STRATEGICZNE ZARZĄDZANIE JEDNOSTKĄ SAMORZĄDU

Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae
Rok 17, Nr 1/2013
Wydział Zarządzania i Administracji
Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach
Ludzie, zarządzanie, gospodarka
Dorota Fleszer1
STRATEGICZNE ZARZĄDZANIE
JEDNOSTKĄ SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
- ISTOTA, CELE, ETAPY
Streszczenie
Nowe koncepcje zarządzania publicznego wyznaczają administracji publicznej
nowe cele. Nie ma ona już skupiać się na rutynowo pojmowanym „administrowaniu” utożsamianym z bieżącym rozwiązywaniu problemów. Ma raczej podejmować czynności nakierowane na przyszłość. Wzorem powinien stać się wypracowany w sektorze prywatnym model menadżerskiego zarządzania. Inaczej rzecz
ujmując administracja samorządu lokalnego ma koncentrować się na efektywnym
zarządzaniu, sprawnym, a nade wszystkim dążącym do budowania przewagi konkurencyjnej konkretnej jednostki samorządu lokalnego, co skutkować ma jej rozwojem i poprawą warunków życia jej mieszkańców. A takie efekty daje niewątpliwie zarządzanie strategiczne.
W dyskusji publicznej cieszy się szczególnym zainteresowaniem i budzi zrozumiałe emocje problematyka zarządzania publicznego. Obejmuje ona takie kwestie jak jej jakość, zdefiniowanie oczekiwań i zasad, na jakich owo zarządzanie
publiczne powinno się opierać. Wynika to przede wszystkim ze zmiany podejścia
do sposobu wykonywania władzy wykonawczej w państwie. Jej realizacja – zgodnie z konstytucyjnie określoną zasadą trójpodziału władzy – to domena administracji publicznej, w tym także jednostek samorządu terytorialnego. Trzeba jednocześnie przyznać, że coraz większą uwagę skupia się nie tyle na wykonywaniu
zadań w formach władczych, przewidujących możliwość wykorzystania przymusu
państwowego, ale na działaniach o charakterze organizacyjnym i świadczącym.
Realizowanie tego rodzaju działań wymaga od osób wykonujących zadania organów administracji publicznej innego rodzaju wiedzy i umiejętności niż ta, która
1
Dr Dorota Fleszer, wykładowca, Wyższa Szkoła Zarządzania i Administracji w Opolu.
161
jest niezbędna do prowadzenia sformalizowanych procedur administracyjnych
kończących się wydaniem decyzji administracyjnych. Muszą oni umieć prowadzić
działania i podejmować decyzje na zasadach – oczywiście z uwzględnieniem specyfiki i różnic – właściwych podmiotom działających w sferze komercyjnej.
W niniejszym opracowaniu przedstawię podstawowe założenia i reguły, jakie
powinny być brane po uwagę przez administrację samorządową zarządzającą strategicznie daną jednostką samorządu terytorialnego. Omówieniu zostaną poddane
także podstawowe instrumenty zarządzania strategicznego oraz etapy jego wdrożenia i prowadzenia.
Istota zarządzania strategicznego
Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem zarządzania jest proces zarządzania
i organizacji. Funkcje zarządzania to:
− działania, przez które rozumie się podejmowanie decyzji, a nawet ciągów
decyzji,
− sprawowanie władzy, której źródłem jest wiedza, bogactwo i przemoc. Zarządzanie w tym ujęciu jest procesem kolektywnej akceptacji instytucji,
więzów i relacji zachodzących wewnątrz organizacji jako całości i pomiędzy takimi elementami jak: stanowiska pracy, kierownicy, struktura organizacyjna, przywództwo, wzory kulturowe i strategie,
− dysponowanie zasobami organizacji, które pierwotnie znajdują się w otoczeniu i stamtąd są asymilowane, następnie przekształcane i unikatowo konfigurowane przez organizację2.
Peter. F. Drucker sformułował następujące tezy definiujące zarządzanie:
− zarządzanie nie odnosi się jedynie do istoty i zasad funkcjonowania przedsiębiorstwa, ale jest specyficzną i wyróżniającą cechą każdej – w tym także
publicznej organizacji,
− nie istnieje jeden uniwersalny model organizacji, stąd struktura organizacyjna musi być każdorazowo dostosowana do zakresu zadań, warunków
i czasu w jakich są one podejmowane,
− nie ma jednego właściwego sposobu kierowania ludźmi, gdyż zadaniem organizacji jest przewodzenie ludziom, a nie kierowanie nimi, a jej głównym
celem – wykorzystanie specyficznych umiejętności oraz wiedzy poszczególnych pracowników,
− punktem wyjścia do tworzenia polityki i strategii zarządzania powinna być
informacja o wartościach i potrzebach potencjalnych klientów,
− zakres zarządzania jest nieokreślony prawnie, za to w zróżnicowanym stopniu uwarunkowany politycznie,
− domena zarządzania nie jest wyłącznie wnętrze organizacji, gdyż efekty
działania każdej instytucji są widoczne jedynie z zewnątrz3.
2
Ł. Sułkowski, Epistemologia w naukach o zarządzaniu, PWE, Warszawa 2005, s. 20-23.
162
Nie ulega więc wątpliwości, że zarządzanie jest to zestaw działań skierowanych na zasoby organizacji i wykonywanych z zamiarem osiągnięcia celów organizacji w sposób sprawny i skuteczny4.
Natomiast strategia kojarzona była pierwotnie ze sztuką działań wojennych.
