European Environmental Law: an introduction (Polish)

European Environmental Law: an introduction (Polish)
Europejskie prawo ochrony
środowiska: wprowadzenie
Wybe Th. Douma
1) Wstęp
Niniejszy tekst stanowi krótki wstęp do tej części prawa Wspólnoty Europejskiej,
która odnosi się do ochrony środowiska. Po pierwsze, przedstawione tu zostaną
główne przepisy Traktatu WE dotyczące ochrony środowiska i zrównoważonego
rozwoju. Następnie, przedstawione zostanie kilka ogólnych uwag. Potem,
przedstawione zostaną różne przepisy traktatów, które zmieniły pierwotny Traktat
Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) w obecny Traktat Wspólnoty
Europejskiej (WE) oraz przepisy Traktatu Unii Europejskiej dotyczące środowiska
oraz zrównoważonego rozwoju. Wreszcie, wspomniane będą późniejsze zmiany
wprowadzone przez Traktat Amsterdamski i Nicejski oraz zmiany, które wejdą w
życie razem z Traktatem Konstytucyjnym.
2) Obowiązujący porządek prawny
Art. 2 Cele WE (włączając zrównoważony rozwój gospodarczy i wysoki poziom
ochrony środowiska naturalnego)
Art. 3 ust. 1 (ex. 2 ust. k) Polityka ochrony środowiska
Art. 6 Zasada integracji, zrównoważonego rozwoju
Art. 28 (ex. 30)
Zakaz ilościowych ograniczeń importu
Art. 30 (ex. 36)
Wyjątek od zakazu z art. 28 dotyczący ochrony zdrowia i
życia ludzi, zwierząt i roślin
Art. 95 (ex 100A)
Rynek wewnętrzny
Art. 174 (ex 130R) Ochrona środowiska
Art. 175 (ex 130S) Podstawy prawne działalności środowiskowej
Art. 176 (ex 130t)
Bardziej surowe środki krajowe
Uwagi ogólne
Pomimo, iż słowo środowisko nie pada w traktatach ustanawiających EWG, to
ochrona środowiska była jednym z jej celów od 1972 r. Przygotowywane były
projekty działań środowiskowych, które bardziej szczegółowo opisywały cele i
zasady oraz ustanawiały priorytetowe tematy, które wymagały podjęcia
odpowiednich kroków. Zwłaszcza dzięki stosowaniu artykułów 100 i/lub 235
Traktatu EWG, wprowadzano środki regulujące w takich dziedzinach jak
zanieczyszczenie powietrza i wody. Harmonizacja krajowych środków
środowiskowych uznana została za konieczność w celu zapobieżenia problemów
w handlu wewnątrz wspólnotowym, warunkom nierównej konkurencji oraz w celu
zapewnienia ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska. W tym czasie,
ustanowiono setki przepisów środowiskowych, które wpłynęły na prawie
wszystkie aspekty prawa ochrony środowiska państw członkowskich. Ponad
połowa przepisów krajów członkowskich jest obecnie w ten sposób zainicjowana
bądź pozostaje pod wpływem Brukseli.
Jednolity Akt Europejski
1-go lipca 1987, Traktat EWG został uzupełniony Jednolitym Aktem Europejskim,
co powodowało jednoznaczne wymienienie środowiska w artykule 100A (rynek
wewnętrzny) i w osobnej sekcji poświęconej środowisku - artykułami 130R-T.
Ochrona środowiska nie była, jednak, oficjalnie uwzględniona w celach EWG.
Traktat z Maastricht
Wraz z wejściem w życie Traktatu z Maastricht 1-go listopada 1993 r. ochrona
środowiska formalnie otrzymała nareszcie swoje miejsce wśród celów WE w
artykule 2 Traktatu WE (jak później nazywany był wcześniejszy Traktat EWG).
Od tej chwili, Unia Europejska funkcjonuje równolegle z WE.
Traktat Amsterdamski
Traktat Amsterdamski wszedł w życie 1-go maja 1999 r. Od tego czasu
numeracja tekstu Traktatu WE została zmieniona. Zasada integracji ujęta
początkowo w artykule 130R, została jeszcze bardziej uwypuklona.
