Wyrok Nr Sygn. akt III SA/Wr 380/13 z dnia 21 sierpnia 2013 r.

Wyrok Nr Sygn. akt III SA/Wr 380/13 z dnia 21 sierpnia 2013 r.

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO
Wrocław, dnia 14 listopada 2013 r.
Elektronicznie podpisany przez:
Milena Pigdanowicz-Fidera; DUW we Wrocławiu
Poz. 5694
Data: 2013-11-14 11:39:47
WYROK NR SYGN. AKT III SA/WR 380/13
WOJEWÓDZKIEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO WE WROCŁAWIU
z dnia 21 sierpnia 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we
Wrocławiu
w składzie następującym:
Przewodniczący:
Sędziowie:
Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak
Sędzia NSA Józef Kremis
Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz
(sprawozdawca)
Protokolant:
Renata Pawlak
po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r.
sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kłodzku
na uchwałę Rady Miejskiej w Polanicy Zdroju
z dnia 19 czerwca 2002 r., nr XLI/290/2002
w części dotyczącej załącznika nr 2 określającej zasady usytuowania miejsc
sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta Polanicy Zdrój
stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 2 do tej uchwały.
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–2–
Poz. 5694
Uzasadnienie
Skargą z dnia 19 kwietnia 2013r.Prokurator Rejonowy w Kłodzku na podstawie art. 5 ustawy z dnia
20 czerwca 1985 r o prokuraturze oraz art. 8 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 57 § 1 pkt 3 oraz
art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady
Miejskiej w Polanicy-Zdroju z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie ustalenia zasad wydawania i cofania
zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza
miejscem sprzedaży, prowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania zasad obrotu tymi napojami oraz
określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Polanica-Zdrój w części dotyczącej załącznika nr 2 do tej uchwały.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił: rażące naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji,
art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (nazywaną dalej u.w.t.)
oraz § 118 w zw. z art. 143 Zasad Techniki Prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa
Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad Dz. U nr 100, poz. 908, zwanych dalej ZTP)
polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w tym artykule u.w.t i powtórzeniu w załączniku nr
2 do zaskarżonej uchwały treści zawartych już w art. 14 i 15 tej ustawy, co w świetle powołanych przepisów
prawa i orzecznictwa sądowego jest oczywiście niedopuszczalne i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały
w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z § 2 uchwały z 19 czerwca 2002 r. Rada
Miejska, w załączniku nr 2 określiła zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie
miasta Polanica Zdrój w brzmieniu: „1. Zgodnie z art. 14 i art. 15 ustawy o wychowaniu w trzeźwości
i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych: a)
na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo wychowawczych, opiekuńczych i domów
studenckich, b) na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, c) w miejscach
i czasie masowych zgromadzeń, d) w ośrodkach i obiektach komunikacji publicznej, e) w obiektach
zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych
i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych, f) zabrania się spożywania napojów alkoholowych na
ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożywania na miejscu, w punktach
sprzedaży tych napojów, g) zabrania się sprzedaży podawania i spożywania napojów zawierających więcej niż
18% alkoholu w ośrodkach szkoleniowych, h) zabrania się sprzedaży podawania i spożywania napojów
zawierających więcej niż - 18% alkoholu w domach wypoczynkowych, i) sprzedaż, podawanie i spożywanie
napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu
tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych, j) zabrania się sprzedawania i podawania
napojów alkoholowych: - osobom, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości, osobom do lat 18, na kredyt i pod zastaw"
Zdaniem Prokuratora treść załącznika ogranicza się do dosłownego przytoczenia (przepisania)
fragmentów art. 14 i 15 u.w.t, nie dodając nic ponadto. Regulacja taka sprzeczna jest więc w "oczywisty sposób
z delegacją ustawową, zawartą w art. 12 ust. 2 u.w.t., która nakazywała określenie dodatkowych, niż zawarte
w ustawie, zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Intencją ustawodawcy z pewnością
nie było nakazanie radom gmin powielanie regulacji u.w.t. W wyniku przepisania fragmentów u.w.t osiągnięto
taki efekt, że nie uregulowano w ogóle tego co nakazywała ustawa, a ponownie uregulowano to co było już
unormowane ustawą. Ten ostatni zabieg traktowany jest od dawna w orzecznictwie administracyjnym jak
i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa, przez TK nazywane naruszeniem „rudymentarnych
kanonów techniki prawodawczej" (postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36)
Aktualne są wszelkie negatywne konsekwencje, jakie wynikają z powtarzania w akcie prawa miejscowego
przepisów ustawy upoważniającej, spośród których wymienić można przykładowo, że w porządku prawnym
istnieją dwa akty prawne takiej samej treści ale różnej rangi, a także, że rodzi się w ten sposób
niebezpieczeństwo odmiennej interpretacji treści ustawowej, w kontekście zapisów uchwały (szerzej wyrok
WSA w Poznaniu z 23 listopada 2011 IV SA/Po 977/11).
