8. Wpływ PPP na dług publiczny oraz podział wydatków w ramach

8. Wpływ PPP na dług publiczny oraz podział wydatków w ramach

8. Wpływ PPP na dług publiczny oraz podział wydatków w ramach
umowy o PPP
8.1. Wpływ realizacji przedsięwzięcia na dług publiczny
Specyfika projektu PPP z opđatæ za dostúpnoħè polega na tym, ľe za zaprojektowanie, wykonanie i sfinansowanie
inwestycji przez partnera prywatnego podmiot publiczny zobowiæzany jest do okresowych pđatnoħci, obejmujæcych ratalnæ
spđatú wynagrodzenia partnera prywatnego, a ponadto musi ponieħè zapđatú za usđugi polegajæce na utrzymaniu obiektu
budowlanego i zarzædzaniu procesem ħwiadczenia usđug publicznych. Rozđoľenie na raty zapđaty za wykonanie robót
budowlanych moľe powodowaè, ľe transakcja PPP nabierze charakteru podobnego do umowy kredytu. Ze wzglúdu
na regulacje natury konstytucyjnej i ustawowej dotyczæcej kontroli wielkoħci paēstwowego dđugu publicznego oraz ciæľæce
na Polsce zobowiæzania miúdzynarodowe dotyczæce procedury nadmiernego deficytu, istotnego znaczenia nabiera ocena
wpđywu zobowiæzaē z umów o PPP na dđug publiczny.
Poczæwszy od dnia 1 stycznia 2013 r., kiedy weszđa w ľycie nowelizacja PartPublPrywU dodajæca do tej ustawy
art. 18a, rozwaľania dotyczæce wpđywu PPP na dđug publiczny naleľy rozpoczæè od analizy tego wđaħnie przepisu. Stosownie
do art. 18a PartPublPrywU, zobowiæzania wynikajæce z umów o PPP nie wpđywajæ na poziom paēstwowego dđugu
publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner prywatny ponosi wiúkszoħè ryzyka budowy
oraz wiúkszoħè ryzyka dostúpnoħci lub ryzyka popytu – z uwzglúdnieniem wpđywu na wymienione ryzyka czynników, takich
jak gwarancje i finansowanie przez partnera publicznego czúħci przedsiúwziúcia oraz alokacja aktywów po zakoēczeniu
trwania umowy. Ze wzglúdu na nowatorski charakter tej regulacji oraz uľytych w niej pojúè, zakres poszczególnych
rodzajów ryzyka oraz czynniki uwzglúdniane przy ich ocenie mogæ zostaè okreħlone w rozporzædzeniu ministra wđaħciwego
ds. gospodarki, wydanym w porozumieniu z ministrem wđaħciwym do spraw finansów publicznych oraz po zasiúgniúciu
opinii Prezesa Gđównego Urzúdu Statystycznego17.
Juľ na pierwszy rzut oka moľna stwierdziè, ľe regulacja zawarta w art. 18a PartPublPrywU jest w duľej mierze
powtórzeniem podejħcia metodologicznego formuđowanego przez EUROSTAT18. Czynnikiem rozstrzygajæcym o zaliczeniu
zobowiæzaē z umów o PPP do paēstwowego dđugu publicznego ma byè analiza przyjútego w umowie modelu podziađu
kluczowych ryzyk. Dopiero niewætpliwa konkluzja, ľe przyjúty w umowie podziađ ryzyk odpowiada wyraľonemu w przepisie
modelowi pozwala uznaè, ľe zobowiæzania z umowy o PPP nie majæ wpđywu na paēstwowy dđug publiczny. Wobec
braku rozporzædzenia wykonawczego do tego przepisu dla celu oceny podziađu ryzyk w umowie pozostaje podmiotowi
publicznemu dokonywanie samodzielnej wykđadni uľytych w tym przepisie pojúè. Poszczególne kategorie ryzyka mogæ
byè interpretowane pomocniczo w oparciu o metodologiú EUROSTAT ujútæ w Decyzji nr 18/2004 oraz w podrúczniku
Manual on Government Deficit ad Debt, edition 2014.
