Regulacje prawne dotyczące imigrantów w Polsce

Anna Ziembicka-Dzido
mgr prawa
G.F.Pokolenia-Biłgoraj
Regulacje prawne dotyczące imigrantów w Polsce
– de lege ferenda.
Przystępując do analizy sytuacji prawnej imigrantów w Polsce należy zaznaczyć, iż
podstawowym elementem różnicującym status prawny cudzoziemca (imigranta) w Polsce jest
posiadanie przez niego bądź nie obywatelstwa jednego z państw należących do Unii
Europejskiej. W przypadku obywatela UE, zarówno legalizacja pobytu, jak też dostęp do
rynku pracy, instytucji edukacyjnych, ubezpieczenia zdrowotnego i pomocy społecznej są
znacząco ułatwione, a w wielu aspektach życia społecznego, prawa tych osób są zrównane
z prawami obywateli polskich. Inaczej przedstawia się sytuacja obywateli państw trzecich,
których wjazd i pobyt na terytorium RP są ściśle reglamentowane, począwszy od dotyczącego
dużej części z nich obowiązku wizowego. W wypadku tej kategorii cudzoziemcówimigrantów podstawowe znaczenie ma podział na osoby posiadające status rezydentów
długoterminowych Wspólnot Europejskich, status uchodźcy bądź przyznaną ochronę
uzupełniającą oraz na pozostałe grupy imigrantów, których status prawny w Polsce
charakteryzuje się dużo większą niepewnością i brakiem dostępu do wielu ważnych z punktu
widzenia procesu integracji instytucji społecznych.
1. Legalizacja pobytu cudzoziemców na terytorium RP.
Podstawowym aktem prawnym regulującym zagadnienia związane z legalizacją
pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest ustawa z dnia 12 grudnia
2013 r. o cudzoziemcach ( Dz. U. z 2013 r., poz. 1650). Natomiast w stosunku do obywateli
UE ustawa z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej
i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043 z późn. zm.). W/w ustawa ma zastosowanie
również do obywateli państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego, oraz Norwegii,
Islandii, Lichtensteinu i Szwajcarii.
Bez wnikania w szczegółowe rozwiązania prawne i instytucjonalne zawarte w w/w
ustawach skupię się na kilku interesujących danych liczbowych;
Z opublikowanych przez GUS wyników Narodowego Spisu Powszechnego Ludności
i Mieszkań 2011 r.(dane dot. imigrantów mieszkających w Polsce na stałe, bez uwzględnienia
imigrantów czasowych) wynika, że wśród stałych mieszkańców Polski ponad 99,8% to
obywatele polscy, a tylko 0,15% (57 500) to cudzoziemcy - w tym 55 400 ma obywatelstwo
niepolskie, a ok. 2 tys. określiło się jako bezpaństwowcy. Wśród osób bez polskiego
obywatelstwa najwięcej jest obywateli: Ukrainy (24% ogółu), Niemiec (ponad 9%), Rosji
(prawie 8%), Białorusi (prawie 7%) i Wietnamu (prawie 5%).
1
Dane Urzędu do Spraw Cudzoziemców;
 wg stanu na 9 grudnia 2013 r. ważne karty pobytu posiada 121 tys. cudzoziemców,
 połowa kart pobytu wydana była w związku z zezwoleniem na zamieszkanie na czas
oznaczony, 42% - na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, a 7,5 tys. dla rezydentów
długoterminowych,
 karty pobytu wydane cudzoziemcom w związku z objęciem ich różnymi formami
ochrony otrzymało: 888 osób, którym nadano status uchodźcy, 2 446 – ochronę
uzupełniającą, 1 838 – pobyt tolerowany,
 najwięcej ważnych kart pobytu posiadali obywatele Ukrainy (31%), Wietnamu (11%),
Rosji (10%), Białorusi (9%), Chin i Armenii (odpowiednio po 4%), Turcji, Indii
i USA (po 2%) oraz Korei Południowej (1,5%),
 na terytorium Polski wydano (przedłużono) 3 tys. wiz (najczęściej obywatelom Rosji,
Ukrainy, Filipin, Indii i Białorusi),
 wystawiono około 80 tys. zaproszeń, przeważnie głównie obywatelom Białorusi,
obywatelom Ukrainy, Rosji, Chin i Mongolii,
 najwięcej obywateli UE - posiadaczy ważnych dokumentów pobytowych pochodziło
z: Niemiec, Włoch, Francji, Wielkiej Brytanii, Bułgarii i Hiszpanii.
2. Nabycie obywatelstwa polskiego.
Zagadnienia nabycia obywatelstwa polskiego reguluje ustawa z dnia 2 kwietnia 2009
roku o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2012 r. poz. 161).
Cudzoziemcy mogą nabyć obywatelstwo polskie w trybie administracyjnym (uznanie
za obywatela polskiego, przywrócenie obywatelstwa polskiego) oraz w drodze nadania przez
Prezydenta RP, który przy rozpatrywaniu wniosku nie jest związany żadnymi warunkami.
Zatem postanowienie Prezydenta ma charakter uznaniowy.
Osoby ubiegające się o uznanie za obywatela polskiego zobowiązane są potwierdzić;
legalny pobyt na podstawie zezwoleń, posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego
i źródeł utrzymania oraz znajomość języka polskiego.
W 2013 r. (do dnia 1 grudnia) obywatelstwo polskie nabyło ogółem 4 514 osób,
w tym;




