Dr Jacek Sierak

Dr Jacek Sierak
Wieloletnie planowanie finansowe w jednostkach samorządu terytorialnego.
1. Wprowadzenie
Wieloletnie planowanie finansowe jest elementem prowadzonej przez jednostkę
samorządu terytorialnego polityki finansowej. W literaturze polityka finansowa jest
rozumiana jako świadoma działalność ludzi i instytucji polegającą na ustalaniu i realizacji
określonych celów, przy pomocy dostępnych środków finansowych. Z kolei planowanie
finansowe to proces określania finansowych efektów zaplanowanych czynności w
określonym czasie, proces porównywania i uzgadniania tych zamierzeń z przewidywanymi
środkami finansowymi.
Analizując proces wieloletniego planowania finansowego należy zwrócić uwagę na
aspekty natury prawnej i ekonomicznej. Od strony prawnej jest ono jednym z podstawowych
założeń nowej ustawy o finansach publicznych z 2009 r., zgodnie z którą wieloletnia
prognoza finansowa jest opisem zamierzonych, w perspektywie co najmniej trzech lat,
wewnętrznie spójnych działań organów samorządu terytorialnego związanych z
gromadzeniem i rozdysponowaniem zasobów pieniężnych pod kątem osiągania
wyznaczonych celów związanych z organizowaniem i udostępnianiem dóbr publicznych i
społecznych.
Z ekonomicznego punktu widzenia wieloletnie planowanie finansowe jest instrumentem
strategicznego zarządzania jednostka samorządu terytorialnego sprzyjającym:
- racjonalizacji gospodarowania środkami publicznymi,
- zwiększeniu przejrzystości i przewidywalności polityki finansowej,
- dopasowaniu polskich instrumentów budżetowych do planowania na szczeblu unijnym,
zwiększeniu efektywności wykorzystania posiadanych zasobów.
2.
Podstawy prawne wieloletniej prognozy finansowej.
Obowiązek opracowania wieloletniej prognozy finansowej (wpf) nakładają na każdą
jednostkę samorządu terytorialnego przepisy art. 226-232 ustawy o finansach publicznych
(ufp)1. Punktem wyjścia konstrukcji wieloletniej prognozy finansowej jest roczny budżet.
Kwestia zgodności WPF z budżetem została uregulowana w art. 229 ustawy o
finansach publicznych. Intencją ustawy jest potraktowanie planu wieloletniego jako
planu ogólnego pełniącego funkcje nadrzędne w stosunku do każdego budżetu rocznego.
Wartości przyjęte w wpf i w budżecie powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku
budżetu, kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego.
Zarząd ma obowiązek dokonywania zmian w prognozie za każdym razem, kiedy w wyniku
uchwały organu stanowiącego modyfikującej uchwalę budżetową zmieniają się wielkości, o
których mowa w art. 229 ufp.
1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 z późn.
zm.), art. 226-232.
1
W art. 231 ustawy o finansach publicznych zawarto gwarancje stabilności i
aktualności wieloletniej prognozy finansowej. Wynika z tego zgodność zapisów budżetu i
wieloletniej prognozy w zakresie wydatków na przedsięwzięcia oraz limitów zobowiązań
zaciąganych na przedsięwzięcia.
Uchwalanie wieloletniej prognozy finansowej
W ustawie o finansach publicznych uprawnienia i obowiązki organów jednostki
samorządu terytorialnego w procedowaniu nad wieloletnią prognozą finansową zostały
ukształtowane analogicznie do kompetencji ustalonych w procedurze uchwalania budżetu.
Inicjatywa sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i jej
zmiany są wyłączną kompetencją zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Projekt takiej
uchwały lub jej zmiany zarząd przedstawia wraz z projektem uchwały budżetowej: organowi
stanowiącemu – celem uchwalenia oraz regionalnej izbie obrachunkowej (RIO) – w celu
zaopiniowania. Wieloletnią prognozę finansową uchwala organ stanowiący, jednak radni - tak
jak nie mogą samodzielnie zainicjować zmiany budżetu, nie mogą także doprowadzić do
zamieszczenia w porządku sesji pozycji mogącej doprowadzić do uchwalenia nowej lub
zmiany dotychczasowej WPF ( art. 230 ust 1 i ust. 7 ufp).
Opinię do projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej lub jej
zmiany (przedstawionego wraz z projektem uchwały budżetowej) wydaje RIO. Wykonuje to
ze szczególnym uwzględnieniem zapewnienia przestrzegania przepisów ustawy dotyczących
uchwalania i wykonywania budżetów w następnych latach, na które zaciągnięto i zamierza się
zaciągnąć zobowiązania. Opinia RIO powinna być opublikowana przez JST w terminie 7 dni
od dnia jej otrzymania na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji
publicznej.
