Wykład VIII. Wieloletnie planowanie finansowe a nowa unijna

Dr Jacek Sierak
Uczelnia Łazarskiego
Wykład VIII. Wieloletnie planowanie finansowe a nowa unijna perspektywa finansowa
2014 -2020
1. Programowanie perspektywy finansowej 2014-2020 – uwarunkowania strategiczne.
Strategiczne uwarunkowania programowania perspektywy finansowej 2014-2020 zostały
określone w dokumentach programowych przygotowanych przez Ministerstwo Infrastruktury
i Rozwoju (MIR). Polska przyjmując Strategię Europa 2020 zobowiązała się do realizowania
zawartych w niej celów, wyznaczonych na lata 2014-2020, finansowanych przy wsparciu
instrumentów polityki regionalnej Unii Europejskiej. Zgodnie z założeniami Komisji
Europejskiej, pieniądze pochodzące z budżetu UE mają finansować takie inwestycje, dzięki
którym cele strategii zostaną osiągnięte. Aby zwiększyć skuteczność programów polityki
spójności, Komisja proponuje wdrożyć proces planowania bardziej ukierunkowany na wyniki.
Europa 2020 jest nową strategią gospodarczą UE, zastępującą Strategię Lizbońską. Nowe
wyzwania takie, jak światowy kryzys finansowy, zmusiły Europę do redefinicji zarówno
celów, jaki instrumentów wspierających rozwój gospodarczy. Wytyczne Unii, ukierunkowane
są tu przede wszystkim na gospodarkę, jednakże ważna jest również kwestia społeczna, w
tym wykształcenie i zatrudnienie oraz problemy ubóstwa. Problemy te Unia chce rozwiązać
poprzez ,,oparcie rozwoju na innowacyjności impecie cyfrowym i edukacji, przy
jednoczesnym likwidowaniu istniejących barier rozwojowych 1'' co za tym idzie: zwiększenie
innowacyjności gospodarki, zwiększanie wykorzystania technologii cyfrowych, rozwój
kapitału ludzkiego oraz zwiększenie zewnętrznej i wewnętrznej dostępności transportowej.
W porównaniu do priorytetów przyjętych na lata 2007 – 2013 zauważa się większe
wsparcie dla badań naukowych, większe wsparcie dla kapitału ludzkiego, niewielkie zmiany
w obszarze technologii informacyjno-komunikacyjnych oraz zmniejszenie liczby celów
związanych z ochroną środowiska.
Głównymi filarami polityki unijnej (trzy główne priorytety strategiczne Europa 2020),
które mają wspierać rozwój inteligentny, zrównoważony i sprzyjający włączeniu
społecznemu są: polityka spójności, wspólna polityka rolna oraz wspólna polityka rybacka.
1
"Programowanie perspektywy finansowej 2014 -2020 - uwarunkowania strategiczne. Ministerstwo
Infrastruktury i Rozwoju.
1
Rozwój inteligentny ma na celu zwiększenie roli wiedzy, innowacji, kształcenia i
technologii cyfrowej. Rozwój zrównoważony ma na celu jeszcze bardziej efektywne
wykorzystanie zasobów, przy jednoczesnym zwiększeniu konkurencyjności. Natomiast
rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu ma na celu zwiększenie aktywności zawodowej
społeczeństw Unii Europejskiej, podniesieniu kwalifikacji ludności, oraz przeciwdziałanie
ubóstwu.
Jednym z podstawowych założeń programowych Komisji Europejskiej na nową
perspektywę finansową jest wzmocnione planowanie strategiczne. Istotne znaczenie ma tu
zwiększenie roli nowoczesnych instrumentów finansowych - poprzez rozszerzenie ich zakresu
oraz zwiększenie elastyczności i efektywności zastosowania. Komisja Europejska podkreśla
również, iż instrumenty finansowe można stosować w odniesieniu do wszelkiego typu
możliwych do osiągnięcia celów polityki, określonych w programach, tak aby zagwarantować
inwestowanie w projekty, które zapewniają odpowiednio wysoki wskaźnik zwrotu z
inwestycji.
Duże znaczenie przypisuje się także efektywności zarządzania środkami
publicznymi.
Z kolei według zaleceń Rady Unii Europejskiej, Polska powinna skupić się na
rozwiązaniu następujących problemów:
 nadmiernego deficytu budżetowego,
 brak trwale obowiązującej reguły wydatkowej,
 wysokiego bezrobocia wśród ludzi młodych, które wynika z niedostosowania
systemów edukacji do potrzeb rynku pracy,
 zbyt małej aktywności zawodowej kobiet związanej z niewystarczającym systemem
opieki nad małymi dziećmi (poniżej 3 lat i opieki przedszkolnej) oraz utrwalonej
praktyki wczesnego przechodzenia na emeryturę,
 niskiej innowacyjności gospodarki,

przestarzałej i mało konkurencyjnej energetyki oraz słabego wdrażania projektów
inwestycyjnych w kolejnictwie.
W perspektywie finansowej 2014-2020 wsparcie ze środków Europejskiego Funduszu
Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) mogą
otrzymać wszystkie regiony Europy. Podobnie jak w poprzednich okresach wsparcia
obowiązywać będzie jednak rozróżnienie pomiędzy regionami mniej i bardziej rozwiniętymi
oraz regionami w fazie przejściowej. Podstawowym priorytetem polityki spójności pozostanie
udzielanie wsparcia regionom mniej rozwiniętym, nadal obowiązywać będzie tu zasada
2
skoncentrowania środków z funduszy stosownie do wysokości produktu krajowego brutto
(PKB).
Do kategorii regionów mniej rozwiniętych należą te regiony, których PKB na mieszkańca
wynosi mniej niż 75% średniego PKB w krajach UE-27. Regiony w fazie przejściowej - ta
nowa kategoria zostanie wprowadzona w zastępstwie obowiązującego obecnie systemu
pomocy przejściowej „phasing-in” i „phasing-out”. Do kategorii tej będą należeć te regiony,
których PKB na mieszkańca wyniesie 75-90% średniego PKB w krajach UE-27 (w Polsce
jedynym takim regionem jest woj. mazowieckie). Wprawdzie głównym priorytetem polityki
spójności pozostaną interwencje w regionach mniej rozwiniętych, jednak istnieją też ważne
wyzwania dotyczące wszystkich państw członkowskich, takie jak ogólnoświatowa
konkurencja w gospodarce opartej na wiedzy oraz przechodzenie na gospodarkę
niskoemisyjną. Tu pomoc mogą otrzymywać także regiony rozwinięte, tzn., takie w których
PKB na mieszkańca przekracza 90% średniego PKB w krajach UE-27.
Fundusz Spójności będzie nadal przeznaczony na wspieranie państw członkowskich,
których dochód narodowy brutto (DNB) na mieszkańca wynosi mniej niż 90% średniego
DNB dla krajów UE-27. Finansowane będą z niego projekty transeuropejskiej sieci
transportowej (TEN-T) i w ochronę środowiska. Część środków z Funduszu Spójności (10
mld EUR) zostanie przeznaczona na sfinansowanie podstawowych sieci transportowych w
ramach nowego instrumentu „Łącząc Europę”.
Doświadczenia ram finansowych 2007-2013 wykazują, że wiele państw członkowskich
ma trudności z pozyskiwaniem dużych ilości funduszy UE w ograniczonym przedziale
czasowym. Ponadto sytuacja finansowa w niektórych państwach członkowskich utrudnia
wydatkowanie środków na współfinansowanie inwestycji przez dany kraj. Aby ułatwić
pozyskiwanie funduszy, Komisja proponuje podjęcie następujących kroków:
 ustalenie górnych współczynników środków przydzielanych na zapewnienie spójności
na poziomie 2,5% PKB;
 ustalenie górnych współczynników współfinansowania dla każdej priorytetowej osi
programów operacyjnych;
 wprowadzenie w umowach o współpracy określonych warunków dotyczących
zwiększenia możliwości administracyjnych.
Maksymalne stawki dofinansowania na poziomie osi priorytetowych wyniosą:
 85% kosztów kwalifikowanych w przypadku Funduszu Spójności,
3
 85% w przypadku regionów słabiej rozwiniętych, których PKB na mieszkańca za
okres 2007-2009 wyniósł poniżej 85% średniej dla UE-27 w tym samym okresie oraz
w przypadku regionów najbardziej oddalonych,
 80% w przypadku regionów słabiej rozwiniętych kwalifikujących się do stosowania
systemu przejściowego Funduszy Spójności w dniu 1 stycznia 2014 r.,
 75% w przypadku wszystkich regionów, których PKB na mieszkańca za okres 20072013 wyniósł mniej niż 75% średniej dla UE-25 za okres referencyjny, których PKB
na mieszkańca wynosi jednak więcej niż 75% średni PKB w UE-27,
 60% w przypadku pozostałych regionów przejściowych,
 50% w przypadku lepiej rozwiniętych regionów (poza tymi, których PKB na
mieszkańca wyniósł mniej niż 75% średniej unijnej w latach 2007- 2013),

75% w przypadku europejskiej współpracy terytorialnej.
Proces wyrównywania dysproporcji pomiędzy regionami mniej rozwiniętymi a
pozostałymi będzie wymagał długofalowych, zrównoważonych działań.
Programowanie wsparcia na lata 2014-2020 oraz zaadaptowanie obecnego systemu do
nowych wymogów jest poważnym wyzwaniem nie tylko dla administracji centralnej, ale i dla
poziomu regionalnego i lokalnego. Polska przyjmując strategię Europa 2020 nie tylko
zgodziła się z wyznaczonymi w niej celami i priorytetami rozwojowymi Unii, ale również
przyjęła na siebie konkretne zobowiązania. Konsekwencją tego są zapisy krajowych
dokumentów strategicznych, które powstawały w okresie finalizacji prac nad strategią Europa
2020. Można w nich zauważyć spójność z dokumentami unijnymi w zakresie wyznaczanych
w nich celów rozwojowych oraz niezbędnych do podjęcia reform, warunkujących ich
realizację.
Wspólną podstawę diagnostyczną dla krajowych dokumentów strategicznych stanowi
przygotowany przez Zespół Doradców Strategicznych Premiera Raport „POLSKA 2030.
Wyzwania rozwojowe”, w którym wskazane zostały wyzwania i cele dla rozwoju, stojące
przed Polską w perspektywie czasowej do 2030 roku. Wśród wyzwań o których mowa,
wymieniono: wzrost i konkurencyjność; sytuację demograficzną; wysoką aktywność
zawodową oraz adaptacyjność zasobów pracy; odpowiedni potencjał infrastruktury;
bezpieczeństwo energetyczno-klimatyczne; gospodarkę opartą na wiedzy i rozwój kapitału
intelektualnego; solidarność i spójność regionalną; poprawę spójności społecznej; sprawne
państwo; wzrost kapitału społecznego Polski.