w drodze nadania przez Prezydenta RP: 2 199 osób - 49%,
w drodze uznania za obywatela polskiego: 1 604 osoby - 36%,
przez przywrócenie obywatelstwa polskiego: 561 osób - 12%,
w drodze repatriacji: 150 osób - 3%.
W latach 2011 i 2012 obywatelstwo polskie nabyło odpowiednio 3 642 i 4 351 osób.
Z danych statystycznych wynika, iż obywatelstwo polskie najczęściej nabywają obywatele
Ukrainy, Białorusi i Rosji.
3. Podejmowanie pracy.
2
Podstawowe krajowe akty prawne regulujące wykonywanie pracy przez cudzoziemców
w Polsce to:
 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.
U. z 2013 r., poz. 674 z późn. zm.);

Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ( Dz. U. z 2013 r., poz. 1650));

Ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom
ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz.U. Nr
191, poz. 1133).
Zasadniczo zatrudnienie cudzoziemców w Polsce koncentruje się w dwóch
obszarach. Po pierwsze, znajdują oni zatrudnienie na stanowiskach wymagających wysokich
kwalifikacji (stanowiska menadżerskie lub eksperckie w branżach takich jak usługi
finansowe, ubezpieczenia, obrót nieruchomości, zwykle w dużych firmach i korporacjach
transnarodowych). W tej grupie dominują obywatele krajów Unii Europejskiej. Drugim
obszarem aktywności zawodowej cudzoziemców są sektory niewymagające
specjalistycznych kwalifikacji (rolnictwo, handel, usługi domowe, gastronomia,
budownictwo). W tej kategorii najwyższą aktywność przejawiają pracownicy ze Wschodu,
których w 2012 r. przyjechało do Polski prawie 244 tys. – głównie Ukraińców. Rok
wcześniej było to 164 tys. To dane resortu pracy na podstawie oświadczeń przedsiębiorców.
Do tych oficjalnych liczb trzeba dodać trudną do oszacowania liczbę cudzoziemców
pracujących na czarno, która najprawdopodobniej także wzrosła.
Analiza zmian przepisów prawnych w ostatnich latach pozwala zaobserwować
proces stopniowego otwierania się polskiego rynku pracy na pracowników zagranicznych.
co ma wyraz m.in. w rozwoju uregulowań umożliwiających wybranym grupom
cudzoziemców wykonywanie pracy bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. Taka
możliwość istnieje np. w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki
Społecznej z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie
wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest
dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz.U. Nr 155, poz. 919),
które zezwalają na wykonywanie pracy przez obywateli krajów sąsiadujących z Polską
(Białoruś, Rosja, Ukraina) oraz obywateli Mołdawii i Gruzji w okresie 6 miesięcy w ciągu
kolejnych 12 miesięcy na podstawie oświadczeń pracodawców zarejestrowanych w
powiatowych urzędach pracy, właściwych ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę
składającego oświadczenie.
Pomimo dającego się zauważyć wzrostu liczby cudzoziemców mieszkających
w Polsce na stałe, jak wynika z najnowszego raportu fundacji Energia dla Europy, nasz kraj
powinien sprowadzić do 2050 r. 5,2 mln. imigrantów. To warunek, by wyludniający się kraj