Okres objęty wieloletnia prognozą finansową
Ustawa o finansach publiczny określa zakres czasowy wieloletniej prognozy
finansowej. W art. 227 ust 1. określono, że obejmuje ona rok budżetowy oraz co najmniej trzy
kolejne lata. Jest to okres minimalny. Konieczność wydłużenia okresu sporządzania wpf
może także wynikać z okresu na który zostały zaciągnięte lub są planowane do zaciągnięcia
zobowiązania finansowe z tytułu pożyczek, kredytów oraz wyemitowanych papierów
wartościowych (zgodnie z art. 227 ust 2 ufp). Prognoza długu2 sporządzana jest wówczas na
czas do końca roku budżetowego w którym upływa termin spłaty ostatniej raty kapitałowej
zobowiązania finansowego o najdłuższym okresie zapadalności. W prognozie należy wykazać
nie tylko kwotę długu jednostki, w tym relacje jego spłaty do planowanych dochodów
budżetu w poszczególnych latach, ale także sposób sfinansowania spłaty długu (art. 226 ust 1
pkt 6 ufp). Na podstawie takich danych możliwym jest dokonanie oceny przyjętych przez JST
założeń w zakresie prawidłowości relacji spłat zobowiązań, o której mowa w art. 243 ufp.
Treść uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej
2
Mówimy tu w rzeczywistości o prognozie długu , która jest elementem wpf, co oznacza , ze nie cała
wpf opracowywana jest na okres zaciągnięcia zobowiązań, lecz tylko kwota długu.
2
Przepisy ustawy o finansach publicznych w art. 226 ust 1. i ust 2 określają elementy
objęte prognozą, sposób ich ujęcia i strukturę. Zgodnie z tymi przepisami dla każdego roku
objętego prognozą określa się co najmniej:
1. prognozę dochodów z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych (w tym, z
wyszczególnieniem pochodzących ze sprzedaży majątku);
2. prognozę wydatków w podziale na bieżące i majątkowe. W ramach wydatków bieżących
wyodrębnia się wydatki na obsługę długu, wydatki związane z udzielonymi poręczeniami
i gwarancjami, wydatki na wynagrodzenia i składki od nich naliczane, wydatki związane
z funkcjonowaniem organów jednostki samorządu terytorialnego oraz wydatki na
planowane i realizowane przedsięwzięcia wieloletnie. Wśród wydatków majątkowych
wyszczególnia się wydatki danego roku na planowane i realizowane przedsięwzięcia
wieloletnie;
3. wynik budżetu, rozumiany jako różnica pomiędzy dochodami i wydatkami budżetu w
każdym kolejnym roku objętym prognozą. Dodatni wynik finansowy stanowi nadwyżkę
budżetową, wynik ujemny – deficyt budżetowy;
4. przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu – w przypadku nadwyżki
należy tu wskazać konkretne cele na które zostanie ona wykorzystana, w sytuacji deficytu
wskazanie źródeł jego sfinansowania, zgodnie z przepisami art. 217 ust 2 ufp;
5. przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem
długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia – ustawa nie precyzuje tu
szczegółowo wymagań co do ich ujęcia. Jest to jednak bardzo ważny element
racjonalności planowania finansowego. W związku z tym nie powinno mieć miejsca
ograniczenie się do podania ogólnych kwot przychodów i rozchodów, ale podanie
szczegółowo ich źródeł i przypisanych im wartości (w odniesieniu do art. 226 ust 1,
stanowiącego o realistycznym kształcie prognozy);
6. kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego, w tym relację, o której mowa w
art. 243, oraz sposób sfinansowania spłaty długu. Dla każdego roku objętego prognozą
powinien zostać określony sposób sfinansowania długu, w powiązaniu z prognozowana
kwotą rozchodów budżetu. Źródłem spłaty długu mogą być występujące w kolejnych
latach nadwyżki budżetu lub zobowiązania zaciągnięte na ten cel. Regulacje w tym
zakresie (zobowiązania) wynikają z przepisów art. 89 ust 1. pkt 3 ufp. Źródła spłaty
długu powinny być zgodne z prognozami planowanych nadwyżek, przychodów i
rozchodów budżetu.
Do wieloletniej prognozy finansowej dołącza się objaśnienia przyjętych wartości (art.
226 ust 2a) Mają one formę opisową, a ich celem jest wytłumaczenie i uzasadnienie zapisów
zasadności i realności wieloletniej prognozy finansowej. Podstawowymi wielkościami są tu
prognozowane dochody i wydatki – i ich też powinna dotyczyć główna cześć objaśnień.
Uchwała w sprawie wpf może zawierać upoważnienia dla zarządu, związane z
zaciąganiem zobowiązań na realizację zamieszczonych w niej przedsięwzięć, z tytułu umów,
których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia
3
ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok
budżetowy (zgodnie z art. 228 ufp).
Elementem składowym wieloletniej prognozy finansowej jest załącznik przedsięwzięć
wieloletnich. Zdefiniowano je zgodnie z art. 226 ust. 4 ustawy o finansach publicznych jako:
1. wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z:
a) programami finansowanymi z udziałem środków z UE i bezzwrotnych środków
pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA oraz innej pomocy
zagranicznej niepodlegającej zwrotowi;
b) umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym;
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych przedsięwzięcia mogą obejmować wydatki
inwestycyjne, ale także priorytetowe programy, projekty lub zadania skutkujące wydatkami
bieżącymi budżetów. Dane dotyczące każdego przedsięwzięcia powinny wskazywać na:
nazwę i cel, jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą
wykonywanie przedsięwzięcia, okres realizacji i łączne nakłady finansowe, limity wydatków
w poszczególnych latach, limit zobowiązań.