Z przepisu art. 18a PartPublPrywU nie wynika wprost, w jaki sposób zobowiæzania z umowy o PPP, która przewiduje
obciæľenie podmiotu publicznego wiúkszoħciæ ryzyk, wpđywajæ na paēstwowy dđug publiczny. Jest to tyle uzasadniona
wætpliwoħè, ľe wejħcie w ľycie art. 18a PartPublPrywU nie wpđynúđo na treħè § 3 ust. 2 rozporzædzenia Ministra Finansów
z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegóđowego sposobu klasyfikacji tytuđów dđuľnych zaliczanych do paēstwowego
dđugu publicznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 298, poz. 1767). Tym samym zobowiæzania z umowy o PPP, które stosownie
do art. 18a PartPublPrywU wpđywajæ na paēstwowy dđug publiczny, mogđyby byè traktowane, jako umowy o PPP, które
majæ wpđyw na poziom dđugu publicznego w rozumieniu Rozporzædzania ws. tytuđów dđuľnych, co oznacza koniecznoħè
zaliczania tych zobowiæzaē do kategorii kredytów i poľyczek. W konsekwencji umowa tego rodzaju mogđaby wymuszaè
ujmowanie w paēstwowym dđugu publicznym sumy wszelkich zobowiæzaē podmiotu publicznego z niej wynikajæcych,
ale równieľ mogđoby to oznaczaè koniecznoħè ewidencjonowania spđat kapitađu tej swoistej „poľyczki” (rozumianego, jako
suma poniesionych przez partnera prywatnego nakđadów na realizacjú inwestycji), jako rozchodu budľetu, a spđat odsetek
17 W momencie publikacji niniejszego podrúcznika w Ministerstwie Gospodarki zaawansowane byđy prace nad projektem rozporzædzenia w sprawie ryzyk.
18 Zob. Decyzja EUROSTAT nr 18/2004 z 11 lutego 2004 r.
ETAP I - PRZYGOTOWANIE ZAŁOŻEŃ PRZEDSIĘWZIĘCIA
www.mg.gov.pl
79
od tego kapitađu (rozumianych, jako marľa partnera prywatnego z tytuđu wykonania inwestycji), jako wydatków bieľæcych.
Wpđyw wydatków z tytuđu takiej umowy o PPP na nadwyľkú operacyjnæ JST byđby ze wszech miar negatywny. Przeciwko
powyľszej interpretacji relacji art. 18a PartPublPrywU do przepisów Rozporzædzenia ws. tytuđów dđuľnych przemawiajæ
jednak argumenty dotyczæce niekonstytucyjnoħci Rozporzædzenia ws. tytuđów dđuľnych w zakresie zaliczania do kategorii
kredytów i poľyczek zobowiæzaē z umów o PPP, jak i innych tytuđów, które z kredytami lub poľyczkami nie majæ nic
wspólnego. Ponadto brak w FinPublU podstaw prawnych do traktowania spđaty nakđadów inwestycyjnych przez jednostkú
sektora finansów publicznych, jako rozchód budľetowy.
W ħwietle powyľszego pozostaje traktowaè zobowiæzania z umów o PPP, jako cađkowicie autonomiczny tytuđ
dđuľny, wynikajæcy z art. 18a PartPublPrywU, do którego przepisy Rozporzædzenia ws. tytuđów dđuľnych nie majæ ľadnego
zastosowania. W konsekwencji zawarcie przez jednostkú sektora finansów publicznych umowy o PPP, która wpđywa
na paēstwowy dđug publiczny w rozumieniu art. 18a PartPublPrywU, nie powodowađoby zmiany sposobu ewidencji
wydatków budľetowych tej jednostki dokonywanych w zwiæzku z umowæ o PPP.
8.2. Podział i klasyfikacja wydatków budżetu z umowy o PPP
Stosownie do art. 242 FinPublU, organ stanowiæcy JST nie moľe uchwaliè budľetu, w którym planowane wydatki
bieľæce sæ wyľsze niľ planowane dochody bieľæce powiúkszone o nadwyľkú budľetowæ z lat ubiegđych i wolne ħrodki.
Ponadto na koniec roku budľetowego wykonane wydatki bieľæce nie mogæ byè wyľsze niľ wykonane dochody bieľæce
powiúkszone o nadwyľkú budľetowæ z lat ubiegđych i wolne ħrodki, z uwzglúdnieniem zasady wiæľæcej te wolne ħrodki
z realizacjæ wydatków bieľæcych z udziađem ħrodków zagranicznych niepodlegajæcych zwrotowi w sytuacji, gdy ħrodki te
nie zostađy przekazane w danym roku budľetowym. Z powyľszego wynika, ľe JST nie búdzie mogđa zaciægaè kredytów
i poľyczek bædļ emitowaè papierów wartoħciowych na pokrycie wydatków bieľæcych, które nie znalazđyby pokrycia
w dochodach bieľæcych.
