docDyskusja publiczna w planowaniu przestrzennym
download 
Reklamacja Transkrypt
Dyskusja publiczna w planowaniu przestrzennym
Dyskusja publiczna w planowaniu przestrzennym Człowiek i Środowisko 34 (3-4) 2010, s. 31-45 Waldemar Siemiński DYSKUSJA PUBLICZNA W PLANOWANIU PRZESTRZENNYM ABSTRAKT Artykuł omawia rolę i funkcję dyskusji publicznej w planowaniu przestrzennym, typy dyskusji publicznych stosowane w planowaniu przestrzennym, historie regulacji prawnych, miejsce dyskusji publicznych w planowaniu przestrzennym oraz przedstawia wnioski na przyszłość. 1. Dyskusja publiczna – definicje, pełnione funkcje i rola w planowaniu przestrzennym Dyskusja publiczna w planowaniu przestrzennym pełni wiele ról. Jest narzędziem kontroli społecznej nad procesem planowania, może wzbogacić i skorygować zamierzenia planistyczne twórców i wykonawców projektu planu, pozwala rozładować emocje społeczne związane z planami zagospodarowania przestrzennego. Artykuł omawia jej obecny status prawny i ewolucję tego statusu w historii polskich ustaw dotyczących planowania przestrzennego oraz prezentuje wnioski dotyczące miejsca dyskusji publicznej w prawie planowania przestrzennego. W części wstępnej artykułu trzeba ogólnie określić dyskusję publiczną jako sposób (formę) komunikacji publicznej. Uważa się, że ustroje polityczne wytwarzają specyficzne języki komunikacji publicznej. W ustrojach 31 Waldemar Siemiński zmilitaryzowanych, totalitarnych, dominuje język rozkazu. W przesiąkniętej ideologią wolnego rynku demokracji amerykańskiej język komunikacji publicznej jest językiem przetargu. Europejskie kraje kapitalizmu społecznego, zwłaszcza należące do UE, poddają dyskusji publicznej nowe oraz sporne kwestie długo przed rozstrzygnięciem. Ten styl komunikacji publicznej określa się jako język ,,wyboru publicznego”. 1 W przygotowywaniu i wybieraniu przez demokratyczne władze publiczne właściwych rozwiązań dyskusja publiczna jest nie tylko sposobem informowania i prezentowania. Ma ona pomocnicze, konsultacyjne znaczenie w przygotowywaniu decyzji władzy. Ta funkcja dyskusji publicznych staje się coraz ważniejsza wraz z ewolucyjnym rozwojem ustroju demokratycznego, polegającym na przechodzeniu od konwencjonalnej demokracji przedstawicielskiej, opartej przede wszystkim na instytucji wyborów, do demokracji partycypacyjnej, aktywizującej obywateli do działań publicznych i politycznych również pomiędzy wyborami. Dyskusje publiczne w polskiej tradycji terminologicznej nazywane są najczęściej ,,zebraniami”, ,,zebraniami publicznymi”, ,,publicznymi spotkaniami” itp. Trzeba od razu powiedzieć, że ich ocena, jako formy społecznej (publicznej) komunikacji, jest nierzadko krytyczna, przede wszystkim ze względu na niską efektywność takich dyskusji. Wyważona charakterystyka ,,spotkania publicznego” stwierdza, że: ,,Publiczne spotkania lub przesłuchania są wydarzeniami o charakterze bezpośrednim, obejmującymi formalne prezentacje często łączone z innymi czynnościami wymagającymi zaangażowania uczestników. Publiczne spotkanie lub przesłuchanie trafia do szerokiego grona ludzi i daje możliwość zapoznania się z indywidualnymi punktami widzenia. Pozwala też wyjaśnić lub odpowiedzieć bezzwłocznie i bezpośrednio na ewentualne pytania lub problemy… Z drugiej strony, w trakcie spotkań publicznych mówcy mogą bezpośrednio kwestionować stanowisko innych. Spotkania publiczne mogą przekształcić się w debaty publiczne pomiędzy wnioskodawcą a ludźmi przeciwnymi projektowi lub polityce i tym samym są często konfrontacyjne. Spotkanie publiczne nie jest skutecznym forum dla przekazywania złożonych pomysłów lub szczegółowej informacji, nie dostarcza także dogłębnej i reprezentatywnej oceny poglądów jakichkolwiek z grup. Krzykliwi przedstawiciele określonych interesów mogą łatwo zdominować spotkania publiczne. Koordynacja jest czynnikiem najistotniejszym. Zapobieganie konfrontacji może okazać się trudne. Spotkania 1 Tomasz Kozłowski: Ku nowej Europie. Wspólnota nr 13, 27.03.1999 r. 32 Dyskusja publiczna w planowaniu przestrzennym publiczne nie służą bowiem budowaniu konsensusu czy bezpośredniemu podejmowaniu decyzji”.2 Jolanta Wiench charakteryzowała – na podstawie doświadczeń praktycznych – zebrania publiczne w taki sposób: ,,dość typowe są sytuacje, kiedy