Należy tu jednak zaznaczyć, że nie wszystkie przedsięwzięcia, które są wieloletnimi
projektami, programami lub zadaniami, muszą być realizowane za pomocą umów
wieloletnich (art. 227 ust 4 ufp). Mogą być również realizowane zadania, których cel będzie
realizowany przez kilka lat za pomocą umów rocznych. Zgodnie z art. 227 ust 1 ufp zakres
czasowy wpf musi być dostosowany do okresu realizacji przedsięwzięć wieloletnich. Każde
przedsięwzięcie wykraczające poza rok budżetowy powinno być ujęte w wpf.
Według art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wieloletnia prognoza
finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą
poszczególne informacje niezbędne dla oceny możliwości finansowych JST, w tym stopnia
zadłużenia. Realistycznie opracowana WPF jest przejawem tzw. planowania kroczącego. Po
uchwaleniu WPF w roku bazowym (wyjściowym) podlega ona zmianom (w tym aktualizacji),
dzięki czemu dochodzi do przesuwania jej horyzontu czasowego na dalsze lata.
W praktyce problemy z zachowaniem realności, a tym samym pełnieniem przez
wieloletnią prognozę finansową roli instrumentu zarządzania strategicznego, wynikają z
pojawiających się uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych. Pierwsze z nich są
następstwem zmiennej sytuacji makroekonomicznej, w jakiej funkcjonują budżety JST i
budżet państwa, drugie mogącego wystąpić braku możliwości przewidywań dotyczących
poszczególnych źródeł dochodów lub rodzajów wydatków w długiej perspektywie. Problemy
tego typu pojawiają się także ze względu na pewną ogólność zapisów budżetu państwa, np. w
zakresie kwot przewidywanych wielkości środków na dotacje lub inne transfery z budżetu
państwa, czy też budżetu środków europejskich. Wieloletni plan finansowy państwa zawiera
w zasadzie ogólne informacje dotyczące przyjętych wskaźników, m.in. wzrostu cen, wzrostu
importu, tempa wzrostu PKB czy wskaźniki inflacji. Druga grupa przyczyn odstępstw od
realności prognoz ma charakter wewnętrzny. W wielu jednostkach samorządu terytorialnego
ma miejsce praktyka mechanicznego podejścia do budowy planów wieloletnich, bazująca nie
na prognozach społeczno-gospodarczych i finansowych, a na „wypełnianiu wymogu
formalnego” sporządzenia prognozy, wynikającego z przepisów ustawy o finansach
4
publicznych i działalności kontrolnej organów nadzoru. W takiej sytuacji opracowanie
wieloletniej prognozy finansowej czy też prognozy długu sprowadza się do wprowadzenie do
nich wartości zapewniających spełnienie ustawowych wskaźników zadłużenia lub spłat dla
poszczególnych lat, mimo, że nie mają one nic wspólnego z realnością. Tak przygotowana
wieloletnia prognoza finansowa nie jest właściwym instrumentem strategicznego zarządzania
finansami.
Jak wspomniano wyżej zgodnie z art. 227 ust 2 ustawy o finansach publicznych
częścią wieloletniej prognozy finansowej jest wieloletnia prognoza długu. Informuje ona o
poziomie bieżącego i przyszłego zadłużenia. Daje także podstawy do prowadzenia analiz
zdolności kredytowej i płynności finansowej. Zgodnie z wymogami ustawy prognozę długu
należy opracować dla okresu wynikającego z długu zaciągniętego historycznie oraz
zobowiązań planowanych na przyszłość (nowego długu). Dla każdego roku należy zamieścić
kwotę występującego długu oraz indywidualny dla danej jednostki samorządu terytorialnego
limit obciążenia budżetu długiem, spłatą kosztów obsługi długu oraz spłatami udzielanych
poręczeń i gwarancji (art. 243 w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 6 ufp.)3. Stosowanie
indywidualnego wskaźnika zadłużenia jest zawieszone do roku 2014. W związku z tym w
2013 r. nadal obowiązują limity zadłużenia określone w art. 169 i 170 w ustawie o finansach
publicznych z 2005r. Horyzont czasowy wieloletniej prognozy długu obejmuje rok
początkowy uchwalenia WPF i kończy się na roku, w którym zostanie ostatecznie spłacony
dług dotychczasowy i nowy dług zaciągany w roku bazowym. W okresie spłaty długu
bieżącego parametry z art. 242 i art. 243 ustawy o finansach publicznych nie mogą ulec
przekroczeniu. Jeśli w latach kolejnych, w zaciągany będzie nowy dług, to okres prognozy
będzie ulegał odpowiednim przesunięciom.
W odniesieniu do art. 230 b ustawy o finansach publicznych, w Dzienniku Ustaw z
2013 r., poz. 86, zostało opublikowane rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 10 stycznia
2013 r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego.