Słowo wywodzi się z języka greckiego, oznaczając „dowództwo”, „komendę
główną”, „sztukę wojenną”, „przygotowanie wojny jako całości, a także jej głównych operacji i kampanii”. Słowo strategos powstało z dwóch innych: stratos
i agein, gdzie stratos oznaczało armię rozłożoną obozem, zaś agein – przywództwo. Strateg to zatem osoba, która przewodzi armii i tworzy koncepcję walki. Grecy uważali, że strateg to człowiek, któremu oddaje się władzę i powierza losy
obywateli. Ze względu na odpowiedzialność strategów wybierano publicznie5.
Istota strategii tkwi więc w racjonalnej selekcji priorytetów przyszłych działań
w warunkach dynamicznie zmieniającego się otoczenia. Selekcja priorytetów polega na dokonywaniu wyboru; na wskazaniu, do których celów – możliwych
(i nieoczywistych) – będzie się zmierzało przede wszystkim. Oznacza to także, że
opracowując strategię, dokonuje się wyboru środków osiągania celów6.
Wobec powyższego model strategii organizacyjnej, to w praktyce seria pytań
o: otoczenie, stan organizacji, wizję i cele. W obliczu zwiększania się liczby założeń i zmiennych wyzwań, koncepcje strategii różnią się zasadniczo, a podziały są
uwarunkowane trzema kryteriami:
− swoboda decyzyjna. Strategia bywa efektem swobodnych wyborów decydentów albo inteligentnego uwzględniania ograniczeń tkwiących w otoczeniu.
− formalizacja strategii. Strategia powstaje i jest wdrażana w sposób formalny
przy użyciu technik analitycznych albo też wypracowuje się ją metodą prób
i błędów, kolejnych przybliżeń, nakładania ograniczeń, rozwiązywania konfliktów i stopniowego szukania sensu organizacyjnego losu.
− lokalizacja punktu wyjścia strategii. Strategia może opierać się na analizie
otoczenia, czyli sytuacji konkurencyjnej w otoczeniu organizacji, nacisków
dostawców, wyrobów (usług) substytutywnych, albo na analizie wewnętrznej organizacji, jej siły i słabości oraz dążeniach jej pracowników7.
Zatem zarządzanie strategiczne:
− jest świadomym, opartym na faktach kierowaniem rozwojem organizacji,
nastawionym na wykorzystanie szans i unikanie zagrożeń pojawiających się
3
4
5
6
7
A. Miszczuk, Samorząd terytorialny jako stymulator lokalnego i regionalnego rozwoju gospodarczego [w:] A. Miszuk, M. Miszczuk, K. Żuk, Gospodarka samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, s. 5-40.
R.W. Gryffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Wydawnictwo PWN, Warszawa 2005, s. 6.
K. Obłój, Strategia organizacji, PWE, Warszawa 2007, s. 18.
A. Noworól, Planowanie rozwoju terytorialnego w skali regionalnej i lokalnej, Wydawnictwo
Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2007, s. 143.
K. Obłój, Strategia organizacji, PWE, Warszawa 2007, s. 54-55.
163
w jej otoczeniu, z uwzględnieniem różnych wersji planów strategicznych
dla różnych scenariuszy i obrazów przyszłości8.
− opiera się na strategicznym myśleniu i podejściu strategicznym, które charakteryzuje oryginalność, kreatywność i siła wyobraźni, chęć tworzenia
czegoś nowego oraz umiejętność urzeczywistniania tego w sposób zwiększający efektywność i zapewniający konkurencyjność organizacji9.
Myślenie strategiczne polega na tym żeby:
− dążyć do poznania, badać szanse i zagrożenia w otoczeniu w perspektywie
wieloletniej,
− stosować metody analizy i planowania,
− nie przywiązywać się do opracowanych planów i dążyć do ustawicznych
zmian,
− umiejętnie podejmować ryzyko i godzić się z niepewnością działania,
− wprowadzać zmiany metod zarządzania i być świadomym ich skutków społeczno-kulturowych,
− akceptować funkcjonowanie w wielokulturowym otoczeniu10.
Jeszcze inaczej zarządzanie strategiczne definiuje R.W. Gryffin. Jego zdaniem
to sposób podejścia do gospodarczych szans i wyzwań. To kompleksowy proces
zarządzania nastawiony na formułowanie i wprowadzanie w życie skutecznych
strategii11.
Zarządzanie strategiczne w jednostkach samorządu terytorialnego
Na początek należy zauważyć, że zarządzanie strategiczne jako nowoczesny
system zarządzania obejmuje uniwersalne sposoby, pozwalające skutecznie rozwiązywać problemy związane z funkcjonowaniem organizacji, niezależnie od ich
typu. Jednakże ze względu na znaczące różnice między rodzajami organizacji, a w
szczególności między ich podsystemami celów i wartości, a także odmiennym
charakterem interakcji, w jakie wchodzą ze swoim otoczeniem, uzasadnione jest
wyodrębnianie strategicznego zarządzania publicznego12.
M. Adamowicz uważa, że samorząd terytorialny ma szansę stać się faktycznym
podmiotem zarządzania strategicznego i prowadzenia lokalnej polityki rozwoju.
Istotnym warunkiem tego są nie tylko stojące do dyspozycji środki finansowe
T. Rostkowski (red.), Nowoczesne metody zarządzania zasobami ludzkimi, Difin, Warszawa 2004,
s. 17.
9
H. Gawroński, Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych, Oficyna Wolters Kluwer
business, Warszawa 2010, s. 29.