Prokurator podkreślił, że konsekwencją wyżej opisanego, jaskrawego wykroczenia poza granice
delegacji ustawowej jest przyjęcie, że zaskarżona część uchwały sprzeczna jest również z art. 7 Konstytucji,
zgodnie z którym ”Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Przepisami
wyznaczającym granice prawa w niniejszej sprawie są przede wszystkim art. 94 Konstytucji upoważniający
m.in. organy samorządu terytorialnego do ustanawiania aktów prawa miejscowego, ale na podstawie i w
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–3–
Poz. 5694
granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także art.12 ust. 2 u.w.t, zawierającego delegację ustawową do
ustalenia zasad przez radę gminy usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Tymczasem
w zaskarżonej części uchwały takich zasad, w ogóle nie ustalono, a więc cała zawartość załącznika nr 2 do
uchwały znalazła się poza granicami upoważnienia ustawowego co obraża obydwa przepisy jednocześnie.
Uchwalając załącznik nr 2 do uchwały Rada Miejska w ocenie Prokuratora dopuściła się również obrazy
§ 118 w zw. z § 143 ZTP według których w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy
upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Skarżący dodał, że ZTP są źródłem prawa
o charakterze powszechnie obowiązującym, a więc obowiązują również organy stanowiące gmin. Rada Miejska
w Polanicy Zdroju uchwalając zaskarżoną uchwałę dopuściła się rażącej obrazy wszystkich przepisów prawa
wymienionych w zarzucie niniejszej skargi.
Prokurator podniósł, że z uwagi na to, że w oparciu o uchwałę z dnia 19 czerwca 2002r. do dnia
dzisiejszego wydawane są decyzje administracyjne (zezwolenia na sprzedaż alkoholu) oraz uwzględniając
rodzaj i stopień naruszenia prawa przy wydawaniu uchwały, a także różnice w skutkach uchylenia
i stwierdzenia nieważności uchwały, wniesienie skargi do sądu administracyjnego z żądaniem stwierdzenia
nieważności uchwały w zaskarżonej części stało się uzasadnione. W ocenie Prokuratora, w razie stwierdzenia
nieważności uchwały przez Sąd, konieczne będzie wzruszanie ostatecznych zezwoleń na sprzedaż-podawanie
alkoholu wydanych na podstawie zaskarżonej uchwały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji
administracyjnych (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) - w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, że Uchwała Nr
XLI/290/2002 po jej podjęciu została przekazana do organu nadzoru, który nie stwierdził niezgodności tego
aktu z obowiązującymi przepisami prawa.
Strona przeciwna podniosła, że biorąc pod uwagę argumentację podniesioną w skardze Prokuratora
podjęto inicjatywę uchwałodawczą, zmierzającą do uchwalenia nowego aktu regulującego zasady usytuowania
na terenie Gminy Polanica-Zdrój miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i jednocześnie
stwierdzającego utratę mocy zaskarżonej uchwały, który przedłożony zostanie Wojewodzie Dolnośląskiemu
sprawującemu nadzór nad działalnością gminy. Nowo podjęta uchwała wejdzie w życie w terminie 14 dni po
opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. W podjętej w dniu 13 maja 2013r.
uchwale Rady Miejskiej wyeliminowano zapisy zawarte w zaskarżonej uchwale. Natomiast zezwolenia, będące
w chwili obecnej w obiegu prawnym, wydane w oparciu o zaskarżoną uchwałę spełniają również warunki
określone w nowo pojętej uchwale w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Polanica-Zdrój miejsc
sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych
(Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez
kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium
legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami
prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana
według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl
art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2012r., poz.271 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do
art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.;
dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje
m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji
publicznej. W myśl art.147§1p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej
uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis
szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo
naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym
przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa,
które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy,
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–4–
Poz. 5694
braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu
prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalenia. Natomiast stosownie do
art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Wyżej powołany przepis odnosząc się do uchwał organów gminy pozostaje w związku z przepisem
art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała organu gminy
sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka
organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie
określonym w art. 90 u.s.g..