Rozporządzenie określa:
- wzór wieloletniej prognozy finansowej i załącznika do prognozy oraz sposób przekazywania
przez jednostkę samorządu terytorialnego regionalnej izbie obrachunkowej:
a) projektów uchwał w sprawie wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmian, o
których mowa w art. 230 ust. 2 ustawy,
b) uchwał i zarządzeń w sprawie wieloletniej prognozy finansowej;
- sposób i terminy przekazywania przez regionalne izby obrachunkowe Ministrowi Finansów:
a) projektów wieloletnich prognoz finansowych, o których mowa w art. 230 ust. 2
ustawy, wraz z wynikami opinii,
b) wieloletnich prognoz finansowych wraz z wynikami rozstrzygnięć nadzorczych.
Jednostka samorządu terytorialnego przekazuje regionalnej izbie obrachunkowej uchwały
i zarządzenia w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Projekt uchwały w sprawie
3
Szczegóły konstrukcji wskaźnika omówione zostały w treści wykładu dotyczącego procedury
uchwalania budżetu.
5
wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmiany oraz uchwała i zarządzenie w sprawie
wieloletniej prognozy finansowej są przekazywane do regionalnej izby obrachunkowej w
formie dokumentu elektronicznego, z wykorzystaniem aplikacji wskazanej przez Ministra
Finansów w Biuletynie Informacji Publicznej.
3.
Aspekty ekonomiczne wieloleteniego planowania finansowego.
Planowanie wieloletnie jest niezbędnym instrumentem nowoczesnego zarządzania
finansami publicznymi. Zastosowanie planu wieloletniego daje możliwość ustalenia
priorytetów pomiędzy konkurencyjnymi zadaniami oraz określenia źródeł ich finansowania
przy alternatywnych sposobach montażu finansowego. Pozwala także wykazać wpływ
różnych scenariuszy realizacji zadań bieżących i inwestycyjnych na sytuację finansową
jednostki samorządu terytorialnego.
Podstawą budowy planów finansowych jest znajomość praw rządzących procesami
gospodarczymi. Należy tu podkreślić, że jednostki samorządu terytorialnego realizują
szeroki zakres zadań bieżących i inwestycyjnych. Różny jest ich horyzont czasowy –
krótko, średnio i długookresowy. Poszczególne działania powinny być tak zaplanowane,
aby w określonych przedziałach czasowych w możliwie racjonalny sposób wykorzystać
istniejące zasoby.
Planowanie i prognozowanie
Wieloletnie planowanie finansowe jest procesem bazującym na wielu założeniach, w
konstrukcji których bardzo duże znaczenie ma budowa prognozy, rozumianej jako sąd o
zajściu określonego zdarzenia w określonym z dokładnością do momentu /punktu/ lub
okresu /przedziału/ czasu, należącego do przyszłości4. Prognozowanie to dyscyplina
naukowa mająca na celu kształtowanie najbardziej prawdopodobnego przyszłego przebiegu
analizowanych zjawisk.
Ważne jest by prognoza była sądem o znanej i dostatecznie dużej wiarygodności. Rola
prognoz w procesie planowania sprowadza się do dostarczenia możliwie najbardziej
obiektywnych, naukowo uzasadnionych rozwiązań dotyczących przewidywanego
kształtowania się zjawisk ekonomicznych w przyszłości. Zadaniem prognozy jest stworzenie
dodatkowych przesłanek w procesie podejmowania decyzji planistycznych. Jest ona
przydatna zarówno politykowi gospodarczemu, jak i planiście, który w konkretnych
warunkach musi podjąć decyzję wyboru jednej ze stojących do dyspozycji możliwości.
Można wręcz postawić tezę, iż nie jest możliwe racjonalne gospodarowanie zasobami bez
racjonalnej konstrukcji prognozy. Oczywiście żadna prognoza nie jest na tyle trafna, aby
przyszłość można było przewidzieć z pełną dokładnością. Chodzi raczej o to, aby określić
ogólny kierunek rozwojowy badanych wielkości ekonomicznych i społecznych.
Podstawą teorii prognoz jest proces przewidywania i ocen przyszłości oparty na
teoretycznych studiach, analitycznych rozważaniach, logicznych przesłankach oraz
4
Czerwiński Z., Dylematy ekonomiczne, Warszawa PWE. 1992
6
praktycznych doświadczeniach. W tym celu wykorzystuje się metody ilościowe, zwłaszcza o
charakterze matematyczno-statystycznym, pojęcia i aparat analityczny rachunku
prawdopodobieństwa, a ponadto specjalnie budowane modele statystyczno-ekonomiczne
oparte na zaobserwowanych prawidłowościach.
Konstrukcja prognozy statystycznej związana jest z przyjęciem szeregu założeń.
Wśród nich można wyróżnić:
przedział czasowy - im krótszy jest horyzont czasowy prognozy, tym większe jest
prawdopodobieństwo jej trafności,
okres zastosowany dla oszacowania modelu prognostycznego – dłuższy lepiej
wykazuje następstwa badanych zjawisk,
wpływ czynników zewnętrznych na zmiany prognozowanych wielkości – im
mniejszy tym większe jest prawdopodobieństwo budowy dobrej prognozy,
stopień autonomiczności decyzji w zakresie prognozowanych wielkości, zależny
od możliwości ich samodzielnego podejmowania i uzależnienia od decyzji strategicznych –
im wyższy tym większe prawdopodobieństwo trafności prognoz.