Od roku budľetowego 2014 r. obowiæzujæ nowe zasady ustalania dopuszczalnego limitu obsđugi zadđuľenia JST.
Stosownie do reguđy wyraľonej w art. 243 FinPublU, ħrednia relacja nadwyľki operacyjnej powiúkszonej o dochody
z majætku do dochodów ogóđem z trzech lat poprzedzajæcych rok budľetowy stanowiè búdzie górne ograniczenie relacji
obsđugi zadđuľenia (spđaty czúħci kapitađowej i odsetkowej) do dochodów ogóđem. Zastosowanie indywidualnego wskaļnika
wydatków na obsđugú zadđuľenia dla kaľdej JST, opartego o wysokoħè nadwyľki operacyjnej, oznacza koniecznoħè
ograniczenia absorpcji zadđuľenia lub teľ jego rozkđadanie na dđuľszy okres (by pđatnoħci w jednym roku budľetowym byđy
moľliwie niskie). W efekcie powyľszego, im mniejsza búdzie nadwyľka operacyjna w ostatnich trzech latach poprzedzajæcych
rok budľetowy, tym mniejszy búdzie limit obsđugi zadđuľenia JST. W tym ħwietle istotnego znaczenia nabiera potencjalny
wpđyw wydatków z umów o PPP na nadwyľkú operacyjnæ.
Wydatki majætkowe19, wynikajæce z umowy o PPP, búdæ dla limitu zadđuľenia z art. 243 FinPublU neutralne, natomiast
wydatki bieľæce20 wpđywaè búdæ na ten limit. W odniesieniu do PPP wydatkiem majætkowym búdzie, w szczególnoħci,
wniesienie wkđadu wđasnego przez podmiot publiczny. Wydatkami majætkowymi w ramach kontraktu PPP búdæ równieľ
wydatki JST poniesione tytuđem zakupu akcji i udziađów w przedsiúwziúciu partnerskim (realizowanym w formie spóđki)
19 Wydatki majætkowe budľetu JST, w ħwietle art. 236 ust. 4 u.f.p., to wydatki na:
- inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym na programy finansowane z udziađem ħrodków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w czúħci zwiæzanej z realizacjæ zadaē
jednostki samorzædu terytorialnego;
- zakup i objúcie akcji i udziađów;
- wniesienie wkđadów do spóđek prawa handlowego.
20 Wydatki bieľæce budľetu JST, w ħwietle art. 236 ust. 2 u.f.p., to wydatki budľetowe niebúdæce wydatkami majætkowymi. Wydatki bieľæce búdæ, zatem
wszystkimi innymi wydatkami, niľ, zgodnie z art. 236 ust. 2 u.f.p. ujúte w planie wydatków majætkowych, wydatki na: przedsiúwziúcia i zakupy inwestycyjne w czúħci
zwiæzanej z realizacjæ zadaē jednostki samorzædu terytorialnego; zakup i objúcie akcji i udziađów; wniesienie wkđadów do spóđek prawa handlowego. Wydatki bieľæce
obejmowaè zatem búdæ takie tytuđy, jak:
- wydatki jednostek budľetowych, w tym wynagrodzenia i skđadki od nich naliczane, wydatki zwiæzane z realizacjæ ich statutowych zadaē;
- dotacje na zadania bieľæce;
- ħwiadczenia na rzecz osób fizycznych;
- wypđaty z tytuđu porúczeē i gwarancji udzielonych przez jednostkú samorzædu terytorialnego, przypadajæce do spđaty w danym roku budľetowym;
- obsđuga dđugu jednostki samorzædu terytorialnego.
80
PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE: od pomysłu do wyboru partnera prywatnego
lub wydatki zwiæzane z wnoszeniem wkđadów wđasnych do spóđek prawa handlowego (zarówno spóđki partnera prywatnego
powođanej do realizacji przedsiúwziúcia, jak i spóđki celowej o kapitale mieszanym, utworzonej przez strony umowy o PPP).