Artykuł 6 stanowi obecnie, że wymagania dotyczące ochrony środowiska, mają
zostać włączone do definicji i implementacji polityk i działań Wspólnoty, do
których odnosi się artykuł 3, zwłaszcza w świetle promowania zrównoważonego
rozwoju. W artykule 95 (ex. 100A), regulującym rynek wewnętrzny, wymienione
są możliwości wprowadzenia bardziej surowych przepisów krajowych, pomimo
europejskich zasad dotyczących harmonizacji. Wreszcie należy zwrócić uwagę
na to, że zasada współdecydowania, według której Parlament Europejski ma w
niektórych przypadkach prawo veta, stosuje się obecnie do środków
wynikających z artykułu 95 oraz 175.
Traktat Nicejski
W Traktacie Nicejskim nie nastąpił duży postęp w sprawach ochrony środowiska.
Mimo iż agenda Konferencji Międzyrządowej była ograniczona w kwestiach
ochrony środowiska, to nawet te cele, które zostały przewidziane, nie zostały
spełnione. Głównym problemem w Nicei było to, że podtrzymane zostało status
quo, jeśli chodzi o niektóre procedury dotyczące środowiska. Zasada głosowania
jednomyślnego nie została, jak to było przewidziane, zmieniona na zasadę
kwalifikowanej większości w kwestii przepisów obejmujących tzw. eko-podatki,
co sprawiło, że podejmowanie decyzji w tym zakresie jest utrudnione, zwłaszcza
w świetle powiększenia Unii.
Kolejnym potencjalnym problemem jest fakt, że artykuł środowiskowy zostanie
zmieniony do „środków wpływających na …. dostępność zasobów (wodnych)”,
podczas gdy oryginalne brzmienie to „środki dotyczące”. To nowe, szersze
sformułowanie może znaczyć, że więcej środków będzie mu podlegać i, że
decyzje ich dotyczące też będą musiały być podejmowane jednogłośnie.
Konstytucja Europejska
Uzgodniony czteroczęściowy tekst zawiera kilka przepisów dotykających kwestii
środowiskowych. W Części I jest jasno stwierdzone, że zrównoważony rozwój
oparty na poprawie jakości środowiska inter alia jest jednym z celów Unii (artykuł
!-3 paragraf 3), tak samo jak promowanie zrównoważonego rozwoju w zasięgu
globalnym (art. I-3 paragraf 4). Środowisko pozostaje w obszarze wspólnych
kompetencji (art. I-13). W preambule do Części II (Karta Podstawowych Praw
Unii Europejskiej), Unia podejmuje się promować zrównoważony rozwój.
Konieczność włączenia wymogów ochrony środowiska do polityk Unii jest
sformułowana zarówno w Części II (art. II-37) jaki i w Części III poświęconej
Politykom i Funkcjonowaniu Unii (art. III- 4) Konstytucji. Zapisy art. III-4 są w
dużej części identyczne jak zapisy dawnego art. 6 Traktatu WE. Art. II-37
stwarza obowiązek zapewnienia wysokiego stopnia ochrony środowiska i
podnoszenia jakości środowiska „zgodnie zasadą zrównoważonego rozwoju”.
Art. II paragraf 1 wyraża prawo do poszanowania cielesnej (i umysłowej)
nietykalności, art. II-7 prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego.
Zapisy te mogą odgrywać pewną rolę, gdy występuję poważne zanieczyszczenie
środowiska. Art. III-129 do III-131 są poświęcone środowisku i są w zasadzie
identyczne z wcześniejszymi art. 174-176 Traktatu WE. Zasada jednomyślności
została zachowana w obrębie pewnych środków podatkowych,
zagospodarowania terenów miejskich i wiejskich a także w zakresie użytkowania
wody, gruntu i energii. Art. III-43 zastępuje art. 30 (ex 36) Traktatu WE, nie
dodając „ochrony środowiska’ do listy powodów, co oznacza, że orzecznictwo
oparte na „zasadzie rozsądku” utrzyma swoją wagę w tym zakresie. Art. III-65
zastępuje art. 95 Traktatu WE nie zmieniając w znaczącym stopniu możliwości
powoływania się na względy środowiskowe przy legislacji krajowej surowszej niż
europejska. Wreszcie, tekst zawiera nowy artykuł dotyczący energii (III-157), w
którym wyraźnie przedstawiona jest potrzeba ochrony i poprawy stanu
środowiska. Ogólnie rzecz biorąc, jeśli referenda krajowe umożliwiłyby
wprowadzenie tego Traktatu, to środowisko i zrównoważony rozwój by na tym
zyskały, właśnie dzięki zapisom Karty.