W rozpoznawanej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym,
a skarga wniesiona została do Sądu przez prokuratora, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności
uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze
( j.t. Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599), jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie
wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie
albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu
terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.
Wobec treści powyższych przepisów wniesioną przez Prokuratora Rejonowego skargę na uchwałę
Rady Miejskiej z dnia 19 czerwca 2002 roku należało uznać za złożoną skutecznie.
Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady
Miejskiej z dnia 19 czerwca 2002r. w sprawie w sprawie ustalenia zasad wydawania i cofania zezwoleń na
prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem
sprzedaży, prowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania zasad obrotu tymi napojami oraz określenia zasad
usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Polanica-Zdrój. Jak wynika z części
wstępnej badanego aktu, podstawę prawną jego uchwalenia stanowiły przepisy art.18 ust.2 pkt 15 i art.40 ust.1
ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz przepisy art.4(1) ust.1 pkt 4, art. 12 ust. 2 ustawy
o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dnia 26 października 1982r. (Dz. U. Nr
35,poz.230 z poźn.zm.) Jest faktem powszechnym, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym
Województwa Dolnośląskiego (Dz. Urz. Woj. Doln. 2002.166.2324). W dniu 13 maja 2013r. Rada Miejska
podjęła uchwałę w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Polanica-Zdrój miejsc sprzedaży i podawania
napojów alkoholowych. W § 4 uchwalono utratę mocy uchwały z dnia 19 czerwca 2002r.
Podnieść należy za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartym
w uzasadnieniu wyroku z dnia 23.11.2011r.sygn. akt IV SA/Po 977/11, że ustawodawca nie przesądził
expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 12 ust. 1 i
2 u.w.t. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, iż jest to akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy
o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji. Pogląd
ten jest powszechnie przyjmowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np.: wyrok NSA
z 21.12.1993 r., SA/Wr 1739/93, OwSS 1995/4/142 oraz wyrok WSA w Warszawie z 05.07.2005 r., VI SA/Wa
2256/04, CBOSA), jak i w doktrynie (zob.: I Skrzydło-Niżnik [w:] I Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa
o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002, teza 2 do art. 12;
R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 134 i 137).
Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji należy stwierdzić, że omawiana uchwała mieści się w kategorii
aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe
upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej.
W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości,
iż akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze
normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na
obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w
granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której
mowa w art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t., jest tego rodzaju aktem, o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż
postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do
jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji
w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady,
skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–5–
Poz. 5694
traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa
(zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).
W świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 08 marca o samorządzie gminnym
(Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest
nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu
art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie
obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami
techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia
20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Należy
zauważyć, że choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami
legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak
nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie
zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych
w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki
prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania
których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T.
Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).
Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w związku z § 143 ZTP, w myśl
której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do
unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje
z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko
"na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.