10
G. Gierszewska, Sztuka skutecznego zarządzania, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2006, s. 138.
11
R.W. Gryffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Wydawnictwo PWN, Warszawa 2005,
s. 244.
12
B. Kożuch, Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji. Wydawnictwo PLACET, Warszawa 2004, s. 179 i podana tam literatura.
8
164
i materialne, ale także sprawność zarządzania operacyjnego i strategicznego13.
Pogląd ten podziela B. Kożuch. Zdaniem Autorki spośród organizacji publicznych
zarządzanie strategiczne najszybciej rozwinęło się w samorządzie terytorialnym
oraz w systemie edukacji, zarówno w szkolnictwie wyższym jak i w oświacie.
W upowszechnianiu nowoczesnych instrumentów zarządzania w organizacjach
największe znaczenie mają procesy integracyjne, co szczególnie zauważalne jest
w odniesieniu do gmin, powiatów i województw14. Tym niemniej H. Gawroński
wskazuje na odmienności zarządzania strategicznego w samorządach terytorialnych. Wynikają one z tego, że:
− działania JST w sferze publicznej regulowane są prawem administracyjnym,
a nie na prawie własności,
− źródło władzy kierowniczej w JST opiera się na zaufaniu publicznym (władze pochodzą z demokratycznych wyborów),
− JST są instytucjami życia publicznego i z tego powodu nie można ich oceniać na podstawie wymiernych wielkości ekonomicznych,
− koszty świadczonych usług publicznych podlegają jedynie częściowo, i to
na ogół subiektywnemu, odniesieniu do ilości i jakości świadczonych usług,
− miarą efektów zarządzania strategicznego w JST jest dobro wspólne różnych interesariuszy, które objawia się w czasie oddalonym od czasu nakładów i podejmowanych działań15.
Zgodzić się trzeba z tezą sformułowaną przez A. Potoczka, zgodnie, z którą zasadniczym elementem zarządzania strategicznego jest ustalenie długofalowych
kierunków rozwoju, pozwalających na wykorzystanie istniejących szans i czynników rozwoju. Jest to związane z przewagą myślenia długookresowego nad krótkookresowym oraz potrzebą długofalowego planowania rozwoju. Aby osiągnąć
zamierzone efekty niezbędne jest dokonanie kompleksowej oceny stanu jednostki
terytorialnej, a następnie nakreślenie wizji rozwoju, która powinna ustalić kierunki
działań na kilkanaście lub więcej lat. Na tej podstawie należy ustalić działania
konieczne do realizacji. Działania te podzielone zostaną następnie na szczegółowe
cele, a w ramach nich na konkretne zadania i programy16. Natomiast M. Ziółkowski reprezentuje pogląd, że zarządzanie strategiczne w samorządzie terytorialnym
można określić jako ukierunkowany na przyszłość proces planowania i wyboru
celów rozwoju oraz zadań realizacyjnych, wdrażania przyjętych postanowień,
a także monitorowania i kontroli wykonywania przyjętych ustaleń. Do cech tak
rozumianego zarządzania strategicznego w samorządzie terytorialnym należą:
M. Adamowicz, Nowe tendencje w zarządzaniu rozwojem lokalnym [w:] M. Adamowicz (red.),
Rola samorządu w zarządzaniu rozwojem lokalnym i regionalnym, Wyd. PWSZ w Białej Podlaskiej 2006, s. 22.
14
B. Kożuch, Zarządzanie publiczne …, op.cit., s. 184 i podana tam literatura.
15
H. Gawroński, Zarządzanie strategiczne …, op.cit., s. 32.
16
A. Potoczek, Zarządzanie w systemie samorządu terytorialnego [w:] J. Adamiak, W. Kosiedowski,
A. Potoczek, B. Słowińska Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Problemy teorii
i praktyki, Wyd. Dom Organizatora TNOiK 2001, s. 147-148.
13
165
− kompleksowość w podejściu do problemów rozwoju, polegająca na współzależnym ujmowaniu sfery gospodarczej, społecznej, przestrzennej, ekologicznej i kulturowej,
− efektywność wykorzystania endogenicznych czynników rozwoju,
− traktowanie danej JST jako części otoczenia,
− orientacja na przyszłość, czyli na cele perspektywiczne,
− orientacja na wyniki, czyli osiąganie celów rozwojowych,
− przestrzeganie zasady racjonalnego gospodarowania,
− sukcesywne wprowadzanie w życie zasad zrównoważonego rozwoju17.
Z kolei B. Kożuch wskazuje na następujące cechy strategicznego zarządzania
publicznego:
− reagowanie na wymogi polityki, wynikające z rosnącej złożoności środowiska zewnętrznego,
− koncentrowanie się na problemach wywoływanych przez niedoskonałości
mechanizmu rynkowego,
− obejmowanie zasięgiem bardzo szerokiego zakresu działań, rozwiązywanie
problemów na wszystkich szczeblach zarządzania,
− preferowanie realizacji zadań w ramach programów i projektów przedsięwzięć,
− koncentrowanie się na opracowywaniu nowych programów umożliwiających realizację przyszłego – określonego w scenariuszach rozwoju – popytu
na dobra i usługi publiczne,
− uwzględnienie jakościowych aspektów funkcjonowania organizacji,
− dążenie do wspierania działań innych grup i organizacji18.