zebrania nie stanowią form społecznych interakcji, lecz ograniczają się do jednokierunkowego przepływu informacji – od przedstawicieli władz i organu planowania do pozostałych uczestników. Wynika to z onieśmielenia mieszkańców lub manipulowania przebiegiem zebrania. Poza ograniczoną funkcją w procesie partycypacji społecznej forma ta ma liczne wady. Organizacja zebrań publicznych nie jest bowiem dla administracji zadaniem łatwym, a zebrania nieprzygotowane mają wątpliwą wartość. Na ogół zgromadzenia te charakteryzują się niską frekwencją, choć bywa, że nieoczekiwanie przychodzi zbyt duża liczba osób, co również stwarza określone problemy. Zdarza się, że przedstawiciele władz okazują się niedostatecznie przygotowani do dyskusji lub mają zbyt mało czasu, by odpowiedzieć na wszystkie wątpliwości mieszkańców. Nadmiernie reprezentowane są podczas dyskusji publicznych te kategorie społeczne, których interes jest przedmiotem sporu. Na publicznych zebraniach panuje na ogół albo martwota, albo atmosfera wiecu”. 3 Autorka ta, mimo wszystko, uważa jednak, że ,,za najwłaściwsze formy współpracy między obywatelami a organami planowania należy uważać takie, które opierają się na bezpośrednich interakcjach. Należy tu w pierwszym rzędzie wymienić publiczne dyskusje, które – mimo ich rozlicznych mankamentów – prowadzą do lepszego wzajemnego zrozumienia stron zajmujących różne stanowiska. Zebrania z mieszkańcami powinny być dobrze przygotowane zarówno pod względem merytorycznym, jak i organizacyjnym. Należy dbać o to, by przepływ informacji miał charakter wielokierunkowy”.4 Niektóre dyskusje publiczne są traktowane jako szczególnie ważne. Ich przebieg jest wtedy formalizowany, a organizacja – szczególnie staranna. ,,Formę precyzyjnie określoną przez specjalny regulamin mają debaty sejmowe, a także posiedzenia czy zebrania rozmaitych rad, zwłaszcza takich, które kończą się mającymi decydujące znaczenie uchwałami. Debaty takie zwykle odbywają się na sali audytoryjnej (…) Tokiem debaty gospodaruje moderator: dba o powołanie odpowiednich komisji, inicjuje dyskusję, 2 Robert Paddon: Zrównoważony rozwój i procesy współuczestnictwa (…), str. 5 Jolanta Wiench: Metody i techniki (…), str. 31 4 Jolanta Wiench, op. cit., str. 32 3 33 Waldemar Siemiński proponuje określone uchwały, inicjuje głosowania, jeśli takie są potrzebne, podsumowuje obrady lub zleca tę czynność komisji wnioskującej”. 5 Dotychczasowa praktyka i tradycje życia publicznego wykształciły różne typy dyskusji publicznych. Tradycyjny, dość prosty (w praktyce aż zbyt uproszczony) typ dyskusji publicznej pokazują jej charakterystyki cytowane wyżej. Mankamentom tradycyjnego typu dyskusji publicznej starano się zaradzić. Dziś dysponuje się już wieloma typami dyskusji (zebrań) publicznych, a wynalazczość w dziedzinie ich udoskonalenia bynajmniej się nie kończy. Ulepszenie ich form służy doskonaleniu uczestnictwa społecznego w życiu publicznym. Od dość dawna znanym i ze szczególną perfekcją stosowanym w krajach anglosaskich typem dyskusji publicznej jest ,,debata publiczna”. Debata publiczna stosowana jest wtedy, gdy ścierają się ze sobą dwie (lub więcej) wyraźnie artykułowane racje społeczne, polityczne czy ideologiczne. Podczas dyskusji są one poddawane publicznemu osądowi i mają w ten sposób zdobyć dalszych zwolenników (lub przeciwników). Procedura debat różni się od stosowanych na zwykłych zebraniach publicznych. Na podium występują mówcy, którzy polemizując ze sobą starają się przekonać publiczność o słuszności własnych racji. Zazwyczaj w takiej debacie bierze udział dwóch oponentów; zdarza się jednak, że na podium wychodzi więcej osób, opowiadających się za jednym lub za drugim z nich. Debata, aby mogła się w ogóle odbyć, wymaga obecności przewodniczącego i co najmniej dwóch przeciwników. Osoba występująca ,,za” wnioskiem – opener (otwierający) – przemawia pierwsza. Jego przeciwnik to opposer (oponent). Procedura przewiduje, że każdy z nich przemawia dwukrotnie i każdy ma tyle samo czasu na wystąpienie. Otwierający ma ponadto kilka minut na końcową replikę. Druga tura wystąpień jest krótsza niż pierwsza. Po replice otwierającego przewodniczący musi ponownie odczytać wniosek i poddać go pod głosowanie. Następnie oznajmia, kto – zgodnie z wynikiem głosowania – został w debacie zwycięzcą.6 Dyskusje panelowe Jeden z nowoczesnych sposobów prowadzenia dyskusji publicznych polega na tym, że na początku zebrania (dyskusji publicznej) na oczach wszystkich przybyłych odbywa się – na podium – dyskusja inicjująca, 5 6 Krystyna Pawłowska: Przeciwdziałanie konfliktom (…), str. 261 Wall Hannington: Panie przewodniczący – czyli jak (…), str. 74-77 34 Dyskusja publiczna w planowaniu przestrzennym tocząca się wyłącznie wśród specjalnie zaproszonych gości, najczęściej znawców głównego tematu dyskusji publicznej (profesjonalistów). Ta dyskusja wstępna ma ograniczony czas trwania – niezbyt długi. Jej celem jest lepsze przygotowanie (wyedukowanie) mieszkańców siedzących w audytorium do dyskusji zasadniczej, w której wystąpią oni sami. ,,Dyskusje panelowe są dość elitarną formą partycypacji społecznej. Istnieje niebezpieczeństwo, że mogą zostać zdominowane przez przedstawicieli urzędów i organizacji na niekorzyść mieszkańców i użytkowników. Z tego względu ważny jest właściwy wybór przewodniczącego zebrania i odpowiednie kierowanie jego przebiegiem. Przygotowanie dyskusji panelowej wymaga znacznego nakładu pracy, ale jednocześnie forma ta stwarza szanse istotnego wkładu w proces planowania ze strony jej uczestników”.7 Zogniskowane dyskusje grupowe Zorganizowane dyskusje grupowe są spotkaniami uprzednio osobiście zaproszonych uczestników. Są zaprojektowane w celu oszacowania możliwej reakcji jednej lub więcej grup mieszkańców na konkretną propozycję lub inicjatywę. Zorganizowane dyskusje grupowe to sesje prowadzone na ogół przez fachowca wyszkolonego w kierowaniu dyskusjami w małych grupach. Inicjator takiej dyskusji znajduje się poza pomieszczeniem, w którym się ona odbywa, chociaż ma najczęściej zapewniony podgląd i podsłuch pomieszczenia. Dyskusje takie często organizują agencje badania rynku. Uczestnicy dyskusji są tak dobierani, aby stworzyć w miarę reprezentatywną próbkę ogólnej populacji mieszkańców. Dyskusje takie nie są dobrym sposobem, jeśli chodzi o dostarczanie informacji ogółowi społeczności czy budowę konsensusu, ale projektodawcom pozwalają dokładnie poznać reakcje na proponowane projekty czy politykę.8 Zogniskowane dyskusje grupowe mogą, co najwyżej, pełnić rolę pomocniczą – przygotowującą i poprzedzającą zasadnicze zebranie publiczne. Tę samą rolę pomocniczą może pełnić z dobrym skutkiem poprzedzenie publicznego zebrania wymianą opinii w mniejszych grupach (najlepiej, jeśli są to grupy opiniotwórcze), podczas których może odbywać się nieformalna dyskusja z projektantem planu. Takie kameralne dyskusje grupowe poprzedzające dyskusję publiczną mogą wpływać na wyższy poziom publicznego zebrania zasadniczego. 7 8 Jolanta Wiench, op. cit., str. 34 Robert Paddon, op. cit., str. 5 35 Waldemar Siemiński Za dyskusję publiczną można uznać nie tylko wymianę opinii i zdań, toczoną przez większe grono osób zebranych w jednym miejscu, w tym samym czasie. Bardzo często za dyskusję publiczną uznaje się wymianę opinii dotyczących określonej kwestii pomiędzy dyskutantami włączającymi się do dyskusji w różnych okresach czasu i niekoniecznie zlokalizowanych tuż obok siebie. Są to ,,dyskusje na odległość”, nieraz o zasięgu ogólnokrajowym lub międzynarodowym, które trudno byłoby prowadzić bez pomocy listów, telefonów, prasy, radia, telewizji i przede wszystkim Internetu. Ten typ dyskusji publicznej zdobywa w planowaniu przestrzennym coraz większe znaczenie przede wszystkim przy ocenie projektów inwestycji o zasięgu ponadlokalnym – regionalnym lub ogólnokrajowym (autostrady; wielkie, uciążliwe zakłady przemysłowe; regulacje rzek itp.). Szczególnie we Francji położono nacisk na zastosowanie tego typu dyskusji publicznych do oceny i doskonalenia wielkich projektów inwestycyjnych. Ustawa francuska nr 95/101 z dnia 2 lutego 1995 roku (ustawa Barniera) ustanawia debatę publiczną dla większych przedsięwzięć na skalę krajową, stawiających wielkie wyzwania społeczno-ekonomiczne lub mających znaczny wpływ na środowisko. Dyskusji publicznej (bez zgromadzenia dyskutantów w jednej sali) wymaga również francuska instytucja tzw. ankiety publicznej. Zgodnie z ustawą z dnia 12 lipca 1983 roku, dokumenty dotyczące urbanizacji, przedsięwzięcia mogące mieć wpływ na środowisko (chodzi głównie o