajnych, należy zastanowić się nad zasadnością zarządzenia przez Prezydenta wyborów w przypadku, gdy
został wcześniej wprowadzony stan nadzwyczajny. Art. 228 ust. 7 Konstytucji jest
przepisem szczególnym wobec art. 98 ust. 1 Konstytucji stanowiącego o 4-letniej
kadencji Sejmu i Senatu. Stanowi on podstawę dla odejścia od przyjętych rozwiązań, w myśl których kadencja izb trwa cztery lata, a zmiana długości trwania pełnomocnictw może mieć jedynie charakter wyjątkowy, o czym świadczą przesłanki
i proceduralne wymogi podjęcia decyzji przez uprawnione organy o skróceniu
kadencji izb polskiego parlamentu. Tym samym można uznać, iż zakaz skracania
kadencji Sejmu i Senatu w trakcie trwania stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu
90 – dni po jego zakończeniu wraz z zakazem przeprowadzania wyborów modyfikuje również sytuację prawną prezydenta. Z jednej strony nie może on skrócić
kadencji, z drugiej zaś dopóki trwa stan nadzwyczajny lub 90-dniowy okres po
jego zakończeniu nie powinien zarządzać wyborów. Art. 228 ust. 7 Konstytucji
kreuje wręcz po stronie prezydenta zakaz zarządzania wyborów. Zaniechanie wydania postanowienia o zarządzeniu wyborów do Sejmu i Senatu, wobec faktu, iż
wprowadzony został stan nadzwyczajny, nie może stanowić przesłanki wszczęcia
postępowania w przedmiocie odpowiedzialności konstytucyjnej. Co więcej, wydaje się nawet, że naruszeniem Konstytucji byłoby zarządzenie przez Prezydenta
wyborów w trakcie trwania stanu nadzwyczajnego, aczkolwiek wydaje się, iż nie
można byłoby z tym faktem łączyć ewentualnej odpowiedzialności konstytucyjnej.
Reasumując należy stwierdzić, iż w sytuacji wprowadzenia stanu nadzwyczajnego prezydent powinien wstrzymać się z wydaniem postanowienia zarządzającego wybory do Sejmu i Senatu, poczekać do końca 90-dniowego terminu. I tak
jak w pierwszym analizowanym przypadku, niezwłocznie po zakończeniu okresu,
w którym miałby nastąpić powrót do normalnych zasad funkcjonowania państwa,
Prezydent RP powinien zarządzić wybory stosując analogiczne rozwiązania dla
skrócenia kadencji Sejmu i Senatu. Oznaczałoby to przeprowadzenie wyborów
w ciągu 45 dni, liczonych od dnia zarządzenia wyborów.
Zarządzanie wyborów do Sejmu i Senatu w stanach nadzwyczajnych
201
Wybory są ważnym, bodaj najważniejszym elementem współczesnego życia
publicznego. Oddanie w ręce obywateli prawa desygnowania osób, które w ich
imieniu będą wykonywały ważne funkcje publiczne, stanowi o istocie demokracji,
kreując społeczeństwo obywatelskie. Jednak uczestnictwo społeczeństwa w życiu
politycznym państwa musi opierać się na precyzyjnych procedurach, które stanowią mechanizm gwarantujący demokratyczny charakter państwa. O ile procedury te są jasno określone przy skróceniu kadencji, to w przypadku instytucji stanów nadzwyczajnych polski ustrojodawca, poprzestał jedynie na sformułowaniu
zakazu przeprowadzania wyborów, nie odnosząc się do kwestii związanych z ich
przeprowadzeniem po ustaniu stanu nadzwyczajnego. Tym samym luka, z którą
mamy do czynienia, może w przyszłości prowadzić do powstania wielu wątpliwości dotyczących odpowiedzi na pytanie – w jakim terminie i na jakich zasadach
winne być zarządzone i przeprowadzone wyboru do Sejmu i do Senatu. Należy
również zwrócić uwagę na wiążące się z brakiem regulacji faktyczne wzmocnienie
pozycji głowy państwa, który przy braku normatywnych regulacji, może niemal
dyskrecjonalnie określać termin wyborów, wpływając tym samym na działalność
organów władzy ustawodawczej.
BIBLIOGRAFIA
Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009.
Chorążewska A., Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji
z 1997 r., Warszawa 2008.
Czeszejko-Sochacki Z., Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997.
Działocha K., Komentarz do art. 228, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2005.
Eckhardt K., Konstytucyjny zakaz przeprowadzania wyborów w czasie trwania stanu nadzwyczajnego – kilka wątpliwości, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2014, T. XXXI.
Eckhardt K., Problem zakresu konstytucjonalizacji instytucji stanu nadzwyczajnego – uwagi
ogólne, [w:] Studia z prawa konstytucyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw.
dr. hab. Wiesławowi Skrzydło, red. J. Posłuszny, J. Buczkowski, K. Eckhardt, Przemyśl
– Rzeszów 2009.
Garlicki L., Komentarz do art. 98, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,
red. L. Garlicki, Warszawa 1999.
Gwiżdż A., Organizacja i zasady funkcjonowania [w:] Sejm PRL, red. A. Burda, Wrocław –
Warszawa – Kraków – Gdańsk 1975.
Kryszeń G., Standardy prawne wolnych wyborów parlamentarnych, Białystok 2007.
Ławniczak A., Masternak-Kubiak M., Zasada kadencyjności Sejmu – wybrane problemy, [w:]
„Przegląd Sejmowy” 2002, nr 3.
Prokop K., Stany nadzwyczajne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.,
Białystok 2005.
Rączka M., Rozwiązanie parlamentu przed upływem kadencji w polskim i włoskim prawie
konstytucyjnym, Toruń 2010.
202
Joanna Juchniewicz
Sarnecki P., Komentarz do art. 126, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,
red. L. Garlicki, Warszawa 1999.
Skotnicki K., Funkcje wyborów, [w:] Prawo wyborcze Rzeczypospolitej Polskiej i problemy
akcesji Polski do Unii Europejskiej, red. A. Sylwestrzak i in., Olsztyn 2003.
Skotnicki K., Problematyka zarządzenia powszechnych wyborów w Konstytucji RP z dnia
2 kwietnia 1997 r., [w:] Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doświadczenia
i inspiracje, red. L. Garlicki, A. Szmyt, Warszawa 2003.
Skotnicki, K. Opinia na temat skutków prawnych wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na
części terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 232 Konstytucji)dla procedury wyborczej
uruchomionej postanowieniem Marszałka Sejmu o zarządzeniu wyborów po opróżnieniu
urzędu Prezydenta RP (art. 128 ust. 2 Konstytucji), „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz
Sejmowych Kancelarii Sejmu” 2010, nr 3.
Szmyt A. Opinia na temat skutków prawnych wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na
części terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 232 Konstytucji)dla procedury wyborczej
uruchomionej postanowieniem Marszałka Sejmu o zarządzeniu wyborów po opróżnieniu
urzędu Prezydenta RP (art. 128 ust. 2 Konstytucji), „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz
Sejmowych Kancelarii Sejmu” 2010, nr 3.
Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,
Warszawa 2000.

Podobne dokumenty