4
Strategia średniookresowa do 2020 roku2 (SRK 2020) wytycza trzy obszary strategiczne:
1. Sprawne i efektywne państwo – mądre i sprawne dysponowanie dostępnymi środkami
publicznymi
oraz
odwoływanie się do budowania skutecznego
społeczeństwa
obywatelskiego, które samo będzie mogło się organizować, a energia uzyskana pod
wpływem ludzi będzie wykorzystana do celów rozwojowych Polski. Nacisk będzie tu
położony na dokończenie procesu przechodzenia od administrowania do zarządzania
polityką rozwoju, tak, aby umożliwić sprawną i efektywną realizację pozostałych celów
rozwojowych.
2. Konkurencyjna gospodarka – zadanie warunkujące miejsce na rynku Unii Europejskiej ale
i na rynkach wykraczających poza Europę. Aby to osiągnąć bardzo ważnym jest
wypracowanie nowych przewag konkurencyjnych, opartych na wiedzy, kapitale
intelektualnym, rezultatach rozwoju cyfrowego.
3. Spójność społeczna i terytorialna – tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi w
ujęciu geograficznym, uwzględniając obszary o słabych potencjałach i możliwościach, jak
i włączania w procesy rozwojowe tych, którzy pozostawali dotychczas biernymi
odbiorcami zachodzących zmian. Podejmowane tu działania mają prowadzić do
załagodzenia rozwarstwienia społecznego i przestrzennego, poprzez wspieranie zarówno
jednostek jak i grup społecznych.
W latach 2014-2020 Polska pozostaje największym w Unii Europejskiej beneficjentem
środków pomocowych, jednak przewidziana na ten okres alokacja nie wystarczy na
sfinansowanie wszystkich przewidzianych i planowanych inwestycji. Z tego powodu też
konieczna będzie synergia, wynikająca z unijnej zasady partnerstwa, czyli współdziałanie
pomiędzy przedsięwzięciami współfinansowanymi z budżetu unijnego z tymi, które są
finansowane wyłącznie ze środków krajowych. W tym znaczeniu politykę regionalną można
ująć jako:
 politykę regionalną państwa (politykę bezpośrednią), mającą na celu pomoc władzom,
instytucjom i przedsiębiorcom na określonym obszarze lokalnym,
 politykę władz regionalnych i lokalnych – jest to polityka autonomiczna, bazująca na
lokalnych możliwościach i zasobach,
 tzw. politykę pośrednią, prowadzoną w stosunku do podmiotów gospodarczych, instytucji,
ludzi.
2
Strategia Rozwoju Kraju 2020. Warszawa wrzesień 2012
5
Ma to także ścisły związek z inną zasadą unijnej polityki regionalnej – zasadą
programowania, w odniesieniu do głównego celu polityki regionalnej w Unii Europejskiej,
jakim
jest
zmniejszenie
nierówności
gospodarczych
i
społecznych
pomiędzy
najbiedniejszymi, a najbogatszymi jej regionami, a przez to zwiększenie społecznej i
gospodarczej zwartości (spójności) całości Unii. Zasada programowania zaleca skupienie się
na trwałym rozwiązaniu problemów danego regionu, co wymaga wieloletniego horyzontu
czasowego i planowania.
Istotne znaczenie ma tu również zasada dodatkowości (uzupełnienia), która polega na
uzupełnianiu funduszu Unii środkami poszczególnych państw. Oznacza to, że finansowanie
przez Unię konkretnych przedsięwzięć nie może doprowadzić do ograniczenia wydatków
publicznych w danym regionie. W szczególności, każde państwo członkowskie musi na
całym objętym terytorium utrzymywać poziom publicznych wydatków strukturalnych lub
pokrewnych przynajmniej taki, jak w poprzednim okresie programowania Finansowanie
unijne nie może zastępować środków krajowych. Środki unijne stanowią jedynie uzupełnienie
wkładu własnego.
Finansowanie unijne powinno być dźwignią, motorem napędowym kształtowania
procesów rozwoju. Pojęcie rozwoju lokalnego i regionalnego wiąże się przede wszystkim z
rozwojem miast i gmin wiejskich oraz regionów - wspólnot mieszkańców zamieszkujących
określone terytoria. Należy go rozumieć jako zharmonizowane i systematyczne działanie
społeczności, władzy publicznej oraz pozostałych podmiotów funkcjonujących w danej
jednostce terytorialnej zmierzające do kreowania nowych i poprawy istniejących walorów
użytkowych w danej jednostce terytorialnej, tworzenia korzystnych warunków dla gospodarki
oraz zapewnienia ładu przestrzennego i ekologicznego.
Z
punktu
widzenia
konieczności
długookresowego
finansowania
projektów
inwestycyjnych i związanego z tym stosowania instrumentów wieloletniego planowania
finansowego, pożądane jest zintegrowane podejście władz samorządowych do problemów
rozwoju. To jeden z warunków sterowania rozwojem lokalnym, a w konsekwencji
możliwością wpływu na poziom zaspokojenia różnorodnych potrzeb jej mieszkańców i
dynamikę rozwoju gospodarki lokalnej.
Rozwój lokalny winien dokonywać się przy respektowaniu wymogów ochrony
środowiska przyrodniczego. Stanowi to jedno z najtrudniejszych, a zarazem najpilniejszych
wyzwań stojących przed współczesnymi pokoleniami. U jego podstaw winno leżeć
przekonanie, że dalszy rozwój społeczno-gospodarczy będzie niemożliwy bez ochrony
wszystkich ważnych elementów środowiska i że ochrona zasobów naturalnych jest
6
podstawowym warunkiem, od spełnienia którego zależy jakość życia społeczeństwa.
Oczywiście ochrona środowiska przyrodniczego nie jest celem samym w sobie, lecz musi
przenikać wiele dziedzin ludzkiej aktywności. Koncepcja zrównoważonego rozwoju
(ekorozwoju) za swoją podstawę przyjmuje założenie, że poprawa, a co najmniej
niepogarszanie stanu środowiska przyrodniczego, winny być jednym z podstawowych
czynników warunkujących rozwój gospodarczy i poprawę jakości życia ludności. Innymi
słowy,
rozwój
zrównoważony
to
nadanie
postępowi
cywilizacyjnemu
kierunku
zachowującego w sposób trwały zasoby i walory środowiska przyrodniczego oraz czynna
jego ochrona.
W latach 2014-2020 Polska zainwestuje 82,5 mld euro z unijnej polityki spójności. Na tę
kwotę składają się m.in.: ok. 76,9 mld euro dostępnych w programach operacyjnych, 4,1 mld
euro na projekty infrastrukturalne o znaczeniu europejskim w obszarze transportu w ramach
instrumentu „Łącząc Europę”, ok. 700 mln euro dostępnych w programach Europejskiej
Współpracy Terytorialnej, ok. 100 mln euro na działania innowacyjne związane z rozwojem
obszarów miejskich oraz ok. 287 mln na pomoc techniczną.
W nowej perspektywie finansowej środki unijne zostaną przeznaczone głównie na
inwestycje długookresowe, czyli inwestycje nastawione na długotrwały i zrównoważony
rozwój, konkurencyjność, innowacyjność gospodarki oraz na stworzenie jeszcze bardziej
kreatywnego społeczeństwa. Część środków zaangażowana zostanie na wsparcie w zakresie
czynników wzrostu gospodarczego jako przeciwdziałanie negatywnym następstwom kryzysu
finansowo-ekonomicznego, w tym niwelujących negatywne następstwa wahań cyklu
koniunkturalnego.
Z tego punktu widzenia dla zabezpieczenia zdolności do współfinansowania projektów
konieczne będzie stosowanie nowoczesnych metod wieloletniego planowania finansowego.
Potwierdzają to także doświadczenia poprzedniej perspektywy finansowej (2007-2013), w
której niejednokrotnie dochodziło do sytuacji, gdy niestosowanie metod strategicznego
zarządzania finansami, było przyczyną problemów we współfinansowaniu projektów
unijnych, a nawet prowadziło do zachwiania bądź utraty płynności finansowej jednostki
samorządu terytorialnego.
W latach 2014-2020 fundusze polityki spójności zostaną wydatkowane w ramach 6
krajowych programów operacyjnych, w tym jednego o znaczeniu ponadregionalnym dla
województw Polski Wschodniej (lubelskie, podkarpackie, podlaskie, świętokrzyskie,
warmińsko-mazurskie). Programami krajowymi zarządzać będzie minister właściwy ds.
7
rozwoju regionalnego. Podział środków pomiędzy poszczególne programy kształtuje się
następująco: Program Infrastruktura i Środowisko -27,41 mld euro, Program Inteligentny
Rozwój - 8,61 mld euro, Program Polska Cyfrowa - 2,17 mld euro, Program Wiedza Edukacja
Rozwój - 4,69 mld euro, Program Polska Wschodnia - 2 mld euro, Program Pomoc
Techniczna - 700,12 mln euro.
W latach 2014-2020 samorządy województw będą zarządzać około 40 proc. funduszy
polityki spójności – daje to kwotę ok. 31,28 mld euro. Zainwestują te pieniądze poprzez
regionalne programy operacyjne. Programy regionalne będą dwufunduszowe, tj. finansowane
ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu
Społecznego. To nowość w porównaniu z perspektywą 2007-2013. Alokacja środków w
podziale na województwa kształtuje się następująco: śląskie (3,48 mln euro), małopolskie
(2,88 mln euro), wielkopolskie (2,45 mln euro), dolnośląskie (2,52 mln euro), lubelskie (2,23
mln euro), łódzkie (2,26 mln euro), podkarpackie (2,11 mln euro), mazowieckie (2,09 mln
euro), kujawsko-pomorskie (1,90 mln euro), pomorskie (1,84 mln euro), warmińskomazurskie (1,73 mln euro), zachodniopomorskie (1,60 mln euro), świętokrzyskie (1,36 mln
euro), podlaskie (1,21 mln euro), opolskie (0,94 mln euro) i lubuskie (0,90 mln euro). W
obecnej perspektywie województwo mazowieckie ma status regionu przejściowego (w latach
2007-2013 było największym beneficjentem pomocy unijnej). Fundusze na mazowiecki
regionalny program operacyjny stanowią około 60 proc. alokacji dla tego regionu. Pozostałe
40 proc. środków z funduszy strukturalnych z puli dla Mazowsza, tj. 1,7 mld euro dostępne
będzie dla beneficjentów z tego regionu w programach krajowych.