skalę lokalną) muszą zostać poddane badaniu opinii publicznej. Badanie to przeprowadza komisarz lub niezależna komisja badania opinii publicznej (powołani przez trybunał administracyjny i opłacani przez skarb państwa). Badanie to gwarantuje społeczeństwu dostęp do informacji i otwiera możliwości dialogu z instytucjami i osobami – autorami projektów inwestycyjnych. Badanie opinii publicznej rodzi pewne skutki prawne.9 Na atuty dyskusji publicznych prowadzonych poprzez media zwraca uwagę K. Pawłowska. Pisze ona, że: ,,Cechą telewizji, która ma wielkie znaczenie, jest jej potencjał, jako środka powszechnej edukacji. W zależności od jakości przekazywanych treści jest to zaleta lub wada telewizji. I tak, zła debata uczy sceptycyzmu co do metod demokratycznych, dobra zaś zachęca do twórczej partycypacji. Telewizja ponadto mogłaby nauczyć Polaków obycia z architekturą, o czym często marzą architekci i co ułatwiałoby z pewnością organizowanie partycypacji. Niestety, twórcy telewizji, nawet tej publicznej, zdają się nie wiedzieć, jak skuteczną, masową, ale 9 Y. Ennesser: Problemy związane z niedostatecznym (…), str. 25 36 Dyskusja publiczna w planowaniu przestrzennym i obosieczną broń mają w ręku. Fora internetowe to rodzaj debat. Bywają jednak do tego stopnia niesformalizowane, że z równym powodzeniem przyjmują myśli poważne i mądre, jak ewidentne bzdury i nieprzystojne żarty. Często fora takie nie zmierzają, jako całość, do żadnej podsumowującej konkluzji, lecz są po prostu wolną trybuną. Pozwalają zorientować się w nastrojach panujących wśród internautów, co samo w sobie może być interesujące. Debata tradycyjna lub warsztaty wykorzystują potencjał twórczy tkwiący w pracy zbiorowej. Nie można tego powiedzieć o forum internetowym, a w każdym razie, ze względu na brak bezpośrednich kontaktów w grupie, efekt ten jest o wiele słabszy. Niekiedy fora wyposażone są w program do głosowania, co stanowi formę konkluzji. Jednak jest to znacznie bardziej powierzchowne niż mozolne wypracowywanie wniosków w trakcie bezpośredniej debaty. W takim głosowaniu odpowiada się zwykle tylko na jedno lub kilka pytań zamkniętych ze wszystkimi wadami i zaletami tej formy ankietowania”.10 Krystyna Pawłowska zaleca, jako szczególnie przydatne w planowaniu przestrzennym, formy dyskusji, takie jak warsztaty ,,otwarta pracownia” czy Charrette. ,,Istotą warsztatów jest naprzemienna praca raz w grupach, raz na sesjach plenarnych, na których grupy prezentują swój dorobek. Wyzwala to ducha konkurencji dodającego energii uczestnikom. Ramy czasowe przewidujące określony rytm zmian nie pozwalają na rozwlekłość czy drążenie zbyt rozbudowanych wątków. Grupa stara się na czas sformułować konkluzję, którą będzie trzeba przedstawić wszystkim. W tych okolicznościach jest także mniej czasu na eskalację sporów w obrębie grup. Istnieją też sposoby na to, aby nie dopuścić do większych sporów pomiędzy grupami. Losowo przeprowadzony podział na grupy ma na celu wyeliminowanie opcji już w obrębie każdej z nich. Gdyby pozwolić grupom dobierać się samodzielnie, zapewne powstałyby małe kółka znajomych o podobnych opiniach, co sprzyjałoby sporom miedzy grupami. Przy losowym podziale jest szansa na konfrontacje opinii już w grupie. Uczestnik postawiony jest w sytuacji podwójnej przynależności: z jednej strony czuje się członkiem owego koła znajomych o podobnych opiniach, z drugiej – członkiem grupy warsztatowej konkurującej z innymi grupami. Rytm kolejnych etapów pracy zmusza do robienia przerw, które bywają dobrym doraźnym środkiem studzącym emocje, a te, jak wiadomo, niepotrzebnie zaostrzają konflikty”.11 10 11 Krystyna Pawłowska, op. cit., str. 264 Krystyna Pawłowska, op. cit., str. 262 37 Waldemar Siemiński ,,Funkcje debaty rozłożonej na wiele etapów spełniać może metoda otwartej pracowni. Polega ona na goszczeniu chętnych do partycypacji w pracowni projektowej. Oczywiste jest, że aby nie paraliżować projektowania w zwyczajnej pracowni goszczenie to musi być szczególnie dobrze zorganizowane i ograniczone zarówno co do liczby gości, jak i co do czasu. Kontakt projektanta z pojedynczymi osobami lub małymi grupkami może być bardzo owocny, ale jeśli ma objąć ogółem znaczną liczbę grup, to trzeba mu poświęcić bardzo wiele czasu. Generalnie więc praktyczniejszą