działania samorządu zawodowego a prawo

Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Instytucje s. 34-44
DOMINIK SYPNIEWSKI
DZIAŁANIA SAMORZĄDU ZAWODOWEGO A PRAWO
ANTYMONOPOLOWE
STRESZCZENIE
Samorząd zawodowy wykonuje zadania publiczne związane ze sprawowaniem pieczy nad
należytym wykonywaniem zawodu. Ponieważ organy samorządów zawodowych podejmują działania
mogące mieć wpływ na ograniczenie konkurencji, to są one adresatami zakazów wynikających z
prawa antymonopolowego. Na gruncie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
organy samorządów zawodowych wykonujące władztwo administracyjne mogą być uznane za związki
przedsiębiorców, ale ich działania mogą być objęte wyłączeniem wynikającym z doktryny działania
państwa. W artykule przedstawione jest orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Sądu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów potwierdzające słuszność objęcia działań samorządów zawodowych
prawem antymonopolowym.
THE ACTIONS OF PROFESSIONAL SELF-GOVERNMENT IN THE CONTEXT OF
ANTITRUST LAW
SUMMARY
Professional self-government performs public tasks associated with supervising due diligence
in terms of pursuing professional activity. The agencies of the aforementioned self-governments are
addressees of bans resulting from antitrust law due to the fact that they undertake activities which may
restrict competition, they are addressed to the prohibitions under antitrust law.
Taking into consideration the Court of Justice of the European Union judicature, professional selfgovernments’ bodies that perform public powers, may be considered as associations of undertakings,
but their actions may be exempted under the “state action” doctrine. The paper presents the
judicature of the Supreme Court and the Court of Competition and Consumer Protection, which
confirms that professional self-governments’ actions should be regulated by antitrust law.
Słowa kluczowe: samorząd zawodowy, związek przedsiębiorstw, ochrona konkurencji, doktryna
“działania państwa”
Keywords: professional self-government, association of undertakings, protection of competition,
“state action” doctrine
Dr, Wydział Administracji i Nauk Społecznych Politechniki Warszawskiej
Artykuł powstał w ramach projektu finansowanego ze środków Narodowego Centrum Nauki przyznanych na
podstawie decyzji numer DEC-2011/01/D/HS5/01507, a także współfinansowanego przez Unię Europejską w
ramach Europejskiego Funduszu Społecznego, projekt „Program Rozwojowy Politechniki Warszawskiej”.
34
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Instytucje s. 34-44
***
1. WPROWADZENIE
Czy działalność samorządu zawodowego, jako organizacji zrzeszającej i reprezentującej
interesy wszystkich osób wykonujących określony zawód, może prowadzić do ograniczenia
konkurencji? Problem ten dostrzegano właściwie od narodzin ekonomii klasycznej, kiedy to Adam
Smith zauważył, że „ludzie z tej samej branży rzadko się spotykają, nawet dla zabawy czy rozrywki,
jednakże takie spotkanie kończy się zmową przeciw ogółowi lub prowadzi do podstępnego
podniesienia cen” [Smith, 1776, s. 119]. Od strony ekonomicznej nie ulega wątpliwości, że organy
samorządu zawodowego mają bodźce do podejmowania działań mających na celu ograniczenie liczby
osób wykonujących określony zawód, ograniczenie możliwości pozyskiwania klientów przez nowych
członków samorządu zawodowego czy też utrzymywanie wysokich cen usług.
Na gruncie Konstytucji RP można wyróżnić samorządy zawodowe utworzone dla zawodów
zaufania publicznego, które poza reprezentowaniem członków sprawują pieczę nad należytym
wykonywaniem zawodu [art. 17 ust. 1 Konstytucji RP]1, ale również inne samorządy zawodowe, które
nie mogą ograniczać wolności wykonywania zawodu oraz wolności podejmowania działalności
gospodarczej [art. 17 ust. 2 Konstytucji RP]. W praktyce ustawodawca utworzył jedynie samorządy
zawodów zaufania publicznego, gdyż na gruncie obecnych przepisów nie można uznać za instytucje
samorządu zawodowego zrzeszeń handlu i usług, zrzeszeń transportu, izb gospodarczych, izb
rzemieślniczych czy też izb rolniczych [Stahl 2011, s. 513-514]. Czy w związku z tym samorządy
zawodów zaufania publicznego w ramach sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu mogą
podejmować działania ograniczające konkurencję, pośrednio wpływając również na ograniczenie
wolności wskazanych w art. 17 ust. 2 Konstytucji RP?