Analizując możliwość pozyskiwania środków finansowych przez jednostki samorządu
terytorialnego należy zwrócić uwagę, że w nowym okresie programowania zdecydowanie
większy nacisk położony zostanie na zintegrowane interwencje ukierunkowane terytorialnie
(place-based approach). Zintegrowane podejście terytorialne dotyczy jak najlepszego
wykorzystania zasobów ukrytych lub niewłaściwie wykorzystywanych oraz specjalizacji
terytoriów w regionach o różnym poziomie rozwoju. Podejście o którym mowa bierze pod
uwagę znacznie lepsze wykorzystanie zasobów ludzkich.
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki
spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–20201) wprowadza pojecie
Zintegrowane Inwestycje Terytorialne (dalej ZIT). Są one instrumentem rozwoju
terytorialnego, realizowanym w ramach regionalnego programu operacyjnego na terenie
miast będących siedzibą władz samorządu województwa lub wojewody i obszarów
8
powiązanych z nimi funkcjonalnie oraz innych miast i obszarów powiązanych z nimi
funkcjonalnie.
Zintegrowane Inwestycje Terytorialne są zarządzane przez związek ZIT utworzony w
formie współpracy jednostek samorządu terytorialnego3, albo przez jednostki samorządu
terytorialnego na podstawie umowy lub porozumienia o współpracy w celu wspólnej
realizacji ZIT zawartych pomiędzy jednostkami położonymi na jego obszarze, na zasadach
określonych w umowie albo porozumieniu.
Jednym z warunków realizacji ZIT jest przygotowanie strategii ZIT, która z oczywistych
względów powinna być oparta na racjonalnych ramach finansowych, wynikających z
przygotowanych wieloletnich prognoz finansowych, ustalających możliwości finansowe
realizacji poszczególnych przedsięwzięć. W szczególności strategia ZIT określa:
1) diagnozę obszaru realizacji ZIT wraz z analizą problemów rozwojowych;
2) cele, jakie mają być zrealizowane w ramach ZIT, oczekiwane rezultaty i wskaźniki
rezultatu i produktu powiązane z realizacją regionalnego programu operacyjnego;
3) propozycje kryteriów wyboru projektów w trybie konkursowym;
4) wstępną listę projektów wybieranych w trybie pozakonkursowym wraz z informacją na
temat sposobu ich identyfikacji oraz powiązania z innymi projektami, w tym projektami
wybieranymi w trybie pozakonkursowym pozytywnie zaopiniowanymi przez właściwą
instytucję zarządzającą krajowym programem operacyjnym;
5) źródła jej finansowania;
6) warunki i procedury obowiązujące w realizacji strategii ZIT.
Należy również zwróci uwagę, że w latach 2014-2020 w celu zapewnienia spójności
realizowanych projektów właściwe instytucje mogą wybierać do dofinansowania projekty
zintegrowane. Należy przez nie rozumieć co najmniej dwa projekty powiązane ze sobą
tematycznie w ramach wspólnego celu, jaki ma zostać osiągnięty dzięki ich realizacji. Wybór
dofinansowania i realizacja jest tu koordynowana przez właściwe instytucje. W celu wspólnej
realizacji projektu, w zakresie określonym przez instytucję zarządzającą krajowym
programem operacyjnym albo instytucję zarządzającą regionalnym programem operacyjnym,
może zostać utworzone partnerstwo przez podmioty wnoszące do projektu zasoby ludzkie,
organizacyjne, techniczne lub finansowe, realizujące wspólnie projekt. Wspomnieć należy
3
o których mowa w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594,
z późn. zm.8),
9
również o projektach hybrydowych polegających na wspólnej realizacji projektu przez
partnerstwo publiczno-prywatne, utworzone w celu realizacji inwestycji infrastrukturalnej.
Wybór
projektów
do
dofinansowania
następuje
w
trybie
konkursowym
lub
pozakonkursowym. W trybie pozakonkursowym mogą być wybierane wyłącznie projekty o
strategicznym znaczeniu dla społeczno-gospodarczego rozwoju kraju, regionu lub obszaru
objętego realizacją ZIT, a także projekty dotyczące realizacji zadań publicznych. Wybór
określonego trybu należy do właściwej instytucji, którą przeprowadza konkurs na podstawie
określonego przez siebie regulaminu.
W nowej perspektywie finansowej jako kluczowy cel określa się oparcie rozwoju na
dalszym zwiększaniu konkurencyjności gospodarki, poprawie spójności społecznej i
terytorialnej (przez likwidowanie istniejących barier rozwojowych) i podnoszeniu sprawności
i efektywności państwa. Cel ten będzie realizowany w ramach trzech obszarów: wsparcie dla
zwiększenia konkurencyjności gospodarki, poprawę spójności społecznej i terytorialnej oraz
podnoszenie sprawności i efektywności państwa. Wśród 11 ustalonych celów tematycznych
można skazać te, w ramach których swoje projekty będą mogły realizować jednostki
samorządu terytorialnego. Są to przede wszystkim:
 Cel tematyczny 4 - Wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich
sektorach - w szczególności zmniejszenie emisyjności gospodarki. Planowane nakłady
wynoszą ok. 6,8 mld euro. Zaangażowane fundusze to: EFRR, EFRROW, FS. Projekty tu
realizowane mogą dotyczyć zwłaszcza zwiększenia udziału odnawialnych źródeł energii
oraz obniżenia emisji generowanych przez transport w aglomeracjach miejskich
 Cel tematyczny 6 - Zachowanie i ochrona środowiska naturalnego oraz wspieranie
efektywnego gospodarowania zasobami, w szczególności zwiększenie efektywności
wykorzystania zasobów naturalnych i kulturowych. Planuje się tu nakłady rzędu 5,5 mld
euro. Zaangażowane fundusze: EFRR, EFRROW, FS. Jednostki samorządu terytorialnego
będą mogły realizować tu projekty w zakresie: działania z zakresu gospodarki wodno –
ściekowej oraz gospodarki odpadami, poprawy jakości środowiska miejskiego oraz
zachowania i efektywnego wykorzystanie zasobów kulturowych.
 Cel tematyczny 7 - Promowanie zrównoważonego transportu i usuwanie niedoborów
przepustowości w działaniu najważniejszych infrastruktur sieciowych, w szczególności
zwiększenie transportowej dostępności kraju w układzie europejskim i krajowym oraz
poprawa bezpieczeństwa energetycznego kraju. Planowane nakłady wynoszą tu ok. 21
mld euro. Projekty samorządowe będą się tu mogły koncentrować na poprawie
10
bezpieczeństwa ruchu drogowego i kolejowego, ograniczeniu negatywnego wpływu
transportu na środowisko naturalne oraz zwiększeniu udziału i rozwoju transportu
publicznego w systemach transportowych miast. Zaangażowane fundusze: EFRR, FS.
 Cel tematyczny 8 - Promowanie trwałego i wysokiej jakości zatrudnienia oraz wsparcie
mobilności pracowników, w szczególności bardziej efektywne wykorzystanie zasobów na
rynku pracy. Planowane nakłady wynoszą 4,4 mld euro, finansowanie z funduszy: EFRR,
EFS, EFMR. Projekty samorządów będą tu obejmowały przede wszystkim : wspieranie
osób młodych (15-24 lata) w wejściu na rynek pracy, wspieranie przedsiębiorczości i
samozatrudnienia, wprowadzenie rozwiązań zapewniających szerszy dostęp do opieki nad
osobami zależnymi oraz wspieranie działań dotyczących ochrony zdrowia.
 Cel tematyczny 9 - Promowanie włączenia społecznego, walka z ubóstwem i wszelką
dyskryminacją, w szczególności zmniejszenie poziomu ubóstwa. Planuje się tu nakłady
rzędu 5,2 mld euro. Zaangażowane fundusze: EFROW, EFS, EFMR. Wśród możliwych
do finansowania przedsięwzięć samorządu terytorialnego można wymienić: poprawę
współpracy służb publicznych, poszerzanie i lepsze dopasowanie oferty wsparcia do osób
wykluczonych, działania profilaktyczne skierowane do rodzin w trudnej sytuacji,
zwiększanie jakości i dostępu do usług publicznych-społecznych oraz działania dotyczące
aktywizacji zawodowej,
 Cel tematyczny 10 - Inwestowanie w kształcenie, szkolenie oraz szkolenie zawodowe na
rzecz zdobywania umiejętności i uczenia się przez całe życie, w celu podwyższenia
jakości edukacji oraz dostosowanie jej do wymogów regionalnych i lokalnych rynków
pracy. Planowane nakłady wynoszą 3,3 mld euro, finansowane będą z funduszy: EFROW,
EFS, EFRR. Projekty samorządowe będą mogły dotyczyć zwłaszcza: poprawy jakości
pracy szkół, uczelni i innych instytucji edukacyjnych, doposażenia szkół w nowoczesny
sprzęt, poprawy kompetencji nauczycieli oraz tworzenia warunków do podwyższania lub
zmiany kompetencji wśród osób dorosłych.
 Cel tematyczny 11 - Wzmacnianie zdolności instytucjonalnych instytucji publicznych i
zainteresowanych stron oraz sprawności administracji publicznej, w szczególności
poprawę
warunków
administracyjno-prawnych
dla
rozwoju
przedsiębiorczości.
Planowane nakłady wynoszą tu ok. 183 mln euro, a źródłem finansowania jest EFS,
EFMR. Zakres tematyczny projektów samorządowych może tu obejmować: skrócenie
11
czasu wydawania decyzji, poprawę jakości wydawanych decyzji, wzrost pewności i
zaufania do instytucji wydających decyzje oraz wzrost otwartości instytucji publicznych.
Dla Polski okres 2014-2020 będzie ostatnim tak dużym wsparciem z budżetu unijnego, a
kolejne okresy programowania będą znacząco mniejsze. Przewiduje się, że wykorzystanie
środków unijnych w latach 2014-2020 doprowadzi do dalszego kreowania procesów rozwoju
lokalnego i regionalnego. Zakłada się, ze będzie on następował w
edukacyjnych,
społecznych,
kulturowych,
technologicznych,
płaszczyznach:
inwestycyjnych,
przedsiębiorczych oraz strategicznych.
Mając na uwadze projekty jednostek samorządu terytorialnego należy jeszcze zwrócić
uwagę na kilka zagadnień związanych z założeniami na nową perspektywę finansową.