Wydatki majætkowe w ramach umowy o PPP JST búdzie mogđa finansowaè z dochodów majætkowych, jak i z nadwyľki
operacyjnej.
Odnoħnie do moľliwoħci kwalifikacji wydatków z tytuđu wynagrodzenia partnera prywatnego (opđaty za dostúpnoħè),
jako wydatków majætkowych, w praktyce wyróľnia siú dwa stanowiska.
Zgodnie z pierwszym podejħciem, punktem wyjħcia jest analiza dopuszczalnych ļródeđ wydatków podmiotu
publicznego z tytuđu umowy o PPP. Wskazaè naleľy, ľe PartPublPrywU przewiduje dwa rodzaje ħwiadczeē podmiotu
publicznego w ramach PPP – wkđad wđasny i wynagrodzenie partnera prywatnego. Wkđad wđasny moľe polegaè,
w szczególnoħci, na poniesieniu czúħci wydatków na realizacjú przedsiúwziúcia, w tym sfinansowaniu dopđat do usđug
ħwiadczonych przez partnera prywatnego w ramach przedsiúwziúcia (art. 2 pkt 5 PartPublPrywU). Przyjmuje siú, ľe skoro
z samej definicji wkđadu wđasnego zawartej w przepisie art. 2 pkt 5 lit. a PartPublPrywU wynika, ľe búdæ nim wszelkie
wydatki podmiotu publicznego ponoszone na realizacjú przedsiúwziúcia, kluczowa jest prawidđowa interpretacja pojúcia
wydatków ponoszonych na realizacjú przedsiúwziúcia. Wydatki na realizacjú przedsiúwziúcia mogæ finansowaè zarówno
tworzenie (zakup) okreħlonych ħrodków trwađych (art. 2 pkt 4 lit. a i c PartPublPrywU), jak i ponoszenie innych kosztów.
Szeroka ustawowa koncepcja przedsiúwziúcia, którego okres realizacji koēczy siú zasadniczo z okresem obowiæzywania
umowy (chodzi bowiem o okreħlone ħwiadczenia partnera prywatnego pođæczone z utrzymaniem okreħlonego skđadnika
majætkowego lub zarzædzaniem nim), jest podstawæ przyjúcia wniosku, ľe wydatki na realizacjú przedsiúwziúcia mogæ
byè ponoszone w cađym okresie obowiæzywania umowy. Wydatki podmiotu publicznego z tytuđu pieniúľnego wkđadu
wđasnego mogæ byè ponoszone zarówno na etapie poczætkowym przedsiúwziúcia, polegajæcym np. na wykonaniu obiektu
budowlanego, jak równieľ w póļniejszym okresie, tj. wówczas, gdy dany obiekt lub dzieđo sæ eksploatowane, utrzymywane
lub zarzædzane. Wkđad podmiotu publicznego moľe polegaè takľe na sfinansowaniu dopđat do usđug ħwiadczonych przez
partnera prywatnego w ramach przedsiúwziúcia. Dopđaty z reguđy búdæ mieè miejsce wówczas, gdy partner prywatny
uzyskiwaè búdzie wynagrodzenie z tytuđu umowy o PPP, w wyniku ħwiadczenia usđug na rzecz osób trzecich. Dla ustalenia
charakteru zwiæzku okreħlonych wydatków z realizacjæ przedsiúwziúcia zasadnicze znaczenie búdæ miađy postanowienia samej
umowy. W konsekwencji powyľszego, wynagrodzenie w postaci pieniúľnej polega na dokonaniu przez podmiot publiczny
tych pđatnoħci na rzecz partnera prywatnego, które nie stanowiæ wkđadu wđasnego, w kaľdym razie wszystkie pđatnoħci
podmiotu publicznego stanowiæce wydatki na tworzenie lub nabywanie ħrodków trwađych w ramach przedsiúwziúcia
stanowiæ element wkđadu wđasnego. W koncepcji tej wskazuje siú, ľe dla interpretacji pojúè „wydatków na zakupy
inwestycyjne” oraz „wydatków na inwestycje”, w praktyce stosowania prawa utrwaliđo siú rozumienie tych pojúè oparte
na klasyfikacji budľetowej. Zgodnie z tæ konwencjæ (przyjútæ takľe przez obowiæzujæcym rozporzædzeniu Rady Ministrów
z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegóđowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz ħrodków