Celem artykułu jest wskazanie, że organy samorządów zawodowych w ramach wykonywania
zadań publicznych podejmują działania ograniczające konkurencję, które służą ochronie interesów
ekonomicznych ich członków. Choć art. 17 ust. 1 Konstytucji RP wyznacza granicę sprawowania
pieczy posługując się kryterium interesu publicznego, to rzeczywiste instrumenty kontroli nad
działaniami organów samorządu zawodowego wynikają z przepisów regulujących kompetencje
organów sprawujących kontrolę i nadzór nad organami samorządu zawodowego oraz ustawy z dnia 16
lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (dalej jako: u.o.k.k.). W jakim stopniu organy
ochrony konkurencji i konsumentów mogą ingerować w działalność samorządów zawodowych, w
zakresie w jakim korzystają one z władztwa administracyjnego, a także jakie działania samorządów
zawodowych mogą być uznane za sprzeczne z prawem antymonopolowym? Analiza tych problemów
zostanie przeprowadzona z wykorzystaniem doktryny działania państwowego (z jęz. ang. state action)
wypracowanej przez Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych i zaadoptowanej przez Trybunał
Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: ETS). Choć Stany Zjednoczone i Polska mają odmienne
systemy prawne, to mechanizmy występujące w warunkach gospodarki rynkowej, które dotyczą
samorządów zawodowych, są jednak uniwersalne. Z tego powodu doświadczenia amerykańskie, gdzie
zjawisko naruszenia konkurencji przez organy samorządów zawodowych pojawiło się znacznie
wcześniej niż w Polsce czy też Unii Europejskiej, mogą być inspirujące dla analizy prezentowanego
problemu.
1
Przez pojęcie zawód zaufania publicznego należy rozumieć „zawód polegający na obsłudze osobistych potrzeb
ludzkich, wiążący się z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego i zorganizowany w sposób
uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesów jednostki wykorzystywaniu tych informacji
przez świadczących usługi. Wykonywanie zawodu zaufania publicznego określane jest dodatkowo normami
etyki zawodowej, szczególną treścią ślubowania, tradycją korporacji zawodowej czy szczególnym
charakterem wykształcenia wyższego i uzyskanej specjalizacji (aplikacja)” [Sarnecki 2000, s. 155].
35
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Instytucje s. 34-44
Pierwsza część artykułu prezentuje analizę zakresu podmiotowego ustawy o ochronie
konkurencji i konsumentów, pokazującą, że samorządy zawodowe należy uznać za związki
przedsiębiorców w rozumieniu ustawy oraz za związki przedsiębiorstw w rozumieniu Traktatu o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE). Część druga prezentuje zakres pieczy sprawowanej
przez organy samorządu zawodowego, a także zawiera rozważania związane z możliwością
zastosowania doktryny działania państwowego. Zakres rozważań obejmuje poza polską ustawą
również prawo konkurencji Unii Europejskiej oraz Stanów Zjednoczonych. W trzeciej części
przedstawione zostały przykłady działań podejmowanych przez organy samorządu zawodowego, które
zostały uznane przez Sąd Najwyższy (dalej: SN), Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej:
SOKiK) lub Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) za
porozumienia ograniczające konkurencję.
2.
ZAKRES PODMIOTOWY POJĘCIA „PRZEDSIĘBIORCA” NA GRUNCIE
ART. 4 UST. 1 U.O.K.K.
Istotą polityki konkurencji jest zapewnienie warunków do funkcjonowania konkurencji, co ma
prowadzić do wzrostu efektywności przedsiębiorców, poprawy alokacji zasobów, a także zwiększenia
innowacyjności. Celem publicznoprawnej ochrony konkurencji jest ochrona interesów
przedsiębiorców i konsumentów przed nieuczciwymi praktykami mającymi na celu ograniczenie
konkurencji. Publicznoprawna ochrona konkurencji jest realizowana na szczeblu krajowym, jak
również na szczeblu Unii Europejskiej, jeżeli niedozwolone praktyki wpływają na handel między
państwami członkowskimi [Zielińska-Głębocka, 2004].
Ze względu na cele ochrony konkurencji, ETS przyjął szeroką wykładnię pojęcia
„przedsiębiorstwo”, wskazując że zakres podmiotowy regulacji powinien obejmować każdą jednostkę
zaangażowaną w działalność gospodarczą, bez względu na formę prawną oraz sposób finansowania
[wyrok ETS z dnia 23 kwietnia 1991 r., pkt. 21]. Przedsiębiorstwem są więc również podmioty, które
co do zasady nie prowadzą działalności gospodarczej i nie są nastawione na osiągnięcie zysku, jednak
poprzez swoją działalność oddziałują na warunki konkurencji na określonym rynku. Podobną
tendencję do funkcjonalnej wykładni zakresu podmiotowego przepisów antymonopolowych można
zauważyć w orzecznictwie amerykańskim, w którym uznano m. in., że przepisy te należy stosować do
osób wykonujących wolne zawody oraz podmiotów świadczących odpłatne usługi o charakterze
publicznym [wyrok Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych z 16 czerwca 1975 r.].
Konsekwencją szerokiej wykładni pojęcia przedsiębiorstwa w prawie unijnym jest przyjęcie
przez polskiego ustawodawcę definicji legalnej przedsiębiorcy w ustawie o ochronie konkurencji i
konsumentów. Pojęcia te pełnią podobne funkcje, ich analiza wskazuje na wiele podobieństw, choć w
literaturze zwraca się również uwagę na pewne różnice [Materna, 2009, s. 148]. Zakres podmiotowy
pojęcia „przedsiębiorca”, którym posługuje się u.o.k.k., został ukształtowany szerzej niż w ustawie z
dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (dalej jako: u.s.d.g.), co należy ocenić
negatywnie, gdyż ustawodawca nie powinien nadawać różnych znaczeń tym samym pojęciom. Poza
podmiotami prowadzącymi we własnym imieniu działalność gospodarczą [art. 4 ust. 1-2 u.s.d.g.],
status przedsiębiorcy przyznano m. in. osobom fizycznym wykonującym zawód we własnym imieniu i
na własny rachunek lub prowadzącym działalność w ramach wykonywania takiego zawodu, a także
związkom przedsiębiorców [art. 4 pkt 1 u.o.k.k.]. Dzięki temu nie budzi wątpliwości, że zakazy
wynikające z ustawy są adresowane również do osób wykonujących zawody zaufania publicznego,
które mają status przedsiębiorcy w rozumieniu u.s.d.g. pod warunkiem spełnienia wszystkich
kryteriów normatywnych, lub których status na gruncie u.s.d.g. nie jest bezsporny, czego przykładem
jest zawód notariusza [Materna, 2009, s. 104].