Prognozowanie odgrywa istotną, służebną rolę w procesie konstrukcji planów finansowych
i społeczno-gospodarczych. Przesłanką takiego stwierdzenia jest to, że :
prognozy pozwalają ocenić mogące wystąpić skutki określonych przedsięwzięć,
pozwalają ocenić kształtowanie się określonych wielkości,
dają wcześniejsze rozeznanie o stopniu realizacji celów i wskazują mogące wystąpić
zagrożenia.
Planowanie jest pojęciem szerszym od prognozowania. Oprócz przewidywania
występuje tu bowiem element podejmowania decyzji oraz świadomego i celowego wyboru w
celu znajdowania najlepszych rozwiązań ekonomicznych. Plan to określony program
działania, prognoza to tylko domniemanie co do przyszłości, przewidywanie przyszłego
kierunku przemian. Plan musi wskazywać środki, które można i należy użyć, aby osiągnąć
pożądane cele. Prognozowanie jest w tym procesie działaniem pomocniczym, którego rola
sprowadza się do dostarczenia możliwie najbardziej obiektywnych, naukowo uzasadnionych
rozwiązań dotyczących przewidywanego kształtowania się zjawisk ekonomicznych w
przyszłości.
Bardzo ważnym kryterium klasyfikacji prognoz jest horyzont czasowy, czyli okres, na
który została ona skonstruowana. Z tego punktu widzenia wyróżnia się horyzont prognozy:
krótkoterminowy - okres nie przekracza jednego roku, średniookresowy – dotyczy okresu od
2 do pięciu lat oraz długoterminowy – obejmujący ponad 5 lat. Przyjęty podział odpowiada
tworzeniu planów: rocznych (budżet) operacyjnych (kadencyjnych) oraz długoterminowych
(strategicznych).
Podsumowując można stwierdzić, że planowanie powinno uwzględniać wyniki
prognozowania. Prognoza bowiem może w porę zasygnalizować określone zjawiska
ekonomiczne i zdarzenia społeczno-gospodarcze mogące stanowić istotną podstawę do
korekty założeń planu wieloletniego.
7
Analizy historyczne i budowa prognoz finansowych
W procesie wieloletniego planowania finansowego oprócz spełnienia wymogów
wynikających z przepisów prawa, należy stale przeprowadzać analizy o charakterze
ekonomicznym. Ich celem jest określenie warunków utrzymania długookresowej płynności
finansowej jednostki samorządu terytorialnego, której zewnętrznym wyrazem będzie dodatni
skumulowany stan gotówki na koniec każdego roku okresu objętego planowaniem.
Kluczowym zagadnieniem jest przygotowanie założeń prognozy oraz opracowanie
metodologii prognozowania - w pełnym dostosowaniu do rodzaju, wielkości i specyfiki danej
jednostki samorządu terytorialnego. Tworzenie planów wieloletnich dla małej gminy
wiejskiej i dużego miasta, czy też dla powiatu i dla gminy może być całkowicie różne, inny
jest bowiem poziom specjalizacji w realizacji określonych zadań i stopień trudności w
przygotowaniu programów wieloletnich, inna jest także wielkość i struktura budżetu.
Ekonomiczna ocena możliwości realizacji wieloletniej prognozy finansowej powinna
być przygotowana z najwyższą starannością na podstawie wielu dokonanych analiz. Budując
prognozę budżetu należy :
­ dokonać szacunku dochodów budżetu – bazując na trendach historycznych,
założeniach makroekonomicznych, uwarunkowaniach lokalnych, w tym
czynnikach kształtujących tempo wzrostu tych dochodów (np. zmiana miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego, rozwój infrastruktury itp.),
­ przeprowadzić szacunki bieżących wydatków budżetowych ze wskazaniem
możliwości ich racjonalizacji (np. na podstawie przeprowadzonych analiz
kosztowych),
­ opracować program inwestycji kapitałowych krótkoterminowych i wieloletnich,
­ dokonać analizy zdolności kredytowej (w ujęciu finansowym), z uwzględnieniem
już zaciągniętego i planowanego długu, z określeniem terminów jego spłaty w
okresie objętym planowaniem,
­ opracować alternatywne scenariusze dochodów i wydatków lat przyszłych, bazując
na różnych założeniach polityki finansowej i gospodarki budżetowej,
­ określić warunki utrzymania płynności finansowej jednostki samorządu
terytorialnego,
­ dokonać wyboru preferowanego scenariusza prognozy budżetu.
Budowa prognoz finansowych powinna bazować na możliwie precyzyjnym
oszacowaniu dochodów budżetu, jego wydatków bieżących, obliczeniu nadwyżki
operacyjnej, a także obliczeniu wolnych środków finansowych i określeniu kosztów obsługi
długu. Na tej podstawie następuje obliczenie wartości środków pozostających na
sfinansowanie wydatków majątkowych (w tym inwestycyjnych). W celu stworzenia projekcji
ustala się, od jakich parametrów zależeć będzie kształtowanie się poszczególnych kategorii
dochodów i wydatków oraz jaka ich wartość zostanie przyjęta za podstawę do dalszych
obliczeń (ustalenie roku bazowego lub wartości średnich wynikających z analiz
historycznych).