Rola planowania strategicznego
Planowanie strategiczne w organizacjach publicznych nie jest celem samym
w sobie. Będąc istotnym elementem sprawowania władzy pełni ono ważne funkcje
szczególnie w procesach podejmowania decyzji. Jego zalety określa się następująco:
− racjonalizowanie procesu decyzyjnego,
− koordynowanie decyzji dotyczących różnych przekrojów funkcjonowania
organizacji,
− budowanie zdolności antycypacyjnych oraz zdolności adaptacyjno-prewencyjnych,
− upowszechnianie oraz konkretyzacja wizji organizacji, jej rozwoju, zamierzeń strategicznych,
− właściwe ukierunkowanie działań przez kierownictwo organizacji, włączenie w proces planowania menedżerów różnych szczebli,
M. Ziółkowski, Zarządzanie strategiczne w polskim samorządzie terytorialnym [w:] A. Zalewski
(red.), Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, SGH, Warszawa 2005,
s. 103.
18
B. Kożuch, Zarządzanie publiczne …, op.cit., s. 186-187.
17
166
− kontrolowanie układu i struktury działań oraz realizacji i wyników tych
działań,
− dokonywanie oceny kierownictwa organizacji przez poszczególne grupy interesariuszy19.
Podstawowymi walorami zarządzania strategicznego jest to, że:
− po pierwsze, redukuje ono w znacznym stopniu niepewność funkcjonowania i rozwoju danej jednostki samorządu terytorialnego, której źródłem jest
otoczenie oraz zwiększa jej zdolność adaptacyjną do zmieniającej się rzeczywistości,
− po drugie, stanowi szansę zarówno dla władz samorządowych, jak i dla
urzędników samorządowych „oswojenia” się z działaniem w sytuacji niepewności oraz nieprzewidywalności szeregu zjawisk i procesów w otoczeniu
oraz traktowania wynikającego z nich ryzyka jako stałego elementu „gry
z otoczeniem” o przetrwanie i rozwój danej jednostki samorządu terytorialnego,
− po trzecie, stwarza takie warunki, które z uwzględnieniem wymagań zmieniającego się otoczenia ułatwiają przełamywanie barier rozwojowych a także eliminowanie (lub chociaż minimalizowanie) różnorodnych konfliktów
wykrywanych w toku diagnozy obecnego poziomu rozwoju danej jednostki
samorządu terytorialnego20.
Na jeszcze inne przesłanki uzasadniające budowę strategii wskazuje R. Brol
i A. Sztando. Ich zdaniem teoria gminnego i powiatowego, czyli lokalnego planowania strategicznego wskazuje cztery główne jego funkcje. Pierwszą z nich jest
wybór priorytetów rozwoju, a także głównych metod i instrumentów lokalnej polityki gospodarczej, społecznej i przestrzennej służących ich urzeczywistnieniu.
Konieczność dokonywania tego wyboru jest wynikiem konfrontacji zjawiska
ograniczoności zasobów (pieniężnych, ludzkich, naturalnych) i czasu, jakie można
poświęcić na kreowanie rozwoju lokalnego z logiką racjonalności postępowania
w celu maksymalizacji skuteczności i efektywności działań. Ów wybór jest zatem
koniecznością wynikającą z pragnienia optymalizacji tempa rozwoju terytorialnego. Drugą funkcją jest racjonalizacja bieżących decyzji podejmowanych przez
organy samorządu. Określenie strategicznych celów rozwoju oraz perspektywicznego scenariusza ich realizacji sprawia bowiem, że stają się one podporządkowane
długookresowym priorytetom. Funkcją planowania strategicznego na szczeblu
lokalnym jest również antycypacja momentów krytycznych w rozwoju gospodarki
lokalnej oraz skuteczne działanie na rzecz ich wyeliminowania lub łagodzenia ich
skutków. Wynikają one z procesów przekształceń w strukturze funkcjonalnej
i zagospodarowaniu przestrzeni, a także ze zmieniających się relacji między procesem sukcesji funkcji miasta a wydolnością jego zagospodarowania. Identyfikacja ex ante takich zagrożeń, a także ich likwidacja lub minimalizacja ich negatywnych efektów, są możliwie niemal wyłącznie w procesie zarządzania strategicznego. Funkcją czwartą jest uaktywnienie lub pozyskanie egzogenicznych czynników
19
20
Ibidem, s. 182 i podana tam literatura.
M. Ziółkowski, Zarządzanie strategiczne …, op cit., s. 104.
167
rozwoju lokalnego. Mogą nimi być inwestycje publiczne i prywatne realizowane
na terenie układu lokalnego, lecz przy wykorzystaniu kapitału pochodzącego spoza jego obszaru. Mogą to być również działania pozainwestycyjne sprzyjające
rozwojowi gminy lub powiatu, ale realizowane przy wykorzystaniu zewnętrznych
środków. Konsekwentnie wdrażana strategia jako najistotniejszy akt prawa lokalnego z jednej strony buduje wiarygodność samorządu, z drugiej zaś służy wykształceniu warunków pozyskania tych egzogenicznych czynników, natomiast
z kolejnej bywa argumentem zasadności działań podejmowanych w stosunku do
samorządu przez władze szczebli wyższych lub innych decydentów21.
Podmioty zarządzania strategicznego w jednostkach samorządu terytorialnego
Nie ulega wątpliwości, że podmiotem zarządzania strategicznego jest lokalna
(gmina i powiat) oraz regionalna (województwo) wspólnota samorządowa, działająca przez swoje ciała przedstawicielskie i administrację samorządową, posiadająca:
− autonomię decyzyjną, rozumianą jako swoboda decyzji i wyboru autonomicznych wartości i celów rozwoju, inicjowanie procesów rozwoju, poszukiwania efektywnych strategii rozwoju i programów realizacyjnych oraz
swoboda w realizacji przyjętych ustaleń planistycznych,
− kreatywność, rozumianą jako zdolność władzy samorządowej do formułowania i rozwiązywania problemów oraz twórcza umiejętność wykorzystywania metod i technik planowania oraz ich adaptacji do zmieniających się
warunków zewnętrznych funkcjonowania i rozwoju22.