formą okazuje się zorganizowanie większych warsztatów. Dobrym przykładem wielkiej debaty obejmującej wiele etapów, prowadzonej metodami warsztatowymi zarówno w fazie projektowej, jaki i decyzyjnej, są amerykańskie Charrette. Jednym z etapów modelowego Charrette jest wizja terenowa. Bezpośredni kontakt z krajobrazem projektowanego miejsca pozwala lepiej zrozumieć wiele problemów, uniknąć niejasności dotyczących stanu istniejącego, lepiej wyjaśnić zamierzenia projektowe. Nieprzewidywalnym warunkiem sukcesu jest jednak pogoda. Jest to sposób debatowania szczególnie sensowny w przypadku niektórych tematów. Na przykład będzie to dobry wybór, jeśli tematem jest projekt turystycznej trasy rowerowej. Zamiast spotykać się w sali, uczestnicy mogą udać się na trasę rowerami, a debatować na postojach, szczególnie tam, gdzie przewiduje się budowę elementów wyposażenia tego szlaku”.12 Jak wynika z powyższego przeglądu, dyskusję publiczną można przeprowadzić w różnych formach. Niektóre z tych form zapewniają większą efektywność niż inne. W ustawodawstwie niektórych krajów (szczególnie we Francji) dyskusji publicznej nadaje się duże znaczenie i używa się jej w celach (przede wszystkim związanych z doskonaleniem wielkich, liniowych projektów inwestycyjnych), których nie stawia sobie planowanie przestrzenne w Polsce. Znaczenie dyskusji publicznej jako narzędzia partycypacji społecznej wydaje się rosnąć. Świadczy o tym nie tylko jurydyzacja niektórych form używania dyskusji publicznych, ale i zwiększająca się literatura tego tematu. Przedmiotem tej literatury są nie tylko do tej pory poruszane kwestie. Porusza się także zagadnienia uczestnictwa i uczestników dyskusji, podział ról pomiędzy aktorami dyskusji i inne. W tej częściowo poradnikowej literaturze za najlepszy sposób na udaną dyskusję publiczną uważa się dobre jej przygotowanie, w tym wpływ na ilość i skład uczestników dyskusji 12 Krystyna Pawłowska, op. cit., str. 266 38 Dyskusja publiczna w planowaniu przestrzennym publicznej. Jedna z ról pełnionych w dyskusji jest szczególnie ważna. Jest to rola prowadzącego dyskusję – moderatora. O znaczeniu bezstronnego, dysponującego odpowiednim autorytetem, biegłego w kierowaniu debatą publiczną, a więc najlepiej profesjonalnego moderatora, sporo dyskutowało się przed wprowadzeniem dyskusji publicznej do ustawy o planowaniu z 2003 r. Podkreślałem wagę tej funkcji w poradniku o roli dyskusji publicznej w planowaniu przestrzennym wydanym po wejściu w życie ustawy.13 Czy te postulaty zostały zrealizowane? Odpowiadają na to pytanie wyniki badań prezentowanych w innym artykule. 2. Historia stosowania dyskusji publicznej w planowaniu przestrzennym Ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono do procedur opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (mpzp) i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (studium) dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projektach obu tych planów. Intencje ustawodawcy i rządowego inicjatora prac nad tą ustawą, stojące za wprowadzeniem do ustawy dyskusji publicznej, nie są szerzej znane. Raczej nie chodziło tu o poszerzenie asortymentu form udziału społecznego w planowaniu przestrzennym. Wszak w porównaniu z poprzednią ustawą z 1994 r. zakres instrumentów udziału społecznego w planowaniu przestrzennym ulegał w nowej ustawie widocznemu zmniejszeniu. Ustawodawca zlikwidował w nowej ustawie instytucję tzw. zarzutów (i słusznie), zlikwidował też instytucję imiennego powiadamiania o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu właścicieli nieruchomości i dwóch innych kategorii osób, których bezpośrednio dotyczył opracowywany projekt tego planu. Ustalenie intencji stojących za zmianami ustawowymi w dziedzinie udziału społecznego w planowaniu przestrzennym jest trudne również i z tego powodu, że zarówno w okresie socjalizmu, jak i po 1989 roku, żadna z ustaw ustanawiających kluczowe zasady planowania przestrzennego nie wliczała expressis verbis do tych zasad uspołecznienia procesu planowania przestrzennego. Nieoficjalnie mówiło się, że wprowadzając dyskusję pu13 Waldemar Siemiński: Rola dyskusji publicznej w planowaniu przestrzennym. Poradnik metodyczny. Ministerstwo Infrastruktury, IGPiM, Warszawa 2004 39 Waldemar Siemiński bliczną do procesu