36
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Instytucje s. 34-44
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.o.k.k. przepisy ustawy mają również zastosowanie do związków
przedsiębiorców. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 4 pkt. 2 u.o.k.k. Jego zakres obejmuje izby,
zrzeszenia, organizacje zrzeszające przedsiębiorców oraz związki organizacji zrzeszających
przedsiębiorców w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Choć wykładnia
literalna może sugerować, że związkami przedsiębiorców są wyłącznie zrzeszenia przedsiębiorców o
określonej formie organizacyjnoprawnej, to w literaturze dominuje stanowisko, że dla możliwości
zastosowania ustawy nie ma znaczenia forma organizacyjnoprawna związku przedsiębiorców, cel w
jakim został stworzony, jak również podstawa prawna jego utworzenia [Banasiński, Piontek, 2009,
teza 47-48 do art. 4 u.o.k.k.]. Ustawa posługuje się kryterium podmiotowym – cechą istotną związku
przedsiębiorców jest grupowanie przedsiębiorców lub ich związków [Materna, 2009, s. 109].
Ustalając zakres pojęcia „związek przedsiębiorców” należy się również odwołać do pojęcia „związek
przedsiębiorstw” [art. 101 TFUE], którego zakres w ocenie ETS obejmuje wszelkie formy współpracy
samodzielnych przedsiębiorstw podejmowane do realizacji celów prawnie dopuszczonych, a także
zrzeszenia, które obok przedsiębiorstw mogą również obejmować osoby nieprowadzące działalności
gospodarczej [Materna, 2009, s. 143-144].
W tym kontekście należy uznać, że działające w Polsce samorządy zawodowe, które
reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego oraz sprawują pieczę nad należytym
wykonywaniem tych zawodów są związkami przedsiębiorców w rozumieniu ustawy o ochronie
konkurencji i konsumentów. Na gruncie przepisów krajowych potwierdza to również bogate
orzecznictwo SN i SOKiK, w którym za związki przedsiębiorców uznano m. in. organy samorządu
zawodowego adwokatów, lekarzy, lekarzy weterynarii, farmaceutów, notariuszy i architektów. Jako
związki przedsiębiorców, organy samorządów zawodowych są więc adresatem zakazów stosowania
praktyk ograniczających konkurencję oraz praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że niezależnie od uprawnień Prezesa UOKiK związanych z ochroną
konkurencji i konsumentów wobec związków przedsiębiorców, organy samorządu zawodowego
podlegają nadzorowi sprawowanemu przez właściwego ministra, który co do zasady posiada prawo do
zaskarżenia uchwały niezgodnej z prawem do Sądu Najwyższego.
Mimo uznania samorządu zawodowego za związek przedsiębiorców na gruncie polskiego
prawa, należy podkreślić, że wykonywanie przez niego zadań publicznych, nawet jeżeli prowadzi do
ograniczenia wolności gospodarczej, nie musi ograniczać konkurencji w rozumieniu unijnych
przepisów antymonopolowych [Wyrok ETS z dnia 12 września 2000 r., Wyrok ETS z dnia 19 lutego
2002 r.]. Sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli krajowy ustawodawca przekazuje organom
samorządu zawodowego zadania publiczne oraz nakłada obowiązek uwzględnienia kryterium interesu
publicznego [Materna, 2009, s. 146].
3. ZAKRES PIECZY SPRAWOWANEJ PRZEZ ORGANY SAMORZĄDU
ZAWODOWEGO A DOPUSZCZALNOŚĆ STOSOWANIA DOKTRYNY DZIAŁANIA
PAŃSTWOWEGO
Samorząd zawodowy odróżnia się od pozostałych form organizacyjnoprawnych posiadających
status związku przedsiębiorców szczególnym statusem publicznoprawnym. Samorząd zawodowy jest
związkiem publicznoprawnym, będącym formą administracji zdecentralizowanej rzeczowo [Stahl,
2011, s. 508]. Członkostwo w samorządzie zawodowym jest obligatoryjne dla wszystkich osób
wykonujących określony zawód, a uzyskanie uprawnień zawodowych co do zasady wymaga wydania
przez właściwy organ samorządu zawodowego konstytutywnego aktu administracyjnego oraz wpisu
na listę osób wykonujących zawód [Wyrok TK z dnia 22 maja 2001r.]. W celu umożliwienia
sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, ustawodawca przekazał organowi
37
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Instytucje s. 34-44
samorządu zawodowego liczne zadania publiczne o charakterze reglamentacyjnym, jak również
wyposażył we władztwo administracyjne, dając uprawnienie do wydawania aktów normatywnych
oraz rozstrzygania spraw poprzez akty administracyjne.