Podobnie rudymentarny charakter i zakotwiczenie w art. 94 Konstytucji RP ma dyrektywa wynikająca
z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy
upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie
aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem
niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako
rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu tego poglądu podnosi się m.in., że uchwała nie może jeszcze raz
regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, i co stanowi przepis powszechnie
obowiązujący, gdyż taki zabieg stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie
w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany
intencji (ratio legis) ustawodawcy. Wielość powtórzeń uregulowań ustawowych powoduje również, że akt
prawa miejscowego jest w istocie kopią ustawy i z tego powodu zabieg legislacyjny, w wyniku którego
w porządku prawnym funkcjonują dwa akty prawne wprawdzie różnej rangi, ale tej samej treści, należy uznać
za zbędny i przez to niedopuszczalny. Powtarzanie zapisów ustawy może wprowadzać w błąd co do tego, czy
określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie
obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto pojawić się mogą istotne
wątpliwości, które z norm, i w jakim zakresie, znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie
tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii, czyli gdy na grunt uchwały przeniesiony zostanie jedynie
fragment przepisu ustawy. Do powyższych argumentów można dodać jeszcze i ten, że dalsze komplikacje,
zwłaszcza w zakresie ustalenia obowiązującego stanu prawnego, mogą wyniknąć w sytuacji, gdy w wyniku
zmian ustawodawczych dojdzie do uchylenia przepisu ustawy, który wcześniej został powtórzony w uchwale,
a który później, na skutek swoistej "legislacyjnej inercji", nie zostanie na czas z niej usunięty przez
uchwałodawcę.
W świetle powyższych uwag należy, co do zasady, uznać trafność stanowiska, że unormowania aktu
prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw.
z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez
wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa
miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit., s. 633).
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy podkreślić, iż fakt jej uchylenia
przez nowo podjętą uchwałę nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w niniejszej sprawie. Sąd podziela
dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd – nawiązujący w swej istocie m.in. do wykładni
zaprezentowanej w wyroku TK z dnia 14 września 1994 r. (sygn. W 5/94; OTK 1994, cz. II, poz. 44) – iż
zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej
dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez ów sąd
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–6–
Poz. 5694
wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub
zmianę (por. np.: wyrok NSA z 04.08.2005 r., OSK 1290/04, CBOSA; wyrok NSA z 01.09.2010 r., I OSK
368/10, CBOSA; wyrok WSA w Olsztynie z 07.12.2010 r., II SA/Ol 892/10, CBOSA; podobnie w doktrynie,
m.in.: W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa
2010, s. 805–806; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie
obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w przypadku zaskarżonej
uchwały, która stanowiła podstawę do wydawania, w okresie jej obowiązywania, zezwoleń na sprzedaż
napojów alkoholowych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza
wyeliminowanie zawartych w niej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc), czyli że
wymienione przepisy od daty podjęcia uchwały do daty jej uchylenia traktowane być muszą jako istniejące
i wiążące. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki już od chwili podjęcia uchwały
(skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza więc, że w tym zakresie wskazane
unormowania należy traktować tak, jakby nigdy nie były podjęte. Ta zasadnicza różnica pomiędzy istotą
i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej
powoduje, że nie można uznać postępowania sądowoadministracyjnego za bezprzedmiotowe (zob. wyrok WSA
w Lublinie z 18.06.2008 r., II SA/Lu 320/08, ZNSA 2009/1/119).
Z powyższych względów Sąd uznał, iż należy dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej
uchwały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w dacie uchwalania tego aktu. Podstawę
prawną uchwały, przywołaną wyraźnie w jej treści, stanowiły przepisy art. 4(1) ust.1 pkt 4, art. 12 ust. 2 ustawy
o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dnia 26 października 1982r. Powołane
przepisy – w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu stanowiły: Prowadzenie działań
związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób
uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. W szczególności zadania te obejmują : ..ustalanie
szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych
przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży oraz kontrolę w zakresie przestrzegania
zasad obrotu tymi napojami (art.4(1) ust.1 pkt 4), natomiast przepis art.12 ust.2 – upoważniał radę gminy do
określenia, w drodze uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów
alkoholowych przy czym usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych
powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie
profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4 u.w.t.).
Podkreślić należy, że art 4 (1) ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu
alkoholizmowi został uchylony z dniem 9 listopada 2002r. na mocy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 o zmianie
tej ustawy. (Dz. U 2002.167.1372).