Skuteczność wieloletniego planowania finansowego zależy w dużym stopniu od
stosowanych metod i narzędzi planowania. Najprostszą, ale często stosowaną jest metoda
8
ekstrapolacji5. Polega ona na planowaniu dochodów i wydatków budżetowych na podstawie
wykonania budżetu lat poprzednich. Nie może być to jednak proces statyczny. Jego
elementem musi być analiza i ocena trendów historycznych z wyciąganiem wniosków
odnoszącym się do kształtowania poszczególnych wielkości w przyszłości.
Podstawą opracowania założeń odnoszących się do prognozowania poszczególnych
kategorii dochodów i wydatków budżetowych jest:
­ przeprowadzenie analiz historycznych wykonania budżetu,
­ wyznaczenie kierunków i tempa zmian poszczególnych kategorii dochodów i
wydatków budżetowych przy uwzględnieniu wskaźników makroekonomicznych oraz
lokalnego potencjału społeczno- gospodarczego.
W procesie konstrukcji założeń prognostycznych bardzo ważnym elementem jest
przeprowadzenie analiz historycznych budżetu. Ich celem jest wykazanie długo i
średniookresowych tendencji zmian poszczególnych kategorii dochodów i wydatków
budżetowych. Na tej podstawie, przy uwzględnieniu ogólnokrajowych wskaźników
makroekonomicznych, (takich jak wskaźnik wzrostu PKB, czy wskaźniki wzrostu cen) oraz
lokalnych uwarunkowań społeczno-gospodarczych można określić kierunki i tempo zmian
planowanych dochodów i wydatków w przyszłości. Zakres czasowy analiz historycznych
powinien być na tyle długi, by możliwym było wyeliminowanie jednorazowości
historycznych zdarzeń budżetowych. Przeprowadzone badania empiryczne pozwalają
stwierdzić, że powinien on obejmować okres ostatnich czterech – pięciu lat (z
wyszczególnieniem źródeł dochodów budżetowych oraz kategorii wydatków budżetowych
np. podział na wydatki bieżące i inwestycyjne, a odrębnie np. osobowe czy koszty
remontów).
Analizy historyczne można prowadzić z wyodrębnieniem następujących grup dochodów:
- lokalne dochody własne – analiza dla ich poszczególnych źródeł, z badaniem trendów
oraz weryfikacją prognozowanych wielkości,
- udziały w podatkach PIT i CIT – analiza wartości w powiązaniu z oceną i prognozami
sytuacji społeczno-gospodarczej z uwzględnieniem wpływu czynników
makroekonomicznych (PKB i inflacji, uwarunkowania lokalne) oraz zmian
legislacyjnych,
- transfery – subwencje i dotacje - prognozowanie na podstawie danych zbiorczych z
projektu ustawy budżetowej, z założeniem niezmienności udziału JST,
- dochody majątkowe – dochody charakterze niepowtarzalnym wymagające odrębnego
szacowania dla poszczególnych tytułów.
Analizy powinny uwzględniać także badanie wzajemnych relacji dynamiki zmian
poszczególnych źródeł dochodów np. wpływów z podatków dochodowych i podatków
lokalnych.
Inny charakter mają analizy strony wydatkowej budżetu. Nie występuje tu jak w
przypadku dochodów, ułatwiający prowadzenie analiz, podział na źródła. Kryterium
wydzielania wydatków jest klasyfikacja budżetowa. Na tej podstawie można prowadzić
5
por. Kaleta J. Planowanie budżetowe, PWE, Warszawa 1982, s.28
9
analizy historyczne wykazujące tempo zmian i wzajemne relacje poszczególnych grup
wydatków, z dokonaniem ich podziału na wydatki bieżące i majątkowe ( z wyodrębnieniem
inwestycyjnych). Wykorzystanie metod analiz kosztów ogółem i kosztów jednostkowych
powinno dać podstawy do formułowania ocen dotychczasowej polityki wydatkowej i
tworzenia jej założeń na przyszłość.
Dane historyczne stanowią podstawę do opracowania założeń wzrostu poszczególnych
kategorii dochodów i wydatków, w efekcie czego powstaje projekcja budżetu na następne
lata. Ważnym elementem jest uwzględnienie i umiejętne rozłożenie w czasie wieloletnich
zadań inwestycyjnych. Analizy historyczne powinny obejmować badanie relacji pomiędzy
dochodami a wydatkami, a także poszczególnymi kategoriami dochodów i wydatków. W
części dochodowej należy zwrócić szczególną uwagę na następujące relacje :
­ badanie dynamiki zmian dochodów ogółem i ich poszczególnych źródeł,
­ strukturę dochodów w ujęciu względnym (wartości procentowe) i bezwzględnym
(wartości kwotowe);
­ badanie wzajemnych zmian poszczególnych kategorii dochodów (wg źródeł),
­ trwałość proporcji udziału dochodów własnych i dochodów uzupełniających,
­ badanie korelacji zmian poszczególnych źródeł dochodów.