Od strony podmiotowej zakres pieczy obejmuje osoby wykonujące zawody zaufania
publicznego, a w niektórych przypadkach również aplikantów wykonujących czynności zawodowe
pod nadzorem patrona [Wyrok TK z dnia 18 lutego 2004 r]. Od strony przedmiotowej zakres pieczy
zależy od modelu regulacji zawodu przyjętego przez ustawodawcę. Co do zasady może on
obejmować: nadawanie uprawnień zawodowych, określanie etycznych i pozaetycznych zasad
wykonywania zawodu oraz sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego. Celem sprawowania pieczy
jest zapewnienie właściwego wykonywania zawodów zaufania publicznego w granicach i dla ochrony
interesu publicznego [art. 17 ust. 1 Konstytucji RP].
Podejmując działania prowadzące do ograniczenia konkurencji, organy samorządu
zawodowego wskazują, że działanie to zostało dokonane w ramach sprawowania pieczy nad
należytym wykonywaniem zawodu, dodatkowo uzasadniając to koniecznością ochrony interesu
publicznego. Dotyczy to przede wszystkim wydawanych aktów normatywnych oraz wniosków do
Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie oceny zgodności przepisów regulujących dostęp do
zawodu i wykonywania zawodu z Konstytucją RP. Przykładowo, zakaz brania przez architektów
udziału w konkursach i pracach projektowych, w których jedynym kryterium jest cena, został
uzasadniony przez Izbę Architektów „ochroną dobra publicznego, jakim jest jakość architektury i
związanego z nią środowiska życia człowieka” [Wyrok SOKIK z dnia 18 września 2007 r.].
Przeciwko takiej praktyce wypowiedział się już wcześniej Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z
dnia 18 lutego 2004 r. stwierdził, że samorządy zawodowe nie są instytucją uprawnioną do
„wyłącznego i samoistnego” dekodowania wartości składających się na interes publiczny.
W związku z przyznaniem samorządom zawodowym zadań publicznych realizowanych za
pomocą władztwa administracyjnego, nasuwa się pytanie czy działania podejmowane na podstawie
upoważnienia ustawodawcy powinny podlegać ograniczeniom wynikającym z przepisów
antymonopolowych. W wyroku z dnia 4 stycznia 1943 r. Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych
uznał, że celem federalnego prawa antymonopolowego nie jest ograniczanie stanowych agencji
wykonujących zadania określone przez stanową legislaturę. Sąd stwierdził, że władze stanowe nie
mogą przyznać uprawnienia do podejmowania działań naruszających prawo antymonopolowe, czy też
uznać, że określone działania są zgodne z prawem. Normy wynikające z prawa antymonopolowego
nie mają więc zastosowania w przypadku „działań państwowych” podejmowanych przez stanowe
organy administracji publicznej w granicach i na podstawie prawa. Rozwój teorii wyboru publicznego
w latach 60. oraz ekonomicznej analizy prawa w latach 70. spowodował, że doktryna działań
państwowych uległa ewolucji, a jej zastosowanie ograniczeniu do działań, które są podejmowane na
podstawie „wyraźnie sformułowanych” przepisów państwowych oraz pozostają pod „aktywnym
nadzorem państwa” [Delacourt, Zywicki, 2005, s. 1083]. Ewolucja doktryny dotknęła również działań
podejmowanych przez związki przedsiębiorstw posiadające uprawnienia regulacyjne względem osób
wykonujących określone zawody.
Choć w Stanach Zjednoczonych nie działa samorząd zawodowy rozumiany jako
decentralizacja administracji publicznej, to z perspektywy funkcjonalnej regulacja niektórych
zawodów zaufania publicznego przypomina rozwiązania obowiązujące w Polsce. Przykładowo,
organem określającym zasady wykonywania zawodu adwokata są co do zasady stanowe sądy
najwyższe. W praktyce sądy korzystają z modelowych przepisów opracowywanych przez American
Bar Association (największą amerykańską organizację zrzeszającą i reprezentującą prawników), a
większość uprawnień regulacyjnych przekazują stanowym izbom adwokackim. Organy izb
adwokackich w zakresie wykonywania zadań publicznych można uznać za organy administracji
38
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Instytucje s. 34-44
publicznej sprawujące władztwo administracyjne.
W latach 60. XX izby adwokackie zaczęły podejmować działania mające wpływ na ceny
usług wieku adwokackich (Abel, 1989, s. 118-119). Ponieważ skutkiem przyjętej polityki był
rzeczywisty wzrost cen, pojawił się problem zgodności takich praktyk z prawem antymonopolowym,
a w szczególności pytanie, czy jako działalność wykonywana przez organ administracji publicznej na
podstawie ustawowej delegacji podlega ona doktrynie działania państwowego. W precedensowej
sprawie Izba Adwokacka stanu Virginia uchwaliła i opublikowała rekomendowane minimalne stawki
wynagrodzenia za usługi adwokackie. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miał zakres ustawowej
delegacji. Choć izba adwokacka wykonywała zadania publiczne związane z regulacją zawodu
adwokata, to żaden przepis nie zawierał upoważnienia do uchwalania rekomendacji co do cen
oferowanych usług. Sąd odrzucił więc możliwość zastosowania doktryny działania państwowego,
wprost wskazując, że izba adwokacka działająca jako organ administracji publicznej nie może
podejmować działań naruszających prawo antymonopolowe [wyrok Sądu Najwyższego Stanów
Zjednoczonych z 16 czerwca 1975 r.].