Cechą charakterystyczną organizacji publicznych jest wchodzenie w liczne interakcje z ich otoczeniem, ze środowiskiem, w których funkcjonują. Związki te
różnią się w zależności od tego, jaki wpływ poszczególne elementy środowiska
wywierają na organizacje. W odniesieniu do organizacji biznesowych w polskiej
literaturze przedmiotu przejęło się jedno ze znaczeń anglojęzycznego terminu
environment, tj. otoczenie. I tylko niektórzy autorzy odnoszą swoje rozważania do
środowiska organizacji, np. do środowiska ekonomiczno-konkurencyjnego. Tymczasem bardziej adekwatne wydaje się wykorzystanie tutaj terminu środowisko
(environment), jako że pojęcie to zawiera aspekt zewnętrzny, jak i wewnętrzny23.
W związku z tym w procesie zarządzania i planowania strategicznego ważne jest
zaangażowanie wszystkich istotnych aktorów w obrębie społeczności lokalnej
i regionalnej. Aktorami są tu przede wszystkim organy samorządu: urzędy
i urzędnicy, na których głównie będzie spoczywać rola wdrożenia i wykonania
R. Brol, A. Sztando, Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego w skali regionalnej i lokalnej [w:] M. Klamut (red.), Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju
Dolnego Śląska, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, Wrocław 2009, s. 70-71.
22
M. Ziółkowski, Proces formułowania strategii rozwoju gminy [w:] M. Majchrzak, A. Zalewski
(red.), Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, „Monografie i opracowania” nr 483 SGH, Warszawa 2000, s. 58; M. Ziółkowski, M. Goleń, Zarządzanie strategiczne rozwojem lokalnym [w:]
H. Sochacka-Krysiak (red.), Zarządzanie gospodarką i finansami gminy, SGH Warszawa 2006,
s. 70-75.
23
B. Kożuch, Zarządzanie publiczne…, op.cit., s. 184.
21
168
planu strategicznego. Lokalna i regionalna społeczność jest również jednym z tych
podmiotów, których poparcie jest ważne dla sukcesu realizacji planu. Jest konieczne, aby członkowie tej społeczności już od samego początku identyfikowali
się z koncepcją zmian, aby mogli współdecydować o kierunkach rozwoju i rozłożeniu priorytetów, zastanowić się nad możliwymi rozwiązaniami określonych
problemów i w konsekwencji przyczyniać się do wytyczenia przyszłości swojej
„małej ojczyzny”24.
Warto także zauważyć, że opracowywanie planu strategicznego przez szerokie
grono zainteresowanych może stwarzać problem odpowiedzialności za jego realizację. Tę sytuację dobrze odzwierciedla porzekadło: „Sukces ma wielu ojców,
a porażka jest sierotą”. Nie ulega wątpliwości, że ta odpowiedzialność spada na
polityków, którzy z reguły mają znaczący udział zarówno w opracowaniu strategii,
jak i w jej realizacji, mimo że wdrażaniem zajmuje się organ wykonawczy instytucji publicznej. Wydaje się, że nie powinno być problemu odpowiedzialności związanego ze strategią, ponieważ planowanie i zarządzanie strategiczne nie zastępują
decyzji politycznych, lecz dążą raczej do ich poprawy poprzez stawianie problemów i formułowanie metod ich rozwiązania w sposób, który przynosi korzyści
organizacji i jej głównym interesariuszom. Można więc powiedzieć, ze planowanie i zarządzanie strategiczne stwarzają warunki do racjonalizacji decyzji w sektorze publicznym dzięki poszerzeniu wiedzy o szansach i zagrożeniach oraz możliwościach rozwoju instytucji publicznych25.
Instrumenty zarządzania strategicznego
Administracja publiczna wdrażając, określone strategie, powinna skoncentrować się na metodach niewładczych o charakterze kreatywnym. Ważna jest tutaj
umiejętność organizowania, mobilizowania, stymulowania oraz negocjowania
w odniesieniu do partnerów społeczno-gospodarczych występujących na obszarze
danej jednostki terytorialnej26.
W procesie opracowania strategii należy zmierzać do uzyskania w miarę precyzyjnych odpowiedzi na następujące pytania:
− co robić (sformułowanie konkretnych przedsięwzięć rozwojowych),
− kiedy należy to robić (określenie terminu realizacji poszczególnych przedsięwzięć),
− gdzie należy to robić (umiejscowienie w przestrzeni planowanych przedsięwzięć),
− kto ma to robić (wyznaczenie osób i jednostek organizacyjnych odpowiedzialnych za realizację planowanych przedsięwzięć),
A. Potoczek, Zarządzanie w systemie samorządu…, op.cit., s. 150.
A. Zalewski, Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego [w:]
A. Zalewski (red.), Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie, Szkoła główna Handlowa
Warszawa 2007, s. 42 i podana tam literatura.
26
A. Potoczek, Zarządzanie w systemie samorządu …, op.cit., s. 147.
24
25
169
− ile to ma kosztować (określenie wysokości nakładów finansowych niezbędnych do realizacji planowanych przedsięwzięć),
− skąd wziąć na to pieniądze (określenie źródeł finansowania planowanych
przedsięwzięć)27.