W części wydatkowej analizy powinny obejmować:
­ kierunki i dynamika zmian wydatków ogółem, wydatków bieżących i inwestycyjnych,
­ proporcje podziału budżetu pomiędzy wydatki bieżące a wydatki inwestycyjne i zmiany w
tym zakresie,
­ strukturę wydatków ogółem, strukturę wydatków bieżących, strukturę wydatków
inwestycyjnych.
W części relacji dochodowo-wydatkowych analizy powinny obejmować :
­ badanie wzajemnych relacji – tempa ogólnych zmian dochodów i wydatków
budżetowych,
­ badanie relacji pomiędzy dynamiką zmian dochodów ogółem i dynamiką zmian
wydatków bieżących, a także dochodów i wydatków bieżących,
­ badanie relacji dochodowo-wydatkowych w całym budżecie i w poszczególnych działach
klasyfikacji budżetowej (np. badanie relacji dochody z subwencji oświatowej – koszty
bieżącego utrzymania szkół).
­ wyznaczenie poziomu nadwyżki operacyjnej.
Ważnym elementem wieloletniego planowania finansowego jest ocena zdolności
kredytowej jednostki samorządu terytorialnego i wyznaczenie bezpiecznego poziomu
zadłużenia dla całego okresu podlegającego prognozie. Proces ten powinien obejmować :
­ analizę i ocenę aktualnego poziomu zadłużenia,
­ określenie celów sięgania po instrumenty rynku dłużnego,
­ analizę i dobór instrumentów dłużnych,
­ ustalenie bezpiecznego poziomu zadłużenia,
10
określenie terminów spłat i kosztów obsługi zadłużenia, stosownie do potencjału
finansowego jednostki samorządu terytorialnego, w zgodności z przepisami ustawy o
finansach publicznych.
Wykorzystanie instrumentów dłużnych powinno służyć zintensyfikowaniu procesów rozwoju
jednostki samorządu terytorialnego, w tym finansowaniu inwestycji. Służyć temu ma
wyznaczenie maksymalnego poziomu zadłużenia, przy którym jednostka samorządu
terytorialnego w całym prognozowanym okresie może utrzymać płynność finansową. Ważny
jest także właściwy dobór instrumentów dłużnych odpowiednio do sytuacji finansowej danej
jednostki samorządu terytorialnego.
Wzajemny dobór celów, zadań i źródeł finansowania powinien w całym okresie
objętym procesem planowania wieloletniego zapewniać utrzymanie płynności finansowej.
W analizach ekonomicznych należy badać wzajemne relacje poszczególnych strumieni
pieniężnych. Wyniki tych badań powinny pełnić funkcję stabilizatorów struktury i dynamiki
budżetu, np. przyjmując i utrzymując w konstruowaniu WPF zasadę równowagi gospodarki
finansowej. Duże znaczenie ma tu zwłaszcza analiza relacji pomiędzy poszczególnymi
źródłami dochodów i wydatków, relacje dochodowo-wydatkowe, a także odnoszenie
kategorii dochodowo i wydatkowych do poziomu zadłużenia. Jako przykładowe wskaźniki
można tu wymienić następujące analizy wskaźnikowe:
- badanie dynamiki zmian dochodów ogółem i ich poszczególnych źródeł, z
poszukiwaniem przyczyn występujących różnic;
- badanie zmian struktury dochodów ogółem i ich poszczególnych źródeł
- badanie relacji zmian dochodów bieżących i majątkowych;
- badanie dynamiki wzrostu zadłużenia w stosunku do wzrostu dochodów,
- badanie dynamiki zmian wydatków budżetowych ogółem , wydatków bieżących i
majątkowych (w tym inwestycyjnych),
- badanie zmian struktury wydatków ogółem, bieżących i majątkowych,
- badanie tempa zmian wydatków majątkowych i inwestycyjnych (w wartościach
bezwzględnych i względnych),
- badanie zmian poszczególnych grup wydatków na tle zmian poszczególnych kategorii
dochodów,
- badanie dynamiki wzrostu zadłużenia w stosunku do wzrostu wydatków,
- badanie stopnia finansowania inwestycji środkami dłużnymi,
- badanie kwotowego poziomu nadwyżki operacyjnej oraz relacji nadwyżki operacyjnej
do dochodów ogółem,
- analizę wyniku finansowego.
Budując prognozy budżetu można zastosować następujące etapy prac:
1. dokonanie prognozy dochodów i wydatków bieżących. Zgodnie z definicją ustawową
dochody bieżące, pomniejszone o wydatki bieżące, tworzą nadwyżkę operacyjną, której
wartość musi być większa lub równa 0. Stanowi to pierwsze ograniczenie prac zarówno
nad projektem budżetu na rok przyszły, jak i WPF. Władze lokalne muszą określić tu
swoją strategię w zakresie priorytetów gospodarowania środkami bieżącymi, jako że
­
11
poziom nadwyżki operacyjnej przekłada się bezpośrednio na zdolność inwestycyjną i
możliwości zaciągania długu przez jednostkę samorządu terytorialnego;
2. wyznaczenie własnego potencjału inwestycyjnego. W tym celu od dochodów ogółem
planowanych w całym prognozowanym okresie należy odjąć planowane wydatki bieżące
oraz koszty obsługi dotychczasowego zadłużenia. Pozostałe po tej operacji środki
stanowią zasób środków na wydatki majątkowe. Może on być wykorzystany np. na
sfinansowanie inwestycji oraz na spłatę rat kapitałowych od wcześniej zaciągniętego
długu.