Na gruncie prawa unijnego reguły konkurencji określone w TFUE są skierowane do
przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw. Wprawdzie państwa członkowskie powinny się
powstrzymywać od działań ułatwiających związkom przedsiębiorstw podejmowanie działań
ograniczających konkurencję [art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, dalej: TUE], to orzecznictwo
ETS przyjęło doktrynę działań państwowych. Dopuszcza ona, żeby krajowe ustawodawstwo oraz
pozalegislacyjne działania państwa, takie jak akty normatywne, indywidualne akty administracyjne
czy też działania o charakterze formalnie niewiążącym, były przyczyną zachowań naruszających
konkurencję, wyłączając tym samym możliwość stosowania art. 101 i art. 102 TFUE [KowalikBańczyk, 2009, s. 21-23].
W odniesieniu do samorządów zawodowych orzecznictwo ETS dotyczące stosowania
przepisów antymonopolowych nie jest przekonujące. ETS uznał, że działalność związków
przedsiębiorstw w zakresie regulacji wolnych zawodów mająca na celu ochronę interesu publicznego
nie jest objęta art. 101 TFUE [Wyrok ETS z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie Wouters], a także, że
zatwierdzenie przez ministra sprawiedliwości uchwały krajowej rady adwokackiej wprowadzającej
minimalne stawki opłat za czynności adwokackie korzysta z immunitetu „działania państwowego”
[Wyrok ETS z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie Arduino]. Choć poza dyskusją pozostaje, że
działalność samorządów zawodowych może wpływać na ograniczenie konkurencji i oddziałuje na
handel między państwami członkowskim, to kluczowe znaczenie dla ETS ma tryb przyjęcia aktu
normatywnego. Mimo kontrowersji wyrażonych w opinii rzecznika generalnego [Wyrok ETS z 5
grudnia 2006 r. w sprawie Cipolla], ETS wskazuje, że doktryna działań państwowych ma
zastosowanie, jeżeli „regulacje krajowe zawierają wystarczające gwarancje proceduralne
zapewniające urzeczywistnienie wymogów interesu publicznego” [Sikora, 2007, s. 49].
Konsekwencją zastosowania doktryny „działań państwowych” w jej pierwotnej postaci byłoby
uznanie, że ze względu na przekazanie organom samorządu zawodowego obowiązku wykonywania
określonych zadań publicznych, nie mogą one odpowiadać za naruszenie przepisów
antymonopolowych. Ze względu na art. 4 ust. 3 TUE, państwo co do zasady nie może przyjmować
rozwiązań, które polegają na przekazywaniu samorządom zawodowym uprawnień regulacyjnych
mogących prowadzić do ograniczenia konkurencji. Doktryna „działań państwowych” może mieć
zastosowanie, jeżeli ustawodawca zdecyduje się na rozwiązanie, w którym działanie organu
samorządu zawodowego ograniczające konkurencję będzie uzasadnione interesem publicznym i
nadzorowane przez organ państwowy.
W jakim stopniu doktryna „działań państwowych” znajduje zastosowanie na gruncie u.o.k.k.?
Między prawem polskim i unijnym zarysowują się różnice w stosunku do działalności w sferze
39
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Instytucje s. 34-44
władztwa administracyjnego, czego przejawem jest stosowanie instrumentów prawa wobec organów
samorządu terytorialnego oddziałujących w drodze aktów prawa miejscowego i aktów
administracyjnych na podmioty organizujące usługi użyteczności publicznej [Materna, 2009, s. 156].
Organy samorządu zawodowego wykonując zadania publiczne w ramach sprawowania pieczy nad
wykonywaniem zawodu powinny się kierować kryterium ochrony interesu publicznego. Korzystają
one z władczych form działania administracji, w związku z czym nasuwa się pytanie, czy środki
kontroli i nadzoru przewidziane przez polskiego ustawodawcę, zapewniają urzeczywistnienie interesu
publicznego.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono pogląd, że samorząd zawodowy może
zabiegać o ochronę pożądanych wartości za pomocą środków zgodnych z prawem, a nie poprzez
zakazane praktyki ograniczające konkurencję w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15
grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Ponieważ art. 6 ust. 1 u.o.k.k. ma taką
dokładnie samą treść jak przepis, do które odnosi się orzeczenie, to należy przyjąć że zachowuje ono
aktualność również w obowiązującym stanie prawnym.) [Wyrok SN z dnia 19 maja 2009 r.]. W tym
kontekście warto zwrócić uwagę na dualizm nadzoru (kontroli) nad samorządem zawodowym, z
zastrzeżeniem kontroli instancyjnej nad aktami administracyjnymi rozstrzygającymi sprawy
administracyjne. Z jednej strony jest on sprawowany przez właściwego ministra, który co do zasady
nie może uchylić uchwały sprzecznej z prawem, ale może ją zaskarżyć do SN lub sądu
administracyjnego. Z drugiej strony, ze względu na uznanie organów samorządu zawodowego za
adresatów zakazów wynikających z ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, nadzór nad
działaniami samorządu zawodowego ograniczającymi konkurencję może sprawować Prezes UOKiK.