pochodzæcych ze ļródeđ zagranicznych21), zakupy inwestycyjne dotyczæ ħrodków trwađych niezaliczonych do pierwszego
wyposaľenia, których wartoħè poczætkowa jest wyľsza od kwoty 3500 zđ, przy czym odpisy amortyzacyjne od tych ħrodków
trwađych nie sæ dokonywane jednorazowo (wzglúdnie nie dokonuje siú od nich odpisów amortyzacyjnych w przypadkach
okreħlonych w ustawie). Stosujæc system klasyfikacji budľetowej, równieľ do interpretacji pojúcia wydatków na inwestycje,
wskazaè naleľy, ľe w ich skđad wchodzæ m.in.: wydatki inwestycyjne jednostek budľetowych (605), wydatki inwestycyjne
pozostađych jednostek (613), dotacje celowe na sfinansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów
inwestycyjnych samorzædowych zakđadów budľetowych (621), innych jednostek sektora finansów publicznych (622),
jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych (623). Wydatkami na inwestycje sæ zatem, w szczególnoħci,
wydatki inwestycyjne urzúdu JST oraz dotacje celowe na finansowanie (dofinansowanie) kosztów realizacji inwestycji
i zakupów inwestycyjnych innych jednostek. Zgodnie z analizowanæ koncepcjæ, wkđad wđasny podmiotu publicznego
moľe zatem stanowiè wydatek majætkowy w dwóch przypadkach (w zaleľnoħci od tego, w jakich ksiúgach rachunkowych
ujmowane jest aktywo), po pierwsze, jeħli búdzie wydatkiem inwestycyjnym urzúdu JST, po drugie, jeħli wydatek búdzie miađ
formú dotacji celowej na finansowanie (dofinansowanie) realizacji inwestycji.
21 Dz. U. z 2010 r. Nr 38, poz. 207 z póļn. zm.
ETAP I - PRZYGOTOWANIE ZAŁOŻEŃ PRZEDSIĘWZIĘCIA
www.mg.gov.pl
81
Zgodnie z drugæ koncepcjæ, wydatki majætkowe z tytuđu umowy o PPP podmiot publiczny ponosiè moľe równieľ
w ramach wynagrodzenia partnera prywatnego, w ramach tzw. opđaty za dostúpnoħè. Wedđug tego podejħcia, jeľeli odrúbnie
oceniaè skđadowe wynagrodzenia partnera prywatnego wypđacane bezpoħrednio z budľetu podmiotu publicznego, to ta
czúħè wynagrodzenia partnera prywatnego, która odpowiada zapđacie za wykonane roboty budowlane (wynagrodzenie
za roboty budowlane obejmowaè búdzie najczúħciej wartoħè poniesionych nakđadów, koszty kapitađu i marľú partnera
prywatnego), pđatna w danym okresie rozliczeniowym, moľe siú mieħciè w kategorii wydatków majætkowych. Wynagrodzenie
za wykonane roboty budowlanej jest immanentnie zwiæzane z zakupem inwestycji, czyli pozyskaniem majætku, który
po rozwiæzaniu umowy o PPP zostanie oddany JST. Skuteczne odróľnienie wydatków bieľæcych w ramach wynagrodzenia
partnera prywatnego (zapđata za zarzædzanie lub utrzymanie przedmiotu przedsiúwziúcia) od wydatków majætkowych
(zapđaty za roboty budowlane) wymaga wđaħciwego ich rozróľnienia w umowie o PPP oraz w rozliczeniach stron (dwie
odrúbne faktury albo dwie róľne pozycje na fakturze).
Ze wzglúdu na brak ustalonej praktyki organów nadzoru finansowego (RIO) oraz wytycznych Ministerstwa Finansów
w przedmiocie kwalifikacji wydatków z tytuđu PPP, nie moľna stwierdziè jednoznacznie, która z ww. koncepcji wiæľe siú
z mniejszym ryzykiem prawnym. W praktyce obrotu czúħciej stosowana jest jednak ta druga koncepcja. Zastosowanie
jednego lub drugiego rozwiæzania nie gwarantuje braku wætpliwoħci w tym przedmiocie organów nadzorczych, stæd
zalecana jest JST daleko posuniúta wspóđpraca z RIO.
82
PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE: od pomysłu do wyboru partnera prywatnego