sporządzania planów miejscowych (i studiów) chciano ,,uprzedzić ewentualne oskarżenia o ograniczenia zakresu partycypacji społecznej w nowej ustawie”.14 Wprowadzona w 2003 roku do nowej ustawy dyskusja publiczna bynajmniej nie pojawiła się w polskim ustawodawstwie regulującym planowanie przestrzenne po raz pierwszy. Dyskusję publiczną wprowadzała już socjalistyczna ustawa z 1961 roku o planowaniu przestrzennym. W art. 2 ust. 1 tej ustawy ustalono, że ,,Przed zaopiniowaniem projektu planu ogólnego (miejscowego – W.S.) przez prezydium rady narodowej, właściwy organ tego prezydium powinien zorganizować dyskusję nad zasadami planu z przedstawicielami miejscowych jednostek gospodarki uspołecznionej, organizacji społecznych i zawodowych, stowarzyszeń oraz zgłaszającymi się do tej dyskusji osobami. Zgłaszane uwagi należy rozważyć przy opiniowaniu i zatwierdzaniu planu”. Z kolei ust. 2 art. 21 tej ustawy nakazywał, że ,,projekt planu ogólnego wsi powinien być przed przedstawieniem do zatwierdzenia rozpatrzony na zebraniu wiejskim danej wsi. Uwagi i wnioski do projektu zgłoszone na zebraniu wiejskim – po zaopiniowaniu przez prezydium gromadzkiej rady narodowej – przedstawione są do decyzji powiatowej rady narodowej”. Rada ministrów miała wydać – w formie rozporządzenia – szczegółowe przepisy o organizowaniu dyskusji nad zasadami planów i rozpatrywaniu projektów planów wsi na zebraniu wiejskim. W przepisach z 1961 roku zwraca uwagę niska ranga społeczna dyskusji publicznej. Miała być ona swoistym ,,załącznikiem” do opinii prezydium miejscowej rady narodowej, która to – z kolei – opinia również była jedynie załącznikiem do decyzji powiatowej lub wojewódzkiej rady narodowej właściwej w sprawach planowania miejscowego. Były to czasy, gdy miejscowe (lokalne) rady narodowe nie były organami właściwymi w sprawach planowania miejscowego. Ponadto dyskusja publiczna nad projektem ogólnego planu miejscowego miała dotyczyć jedynie jego ,,zasad”. Pojęcia ,,zasad” planu ustawa z 1961 roku jednak nie precyzowała. Instytucję dyskusji publicznej w procesie planowania przestrzennego zawierała również ustawa z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Ponieważ był to jeden z pierwszych w socjalizmie aktów legislacyjnych, zapowiadających późniejsze procesy decentralizacji w Polsce powojennej, dyskusja publiczna przez tę ustawę wprowadzana występowała w nieco innym, niż w 1961 roku, kontekście ustrojowym. Planowanie miejscowe 14 Waldemar Siemiński, op. cit., str. 8 40 Dyskusja publiczna w planowaniu przestrzennym po raz pierwszy oddano we władztwo organów władz miejscowych (lokalnych). Samą zaś dyskusję publiczną usunięto z toku prac nad projektami planów miejscowych. Wmontowano ją do procedury oceny skutków zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, która w każdej gminie miała być przeprowadzona nie rzadziej niż raz na 5 lat. Artykuł 34, ust. 2 ustawy z 1984 roku nakazywał, że: ,,zmiany zachodzące w zagospodarowaniu przestrzennym podlegają również ocenie społecznej. W tym celu organizuje się publiczne dyskusje nad skutkami realizacji planów zagospodarowania przestrzennego”. Wyniki ocen przedstawione były okresowo właściwej radzie narodowej. Jak z powyższego wynika, miejsce dyskusji publicznej w schemacie prac planistycznych jest w dzisiejszej, pochodzącej z 2003 roku ustawie, znacznie bliższe pozycji wyznaczonej dyskusji publicznej przez socjalistyczną ustawę z 1961 roku, niż przez decentralizującą ustawę z 1984 roku. Ten mały, historyczny paradoks nikogo dziś nie zajmuje. Nic dziwnego, skoro – wprowadzając dyskusję publiczną do ustawy w 2003 roku – nikt z legislatorów nie próbował gromadzić i podsumować doświadczeń na temat jej stosowania w planowaniu przestrzennym w przeszłości. Ciągłość i doskonalenie stosowania narzędzi partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym nie jest silną stroną polskiego planowania. 