O ile pierwszy tryb może dotyczyć wyłącznie aktów normatywnych, to drugi ma zastosowanie do
wszystkich działań, które można zakwalifikować jako porozumienie w rozumieniu art. 4 pkt 5 u.o.k.k.
Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że obydwie procedury weryfikacji działań podejmowanych
przez organy samorządu zawodowego pozwoliły wyeliminować szereg praktyk ograniczających
konkurencję na rynku usług oferowanych przez osoby wykonujące zawody zaufania publicznego.
4.
PRZYKŁADY PRAKTYK ORGANÓW SAMORZĄDU ZAWODOWEGO
OGRANICZAJĄCYCH KONKURENCJĘ
Analizując polskie orzecznictwo sądowe i administracyjne można wskazać kilka przykładów
podejmowania przez organy samorządu zawodowego działań prowadzących do ograniczenia
konkurencji. Działania te polegają najczęściej na podejmowaniu przez organy samorządu
zawodowego uchwał, które wykraczają poza zakres ustawowych kompetencji i naruszają przepisy
ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów lub inne przepisy powszechnie obowiązujące.
Skarżone i uchylane uchwały mają najczęściej charakter porozumień mających na celu ustalanie cen
lub podział rynku. Należy przy tym podkreślić, że do traktowania uchwały jako porozumienia nie jest
konieczne nadanie im wiążącego charakteru wobec wszystkich zrzeszonych przedsiębiorców [Baehr i
in., 2010, komentarz do art. 4 pkt 5 lit. c]. Charakter porozumień ograniczających konkurencję mogą
mieć również decyzje organów samorządu, które formalnie nie są wiążące dla członków, jednak mogą
wpływać na konkurencję przez sam fakt opublikowania.
Najważniejszym obszarem negatywnego oddziaływania samorządu zawodowego na
konkurencję są ceny świadczonych usług. Utrzymywanie wysokich cen tych usług leży zarówno w
interesie członków samorządu zawodowego jak i samego samorządu zawodowego, w związku z czym
jego organy podejmują uchwały, które z perspektywy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów
mają charakter porozumień wpływających na wysokość cen. Ich celem jest najczęściej doprowadzenie
do sytuacji, w której urzędowe ceny maksymalne będą traktowane jako ceny sztywne lub ograniczenie
40
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Instytucje s. 34-44
zjawiska traktowania ceny usługi jako instrumentu budowania własnej przewagi konkurencyjnej.
Porozumienia mogą więc prowadzić nie tylko do ograniczenia konkurencji, ale pośrednio naruszają
również interes konsumenta, sztucznie zawyżając ceny za określone usługi i ograniczając dostęp do
tych usług.
W wyroku z dnia 7 kwietnia 2004 r. Sąd Najwyższy uznał, że § 26 pkt 2 uchwały Nr 19/97
Krajowej Rady Notarialnej z dnia 12 grudnia 1997 r. - Kodeks Etyki Zawodowej Notariusza
nakazujący notariuszom traktowanie maksymalnych stawek taksy notarialnej jako cen sztywnych jest
porozumieniem mającym na celu wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji na runku usług
notarialnych. Podobnie należy ocenić uchylone postanowienie Kodeksu Etyki Zawodowej Notariusza
zakazujące „przyciągania” klientów poprzez proponowanie niższego wynagrodzenia za usługi
notarialne [Wyrok Sądu Apelacyjnego z 16 listopada 2006 r.], czy też postanowienia Kodeksu Etyki
Aptekarza zakazujące „wywierania u pacjentów błędnego przeświadczenia co do wysokości należnej
odpłatności za leki i materiały medyczne, zwłaszcza poprzez rezygnację z pobierania ustawowo
określonych opłat” [Wyrok SN z dnia 5 października 2000 r.]. Zbliżony charakter mają uchwały
zawierające rekomendacje co do stosowanych cen. W wyroku z dnia 9 listopada 2006 r. SOKiK
analizował uchwałę Nr 6/94 Wielkopolskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w Poznaniu z dnia 9
lutego 1994 r. w sprawie określenia wzorca optymalnych opłat za usługi weterynaryjne jako podstawy
dla podmiotów weterynaryjnych przy ustalaniu cen umownych za świadczone przez nie usługi oraz
opublikowaną przez Izbę „Propozycję cennika usług lekarsko-weterynaryjnych”. Choć dokumenty te
nie zawierały jednoznacznych zwrotów i miały wyłącznie charakter rekomendacji, to ze względu na
obligatoryjny charakter członkostwa oraz obowiązek stosowania się do uchwał organów samorządu
zawodowego, mogły mieć one wpływ na kształtowanie konkurencji cenowej na rynku usług
weterynaryjnych.
Działaniem mającym na celu ograniczenie konkurencji może być również uchwalenie przez
organy samorządu zawodowego norm deontologicznych. W wyroku z 18 września 2007 r. SOKiK
uznał, że uchwała zakazująca architektom brania udziału w konkursach i pracach projektowych, w
których jedynym kryterium jest cena, miała na celu ograniczenie konkurencji na rynku usług
architektów oraz przedsiębiorców zatrudniających architektów. Podobny skutek wywoływała uchwała
zakazująca notariuszom brania udziału w przetargach lub konkursach na czynności notarialne, choć
wyrok SN z 26 lutego 2004 r. uchylił ją nie ze względu na ograniczenie konkurencji, ale w związku z
naruszeniem przepisów regulujących zamówienia publiczne. Prezes UOKiK uznał za praktykę
ograniczającą konkurencję również uchwałę stwierdzającą, że stosowania homeopatii stoi w
sprzeczności z zasadami etyki lekarskiej [Decyzja Prezesa UOKiK z dnia 25 lipca 2011 r.].