Wobec powyższego do podstawowych instrumentów zarządzania strategicznego zalicza się: strategie rozwoju, wieloletnie plany inwestycyjne i finansowe oraz
studia i plany zagospodarowania przestrzennego28. Zgadzam się z A. Sztando, że
nie jest to lista zamknięta. W przypadku samorządów gminnych charakterystycznymi dla nich planami są także program profilaktyki i rozwiązywania problemów
alkoholowych, program przeciwdziałania narkomanii, program rewitalizacji (zwykle fragmentu miasta), plan urządzeniowo-rolny, program rozwoju oświaty, program lokalnej polityki gospodarczej, projekt założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energie elektryczną i paliwa gazowe, plany rozwoju poszczególnych wsi.
Samorządy powiatowe sporządzają plany rozwoju lokalnego, programy rozwoju
przedsiębiorczości, programy przeciwdziałania bezrobociu oraz programy na rzecz
osób niepełnosprawnych. W przypadku województw charakterystycznymi dla nich
dokumentami planistycznymi są: strategia innowacji, strategia integracji społecznej, plan zdrowotny, program wyrównywania szans dla osób niepełnosprawnych
i przeciwdziałaniu ich wykluczeniu społecznemu, plan zagospodarowania przestrzennego województwa, program retencji wodnej, regionalny program operacyjny, regionalny plan działań na rzecz zatrudnienia, a także strategia energetyczna
województwa. Powyższe listy nie uzupełniają całego zbioru procesów planistycznych realizowanych przez polskie samorządy. W praktyce jest ich bowiem znacznie więcej, ponieważ sporządzenie i aplikacja danego planu w danym samorządzie
może być wynikiem nie tylko dyspozycji ustawowych, ale również działaniem
fakultatywnym wynikającym z jego uwarunkowań, potrzeb, zamiarów. Celem
owych list jest jedynie uświadomienie, jak szerokiego zakresu działalności samorządowej one dotyczą, a co za tym idzie, jest bardzo brzemienna w społecznych,
gospodarczych i środowiskowych skutkach jest ich szeroko rozumiana jakość oraz
skuteczność i efektywność ich wdrażania29.
Etapy wdrożenia systemu zarządzania strategicznego
Wdrożenie systemu zarządzania strategicznego wiąże się z podjęciem szeregu
działań organizacyjnych, do których należy zaliczyć:
− wypracowanie i wdrażanie systemu zbierania informacji o potrzebach miasta, gminy, regionu czy też innego obszaru działalności. System taki powinien bazować na aktualnych informacjach zbieranych w różnych miejscach.
M. Ziółkowski, Zarządzanie strategiczne …, op.cit., s. 104-105.
Ibidem, s. 104-105.
29
A. Sztando, Typowe problemy planowania strategicznego w polskich samorządach [w:] M. Dylewski (red.), Ekonomiczne i organizacyjne instrumenty wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego – rozwój, innowacyjność, infrastruktura, Seria ekonomiczne problemy usług, Zeszyt Naukowy Nr 501 Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2008, s. 193-194.
27
28
170
Dane te powinny być szczegółowo analizowane. Źródła informacji muszą
być zróżnicowane. Informacje powinny docierać z odpowiednim wyprzedzeniem do właściwych jednostek organizacyjnych urzędu lub do specjalnie
wydzielonej komórki organizacyjnej30. A. Zalewski podkreśla, że planowanie strategiczne wymaga zebrania szerokiego zakresu informacji, zbadania
alternatywnych możliwości i położenia nacisku na przyszłe implikacje bieżących decyzji. Może ono ułatwić procesy komunikacji i partycypacji, pogodzić rozbieżne interesy i wartości oraz przyczynić się do usprawnienia
podejmowania decyzji i skutecznej ich realizacji31. L. Patrzałek, na podstawie obserwacji praktyki sformułował tezę, że zasoby rzeczowe i finansowe
są dobrze rozpoznane. Konstrukcja budżetu oraz procedury budżetowe wymuszają na administracji rzetelną informację o posiadanych zasobach oraz
źródłach i możliwościach pozyskiwania dochodów32. Odmienne stanowisko
reprezentuje A. Sztando. Jego zdaniem większość analiz opiera się na danych, które podmiotowi sporządzającemu strategie udało się zgromadzić
korzystając z różnych źródeł, jak statystyka publiczna, monografie, rejestry
i ewidencje prowadzone przez samorząd i jego jednostki oraz sporządzone
wcześniej dokumenty planistyczne. Jednak zakres zgromadzonych tą drogą
danych jest w wielu wypadkach niepełny, skutkiem czego wiele zjawisk
i procesów, zwłaszcza tych najbardziej problematycznych zostaje pominiętych. Przykładowo, samorządy terytorialne mają utrudniony dostęp do informacji dotyczących gospodarki, społeczeństwa czy środowiska, ponieważ
system statystyki publicznej wprawdzie gromadzi, ale udostępnia dane
o gminach w mniejszym zakresie niż w przypadku powiatów oraz województw. Problemem jest również nie obejmowane przez system statystyki
publicznej niektórych zjawisk i procesów dotyczących podmiotów gospodarczych o licznie pracowników równej lub większej od dziesięciu. Poza
tym, niejednokrotnie okazuje się, że dane pochodzące z w/w źródeł są nieaktualne. Wiąże się to z długim cyklem publikacji danych33.