3. Dyskusja publiczna w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. Miejsce dyskusji publicznej w procesie planistycznym i procedurę jej przeprowadzania reguluje Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Z art. 11 ust. 10 tej ustawy wynika jednoznacznie, że przeprowadzenie dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma charakter obowiązkowy. Dyskusja powinna się odbyć w okresie 30-dniowego publicznego wyłożenia projektu studium. Skierowana do mieszkańców informacja o terminie i miejscu wyłożenia projektu studium powinna zawierać również zawiadomienie o terminie i miejscu dyskusji 41 Waldemar Siemiński publicznej nad projektem studium. Informacja ta powinna być ogłoszona w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości – co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia projektu studium. Wspomniane wyżej Rozporządzenie Ministra Infrastruktury nie precyzuje sposobu przeprowadzania dyskusji publicznej nad projektem studium gminy. Odnosi się ono wyłącznie do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dyskusja publiczna nad projektem miejscowego planu odbywa się w trakcie wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu. Art. 17 ust. 10 ustawy dopuszcza, by czas ogłoszenia o wyłożeniu projektu miejscowego planu mógł być krótszy niż przy studium (7 dni). Również okres wyłożenia projektu tego planu może być krótszy niż okres wyłożenia studium i ograniczyć się jedynie do 21 dni. Sposób publicznego ogłoszenia o czasie i miejscu dyskusji publicznej nad projektem miejscowego planu ustawa reguluje analogicznie, jak w przypadku dyskusji publicznej nad projektem studium (ogłoszenie w prasie, obwieszczenie i w sposób zwyczajowy). Ogłoszenie to, oprócz określenia okresu trwania wyłożenia projektu planu, informuje również o terminie i miejscu dyskusji publicznej nad projektem tego planu. Tyle o dyskusji publicznej w planowaniu miejscowym mówi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W załącznikach nr 7 i 8 wspomnianego wyżej rozporządzenia do ustawy nieco bardziej szczegółowo określono procedurę organizowania dyskusji publicznych nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Procedurę tę stosuje się również przy organizowaniu dyskusji publicznych nad projektami studium. Zapowiedziana publicznie w prasowych (i innych) ogłoszeniach dyskusja publiczna musi być zaprotokółowana. Wzór protokołu z dyskusji jest treścią załącznika nr 8 rozporządzenia. Protokół powinien zawierać 3 części: 1) listę osób, które zabrały głos w dyskusji, 2) wyszczególnienie zagadnień poruszanych w dyskusji, 3) listę ustaleń z dyskusji. Lista zagadnień poruszanych w dyskusji, jak i lista ustaleń z dyskusji nie są w załączniku nr 8 opatrzone jakąkolwiek instrukcją określającą sposób ich sporządzania. Protokół z dyskusji przeznaczony jest dla 3 adresatów: wójta / burmistrza / prezydenta miasta; do dokumentacji planistycznej (którą bierze pod uwagę nadzór prawny wojewody); do publicznego wglądu (forma publicznego wglądu nie jest określona w załączniku). Protokół podpisują: osoba go sporządzająca oraz wójt / burmistrz / prezydent miasta. Do protokołu załącza się listę obecności osób uczestniczących w dyskusji. 42 Dyskusja publiczna w planowaniu przestrzennym Prawna pozycja dyskusji publicznej jest – jak widać – dość wątła. Przepisy prawa nie określają roli, jaką ma ona pełnić w procesie planistycznym. Nie określają one również sposobu wykorzystania ustaleń dyskusji publicznej. Ustalenia te stają się tylko formalną dokumentacją projektu planu, którą będzie egzekwował wojewoda w trakcie czynności nadzoru nad uchwałą rady gminy o przyjęciu planu miejscowego lub studium. A przecież mogłyby one mieć rangę nie mniejszą od wniosków i uwag, składanych przez mieszkańców w trakcie sporządzania studium lub planu miejscowego. Oprócz rejestracji poszczególnych głosów i sformułowania ustaleń w podsumowaniu dyskusji mogłoby się specjalnie zwracać uwagę na nowe, wskazane w dyskusji i nieuwzględnione dotąd w projekcie planu elementy przydatne w zagospodarowaniu obszaru objętego planem. Przepisy ustawy z 2003 r. w ogóle nie odniosły się do takich kwestii poruszanych w trakcie prac nad przygotowywaniem ustawy jak to, kto ma dyskusję prowadzić (kwestia moderatora dyskusji), czy może to robić projektant planu lub urzędnik gminy (np. kierownik wydziału planowania przestrzennego) lub członek władz gminy (np. burmistrz czy jego zastępca). Nie są to kwestie wyłącznie proceduralne. Mogą one przecież wpływać na treść i ukierunkowanie dyskusji publicznej. Wnioski 1) Dyskusja publiczna jako instrument włączenia mieszkańców w proces zarządzania sprawami publicznymi przeżywa intensywny rozwój, o czym świadczy pojawianie się coraz to innych, nowych i licznych jej odmian i rodzajów. Niektóre z nich są szczególnie przydatne w planowaniu przestrzennym, inne – mniej. Mimo ustawowego włączenia dyskusji publicznej w tok procesu planowania przestrzennego, brakuje systematycznej kumulacji doświadczeń na temat zalet i wad stosowania w planowaniu przestrzennym różnych form dyskusji publicznej. 