Organy samorządów zawodowych podejmują również uchwały, których celem jest
ograniczenie dostępu do rynku poprzez jego podział między członków samorządu i utrudnienie
możliwości wyboru miejsca świadczenia usług. Uchwały te mają charakter porozumień
ograniczających konkurencję. Jako przykład można wskazać uchwały izb aptekarskich określające
szczegółowe kryteria brane pod uwagę przy opiniowaniu wniosków o udzielenie koncesji, jak liczbę
mieszkańców przypadającą na nowopowstającą aptekę oraz promień odległości takiej apteki od już
funkcjonującej, które zostały uznane za działania zmierzające do ograniczenia konkurencji na rynku
leków, środków farmaceutycznych i materiałów medycznych, wykraczające poza zakres kompetencji
samorządu aptekarskiego [Wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 6 lipca 1994 r.], czy też uchwałę
Krajowej Rady Notarialnej wprowadzającą zasadę, że notariuszowi wolno otworzyć kancelarię w
budynku, w którym mieści się już inna kancelaria, jedynie pod warunkiem uzyskania zgody właściwej
rady izby notarialnej [Decyzja Prezesa UOKiK z dnia 19 kwietnia 2010 r.].
Warto przy tym zwrócić uwagę, że samorządy zawodowe posiadają istotny instrument
oddziaływania na członków samorządu w postaci możliwość prowadzenia postępowań
41
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Instytucje s. 34-44
dyscyplinarnych. Jako przykład można wskazać orzeczenie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego przy
Krajowej Radzie Notarialnej z dnia 15 września 2008 r., w którym notariusz został ukarany
dyscyplinarnie za rezygnację z pobrania taksy za dokonanie czynności notarialnych czy też orzeczenie
Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Izby Architektów z dnia 4 sierpnia 2006 r., w którym dwóch
architektów zostało ukaranych za wzięcie udziału w przetargu, w którym jedynym kryterium oceny
była cena. W obydwu przypadkach sądy powszechne stwierdziły, że wcześniejsze orzecznictwo
sądów dyscyplinarnych, sugerujące możliwość wszczęcia w danej sprawie postępowania
dyscyplinarnego, mogło prowadzić do ograniczenia konkurencji.
5. ZAKOŃCZENIE
Efektywna ochrona konkurencji wymaga funkcjonalnego podejścia do określenia kręgu
adresatów zakazów wynikających z prawa antymonopolowego. Znajduje to potwierdzenie w prawie
konkurencji Stanów Zjednoczonych i Unii Europejskiej, gdzie zakresem podmiotowym obejmuje się
co do zasady wszystkie podmioty, których działania mogą wywierać wpływ na konkurencję. Polski
ustawodawca zdecydował się na inne rozwiązanie, wprowadzając definicję legalną pojęcia
przedsiębiorca stosowaną na potrzeby ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Analiza art. 4
ust. 1 u.o.k.k. potwierdza, że samorządy zawodowe utworzone dla zawodów zaufania publicznego są
związkami przedsiębiorców, do których należy stosować przepisy ustawy.
Jako związki przedsiębiorców, samorządy zawodowe wyróżniają się szczególnym statusem
publicznoprawnym, gdyż ustawodawca powierzył im wykonywanie zadań publicznych oraz przyznał
prawo do korzystania z władztwa administracyjnego. W konsekwencji pojawia się problem
dopuszczalności zastosowania doktryny „działania państwowego”. O ile na gruncie amerykańskiego
prawa konkurencji, rozwiązanie takie byłoby niedopuszczalne, to na gruncie orzecznictwa ETS
problem ten nie został jeszcze w pełni rozstrzygnięty. W przypadku samorządów zawodowych, które
swoje zadania wykonują w celu ochrony interesu publicznego, kluczowe znaczenie ma zapewnienie
przez ustawodawcę odpowiednich mechanizmów nadzorczych.
Przepisy regulujące działalność samorządów zawodowych, co do zasady nie wyposażają
organów nadzorczych w instrumenty prawne umożliwiające wiążące oddziaływanie. Prowadzi to do
wniosku, że w stosunku do działań organów samorządu zawodowego ograniczających konkurencję
doktryna „działania państwowego” nie powinna mieć zastosowania. Organy samorządów
zawodowych są więc adresatem zakazów wynikających z prawa antymonopolowego, a także środków
prawnych stosowanych w ramach postępowania toczonego przed Prezesem UOKiK.
Stanowisko takie potwierdza również dotychczasowe orzecznictwo polskich sądów oraz
Prezesa UOKiK, które pokazuje, że choć problem ograniczania konkurencji przez organy samorządu
zawodowego pojawia się sporadycznie, to jednak występuje. Sprawując pieczę nad należytym
wykonywaniem zawodu, organy samorządów zawodowych nie mogą podejmować działań
naruszających ustawę o ochronie konkurencji i konsumentów. Niezależnie od problematyki praktyk
antykonkurencyjnych, organy samorządów zawodowych są również adresatem zakazów związanych
ze stosowaniem praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumenta.