Swobodny przepływ towarów
Krajowa polityka środowiskowa ma obowiązek stosować się do wymogów
przedstawionych w konkretnych europejskich dyrektywach i regulacjach. Będą
one opisane później w zakresie, w którym odnoszą się do środowiska i rynku
wewnętrznego. Jeśli brakuje takich wymogów to stosuje się wymogi przedłożone
w Traktacie WE. W sprawach dotyczących krajowych środków środowiskowych
wpływających na swobodny przepływ towarów w obrębie WE ważny jest art. 28
(ex 30). W zasadzie zabronione są ilościowe ograniczenia importu i środki
mające takie same efekty, chyba że są konieczne w celu ochrony zdrowia ludzi,
zwierząt i roślin, jak wyszczególniono w art. 30 (ex 36). Ochrona środowiska daje
również możliwość wyjątków, ale na podstawie „zasady rozsądku”. Za przykład
stosowania zasady rozsądku przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości może
służyć sprawa Danish Bottles C-302/86. Takie zakazy lub ograniczenia nie mogą
jednak tworzy arbitralnej dyskryminacji lub ukrytych ograniczeń handlu pomiędzy
krajami członkowskimi. Powinny również być proporcjonalne, w takim znaczeniu,
że, do uzyskania takich samych efektów, nie mogą być dostępne inne,
alternatywne środki mające mniejszy wpływ na handel (test możliwie
najmniejszych ograniczeń handlu).
Wprowadzenie rynku wewnętrznego
Art. 95 (ex 100A) Traktatu WE umożliwia podjęcie środków w celu wprowadzenia
i funkcjonowania rynku wewnętrznego. Sekcja 3 wymaga przyjęcia za podstawę
wysokiego stopnia ochrony z uwzględnieniem między innymi środowiska i
zdrowia publicznego. Sekcja 4 zezwala na utrzymanie w pewnych przypadkach
istniejących środków krajowych ochrony środowiska. Sekcja 5 zezwala nawet na
wprowadzanie nowych, surowszych środków ochrony środowiska przez państwa
członkowskie. Holandia przy wielu okazjach odwoływała się do starej możliwości
utrzymania surowszych środków krajowych, kiedy uznawała środki WE za
niewystarczająco daleko idące. Do tej pory nie doprowadziło to do podjęcia
żadnych formalnych decyzji przez Komisję. Prośba dotycząca kadmu została w
międzyczasie cofnięta. Komisja udzieliła zgody na podobne prośby Niemiec i
Danii dotyczące PCP. Stosując jako punkt wyjściowy art. 100A Traktatu WE,
podjęto szereg środków dotyczących zarówno sortowania, pakowania i
znakowania niebezpiecznych próbek, jak również wprowadzani do środowiska
organizmów modyfikowanych genetycznie. Obecnie, podjęto już pewne decyzje
zgodnie z postanowieniami nowego art. 95.
Paragraf środowiskowy
Art. 174 (ex 130R) opisuje cele i zasady polityki środowiskowej WE. Art. 174(2)
wymaga ochrony wysokiego stopnia, ale dopuszcza wyjątki spowodowane
różnicami regionalnymi. Art. 175 zawiera również prawdziwą podstawę prawną
dla środków i zarządza procesem podejmowania decyzji, który je powołuje do
życia. Wreszcie, art. 176 (ex 130T) pozwala krajom członkowskim na utrzymanie
lub podjęcie surowszych środków. Środki te muszą być zgodne z pierwotnymi
zapisami Traktatu i muszą zostać zgłoszone Komisji.
Pierwotne środki mające mniej bezpośrednie powiązanie z funkcjonowaniem
rynku wewnętrznego, takie jat środki ochrony środowiska naturalnego, ale
również nowa dyrektywa 91/156 dotycząca odpadów są z tytułem dot.
środowiska uznawane za podstawę.