2) Historia polskich regulacji prawnych z zakresu planowania przestrzennego pokazuje, że dyskusji publicznej w planowaniu przestrzennym przeznaczano zmieniające się role i funkcje. Ten typ konsultacji społecznej miał zawsze charakter zewnętrzny i pomocniczy w procesie przygotowania decyzji planistycznych; raz służył jako pomoc w śledzeniu skutków stosowania planów zagospodarowania przestrzennego, kiedy indziej zaś wyznaczano mu np. mało znaczącą rolę w opiniowaniu przez mieszkańców założeń przyjmowanych w nie uchwalonych jeszcze projektach planów. 43 Waldemar Siemiński Wydaje się, że rola dyskusji w planowaniu przestrzennym powinna być widziana w sposób bardziej stabilny i mniej koniunkturalny niż dotychczas. 3) Rola i forma dyskusji publicznej w obecnie obowiązującej Ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została okrojona do zbyt wąskiego, mało znaczącego wycinka procesu planistycznego. W swej obecnej wymaganej ustawą postaci protokoły dyskusji publicznej nie przewidują odnotowywania osób prowadzących dyskusję publiczną, udziału w niej członków organów gminy oraz osób objaśniających projekt planu. Status głosów zanotowanych w protokole dyskusji jest bardzo niski, a przecież mogą one odegrać w przygotowywaniu planu rolę nie mniejszą niż składane do projektu planu uwagi. Wydaje się, że od prowadzących dyskusje publiczne nad projektami planów funkcjonariuszy gminnych powinno się wymagać, by pouczali obecnych na dyskusji, że ich dyskusyjne głosy mogą być jeszcze, dodatkowo, przedstawione jako ,,uwagi”, co zapewni im dokładniejsze ustosunkowanie się władz gminy. 4) W swym obecnym kształcie ustawowe zapisy o dyskusji publicznej w planowaniu przestrzennym nakierowane są wyłącznie na prowadzenie dyskusji tradycyjnej, odznaczającej się jednością miejsca i czasu dyskusji. Unormowania wymaga prowadzenie dyskusji nad zagospodarowaniem przestrzennym na szerszą skalę, w tym przy użyciu Internetu. Pomocne w unormowaniu tej kwestii mogą być francuskie rozwiązania legislacyjne. Adres Autora: dr Waldemar Siemiński, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa 03-728 Warszawa, ul. Targowa 45 44 Dyskusja publiczna w planowaniu przestrzennym BIBLIOGRAFIA Yves Ennesser: Problemy związane z niedostatecznym udziałem społeczeństwa w procesie podejmowania decyzji, [w:] pod. red. Witolda Lenarta: Rola konsultacji, i negocjacji społecznych w procedurze uzgadniania inwestycji zmieniających środowisko. Ministerstwo Środowiska, Eko-Konsultant, CKU, Gdańsk 2000 Wall Hannington: ,,Panie przewodniczący” - czyli jak prowadzić zebrania. Puls Publications Ltd, Londyn 1991 Tomasz Kozłowski: Ku nowej Europie. Wspólnota nr 13, Wyd. Municypium, 27.03.1999 Robert Pardon: Zrównoważony rozwój i procesy współuczestnictwa, [w:] „Sustainable Cities”; Biuletyn Międzynarodowego Centrum Miast Zrównoważonych, Vancouver 2001 Krystyna Pawłowska: Przeciwdziałanie konfliktom wokół ochrony i kształtowania krajobrazu; Partycypacja społeczna, debata publiczna, negocjacje. Politechnika Krakowska, Kraków 2008 Waldemar Siemiński: Rola dyskusji publicznej w planowaniu przestrzennym. Poradnik metodyczny. Ministerstwo Infrastruktury, IGPiM, Warszawa 2004 Jolanta Wiench: Metody i techniki konsultacji społecznych w planowaniu przestrzennym. IGPIM, Warszawa 1991, maszynopis Public discussion in spatial planning Abstract The article defines the phenomenon of public discussion and its place in democratic practices of public life. It presents various types of public discussion which are useful at spatial planning. The history of Polish legal regulations as regards the function and place of public discussion in spatial planning has been analyzed. The article contains conclusions proposing the necessary improvements of the provisions regulating the use of public discussions in spatial planning. 45 Waldemar Siemiński 46