[email protected]
Bibliografia:
•
Abel R., (1989), American Lawyers, New York.
42
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Instytucje s. 34-44
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Baehr J., Krüger J., Kwieciński T., Radwański M., Turno B., Wędrychowska-Karpińska A.,
Wiercińska-Krużewska A., Wierciński A., (2011), Ustawa o ochronie konkurencji i
konsumentów. Komentarz, pod red. A. Stawickiego i E. Stawickiego, Warszawa.
Banasiński C., Piontek E., (2009), [w:], Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów.
Komentarz, red. Banasiński C. i Piontek E., Warszawa.
Delacourt J.T., Zywicki T.J., (2005), The FTC and State Action: Evolving Views on the
Proper Role of Government, „Antitrust Law Journal”, nr 75.
Kowalik-Bańczyk K., (2009) State action defence a odpowiedzialność przedsiębiorcy za
naruszenie art. 81 lub art. 82 TWE, „Europejski Przegląd Sądowy”, nr 6.
Materna G., (2009), Pojęcie przedsiębiorcy w polskim i europejskim prawie ochrony
konkurencji, Warszawa.
Sarnecki P. (2000), Pojęcie zawodu zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 Konstytucji na
przykładzie adwokatury), [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane
Zdzisławowi Jaroszowi, red. Garlicki L., Warszawa.
Sikora A., (2007), Korporacje zawodowe a prawo konkurencji i swoboda świadczenia usług –
glosa do wyroku ETS z 5.12.2006 r. w sprawie C-94/04 Cipolla, „Europejski Przegląd
Sądowy”, nr 10.
Smith A., (1776), An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations,
www.feedbooks.com. [dostęp: 24 stycznia 2012 r.].
Stahl M., (2011), Inne podmioty administrujące, [w:] Podmioty administrujące. System Prawa
Administracyjnego.
Tom
6,
red.
Hauser
R.,
Wróbel
A.
i
Niewiadomski Z., Warszawa.
Zielińska-Głębocka A., (2004), Podstawowe założenia teorii konkurencji, [w:] Konkurencja,
red. Brodecki Z., Warszawa.
Akty prawne:
• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z
późn. zm.).
• Traktat o Unii Europejskiej (tekst skonsolidowany: Dz. Urz. UE C Nr 326, poz. 13).
• Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tekst skonsolidowany: Dz. Urz. UE C Nr 83,
poz. 47).
• Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz.
331 z późn. zm.).
• Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z
2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.).
• Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 2005 r. Nr
244 poz. 2080).
Orzecznictwo:
• Decyzja Prezesa UOKiK z dnia 25 lipca 2011 r., DOK – 6/2011.
• Decyzja Prezesa UOKiK z dnia 19 kwietnia 2010 r., RWA-3/2010, Dz. Urz. UOKiK 2010, Nr
3, poz. 16.
• Wyrok SN z dnia 19 maja 2009 r., III SK 1/2009, LexPolonica 2381853.
• Orzeczenie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego przy Krajowej Radzie Notarialnej z dnia 15
września 2008 r., sygn. akt WSD 6/2008.
43
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Instytucje s. 34-44
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Wyrok SOKiK z dnia 18 września 2007 r., XVII Ama 125/06, LexPolonica nr 1580629.
Wyrok ETS z dnia 5 grudnia 2006 r. w sprawie C-94/04 Cipolla, ECR 2006, I-11421.
Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 16 listopada 2006, VI ACa 554/06, Dz. Urz.
UOKiK 2007, Nr 2, poz. 24.
Orzeczenie Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Izby Architektów z dnia 4 sierpnia 2006 r., KD
11/02/2006.
Wyrok SOKiK z dnia 9 listopada 2006 r. XVII Ama 68/05, Dz. Urz. UOKiK 2007, Nr 2, poz.
20.
Wyrok SN z dnia 7 kwietnia 2004 r., III SK 28/2004, LexPolonica nr 366281.
Wyrok SN z dnia 26 lutego 2004 r., III SZ 4/2003, LexPolonica nr 365822.
Wyrok TK z 18 lutego 2004 r., P. 21/2002, OTK ZU 2004/2A poz. 9.
Wyrok ETS z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie C-309/99 Wouters, ECR 2002, I–1577.
Wyrok ETS z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie C-35/99 Arduino, ECR 2002, I–1529.
Wyrok TK z dnia 22 maja 2001 r., K. 37/2000, OTK ZU 2001/4 poz. 86.
Wyrok SN z dnia 5 października 2000 r. III SZ 5/2000, LexPolonica nr 349979.
Wyrok ETS z dnia 12 września 2000 r. w sprawach połączonych C–180/98 i C–184/98
Pavlov, ECR 2000, I–6451.
Wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 6 lipca 1994 r., XVII Amr 8/94, LexPolonica nr
303832, LexPolonica nr 369821.
Wyrok ETS z dnia 23 kwietnia 1991 r. w sprawie C-41/90 Höfner, ECR 1991,
I-01979.
Wyrok Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych z 16 czerwca 1975 r. w sprawie Goldfarb,
423 U.S. 886, Westlaw.
Wyrok Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych z dnia 4 stycznia 1943 r. w sprawie Parker,
317 U.S. 341, Westlaw.
44