Jednym z istotnych elementów jest wzmacnianie spójności terytorialnej. Działania
podejmowane w tym zakresie maja obejmować :
 skoncentrowanie na zrównoważonym rozwoju miast (co najmniej 5% środków z
EFRR)
 utworzenie platformy rozwoju obszarów miejskich - tworzenie sieci powiązań
między miastami i wymiana doświadczeń na temat polityki rozwoju miast,
 innowacyjne działania na rzecz zrównoważonego rozwoju miast
 obszary o szczególnych cechach naturalnych lub demograficznych - dodatkowy
przydział dla regionów najbardziej peryferyjnych i słabo zaludnionych
Należy również zwrócić na wzmocnienie roli podejścia terytorialnego. Wśród kluczowych
obszarów wymienia się miasta wojewódzkie i ich obszary funkcjonalne. Istota wsparcia jest
tu promowanie rozwoju funkcji metropolitalnych ośrodka wojewódzkiego, jego integrację
przestrzenną z otaczającym obszarem, rewitalizację jego części itd. (obszar funkcjonalny to
obszar niekoniecznie tożsamy z granicami administracyjnymi, na którym pomiędzy
samorządami występują pewne zależności, np. wspólne bariery, wspólne atuty. Miasto i
okoliczne gminy mogą tworzyć obszar funkcjonalny np. w obszarze zatrudnienia, gdy ludzie
z ościennych gmin pracują w mieście).
W nowej perspektywie 2014-2020 zakłada się dalszą decentralizację zarządzania
funduszami - wzrośnie udział środków funduszy strukturalnych zarządzanych na poziomie
regionalnym. Oznacza to większą odpowiedzialność województwa za realizację polityki
rozwoju
Zwraca się również uwagę na dostosowanie funduszy do potrzeb – będą one kierowane do
konkretnych obszarów, tzn. wspierać to co jest w nich najlepsze (mocne strony) oraz
12
rozwiązywać ich specyficzne problemy. Wsparcie wykraczać będzie poza granice
administracyjne, będzie skierowane do obszarów powiązanych ze sobą, dla których
zidentyfikowano wspólne szanse i problemy. Przykładowo, wsparcie obejmować będzie
miasta i ich obszary funkcjonalne (czyli inne samorządy, które są powiązane z miastem – np.
ludzie dojeżdżają do miasta do pracy).
Jak więc widać w nowej perspektywie finansowej z jednej strony zostały utrwalone cele
polityki realizowane w okresach wcześniejszych , ale dodano także nowe priorytety i kierunki
działań. W procesach tych ważną role odgrywać będzie zawsze dobre przygotowanie
finansowe potencjalnych beneficjentów środków unijnych.
2. Prognozy rozwoju w odniesieniu do przepisów ustawy o zasadach prowadzenia
polityki rozwoju
Polityka rozwoju to zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i
realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności
społeczno-gospodarczej,
regionalnej
i
przestrzennej,
podnoszenia
konkurencyjności
gospodarki oraz tworzenie nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej i lokalnej4. W
kwietniu 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o
zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (uzppr). Wśród wielu
zmian wprowadza ona m.in. nowe uwarunkowania prawne odnoszące się do prowadzenia
polityki rozwoju na szczeblu gminnym i powiatowym. Nowelizacja ustawy wprowadziła
instytucję „programów rozwoju” gmin i powiatów, jako programów o charakterze
operacyjno-wdrożeniowym, służących realizacji celów zawartych w strategiach rozwoju,
które są dokumentami strategicznymi wyznaczającymi kierunki rozwoju jednostki samorządu
terytorialnego.
W związku z pojawiającymi się w samorządach wątpliwościami dotyczącymi
wzajemnych relacji występujących pomiędzy strategią rozwoju, a programem rozwoju warto
kilka zdań poświęcić przybliżeniu roli tych dokumentów. Jak wspomniano wyżej programy
rozwoju
mają
charakter
operacyjno-wdrożeniowy.
Zawierają
one
zbiór
działań
przewidzianych do realizacji zgodnie z ustalonym systemem finansowania i realizacji jej
określonych programów. Musza więc być ściśle powiązane z dokumentem który realizują, a
więc strategią rozwoju. Program rozwoju musi więc obejmować okres niewykraczający poza
okres obowiązywania strategii rozwoju, którą realizuje. Wynika z tego, że przepisy
4
wg znowelizowanej ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
13
wprowadzające
instytucję
programów
rozwoju
nie
zastępują
ani
nie
uchylają
dotychczasowych podstaw prawnych przyjmowania strategii rozwoju zawartych w ustawach
ustrojowych.
Analizując kompetencje gmin w zakresie treści uchwalanych dokumentów – czyli
strategii rozwoju i programów rozwoju należy zwrócić na występujące tu istotne różnice. W
przypadku strategii rozwoju jej cechą jest relatywnie duża swoboda organów gmin i powiatu,
co do zakresu treściowego strategii, jako że ustawodawca nie formułuje bezpośredniej
podstawy prawnej do przyjęcia strategii, nie ustala również jej minimalnego zakresu. Do
wyłącznej decyzji organów gminy (i powiatu) należy zatem jakie elementy zostaną w strategii
rozwoju ujęte. Strategie rozwoju gminy (powiatu) przyjmowane na bazie ww. podstaw
prawnych mogą obejmować dowolnie określony przedział czasowy.
Inny charakter mają natomiast programy rozwoju. Przepisy znowelizowanej ustawy o
zasadach prowadzenia polityki rozwoju jednoznacznie wyznaczają bowiem ramy tego
dokumentu w zakresie jego treści, powiązań z innymi dokumentami służącymi prowadzeniu
polityki rozwoju, a także procedury ich opracowywania, czy okres obowiązywania. Sprawia
to, ze większość uchwalonych i obowiązujących strategii rozwoju opracowywanych nie
spełnia na dzień dzisiejszy warunków formalnych przewidzianych dla programów rozwoju
gminy (powiatu).
W zakresie czasowym program rozwoju musi obejmować okres niewykraczający poza
okres obowiązywania średniookresowej strategii rozwoju kraju lub strategii rozwoju, które
program realizuje. Ustawodawca określa także jednoznacznie układ treści tego dokumentu,
przesądzając, że musi on zawierać następujące obligatoryjne elementy:
1) diagnozę sytuacji społeczno-gospodarczej w odniesieniu do zakresu objętego
programowaniem strategicznym,
2) cel główny i cele szczegółowe w nawiązaniu do średniookresowej strategii rozwoju kraju,
narodowej strategii spójności lub strategii rozwoju wraz z określonymi wskaźnikami;
3) priorytety oraz kierunki interwencji w zakresie terytorialnym, w tym w ujęciu
wojewódzkim;
4) sposób monitorowania i oceny stopnia osiągania celu głównego i celów szczegółowych;
5) plan finansowy, w tym:
a) źródła finansowania realizacji programu,
b) kwotę środków przeznaczonych na finansowanie realizacji programu i jej podział
między poszczególne priorytety,
c) informacja o wysokości współfinansowania na poziomie programu i priorytetów;
14
6) podstawowe założenia systemu realizacji.
Przepisy prawa określają także dokładnie postępowanie związane z przyjęciem
programów rozwoju. Przepis art. 19 ust. 8 uzppr stanowi, że zarząd powiatu lub wójt,
burmistrz, prezydent miasta ogłaszają w wojewódzkim dzienniku urzędowym komunikat o:
1) podjęciu uchwały o przyjęciu programu rozwoju lub jego zmian;
2) adresie strony internetowej, na której zostanie zamieszczona treść programu rozwoju oraz
zmian do tego programu;
3) terminie, od którego program rozwoju lub jego zmiany będą stosowane.
Opracowanie projektu programu rozwoju należy do kompetencji wójta/burmistrza/
prezydenta miasta, a kompetencją rady gminy jest uchwalanie programu rozwoju.
Z formalnego punktu widzenia należy podkreślić, że ustawodawca nie przesądził o utracie
mocy obowiązujących dotychczas strategii, ani też nie nałożył na organy samorządu
lokalnego obowiązku ich dostosowania do przepisów ustawy wprowadzających instytucję
programu rozwoju. Ustawodawca nie przesądził również w przepisach przejściowych
nowelizacji uzppr o utracie mocy obowiązującej dotychczas przyjętych strategii, ani też nie
nałożył na organy samorządu lokalnego obowiązku ich dostosowania do przepisów ustawy
wprowadzających instytucję programu rozwoju.
Pojawia się natomiast bardzo istotne pytanie, czy tak szczegółowo określone pod
względem zakresu treści programy rozwoju nie staną się wymaganym, obligatoryjnym
załącznikiem do wniosku w konkursach o dofinansowanie projektów funduszami Unii
Europejskiej w ramach poszczególnych Programów Operacyjnych (jak miało to miejsce w
latach 2004-2006 z Programami Rozwoju Lokalnego przy aplikowaniu o środki w ramach
ZPORR).
Z punktu widzenia wieloletniego planowania finansowego należy zwrócić uwagę, że
ustawodawca formuje wymóg określenia planu finansowego programu rozwoju. Mając na
uwadze, że jest to program wieloletni, oczywistym wydaje się, że dla wypełnienia tego
wymogu koniecznym będzie uchwalenie wieloletniej prognozy finansowej wykazującej
możliwość finansowania tego programu własnymi środkami budżetowymi oraz ekonomiczną
zdolność do pozyskiwania środków zewnętrznych, w szczególności instrumentów rynku
dłużnego. Bez tego nie będzie możliwym określenie zasadności zastosowania poszczególnych
źródeł finansowania, a także konsekwencji z tego wynikających – dla utrzymania równowagi
budżetowej, zdolności kredytowej i długookresowej płynności finansowej. Wprawdzie
ustawodawca nie nakazuje w uzppr bezpośrednio konieczności opracowania tak rozumianej
15
wieloletniej prognozy finansowej, ale ze względu na okres obowiązywania programów
(wykraczający poza jeden rok) , jej przygotowanie wydaje się być oczywiste.
Obserwacja praktyki funkcjonowania samorządów skłania do wyciagnięcia wniosku, że
wiele strategii rozwoju gmin i powiatów nie zawiera szczegółowych planów finansowych,
określający możliwość realizacji programów i zadań, a także
powiązań z
celami
sformułowanymi w strategiach opracowywanych w skali regionalnej i krajowej.
Kończąc tę część rozważań można postawić pytanie, czy jednostka samorządu
terytorialnego ma obowiązek przygotowania i uchwalenia programu rozwoju? Analizując
treści art. 18 znowelizowanej uzppr wydaje się, że opracowywanie programów rozwoju
stanowi obowiązek nałożony na organy samorządu terytorialnego. Stanowi on bowiem, że
projekt programu rozwoju „opracowuje” zarząd powiatu (program rozwoju powiatu) lub wójt,
burmistrz, prezydent miasta (program rozwoju gminy). Takie sformułowanie przepisu
sugeruje obowiązek podjęcia działania w postaci opracowania programu rozwoju
odpowiednio dla gminy i powiatu. Należy tu jednak dodać, że nowelizacja uzppr nie określiła
terminów na opracowanie i przyjęcie programów rozwoju, ani sankcji za bezczynność
organów samorządu lokalnego w przedmiotowym zakresie.