3. wyznaczenie rozmiarów luki finansowej i zapotrzebowania na środki zewnętrzne. Na tym
etapie następuje zestawienie planowanego zakresu zadań inwestycyjnych (w całym
prognozowanym okresie) z własnym potencjałem inwestycyjnym. Pozwala to określić
poziom luki finansowej przyszłych budżetów. Ujemna wartość powyższej relacji
wskazuje na ewentualną potrzebę finansowania zewnętrznego, koniecznego dla
przeprowadzenia planowanych inwestycji (np. kredytami lub obligacjami).
4. wyznaczenie zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego poprzez ocenę
dotychczasowego poziomu zadłużenia oraz symulacje zaciągania nowego długu w
okresach przyszłych. Takie ujęcie pozwala na prawidłową ocenę sytuacji finansowej
gminy przed podjęciem decyzji o przyszłych kredytach.
5. określenie potencjału finansowego po rozliczeniu przychodów i rozchodów. W wyniku
dodania do własnego potencjału finansowego przychodów oraz odjęcia rozchodów
uzyskuje się informację o rzeczywistym potencjale inwestycyjnym jednostki samorządu
terytorialnego.
6. wyznaczenie rocznych przepływów finansowych i określenie warunków utrzymania
płynności finansowej jednostki samorządu terytorialnego w całym prognozowanym
okresie. W ramach prowadzonych tu obliczeń następuje określenie sumy rocznych
przepływów gotówki. Do wartości tej dodaje się kwotę wolnych środków finansowych z
poprzedniego roku budżetowego, co pozwala wykazać poziom skumulowanego stanu
gotówki na koniec danego roku. Kategoria ta określa płynność finansową jednostki
samorządu terytorialnego. Jej dodatnia wartość w całym analizowanym okresie oznacza
utrzymanie płynności finansowej przy realizacji określonych wielkości dochodów,
wydatków przychodów i rozchodów.
Poniższy obraz graficzny przedstawia warunki utrzymania płynności finansowej
jednostki samorządu terytorialnego w układzie wieloletnim. Równoważenie się linii poziomu
różnicy pomiędzy dochodami i wydatkami bieżącymi (pole żółte), przy realizacji określonego
poziomu inwestycji (słupski niebieskie) i spłacie zadłużenia (słupki fioletowe) wykazuje
zdolność do utrzymania płynności finansowej w całym analizowanym okresie
12
9 000 000
8 000 000
1 402 494
7 000 000
1 604 211
6 000 000
1 705 928
5 000 000
4 000 000
1 933 143
1 673 528
1 725 419
1 662 978
1 979 011
1 807 644
2 007 794
1 909 361
1 388 534
6 450 000
2 011 078
5 600 000
3 000 000
2 000 000
4 800 000
4 000 000
4 000 000
4 000 000
4 000 000
4 000 000
4 000 000
2013
2014
2015
2016
2017
2018
3 631 259
3 550 000
4 150 000
2 800 000
1 000 000
0
2012
Dochody-Wydatki bieżące
Przychody
Wolne środki
2019
Inwestycje
2020
2021
2022
2023
2024
Obsługa kredytów
Źródło: opracowanie własne
Stosowanie strategicznych metod zarządzania finansami, których elementem jest
wieloletnie planowanie finansowe powinno prowadzić do wzrostu efektywności
gospodarowania środkami publicznymi.
Wśród zalet zastosowania wieloletniego planowania finansowego można wyróżnić:
­ łączenie celów bieżących i celów długoterminowych w ramach spójnego planowania
finansowego, w szczególności finansowania procesów inwestycyjnych,
­ racjonalizację gospodarki budżetowej w warunkach równoczesnego rozpatrywania
wszystkich przedsięwzięć,
­ dążenie do wzrostu bazy dochodowej stosownie do w wysokości planowanych zadań
wieloletnich,
­ stabilizację programów inwestycyjnych, wzajemne dostosowanie rozmiarów zadań,
dostępnych środków finansowych oraz terminów realizacji,
­ racjonalność montażu finansowego inwestycji, kształtowanego w kolejnych latach
stosownie do własnego potencjału finansowego,
­ stały monitoring następstw podejmowanych decyzji w czasie – analiza płynności
finansowej i zdolności kredytowej w perspektywie wieloletniej, analiza kosztów i
potrzeb kredytowych,
­ doskonalenie procesu zarządzania jednostką samorządu terytorialnego w ramach
zintegrowanego zastosowania strategii rozwoju, wieloletnich planów inwestycyjnych
oraz wieloletnich planów finansowych.
Wieloletnie planowanie finansowe stanowi także narzędzie upowszechniania polityki
finansowej i programów społeczno-gospodarczych oraz istotne źródło informacji dla
mieszkańców i podmiotów gospodarczych.
13