Uchwała Rady Miejskiej z dnia 19 czerwca 2002r. w § 2 stanowi: „Określa się zasady usytuowania na
terenie miasta Polanica Zdrój miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w brzmieniu określonym w załączniku
nr 2 do niniejszej uchwały”. Treść spornego załącznika ogranicza się do dosłownego przepisania części
przepisów art.14 i 15 u.w.t. dotyczących ustawowego zakazu miejsc sprzedaży, podawania i spożywania
napojów alkoholowych. Nie uregulowano w załączniku natomiast żadnych kwestii wynikających z delegacji
ustawowej.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się ta część uchwały, która dotyczy kwestii
uregulowanych w art. 12 ust. 2 ustawy, czyli zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży
i podawania napojów alkoholowych. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że Rada Miejska podejmując
przedmiotowy akt prawa miejscowego wykroczyła poza granice upoważnienia wynikającego
z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Odnośnie do zakresu
delegacji wynikającej z tego przepisu dla organu stanowiącego gminy, wypowiadały się już niejednokrotnie
sądy administracyjne, podkreślając, iż pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania
napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie
względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze,
miejsca kultu religijnego, jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną
ochronę. Tego wymogu - określenia położenia - nie spełnia analizowany załącznik do uchwały.
Niezależnie od powyższego zaakcentować trzeba, iż katalog miejsc chronionych został zawarty
w art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i jest to katalog
zamknięty, co oznacza, iż rada gminy nie może na podstawie art. 12 ust. 2 tej ustawy dokonać jego
rozszerzenia. Może natomiast na podstawie art. 14 ust. 6 wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży,
podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, lecz jest to odmienna regulacja.
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–7–
Poz. 5694
W ocenie Sądu, zasadnie Prokurator zarzuca, iż treść zaskarżonego załącznika do uchwały wkracza
w materię ustawową dotyczącą bezwzględnego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów
alkoholowych, uregulowaną wprost w samej ustawie (art. 14 ust. 1-5,art.15). Materia ta nie może być
regulowana w uchwale rady gminy wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 tej ustawy, dotyczącego określania
zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Treść i zakres zawartego
w art. 12 ust. 2 ww. ustawy upoważnienia rady gminy do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży
i podawania napojów alkoholowych wskazuje, że upoważnienie to dotyczy miejsc nie objętych zakazem
sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Uchwała rady gminy wydana na podstawie tego
upoważnienia nie może więc wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt
sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkroczyłaby w ten sposób w zagadnienia zakazów,
o których mowa w art. 14 tej ustawy. Nadto jakiekolwiek modyfikacje, w tym zawężenie ustawowego katalogu
miejsc chronionych mogłyby rodzić, wśród adresatów aktu prawa miejscowego, wątpliwości co do
ewentualnego "wyłączenia" stosowania na terenie gminy zakazów ustawowych – niewymienionych w uchwale
rady gminy. W wyroku z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/98 Naczelny Sąd
Administracyjny stanął na stanowisku, iż: "uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest
już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba
bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go
powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy" (OSS 2000/1/17).
Z kolei w wyroku z dnia 21 grudnia 1993 r. w sprawie SA/Wr 1739/93 NSA podkreślił, że: "Przeniesienie do
uchwały rady gminy w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad
usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przepisów ustawowych o warunkach wydawania
zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, cofania i wygasania tych zezwoleń oraz zakazów sprzedaży,
podawania i spożywania napojów alkoholowych i nadanie tym przepisom charakteru bezpośredniej regulacji
rady gminy wykracza poza zakres delegacji do stanowienia przepisu gminnego wykonawczego, przewidzianej
w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu
alkoholizmowi i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru. (opubl. OwSS 1995/4/142).
Reasumując, Sąd stwierdza, że przepis § 2 uchwały i wydany na jego podstawie załącznik nr 2 w
sposób istotny naruszał prawo, w szczególności wykraczając poza zakres upoważnienia ustawowego
określonego w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co
uzasadniało uwzględnieniem skargi Prokuratora.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku stwierdzając
nieważność § 2 uchwały oraz załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, uwzględniając także, że w odniesieniu
do stwierdzenia nieważności – części – uchwały jako aktu prawa miejscowego, orzekanie o jej nieważności
dopuszczalne jest w każdym czasie (art. 94 ust. 1 in fine u.s.g; wyrok NSA z 16.02.2006 r., I OSK 1336/05,
akceptowany przez P. Chmielnickiego w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko,
M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" LexisNexis 2007 s. 687).
Z uwagi na to, iż w dacie wyrokowania uchwała była już aktem nieobowiązującym, w ocenie Sądu,
nie zachodziła konieczność zamieszczania w wyroku rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a