Jak wspomniano wyżej można natomiast zakładać, że opracowanie lub realizacja
programu rozwoju może stanowić ważne kryterium ubiegania się o środki finansowania
unijnego. Dlatego też zasadnym wydaje się być rozważenie podjęcia decyzji przez władze
samorządowe o opracowaniu lub przyjęciu na podstawie już opracowanego dokumentu
strategicznego (strategii rozwoju) programu rozwoju. Dobre przygotowanie takiego programu
wymaga bezwzględnie opracowania wieloletniej strategii finansowej jednostki samorządu
terytorialnego, mającej charakter ekonomiczny, a nie tylko prawny (spełnienie wymogów
ustawy o finansach publicznych - jak ma to dotychczas
miejsce w wielu jednostkach
samorządu terytorialnego).
3. Wieloletnie planowanie finansowe w rozumieniu ustawy o finansach publicznych
Przynależność Polski do Unii Europejskiej, korzystanie z funduszy strukturalnych i
Funduszu Spójności, jako źródeł finansowania projektów inwestycyjnych wymaga
efektywnego zarządzania finansami w perspektywie wieloletniej. Planowanie wieloletnie jest
niezbędnym instrumentem nowoczesnego zarządzania finansami publicznymi, jest tez jednym
z najistotniejszych mechanizmów racjonalizowania gospodarki finansowej.
16
W Polsce obowiązek wieloletniego planowania finansowego został wprowadzony
przepisami ustawy o finansach publicznych na poziomie wszystkich jednostek samorządu
terytorialnego. Oznacza to, ze władze gmin, powiatów i województw, oprócz uchwalania
planu rocznego – budżetu, zostały także z mocy prawa zobligowane do przygotowania i
uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej. Z założenia ma to być dokument o charakterze
strategicznym, stanowiący podstawę kształtowania procesów rozwoju lokalnego i
regionalnego. Powinien on także dawać podstawy do podejmowania decyzji w zakresie
korzystania z zewnętrznych źródeł finansowania, przede wszystkim instrumentów rynku
dłużnego.
Obowiązek opracowania przez jednostkę samorządu terytorialnego wieloletniej prognozy
finansowej (wpf) wynika z przepisów art. 226-232 ustawy o finansach publicznych (ufp)5.
Wieloletnia prognoza finansowa ma charakter kroczący, musi tez wykazywać zgodność z
aktualnie obowiązującym budżetem. Kwestia zgodności WPF z budżetem została
uregulowana w art. 229 ustawy o finansach publicznych. Wartości przyjęte w wpf i w
budżecie powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu, kwot przychodów i
rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego. Zarząd ma obowiązek
dokonywania zmian w prognozie za każdym razem, kiedy w wyniku uchwały organu
stanowiącego modyfikującej uchwalę budżetową, zmieniają się wielkości, o których mowa w
art. 229 ufp.
Zapisy te oznaczają, że dokument o znaczeniu strategicznym, który powinien być
uchwalony nie później niż uchwała budżetowa, co wskazuje na konieczność dostosowania
kwot w uchwale budżetowej do wielkości z WPF, będzie musiał być zmieniany tyle razy w
ciągu roku, ile razy będą dokonywane zmiany w budżecie w zakresie określonym w art. 229
ustawy o finansach publicznych. W praktyce może to oznaczać nawet kilkakrotną zmianę
WPF w roku budżetowym.
Inicjatywa sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i
jej zmiany są wyłączną kompetencją zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Projekt
takiej uchwały lub jej zmiany zarząd przedstawia wraz z projektem uchwały budżetowej:
organowi stanowiącemu – celem uchwalenia oraz regionalnej izbie obrachunkowej (RIO) – w
celu zaopiniowania. Wieloletnią prognozę finansową uchwala organ stanowiący, jednak radni
- tak jak nie mogą samodzielnie zainicjować zmiany budżetu, nie mogą także doprowadzić do
5
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 z późn.
zm.), art. 226-232.
17
zamieszczenia w porządku sesji pozycji mogącej doprowadzić do uchwalenia nowej lub
zmiany dotychczasowej WPF ( art. 230 ust 1 i ust. 7 ufp).
Z podanych przepisów prawa wynika, że kompetencje organu wykonawczego dotyczące
opracowywania WPF są analogiczne do tych przypisanych organowi wykonawczemu w
zakresie projektu uchwały budżetowej i jej zmian. Jest to słuszne rozwiązanie ze względu na
rolę zarządu w procesie wykonywania budżetu i realizacji zadań objętych WPF. Podobnie
kompetencje organu stanowiącego w procedowaniu nad WPF ukształtowane zostały na wzór
kompetencji ustalonych w procedurze uchwalania uchwały budżetowej.
Zgodnie z art. 227 ust 1 ufp zakres czasowy wieloletniej prognozy finansowej obejmuje
co najmniej dany rok budżetowy oraz trzy kolejne lata. Podlega on obowiązkowemu
wydłużeniu na czas, na jaki przewiduje się limity wydatków wieloletnich na przedsięwzięcia
zamieszczone w załączniku do prognozy, zgodnie z terminami najdłużej realizowanego
przedsięwzięcia. Konieczność wydłużenia okresu sporządzania wpf może także wynikać z
okresu na który zostały zaciągnięte lub są planowane do zaciągnięcia zobowiązania finansowe
z tytułu pożyczek, kredytów oraz wyemitowanych papierów wartościowych (zgodnie z art.
227 ust 2 ufp). Prognoza długu sporządzana jest wówczas na czas do końca roku
budżetowego w którym upływa termin spłaty ostatniej raty kapitałowej zobowiązania
finansowego o najdłuższym okresie zapadalności. W prognozie należy wykazać nie tylko
kwotę długu jednostki, w tym relacje jego spłaty do planowanych dochodów budżetu w
poszczególnych latach, ale także sposób sfinansowania spłaty długu (art. 226 ust 1 pkt 6 ufp).
W tym miejscu trzeba wskazać na możliwość rozbieżności czasowych, na jakie będą
sporządzane WPF i prognoza kwoty długu, jako jej integralna część. Zobowiązania zaciągane
na realizację przedsięwzięć w przeważającej większości będą wymagały dłuższego okresu na
ich spłatę niż samo wykonanie zadania finansowanego z tych środków – stąd konieczność
rozróżnienia tych dwóch kwestii.
Projekt wieloletniej prognozy finansowej opiniowany jest przez RIO ze szczególnym
uwzględnieniem zapewnienia przestrzegania przepisów ustawy dotyczących uchwalania i
wykonywania budżetów w następnych latach, na które zaciągnięto i zamierza się zaciągnąć
zobowiązania. Zakres zagadnień, jakie powinny być przedmiotem opinii wydawanej przez
składy orzekające RIO odnosi się w szczególności do prawidłowości uchwalania i
wykonywania budżetów „w następnych latach”, na które zaciągnięto i zamierza się zaciągnąć
zobowiązania. Liczba tych lat będzie wynikała wprost z WPF na podstawie art. 227 ust. 2
ustawy o finansach publicznych.
18
Przepisy ustawy o finansach publicznych w art. 226 ust 1. i ust 2 określają elementy
objęte prognozą, sposób ich ujęcia i strukturę. Zgodnie z tymi przepisami dla każdego roku
objętego prognozą określa się co najmniej:
1. prognozę dochodów z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych (w tym, z
wyszczególnieniem pochodzących ze sprzedaży majątku);
2. prognozę wydatków w podziale na bieżące i majątkowe. W ramach wydatków bieżących
wyodrębnia się wydatki na obsługę długu, wydatki związane z udzielonymi poręczeniami
i gwarancjami, wydatki na wynagrodzenia i składki od nich naliczane, wydatki związane
z funkcjonowaniem organów jednostki samorządu terytorialnego oraz wydatki na
planowane i realizowane przedsięwzięcia wieloletnie. Wśród wydatków majątkowych
wyszczególnia się wydatki danego roku na planowane i realizowane przedsięwzięcia
wieloletnie;
3. wynik budżetu, rozumiany jako różnica pomiędzy dochodami i wydatkami budżetu w
każdym kolejnym roku objętym prognozą. Dodatni wynik finansowy stanowi nadwyżkę
budżetową, wynik ujemny – deficyt budżetowy;
4. przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu – w przypadku nadwyżki
należy tu wskazać konkretne cele na które zostanie ona wykorzystana, w sytuacji deficytu
wskazanie źródeł jego sfinansowania, zgodnie z przepisami art. 217 ust 2 ufp;
5. przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem
długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia – ustawa nie precyzuje tu
szczegółowo wymagań co do ich ujęcia. Jest to jednak bardzo ważny element
racjonalności planowania finansowego. W związku z tym nie powinno mieć miejsca
ograniczenie się do podania ogólnych kwot przychodów i rozchodów, ale podanie
szczegółowo ich źródeł i przypisanych im wartości (w odniesieniu do art. 226 ust 1,
stanowiącego o realistycznym kształcie prognozy);
6. kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego, w tym relację, o której mowa w
art. 243, oraz sposób sfinansowania spłaty długu. Dla każdego roku objętego prognozą
powinien zostać określony sposób sfinansowania długu, w powiązaniu z prognozowana
kwotą rozchodów budżetu. Źródłem spłaty długu mogą być występujące w kolejnych
latach nadwyżki budżetu lub zobowiązania zaciągnięte na ten cel. Regulacje w tym
zakresie (zobowiązania) wynikają z przepisów art. 89 ust 1. pkt 3 ufp. Źródła spłaty
długu powinny być zgodne z prognozami planowanych nadwyżek, przychodów i
rozchodów budżetu.
19
Objaśnienia dołączone do WPF mają one formę opisową, a ich celem jest wytłumaczenie
i uzasadnienie zapisów zasadności i realności wieloletniej prognozy finansowej.
W wieloletniej prognozie finansowej wyodrębnia się załącznik przedsięwzięć
wieloletnich, zdefiniowanych w z art. 226 ust. 4 ustawy o finansach publicznych jako
wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z:
1) programami finansowanymi z udziałem środków z UE i bezzwrotnych środków pomocy
udzielanej przez państwa członkowskie EFTA oraz innej pomocy zagranicznej
niepodlegającej zwrotowi;
2) umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Dla każdego przedsięwzięcia należy określić: nazwę i cel, jednostkę organizacyjną
odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia, okres
realizacji i łączne nakłady finansowe, limity wydatków w poszczególnych latach, limit
zobowiązań. Nie wszystkie przedsięwzięcia, które są wieloletnimi projektami, programami
lub zadaniami, muszą być realizowane za pomocą umów wieloletnich (art. 227 ust 4 ufp).