Dyrektywy
Art 249 (ex 189) Traktatu WE stanowi, że dyrektywy europejskie nakładają na
kraje członkowskie zobowiązanie do osiągnięcia określonego rezultatu w danym
okresie czasu, pozostawiając im wolność wyboru form i metod do osiągnięcia
tego celu. Osoby mogą odwoływać się do postanowień dyrektywy, jeśli krajowy
prawodawca wdrożył je zbyt późno lub nieodpowiednio. Dlatego też, przepisy te
powinny być wystarczająco jasne, precyzyjne i niewarunkowe. Można rozróżnić
sytuacje, gdzie przepisy krajowe są bardziej oraz mniej surowe niż przepisy
dyrektywy. W pierwszym przypadku, osoby bezpośrednio zainteresowane mogą
się powoływać na przepisy WE, w drugim, strony trzecie mogą czasami
powoływać się na nie przeciwko danemu krajowi członkowskiemu (ale nie
przeciwko innym osobom).
Regulacje
Ze swojej natury regulacje stosują się bezpośrednio w krajach członkowskich art.
249 Traktatu WE, ex 189). W kwestiach, które powinny w ten sam sposób być
regulowane we wszystkich krajach członkowskich, takich jak import i eksport
odpadów oraz handel zagrożonymi gatunkami zwierząt i roślin, wybiera się formę
regulacji.
Orzecznictwo
Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ECJ) jest sądem ostatniej instancji dla
kwestii prawa WE. Interpretuje prawo WE w sporach do niego wniesionych w
sprawach dotyczących jednej z instytucji wspólnotowych lub osób w następujące
sposoby:
Postępowanie wynikające z art. 226 Traktatu WE (ex 169). Artykuł ten pozwala
Komisji WE wszcząć postępowanie wdrażające przed ECJ jeśli uzna, że państwo
członkowskie nie wypełnia swoich zobowiązań wynikających z prawa WE. Jest to
jednak dopiero ostatni etap postępowania. Komisja i kraj członkowski negocjują
zanim włączony zostanie ECJ. Odbywa się to w kilku etapach: najpierw mają
miejsce nieformalne negocjacje pomiędzy dwoma stronami, jeśli nie dojdzie się
do satysfakcjonujących konkluzji, to Komisja wysyła formalne zawiadomienie
wyliczające konkretne złamania prawa wspólnotowego, jeśli nadal nie zostanie
osiągnięta prawidłowa implementacja, to Komisja wydaje uzasadnioną opinię,
według której kraj członkowski ma dwa miesiące na wypełnienie swoich
zobowiązań, przed rozpoczęciem postępowania przed ECJ. Jeśli ECJ podziela
opinię Komisji, to kraj członkowski jest zobowiązany do zmiany swojego prawa
krajowego i implementacji prawa WE. Na podstawie art. 228, nałożone mogą
zostać sankcje finansowe. Grecja była pierwszym krajem, na który nałożono kary
pieniężne według tych przepisów, co widać w sprawie C-387/97.
Postępowanie zawarte w art. 234 EC (ex 177). Artykuł ten stanowi, że sądy
krajowe mogą (a w przypadku sądów ostatniej instancji, muszą) odnosić pytania
dotyczące interpretacji i ważności prawa wspólnotowego do ECJ jeśli pytania
takie wynikają z postępowania pomiędzy osobami przed takim sądem krajowym.
Ważnymi tematami przeglądu są: interpretacja Traktatu WE oraz ważność
środków wspólnotowych. Prawo krajowe kraju członkowskiego może również być
sprawdzane względem prawa wspólnotowego. Sąd krajowy musi kierować się
wyjaśnieniem ECJ.
Ważne wyroki ECJ w zakresie środowiska to, między innymi, sprawa odpadów
Wallon z 9-go lipca 1992,
Walloon waste-case C-2/90,gdzie ECJ uznał, że całkowity zakaz importu
niebezpiecznych odpadów nie jest zgodny z europejską dyrektywą 84/631, która
zaleca system indywidualnego ważenia interesów, oraz duńska sprawa
dotycząca pszczół z 3-go grudnia 1998 Danish bee-case C-67/97, gdzie import
innych gatunków pszczół na daną wyspę mógł być usprawiedliwiony wyjątkiem
względem życia i zdrowia zwierząt art. 36 (obecnie 30). Żeby zapoznać się z
innymi sprawami środowiskowymi proszę przejść do naszej strony orzecznictwa.
_____