− opracowanie i wdrożenie systemu pozwalającego wszechstronnie przeanalizować zbierane informacje. System taki powinien porównać potrzeby z zadaniami aktualnie realizowanymi, bądź przewidywanymi do realizacji
w najbliższym czasie. Umożliwia to skorelowanie potrzeb tj. łączenie ich
A. Potoczek, Zarządzanie w systemie samorządu …, op.cit., s. 24.
A. Zalewski, Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego [w:]
A. Zalewski (red.), Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie, Szkoła główna Handlowa, Warszawa 2007, s. 40 i podana tam literatura.
32
L. Patrzałek, Finanse samorządowe, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu,
Wrocław 2000, s. 140-147.
33
A. Sztando, Typowe problemy planowania strategicznego w polskich samorządach [w:] Dylewski
M. (red.), Ekonomiczne i organizacyjne instrumenty wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego
– rozwój, innowacyjność, infrastruktura, Seria ekonomiczne problemy usług, Zeszyt Naukowy Nr
501, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2008, s. 193-202.
30
31
171
w miarę możliwości w kompleksowy problem oraz ocenę tego problemu
pod kątem szans i zagrożeń, a także wyników działania34.
− opracowanie i wdrożenie procedur planistycznych. Ma to zapewnić uporządkowanie prac nad sporządzaniem planów, umożliwić tworzenie systemu
priorytetów i kryteriów wyboru najważniejszych zadań do realizacji. Procedury te wymagają uwzględnienia już na etapie planowania możliwości finansowych. Brak środków finansowych wymaga korekty planu i przyjęcia
do realizacji tylko celów realistycznych35. W. Pęski zwraca uwagę, że przy
opracowywaniu celów strategicznych należy pamiętać, aby były one zgodne
z zasadą zrównoważonego rozwoju. Idea zrównoważonego rozwoju polega
na kierowaniu procesami rozwoju w taki sposób, aby zapewnić zaspokojenie naszych obecnych potrzeb, bez ograniczania następnym generacjom
możliwości realizacji ich aspiracji36. Według A. Zalewskiego jest to najważniejszy etap wdrażania strategii, ponieważ wymaga dokonywania odpowiednich zmian w strukturze organizacyjnej instytucji publicznej oraz aktywnego włączania się zatrudnionych w niej pracowników w realizację strategii. Zwłaszcza to ostatnie może być trudne, gdyż nastawienie w zarządzaniu strategicznym na osiągnięcie pożądanych (zakładanych) rezultatów
zmienia perspektywę działania instytucji publicznej z krótkookresowej na
długookresową, co wymaga podporządkowania bieżącej działalności realizacji celów strategicznych oraz odpowiedniego przekształcenia świadomości pracowników. Dostosowania wewnętrzne instytucji publicznej, niezbędne do skutecznej realizacji przyjętej strategii mogą naruszać różne interesy
pracowników oraz ich nawyki ukształtowane przez inny system organizacji
i zarządzania. Dlatego trzeba ich przekonać, że wprowadzane zmiany są nie
tylko słuszne ale i korzystne zarówno dla nich, jak i dla całej instytucji.
Uważa się, że najlepszym sposobem uzyskania akceptacji pracowników dla
wprowadzanych reform jest włączenie ich w proces reformowania37.
− stworzenie i wdrożenie systemu komunikacji zarówno z otoczeniem, jak
i w ramach samorządu. System taki wymaga połączenia i współpracy różnych środowisk, organizacji i społeczeństwa, dzięki czemu będzie możliwa
wszechstronna analiza problemów jednostek samorządowych, wysłuchanie
szerszego spektrum opinii, a tym samym pozyskanie większej grupy sprzymierzeńców dla realizacji zamierzonych przedsięwzięć38.
− powołanie zespołu pozwalającego precyzyjnie sformułować misję, cele strategiczne, strategię i zadania. Zespół taki może stanowić wydzielona w ramach urzędu jednostka organizacyjna, której zadaniem będzie precyzyjne
opracowanie podstawowych elementów wchodzących w skład planu strategicznego. Działania opierające się na przyjętych procedurach powinny
A. Potoczek, Zarządzanie w systemie samorządu …, op.cit., s. 24.
Ibidem, s. 24.
36
W. Pęski, Zarządzanie zrównoważonym rozwojem miast, Wydawnictw Arkady, Warszawa 1999, s. 11.
37
A. Zalewski, Reformy sektora publicznego…, op.cit., s. 41-42.
38
A. Potoczek, Zarządzanie w systemie samorządu…, op.cit., s. 24.
34
35
172
umożliwić lepsze przygotowanie przedsięwzięć do realizacji i lepszą ich realizację. W procedurach zarządzania strategicznego zespół taki określałby
sposoby badani i oceny realizowanych przedsięwzięć. Wymaga to określenia tzw. punktów kontroli, częstotliwości kontroli, zakresu niezbędnych informacji oraz sposobów jej przetwarzania i przekazywania39.
− opracowanie zasad systemu monitoringu i kontroli. System taki powinien
zapewnić stały nadzór nad realizowanymi zadaniami. Równocześnie następowałoby monitorowanie budżetu40.
Reasumując należy stwierdzić, że ustawodawca w określonych sferach wymusza stosowanie zarządzania strategicznego w jednostkach samorządu terytorialnego. Większość planów, które są w nich tworzone to efekt realizacji konkretnych
regulacji prawnych. Tak jest choćby w przypadku najistotniejszych planów strategicznych jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i wieloletni plan
finansowy. Ale przecież dla skuteczności prowadzenia działań strategicznych nie
jest najistotniejsze posiadanie stosownych prawem określonych dokumentów.
Kluczowe znaczenia ma w tej materii konsekwencja i determinacja organów administracji samorządowej, aby przedstawione w nich założenia rzeczywiście były
realizowane, aby nimi kierować się w trakcie podejmowania decyzji związanych
z bieżącym zarządzaniem jednostką samorządu terytorialnego.