Mogą być również realizowane zadania, których cel będzie realizowany przez kilka lat za
pomocą umów rocznych.
W przypadku przedsięwzięć wieloletnich istotnym problemem może być, że trudno jest
przewidzieć, jak w kolejnych latach będą kształtować się wydatki na realizację
zakontraktowanych usług (przedsięwzięcia mają obejmować okres, na który sporządzana jest
WPF). Zaleca się tu duża racjonalność postępowania.
Istotnym problemem jest realność wieloletniej prognozy finansowej. Mając na uwadze
omówiony wyżej zakres przedmiotowy i czasowy należy zgłosić wątpliwość , czy zapisany w
art. 226 ufp wymóg realności jest możliwy do spełnienia, jeśli mówimy o kwotowym ujęciu
prognozowanych wielkości dochodów i wydatków. Występuje bowiem bardzo duża liczba
czynników wpływających na wiarygodność prognoz. Trudno jest określić jaki będzie poziom
poszczególnych składowych budżetu w perspektywie dziesięciu czy piętnastu lat.
Podstawowe parametry budżetu, które mają bezpośrednie przełożenie na wynik budżetu i
na wskaźniki zadłużenia JST (zarówno w starym, jak i nowym ujęciu), tj. dochody i wydatki,
są prognozowane na podstawie wielu danych, które mają wpływ na ich wysokość. Wielkości
przyjmowane w WPF czy budżetach JST w znacznym stopniu zależą i zależeć będą od
czynników obiektywnych. Nie tylko sytuacja gospodarcza kraju, czyli wskaźniki
makroekonomiczne, mają bezpośrednie przełożenie na finanse samorządów, lecz także
zmiany w zasadach finansowania zadań publicznych (np. zmiany przepisów nakładające na
20
JST nowe zadania własne, zmiana ustawy o dochodach JST i np. zmniejszenie lub
zwiększenie procentu udziału w podatkach dochodowych), wyniki orzecznictwa i inne
okoliczności, które w znacznej mierze nie pozwalają na ocenę realistyczności WPF.
W takich warunkach realność prognozy należy łączyć z jej kroczącym charakterem. Po
uchwaleniu WPF w roku bazowym (wyjściowym) podlega ona zmianom (w tym aktualizacji),
dzięki czemu dochodzi do przesuwania jej horyzontu czasowego na dalsze lata. Z drugiej
strony realności prognozy (a raczej jej brak) łączy się częstokroć z polityką władz
samorządowych W sytuacji pojawiających się trudności ze zbilansowaniem budżetu
(osiągnięciem równowagi) podejmowane są decyzje o celowym zawyżeniu dochodów
budżetowych (np. poprzez sprzedaż składników mienia komunalnego). W takiej sytuacji
opracowanie wieloletniej prognozy finansowej, czy też prognozy długu sprowadza się do
wprowadzenie do nich wartości zapewniających spełnienie ustawowych wskaźników
zadłużenia lub spłat dla poszczególnych lat, mimo, że nie mają one nic wspólnego z
realnością. Tak prowadzona polityka może w długim okresie prowadzić do znacznego
pogorszenia sytuacji finansowanej JST, a nawet utraty płynności.
Kroczący charakter prognozy oznacza w praktyce, że WPF należy opracowywać co roku z
uwzględnieniem czasokresu realizowanych przedsięwzięć (nowych i kontynuowanych) i jeśli
zadania ujęte w planie wieloletnim wykraczają poza okres czterech lat budżetowych, czyli
ustawowego minimum czasowego dla WPF, dokument ten trzeba opracować na taki okres, na
jaki przewidziano realizację zadań – np. 5–7 lat.
Częścią wieloletniej prognozy finansowej jest wieloletnia prognoza długu, dająca obraz
wielkości bieżącego i przyszłego zadłużenia. Szczegółowe regulacje prawne zawiera tu art.
227 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z wymogami ustawy prognozę długu należy
opracować dla okresu wynikającego z długu zaciągniętego historycznie oraz zobowiązań
planowanych na przyszłość (nowego długu). Dla każdego roku należy zamieścić kwotę
występującego długu oraz indywidualny dla danej jednostki samorządu terytorialnego limit
obciążenia budżetu długiem, spłatą kosztów obsługi długu oraz spłatami udzielanych
poręczeń i gwarancji (art. 243 w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 6 ufp.).
O roku 2014 obowiązują nowe limity zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego.
Stosowane do końca 2013 r. wskaźniki (tzw. bariery 15% i 60%) były określone zbyt
sztywno, a największą ich wadą był brak powiązania poziomu zadłużenia z bieżącą i
prognozowaną sytuacją finansową JST. Nowy, indywidualny wskaźnik zadłużenia mierzy
relację kosztów obsługi długu do średniej nadwyżki operacyjnej (powiększonej o dochody ze
21
sprzedaży majątku) w trzech minionych latach. Jego wprowadzenie miało zdyscyplinować
samorządy, które zadłużały się nadmiernie w stosunku do posiadanego potencjału
finansowego i dać nowe szanse tym, które dysponując takim potencjałem, z przyczyn
formalno-prawnych
musiały
ograniczać
zakres
możliwych
do
realizacji
zadań
inwestycyjnych.
Czy nowy wskaźnik spełnia oczekiwania? Analizując poziom długu samorządowego,
zauważa się, że po okresie szybkiego wzrostu zadłużenia, szczególnie w latach 2009–2011, w
ostatnim okresie ma miejsce znaczący spadek dynamiki jego przyrostu, zjawisko to ma
miejsce także w latach 2013-2014. Nowe zasady dla części samorządów skutkują
zagrożeniem niemożności uchwalenia budżetu. Aby temu zapobiec JST, starając się wykazać
w wieloletnich prognozach finansowych spełnienie wymogów art. 243 ustawy o finansach
publicznych, zawyżają poziom dochodów bieżących i dochodów ze sprzedaży majątku, co
bezpośrednio przekłada się na wielkość obliczanego na ich podstawie indywidualnego
wskaźnika spłaty zobowiązań. Nie biorą przy tym pod uwagę, ze zbyt wysokie zadłużenie w
relacji do możliwości jego spłaty może przyczynić się do utraty płynności finansowej. Taka
krótkookresowa strategia może prowadzić do pogłębienia się problemu zadłużenia w
przyszłości. Tak wiec pierwszy cel wprowadzenia nowych regulacji, mający prowadzić do
ograniczenia zaciągania długu przez jednostki o niewystarczającym potencjale finansowym,
w wielu przypadkach nie jest realizowany. Czy nowy wskaźnik daje zwiększone szanse dla
jednostek o dużych możliwościach rozwojowych? Praktyka wykazuje, że jego konstrukcja w
wielu przypadkach nie pozwala finansować procesów rozwoju w oczekiwanym wcześniej
stopniu. W opinii samorządów nowy wskaźnik ma nadal charakter restrykcyjny. W wielu
samorządach jego konstrukcja powoduje konieczność redukcji programów rozwojowych, co
może także dotyczyć projektów współfinansowanych funduszami UE. Najbliższy lata pokażą
na ile wprowadzona zmiana wpłynie na zdolność JST zarówno do racjonalizacji polityki
długu, jak i finansowania procesów rozwoju lokalnego i regionalnego.
4. Wieloletnie planowanie finansowe w ujęciu ekonomicznym
Wieloletnie planowanie finansowe jest jednym z zasadniczych instrumentów zarządzania
strategicznego. Daje możliwość ustalenia priorytetów pomiędzy konkurencyjnymi zadaniami
oraz określenia źródeł ich finansowania przy alternatywnych sposobach montażu
finansowego. Pozwala także wykazać wpływ różnych scenariuszy realizacji zadań bieżących i
22
inwestycyjnych na sytuację finansową jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą budowy
planów finansowych jest znajomość praw rządzących procesami gospodarczymi.
Planowanie polega na wyznaczaniu celów organizacji i określaniu sposobu ich najlepszej
realizacji. W ujęciu rzeczowym wiąże się to z ustaleniem zakresu zadań, a w ujęciu
finansowym zestawieniem planowanych do realizacji przedsięwzięć z dostępnymi środkami
finansowymi. Częścią procesu planowania jest podejmowanie decyzji, obejmujące wybór
trybu działania spośród zbioru możliwości do realizacji wariantów.
Zarządzanie strategiczne to ukierunkowany na przyszłość proces planowania i wyboru
celów oraz zadań realizacyjnych, wdrażania przyjętych postanowień, a także monitorowania i
kontroli wykonania przyjętych ustaleń.6 Można je także określić, jako działalność służącą
rozwiązywaniu problemów poprzez formułowanie, a następnie realizowanie ustaleń strategii
rozwoju oraz innych programów i planów działania danej jednostki samorządu terytorialnego.
Istotą zarządzania strategicznego jest kształtowanie procesów rozwoju lokalnego i
regionalnego oraz rozwiązywanie zdefiniowanych problemów w dłuższym horyzoncie czasu
(najczęściej w perspektywie kilkunastu lat) przy zachowaniu zasad racjonalnego i
efektywnego gospodarowania posiadanymi zasobami.
Proces
zarządzania
strategicznego
powinien
mieć
charakter
ciągły.
Do
jego
podstawowych cech zalicza się:
a) identyfikację problemów, czyli rozpoznanie i wskazanie najważniejszych problemów,
mających strategiczny wpływ na poziom zaspokojenia zbiorowych potrzeb społecznych
oraz skalę i tempo procesów rozwojowych,
b) kompleksowość rozwiązywania problemów i traktowanie danej jednostki samorządu
terytorialnego, jako części otoczenia, które stanowi dla niej zbiór zarówno szans, jak i
zagrożeń rozwojowych, a także determinuje osiąganie sukcesów w działaniu,
c) orientację na przyszłość, czyli rozwiązywanie bieżących problemów przez pryzmat
przyszłości,
d) orientację na wyniki, czyli na osiąganie celów poprzez systematyczną, skuteczną i
efektywną realizację zaplanowanych wcześniej konkretnych zadań realizacyjnych 7.
6
E. Wojciechowski, Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003, s.11-30
Szerzej M. Ziółkowski, Zarządzanie strategiczne w polskim samorządzie terytorialnym. W: Nowe
zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym. Oficyna Wydawnicza SGH. Warszawa 2005 ss
103-108.