rozwijał się.
W związku z tą koniecznością Sejm uchwalił nową ustawę o cudzoziemcach, która
weszła w życie 1 maja br. Stanowi ona systemową zmianę, która jest zgodna z kierunkami
polskiej polityki migracyjnej oraz dostosowuje polskie przepisy prawa do regulacji unijnych.
Zawiera pakiet rozwiązań wprowadzających ułatwienia dla cudzoziemców pracujących
i studiujących w Polsce oraz dla osób chcących zalegalizować swój pobyt m.in.;
W ustawie wydłużono z 2 do 3 lat maksymalny okres, na który cudzoziemcom może
być udzielone zezwolenie na pobyt czasowy. Wniosek o takie zezwolenie cudzoziemiec
będzie mógł złożyć podczas swojego legalnego pobytu, w dogodnym dla siebie momencie,
a nie jak było dotychczas przynajmniej 45 dni przed końcem ważności wizy lub aktualnego
zezwolenia na pobyt.
3
Zaproponowano także nowe rozwiązania dla cudzoziemców studiujących na polskich
uczelniach. Pierwsze zezwolenie na pobyt czasowy będzie przyznawane na okres
15 miesięcy. W sytuacji, gdy cudzoziemiec będzie przebywał w Polsce krócej niż 1 rok,
wówczas zezwolenie będzie przyznawane na czas trwania roku akademickiego lub studiów
oraz dodatkowo 3 miesięcy. Cudzoziemcy kontynuujący studia na kolejnym roku, otrzymają
zezwolenie na pobyt czasowy na okres do 3 lat (a nie na rok, jak do tej pory). Zmiany obejmą
również cudzoziemców - absolwentów polskich uczelni wyższych, którzy poszukują w Polsce
pracy - będą oni mogli ubiegać się o zezwolenie na pobyt czasowy na okres 1 roku.
Zgodnie z nową ustawą będzie przyznawane jedno zezwolenie na pobyt i pracę.
Cudzoziemiec, który pracuje w Polsce będzie mógł ubiegać się o zezwolenie na pobyt oraz
pracę w ramach jednej procedury. Dotychczas to pracodawca, który chciał zatrudnić w Polsce
cudzoziemca, musiał ubiegać się dla niego o zezwolenie na pracę. Dopiero po jego uzyskaniu
cudzoziemiec mógł wystąpić o zezwolenie na pobyt. Procedura wydawania zezwoleń na
pracę nie zostanie zlikwidowana. Pracodawca nadal będzie miał możliwość uzyskania
zezwolenia na pracę, które będzie uprawniało m.in. do ubiegania się o wizę dla cudzoziemca
chcącego pracować w Polsce.
W celu uproszczenia procedury legalizacji pobytu nie będą badane koszty
zamieszkania. Tytuł prawny do zajmowanego lokalu nie będzie brakiem formalnym wniosku
w przypadku aplikowania o pobyt czasowy. Wystarczy, aby cudzoziemiec wykazał, że ma
zapewnione miejsce zamieszkania w Polsce.
Dane statystyczne;
 w I półroczu 2013 r. złożono ponad 19,1 tys. wniosków o wydanie zezwolenia
na pracę (pozwoleń wydano 18,3 tys., w tym ponad połowę w woj.
mazowieckim),
 w woj. lubelskim zezwolenia na pracę otrzymało 637 cudzoziemców,
 ubiegający się o zezwolenia na pracę pochodzili z Ukrainy (ponad 50%), Chin
(17,5 %), Białorusi (9,7%) oraz Wietnamu (9,4%) i Indii (7,8%).
4. Ochrona cudzoziemców w Polsce.
Podstawami prawnymi regulującymi zagadnienia związane z ochroną cudzoziemców
w Polsce są:
 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz.
483 z późn. zm.);

Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 680);

Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182);

Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
(t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 135).
Wśród głównych form udzielania cudzoziemcom na terytorium RP ochrony, można
wymienić: status uchodźcy, ochronę uzupełniającą, ochronę czasową, pobyt tolerowany oraz
azyl.
Dane statystyczne w zakresie ochrony za okres od 1 stycznia do 9 grudnia 2013 r.
przedstawiają się następująco;
4







w 2013 r. przyjęto najwięcej wniosków o nadanie statusu uchodźcy w RP
w dotychczasowej historii polskiego systemu azylowego (wnioski złożyło ponad 15
tys. osób,
wśród osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy, 85% to obywatele Rosji;
w dalszej kolejności to: obywatele Gruzji - 8%, Syrii – 2%, Armenii i Kazachstanu –
odpowiednio po 1%,
Szef UdSC wydał ponad 19 tys. decyzji, przy czym 85% to decyzje umarzające
postępowanie, 12% - decyzje negatywne, 1,5% - decyzje przyznające zgodę na pobyt
tolerowany, 1% - status uchodźcy, a 0,5% - ochronę uzupełniającą,
status uchodźcy nadano głównie obywatelom Syrii - 35%, osobom bez obywatelstwa
(pochodzenia syryjskiego) – 13%, obywatelom Rosji – 12%, Afganistanu i Białorusi –
odpowiednio po 10%,
ochronę uzupełniającą udzielono głównie: Rosjanom – 65%, Syryjczykom – 15%,
obywatelom Kazachstanu i Somalii – odpowiednio po 5% oraz obywatelom Ukrainy –
4%,
zgodę na pobyt tolerowany wydano głównie obywatelom Rosji – 70%, Gruzji – 16%,
Armenii – 6%, Ukrainy – 2% i Kirgistanu – 1%,
do tej pory nie odnotowano żadnego przypadku udzielenia ochrony w formie azylu.
5. Integracja imigrantów.
Polityka integracji cudzoziemców rozumiana jako dodatkowe działania państwa
nakierowane na ułatwienie procesu integracji imigrantów-cudzoziemców w społeczeństwie,
jest realizowana w Polsce jedynie w odniesieniu do osób, którym przyznano status uchodźcy
bądź też ochronę uzupełniającą.
Osoby wnioskujące o objęcie ochroną międzynarodową mogą być zakwaterowane i objęte
pomocą socjalną w ośrodku dla cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy
(obecnie na terenie Polski funkcjonuje 14 takich ośrodków, w tym 5 w woj. lubelskim), bądź
mogą korzystać z systemu tzw. prywatnego zakwaterowania i pobierać pomoc socjalną poza
ośrodkiem.
Pomoc udzielana w ośrodku obejmuje: całodzienne wyżywienie, kieszonkowe, naukę
języka polskiego, pomoce dydaktyczne dla dzieci, pokrycie kosztów zajęć pozalekcyjnych,
jednorazową pomoc finansową na zakup odzieży i obuwia.
Pomoc udzielana poza ośrodkiem polega na wypłacie świadczenia pieniężnego na
pokrycie we własnym zakresie kosztów pobytu i zakwaterowania w Polsce.
Oprócz gwarantowanej przez Urząd do Spraw Cudzoziemców opieki socjalnej,
cudzoziemcom w okresie trwania procedury w sprawie nadania statusu uchodźcy Urząd
zapewnia również opiekę medyczną.
Podstawowym instrumentem prointegracyjnym skierowanym do osób, które uzyskały
w Polsce status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą są indywidualne programy integracji
regulowane ustawą o pomocy społecznej. Programy realizowane są w ramach powiatowego
centrum pomocy rodzinie, właściwego dla miejsca zamieszkania cudzoziemca. Pomocy
integracyjnej (realizowanej w ramach indywidualnego programu integracji) udziela się przez
okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. Pomoc ta obejmuje: świadczenia pieniężne przeznaczone na
utrzymanie, w szczególności na pokrycie wydatków na żywność, odzież, obuwie, środki higieny
osobistej oraz opłaty mieszkaniowe, pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego,
opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne, pracę socjalną, poradnictwo specjalistyczne,
w tym poradnictwo prawne, psychologiczne i rodzinne, udzielanie informacji oraz wsparcia
5
w kontaktach z innymi instytucjami, w szczególności z instytucjami rynku pracy, ze
środowiskiem lokalnym oraz organizacjami pozarządowymi.
Należy zauważyć, iż działania w zakresie integracji w Polsce są w początkowej fazie
rozwoju. Niewielki odsetek cudzoziemców przebywających na stałe i napływających do
kraju sprawił, że nie podejmowano dotychczas innych kompleksowych działań na szczeblu
rządowym, niż działania z zakresu integracji osób objętych ochroną międzynarodową.
Biorąc pod uwagę brak programów i oferty integracyjnej ze strony podmiotów
administracji publicznej dla pozostałych kategorii imigrantów można jedynie podjąć próbę
określenia obszarów przyszłej działalności oraz zadań, które powinny być realizowane
w perspektywie najbliższych lat.
Ważne zadania już na obecnym etapie realizują organizacje migranckie
i pozarządowe, które coraz częściej angażują się w realizację projektów związanych
z integracją cudzoziemców, uczestnicząc jednocześnie w debatach społecznych na ten temat.
Istotne znaczenie ma stosunek społeczeństwa do imigracji. Na podstawie badań
sondażowych przeprowadzonych przez CBOS, rysuje się obraz polskiego społeczeństwa
akceptującego obecność obcokrajowców w perspektywie ogólnej. W kontekście myślenia
o imigracji w kategoriach wartości, większość mieszkańców Polski (62%) popiera zasadę
otwartych granic dla imigrantów i uważa, że każdy człowiek, który tego chce, powinien mieć
możliwość osiedlenia się w naszym kraju.
Mimo, że prowadzone badania generalnie wskazują na coraz większą otwartość
Polaków na cudzoziemców w porównaniu do lat poprzednich, to niewątpliwie wskazany
byłby zwiększony zakres działań państwa, mających na celu edukację społeczeństwa
w zakresie wielokulturowości i tolerancji w stosunku do migrantów.
Źródła:
 „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania” – Zespół do
Spraw Migracji, http://www.msw.gov.pl
 „Migracje i imigranci w Polsce – skala, podstawy prawne, polityka” – Justyna
Godlewska, Instytut Polityki Społecznej, Uniwersytet Warszawski
 „Migracje zagraniczne ludności NSPLiM 2011”, GUS Warszawa 2013
 http://www.udsc.gov.pl/
 http://stat.gov.pl/
 http://pl.wikipedia.org/wiki/Ludność_Polski
 http://biuletynmigracyjny.uw.edu.pl/
 http://wiadomosci.onet.pl/
6