Bibliografia:
1. Adamowicz M., Nowe tendencje w zarządzaniu rozwojem lokalnym [w:] M. Adamowicz (red.), Rola samorządu w zarządzaniu rozwojem lokalnym i regionalnym, Wyd.
PWSZ w Białej Podlaskiej 2006 r.
2. Bednarczyk M., Organizacje publiczne, Zarządzanie konkurencyjnością, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa-Kraków 2001.
3. Brol R., Sztando A., Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego
w skali regionalnej i lokalnej [w:] M. Klamut (red.), Planowanie kompetencji kadr
w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu,
Wrocław 2009.
4. Dricker P.F., Zarządzanie XXI wieku, MUZA, Warszawa 2000.
5. Gawroński H., Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych, Oficyna Wolters
Kluwer business Warszawa 2010.
6. Gierszewska G., Sztuka skutecznego zarządzania, Oficyna Ekonomiczna, Kraków
2006.
7. Gryffin R.W, Podstawy zarządzania organizacjami, Wydawnictwo PWN, Warszawa
2005.
8. Hausner J., Zarządzanie publiczne, Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa
2008.
9. Hood Ch., A Public Managment for All Seasons?, “Public Administration” 1991, Vol.
69 (1).
10. Kotler Ph., Haider D.H, Rein I., Marketing Place's-Attracting Investment, Industry and
Tourism to Cities, States and Nations. The Free Press, New York 1993.
39
40
A. Potoczek, Zarządzanie w systemie samorządu …, op. cit., s. 24.
Ibidem, s. 24.
173
11. Kożuch B., Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Wydawnictwo PLACET, Warszawa 2004.
12. Noworól K., Planowanie rozwoju terytorialnego w skali regionalnej i lokalnej, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2007.
13. Miszczuk A., Samorząd terytorialny jako stymulator lokalnego i regionalnego rozwoju gospodarczego [w:] A. Miszuk, M. Miszczuk, K. Żuk, Gospodarka samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007.
14. Obłój K., Strategia organizacji, PWE Warszawa 2007.
15. Patrzałek L, Finanse samorządowe, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław 2000.
16. Pęski W., Zarządzanie zrównoważonym rozwojem miast, Wydawnictw Arkady, Warszawa 1999.
17. Potoczek A., Zarządzanie w systemie samorządu terytorialnego [w:] J. Adamiak,
W. Kosiedowski, A. Potoczek, B. Słowińska, Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Problemy teorii i praktyki, Wyd. Dom Organizatora TNOiK 2001.
18. Potoczek A. [w:] J. Rutkowski, J Stawasz (red.), Zarządzanie rozwojem lokalnym,
Wydawnictwo FWZ, Białystok 2005.
19. Przybysz P, Współczesna teoria prawa administracyjnego wobec klasycznych konstrukcji pojęciowych, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 1-2.
20. Rostkowski T., Nowoczesne metody zarządzania zasobami ludzkimi, Difin Warszawa
2004.
21. Sułkowski Ł., Epistemologia w naukach o zarządzaniu, PWE, Warszawa 2005.
22. Sztando A., Typowe problemy planowania strategicznego w polskich samorządach,
[w:] M. Dylewski (red.), Ekonomiczne i organizacyjne instrumenty wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego – rozwój, innowacyjność, infrastruktura, Seria ekonomiczne problemy usług, Zeszyt Naukowy Nr 501 Uniwersytet Szczeciński, Szczecin
2008.
23. Wykrętowicz S, Samorząd w Polsce. Istota, formy, zadania. Wydawnictwo Wyższej
Szkoły Bankowej, Poznań 1998.
24. Zalewski A., Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego,
[w:] A. Zalewski (red.), Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, SGH Warszawa 2005.
25. Zalewski A. Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialny, Szkoła
Główna Handlowa, Warszawa 2007.
26. Ziółkowski M., Zarządzanie strategiczne w polskim samorządzie terytorialnym [w:]
A. Zalewski (red.), Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym,
SGH, Warszawa 2005.
27. Ziółkowski M., Goleń M., Zarządzanie strategiczne rozwojem lokalnym [w:] (red.)
H. Sochacka-Krysiak, Zarządzanie gospodarką i finansami gminy, SGH, Warszawa
2006.
Abstrakt:
Nowe koncepcje zarządzania publicznego wyznaczają administracji publicznej
nowe cele. Nie ma ona już skupiać się na rutynowo pojmowanym „administrowaniu” utożsamianym z bieżącym rozwiązywaniu problemów. Ma raczej podejmować czynności nakierowane na przyszłość. Wzorem powinny stać się wypracowany w sektorze prywatnym model menadżerskiego zarządzania. Inaczej rzecz ujmu174
jąc administracja samorządu lokalnego ma koncentrować się na efektywnym zarządzaniu, sprawnym, a nade wszystkim dążącym do budowania przewagi konkurencyjnej konkretnej jednostki samorządu lokalnego co skutkować ma jej rozwojem i poprawą warunków życia jej mieszkańców.
Strategic management of local authority
New ideas connected with public management designates new targets for public administration. It cannot any longer focus only on "administration" as current
problem-solving. It should rather take steps aimed at future. Management in private sector should serve as a pattern. In other words, the local administration
should focus on effective management and first of all should strive to build competitive advantage of a particular local government unit what leads to its development and improvement of living conditions
PhD Dorota Fleszer, lecturer, Academy of Management and Administration in
Opole.
175