7
23
W tym znaczeniu wieloletnie planowanie finansowe jest niezbędnym instrumentem
nowoczesnego zarządzania finansami publicznymi, warunkującym osiąganie założonych
celów średnio i długookresowych wyznaczonych obowiązująca strategia rozwoju.
Zarządzanie finansami gminy można zdefiniować jako złożony proces polegający na
podejmowaniu przez jej organy stanowiące i wykonawcze wielu różnych wzajemnie
powiązanych działań i decyzji służących maksymalizacji ekonomicznych i społecznych
efektów, zgodnie z przyjętymi celami bieżącymi i strategicznymi.
Sformułowana definicja kładzie nacisk na prowadzenie polityki finansowej i gospodarki
budżetowej gminy, ukierunkowanej na zarządzanie, a nie tylko administrowanie finansami.
Odpowiada to formułowanym wcześniej definicjom procesu zarządzania strategicznego,
wykorzystującego szerokie instrumentarium w postaci strategii rozwoju gminy, wieloletnich
programów i planów inwestycyjnych, prognoz budżetu, montażu finansowego inwestycji,
badania zdolności kredytowej i płynności finansowej JST.
W zarządzaniu finansami JST należy wyróżnić szereg ważnych elementów takich jak:
-
planowanie budżetowe - w szczególności rola budżetu jako instrumentu zarządzania
gminą i gospodarką lokalną;
-
planowanie finansowe o charakterze średnio i długookresowym - w którym wyznacza się
cele i możliwości ich realizacji, w szczególności poszukując odpowiedzi na pytania: co
władze lokalne chcą osiągnąć, jak zamierzają zrealizować plany, w jakim czasie chcą
uzyskać efekty;
-
finansowanie inwestycji - zestawienie zadań inwestycyjnych oraz określenie możliwości
ich finansowania (montaż finansowy projektów), zgodnie z realizowanymi planami i
programami inwestycyjnymi;
-
badanie płynności finansowej oraz zarządzanie długiem gminy – prowadzenie analiz
efektywności z punktu widzenia wypełniania przez gminę wymogów ustawy o finansach
publicznych oraz ekonomicznych barier sięgania po instrumenty dłużne;
-
podejmowania przez gminę działalności gospodarczej - jako elementu wpływającego na
dochody i wydatki budżetu w krótkim i długim okresie;
-
kontroli finansowej i nadzoru nad działalnością gminy - dla zapewnienia prawidłowości i
racjonalizacji finansów gminy.
Zarządzanie finansami powinno być zintegrowane z innymi instrumentami zarządzania
strategicznego, w szczególności strategią rozwoju gminy oraz wieloletnimi planami
inwestycyjnymi.
24
Skuteczna i efektywna realizacja ustaleń zawartych w strategii, studiach i planach
zagospodarowania przestrzennego oraz wieloletnim planie inwestycyjnym wymaga
zapewnienia odpowiednich środków finansowych na ich realizację. Ich racjonalnemu
zaplanowaniu służy wieloletnia strategia finansowy (w skrócie WSF) jednostki samorządu
terytorialnego. Stanowi ona narzędzie efektywnego gospodarowania środkami publicznymi,
poprzez:
a) powiązanie celów rozwoju ze środkami finansowymi,
b) badanie efektywności wydatkowania środków finansowych na poszczególne zadania
realizacyjne,
c) harmonizowanie strumieni dochodów i wydatków budżetowych.
Wieloletnie planowanie finansowe jest procesem bazującym na wielu założeniach, w
konstrukcji których bardzo duże znaczenie ma budowa prognozy, rozumianej jako sąd o
zajściu określonego zdarzenia w określonym z dokładnością do momentu /punktu/ lub
okresu /przedziału/ czasu, należącego do przyszłości8. Rola prognoz w procesie planowania
sprowadza się do dostarczenia możliwie najbardziej obiektywnych, naukowo uzasadnionych
rozwiązań dotyczących przewidywanego kształtowania się zjawisk ekonomicznych w
przyszłości. Zadaniem prognozy jest stworzenie dodatkowych przesłanek w procesie
podejmowania
decyzji
planistycznych.
Jest
ona
przydatna
zarówno
politykowi
gospodarczemu, jak i planiście, który w konkretnych warunkach musi podjąć decyzję
wyboru jednej ze stojących do dyspozycji możliwości. Można wręcz postawić tezę, iż nie
jest możliwe racjonalne gospodarowanie zasobami bez racjonalnej konstrukcji prognozy.
Oczywiście żadna prognoza nie jest na tyle trafna, aby przyszłość można było przewidzieć z
pełną dokładnością. Chodzi raczej o to, aby określić ogólny kierunek rozwojowy badanych
wielkości ekonomicznych i społecznych.
Prognozowanie odgrywa istotną, służebną rolę w procesie konstrukcji planów
finansowych i społeczno-gospodarczych. Przesłanką takiego stwierdzenia jest to, że :
-
prognozy pozwalają ocenić mogące wystąpić skutki określonych przedsięwzięć,
-
pozwalają ocenić kształtowanie się określonych wielkości,
-
dają wcześniejsze rozeznanie o stopniu realizacji celów i wskazują mogące wystąpić
zagrożenia.
8
Czerwiński Z., Dylematy ekonomiczne, Warszawa PWE. 1992
25
Planowanie jest pojęciem szerszym od prognozowania. Oprócz przewidywania występuje
tu bowiem element podejmowania decyzji oraz świadomego i celowego wyboru w celu
znajdowania najlepszych rozwiązań ekonomicznych. Plan to określony program działania,
prognoza to tylko domniemanie co do przyszłości, przewidywanie przyszłego kierunku
przemian. Plan musi wskazywać środki, które można i należy użyć, aby osiągnąć pożądane
cele. Prognozowanie jest w tym procesie działaniem pomocniczym, którego rola sprowadza
się do dostarczenia możliwie najbardziej obiektywnych, naukowo uzasadnionych rozwiązań
dotyczących przewidywanego kształtowania się zjawisk ekonomicznych w przyszłości.
Bardzo ważnym kryterium klasyfikacji prognoz jest horyzont czasowy, czyli okres, na
który została ona skonstruowana. Z tego punktu widzenia wyróżnia się horyzont prognozy:
krótkoterminowy - okres nie przekracza jednego roku, średniookresowy – dotyczy okresu od
2 do pięciu lat oraz długoterminowy – obejmujący ponad 5 lat. Przyjęty podział odpowiada
tworzeniu planów: rocznych (budżet) operacyjnych (kadencyjnych) oraz długoterminowych
(strategicznych).
Podsumowując można stwierdzić, że planowanie powinno uwzględniać wyniki
prognozowania. Prognoza bowiem może w porę zasygnalizować określone zjawiska
ekonomiczne i zdarzenia społeczno-gospodarcze mogące stanowić istotną podstawę do
korekty założeń planu wieloletniego.
Kluczowym zagadnieniem jest przygotowanie założeń prognozy oraz opracowanie
metodologii prognozowania - w pełnym dostosowaniu do rodzaju, wielkości i specyfiki danej
jednostki samorządu terytorialnego. Tworzenie planów wieloletnich dla małej gminy
wiejskiej i dużego miasta, czy też dla powiatu i dla gminy może być całkowicie różne, inny
jest bowiem poziom specjalizacji w realizacji określonych zadań i stopień trudności w
przygotowaniu programów wieloletnich, inna jest także wielkość i struktura budżetu.
Ekonomiczna ocena możliwości realizacji wieloletniej prognozy finansowej powinna być
przygotowana z najwyższą starannością na podstawie wielu dokonanych analiz. Budując
prognozę budżetu należy :
­ dokonać szacunku dochodów budżetu – bazując na trendach historycznych,
założeniach
makroekonomicznych,
uwarunkowaniach
lokalnych,
w
tym
czynnikach kształtujących tempo wzrostu tych dochodów (np. zmiana miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego, rozwój infrastruktury itp.),
26
­ przeprowadzić szacunki bieżących wydatków budżetowych ze wskazaniem
możliwości ich racjonalizacji (np. na podstawie przeprowadzonych analiz
kosztowych),
­ opracować program inwestycji kapitałowych krótkoterminowych i wieloletnich,
­ dokonać analizy zdolności kredytowej (w ujęciu finansowym), z uwzględnieniem
już zaciągniętego i planowanego długu, z określeniem terminów jego spłaty w
okresie objętym planowaniem,
­ opracować alternatywne scenariusze dochodów i wydatków lat przyszłych, bazując
na różnych założeniach polityki finansowej i gospodarki budżetowej,
­ określić
warunki
utrzymania
płynności
finansowej
jednostki
samorządu
terytorialnego,
­
dokonać wyboru preferowanego scenariusza prognozy budżetu.
Skuteczność wieloletniego planowania finansowego zależy w dużym stopniu od
stosowanych metod i narzędzi planowania. Najprostszą, ale często stosowaną jest metoda
ekstrapolacji9. Polega ona na planowaniu dochodów i wydatków budżetowych na podstawie
wykonania budżetu lat poprzednich. Nie może być to jednak proces statyczny. Jego
elementem musi być analiza i ocena trendów historycznych z wyciąganiem wniosków
odnoszącym się do kształtowania poszczególnych wielkości w przyszłości.
Podstawą opracowania założeń odnoszących się do prognozowania poszczególnych
kategorii dochodów i wydatków budżetowych jest:
 przeprowadzenie analiz historycznych wykonania budżetu,
 wyznaczenie kierunków i tempa zmian poszczególnych kategorii dochodów i
wydatków budżetowych przy uwzględnieniu wskaźników makroekonomicznych
oraz lokalnego potencjału społeczno-gospodarczego.
Celem analiz historycznych budżetu jest wykazanie długo i średniookresowych tendencji
zmian poszczególnych kategorii dochodów i wydatków budżetowych. Na tej podstawie, przy
uwzględnieniu ogólnokrajowych wskaźników makroekonomicznych, (takich jak wskaźnik
wzrostu PKB, czy wskaźniki wzrostu cen) oraz
lokalnych uwarunkowań społeczno-
gospodarczych można określić kierunki i tempo zmian planowanych dochodów i wydatków w
przyszłości. Zakres czasowy analiz historycznych powinien być na tyle długi, by możliwym
było wyeliminowanie jednorazowości historycznych zdarzeń budżetowych.
9
por. Kaleta J. Planowanie budżetowe, PWE, Warszawa 1982, s.28
27
Analizy powinny uwzględniać także badanie wzajemnych relacji dynamiki zmian
poszczególnych źródeł dochodów np. wpływów z podatków dochodowych i podatków
lokalnych. Wykorzystanie metod analiz kosztów ogółem i kosztów jednostkowych powinno
dać podstawy do formułowania ocen dotychczasowej polityki wydatkowej i tworzenia jej
założeń na przyszłość.
Dane historyczne stanowią podstawę do opracowania założeń wzrostu poszczególnych
kategorii dochodów i wydatków, w efekcie czego powstaje projekcja budżetu na następne
lata. Ważnym elementem jest uwzględnienie i umiejętne rozłożenie w czasie wieloletnich
zadań inwestycyjnych. Analizy historyczne powinny obejmować badanie relacji pomiędzy
dochodami a wydatkami, a także poszczególnymi kategoriami dochodów i wydatków. W
części dochodowej należy zwrócić szczególna uwagę na następujące relacje :
­
badanie dynamiki zmian dochodów ogółem i ich poszczególnych źródeł,
­
strukturę dochodów w ujęciu względnym (wartości procentowe) i bezwzględnym
(wartości kwotowe);
­
badanie wzajemnych zmian poszczególnych kategorii dochodów (wg źródeł),
­
trwałość proporcji udziału dochodów własnych i dochodów uzupełniających,
­
badanie korelacji zmian poszczególnych źródeł dochodów.
W części wydatkowej analizy powinny obejmować:
­
kierunki i dynamika zmian wydatków ogółem, wydatków bieżących i inwestycyjnych,
­
proporcje podziału budżetu pomiędzy wydatki bieżące a wydatki inwestycyjne i zmiany w
tym zakresie,
­
strukturę wydatków ogółem, strukturę wydatków bieżących, strukturę wydatków
inwestycyjnych.
W części relacji dochodowo-wydatkowych analizy powinny obejmować :
­
badanie wzajemnych relacji – tempa ogólnych zmian dochodów i wydatków
budżetowych,
­
badanie relacji pomiędzy dynamiką zmian dochodów ogółem i dynamiką zmian
wydatków bieżących, a także dochodów i wydatków bieżących,
­
badanie relacji dochodowo-wydatkowych w całym budżecie i w poszczególnych działach
klasyfikacji budżetowej (np. badanie relacji dochody z subwencji oświatowej – koszty
bieżącego utrzymania szkół).
­
wyznaczenie poziomu nadwyżki operacyjnej.
28
Ważnym elementem wieloletniego planowania finansowego jest ocena zdolności
kredytowej jednostki samorządu terytorialnego i wyznaczenie bezpiecznego poziomu
zadłużenia dla całego okresu podlegającego prognozie. Proces ten powinien obejmować :
­
analizę i ocenę aktualnego poziomu zadłużenia,
­
określenie celów sięgania po instrumenty rynku dłużnego,
­
analizę i dobór instrumentów dłużnych,
­
ustalenie bezpiecznego poziomu zadłużenia,
­
określenie terminów spłat i kosztów obsługi zadłużenia, stosownie do potencjału
finansowego jednostki samorządu terytorialnego, w zgodności z przepisami ustawy o
finansach publicznych.
Ważne jest tu umiejętne zarządzanie długiem - wyznaczenie maksymalnego poziomu
zadłużenia, przy którym jednostka samorządu terytorialnego w całym prognozowanym
okresie może utrzymać płynność finansową oraz właściwy dobór instrumentów dłużnych
odpowiednio do sytuacji finansowej danej jednostki samorządu terytorialnego.
W analizach ekonomicznych należy badać wzajemne relacje poszczególnych strumieni
pieniężnych. Wyniki tych badań powinny pełnić funkcję stabilizatorów struktury i dynamiki
budżetu, np. przyjmując i utrzymując w konstruowaniu WPF zasadę równowagi gospodarki
finansowej. Duże znaczenie ma tu zwłaszcza analiza relacji pomiędzy poszczególnymi
źródłami dochodów i wydatków, relacje dochodowo-wydatkowe, a także odnoszenie kategorii
dochodowo i wydatkowych do poziomu zadłużenia. Jako przykładowe wskaźniki można tu
wymienić następujące analizy wskaźnikowe:
-
badanie dynamiki zmian dochodów ogółem i ich poszczególnych źródeł, z
poszukiwaniem przyczyn występujących różnic;
-
badanie zmian struktury dochodów ogółem i ich poszczególnych źródeł
-
badanie relacji zmian dochodów bieżących i majątkowych;
-
badanie dynamiki wzrostu zadłużenia w stosunku do wzrostu dochodów,
-
badanie dynamiki zmian wydatków budżetowych ogółem , wydatków bieżących i
majątkowych (w tym inwestycyjnych),
-
badanie zmian struktury wydatków ogółem, bieżących i majątkowych,
-
badanie tempa zmian wydatków majątkowych i inwestycyjnych (w wartościach
bezwzględnych i względnych),
-
badanie zmian poszczególnych grup wydatków na tle zmian poszczególnych kategorii
dochodów,
29
-
badanie dynamiki wzrostu zadłużenia w stosunku do wzrostu wydatków,
-
badanie stopnia finansowania inwestycji środkami dłużnymi,
-
badanie kwotowego poziomu nadwyżki operacyjnej oraz relacji nadwyżki operacyjnej
do dochodów ogółem,
-
analizę wyniku finansowego.
Budując prognozy budżetu można zastosować następujące etapy prac:
1. dokonanie prognozy dochodów i wydatków bieżących - władze lokalne muszą określić tu
swoją strategię w zakresie priorytetów gospodarowania środkami bieżącymi, jako że
poziom nadwyżki operacyjnej przekłada się bezpośrednio na zdolność inwestycyjną i
możliwości zaciągania długu przez jednostkę samorządu terytorialnego;
2. wyznaczenie własnego potencjału inwestycyjnego - od dochodów ogółem planowanych w
całym prognozowanym okresie należy odjąć planowane wydatki bieżące oraz koszty
obsługi dotychczasowego zadłużenia. Pozostałe po tej operacji środki stanowią zasób
środków na wydatki majątkowe.
3. wyznaczenie rozmiarów luki finansowej i zapotrzebowania na środki zewnętrzne. Na tym
etapie następuje zestawienie planowanego zakresu zadań inwestycyjnych (w całym
prognozowanym okresie) z własnym potencjałem inwestycyjnym. Pozwala to określić
poziom luki finansowej przyszłych budżetów. Ujemna wartość powyższej relacji
wskazuje na ewentualną potrzebę finansowania zewnętrznego, koniecznego dla
przeprowadzenia planowanych inwestycji (np. kredytami lub obligacjami).
4. ocena zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego poprzez ocenę
dotychczasowego poziomu zadłużenia oraz symulacje zaciągania nowego długu w
okresach przyszłych.
5. określenie potencjału finansowego po uwzględnieniu przychodów i rozchodów. W
wyniku dodania do własnego potencjału finansowego przychodów oraz odjęcia
rozchodów uzyskuje się informację o rzeczywistym potencjale inwestycyjnym jednostki
samorządu terytorialnego.
6. wyznaczenie rocznych przepływów finansowych i określenie warunków utrzymania
płynności finansowej jednostki samorządu terytorialnego w całym prognozowanym
okresie. W ramach prowadzonych tu obliczeń następuje określenie sumy rocznych
przepływów gotówki oraz obliczenie poziom skumulowanego stanu gotówki na koniec
danego
roku.
Kategoria
ta
określa
płynność
finansową
jednostki
samorządu
terytorialnego. Jej dodatnia wartość w całym analizowanym okresie oznacza utrzymanie
30
płynności finansowej przy realizacji określonych wielkości dochodów, wydatków
przychodów i rozchodów.
Wzajemne powiązania wieloletnich planów inwestycyjnych i finansowych z corocznymi
budżetami są istotnym czynnikiem poprawy efektywności gospodarowania środkami
finansowymi pozostającymi w gestii samorządu terytorialnego, a tym samym lepszego
zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców.
Zakończenie
W nowej perspektywie finansowej przed polskimi jednostkami samorządu terytorialnego
stoi wiele wyzwań. Występujący zakres potrzeb bieżących i inwestycyjnych, o charakterze
ilościowym i jakościowym wyznacza zapotrzebowanie na środki finansowe. Warunkiem
pozyskania funduszy unijnych będzie umiejętność zarządzania projektami inwestycyjnymi,
jak również wiedza w zakresie zarządzania finansami. W procesie zarządzania finansami
podstawowym celem powinno być maksymalizowanie korzyści z posiadanych zasobów oraz
minimalizowanie strat i ryzyka związanego z podejmowanymi przedsięwzięciami i
działalnością, co szczególnie dotyczy przedsięwzięć rozwojowych, gdzie korzyści i koszty
zazwyczaj rozłożone są w czasie. Z tego też powodu każda decyzja finansowa to w
mniejszym lub większym stopniu studium analityczne, którego wynikiem powinna być
decyzja nakreślająca w sposób maksymalnie wyczerpujący jej skutki obecne i dla okresów
przyszłych.
W tym miejscu należy odnieść się do jednego założeń programowych Komisji
Europejskiej na nową perspektywę finansową, jakim jest wzmocnione planowanie
strategiczne. Podkreśla się tu zwiększenie roli nowoczesnych instrumentów finansowych poprzez rozszerzenie ich zakresu oraz zwiększenie elastyczności i efektywności
zastosowania. Zgodnie z założeniami mają one stanowić skuteczną alternatywę lub środek
uzupełniający tradycyjne dotacje.
Jak wykazano w tekście wieloletnie planowanie finansowe będzie miało w nowej
perspektywie finansowej bardzo duże znaczenie, zarówno przy realizacji projektów
pojedynczych gmin, przedsięwzięć w ramach zintegrowanych inwestycji terytorialnych, jak
również przy przygotowywaniu programów rozwoju. Stanowić ono będzie istotny warunek
skutecznego pozyskiwania dotacji unijnych oraz zapewnienia bezpieczeństwa finansowego
jednostki samorządu terytorialnego.
31
Bibliografia:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Czerwiński Z., Dylematy ekonomiczne, Warszawa PWE. 1992
Dylewski M., Planowanie budżetowe w podsektorze samorządowym. Uwarunkowania, procedury,
modele. Wyd. Difin. Warszawa 2007
Kaleta J. Planowanie budżetowe, PWN 1971
Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005
Patrzałek . L. , Finanse samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we
Wrocławiu. Wrocław 2010
Programowanie perspektywy finansowej 2014 -2020 - uwarunkowania strategiczne. Ministerstwo
Infrastruktury i Rozwoju
Strategia Rozwoju Kraju 2020. Warszawa wrzesień 2012
Wojciechowski E., Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003
Ziółkowski M., Zarządzanie strategiczne w polskim samorządzie terytorialnym. W: Nowe zarządzanie
publiczne w polskim samorządzie terytorialnym. Oficyna Wydawnicza SGH. Warszawa 2005
32