Uznanie niepodległości Kosowa – usankcjonowanie precedensu

Dr hab. Piotr Daranowski, prof. UŁ
Katedra Prawa Międzynarodowego Publicznego
I Stosunków Międzynarodowych
Uniwersytetu Łódzkiego
Uznanie niepodległości Kosowa – usankcjonowanie precedensu
Recognition of Independent Kosovo – precedent approval
Declaration of Independence by Kosovo on February 17th 2008 resulted in polarized
responses by the governments in other countries. Some of the Western countries
unconditionally recognized a new creation. This group included (among others) USA, United
Kingdom and France. On the other hand other countries like China, Russia and Spain
strongly denied the right to recognize Kosovo as an independent state. In the opinion of the
states that denied the recognition of Kosovo as an independent state, a principle of territorial
integrity of a state was violated. Application of this principle depicts a breach of territorial
integrity of Serbia when Kosovo declared independence.
In the background of this disagreement there is a commonly shared fear between supporters
and opponents of independent Kosovo. This fear regards potential aspirations of other
minority groups and their attempts to emancipate on the territory of already recognized
countries. Therefore, the opponents of independent Kosovo claim that such act breaks basic
rules of international law which regulates territorial integrity of already existing states. On the
contrary, supporters believe that recognition of independent Kosovo on their part is a one
time occurrence. Moreover, supporters deny setting a precedent for emancipation attempts
by minority groups in the future.
This article endeavors to examine arguments of both sides that clearly stated their support or
their opposition towards Declaration of Independence of Kosovo. The framework and basic
constructs of international law are used to provide a basis for the contrasting views.
1. Ogłoszenie niepodległości Kosowa (17.02.2008)1 wywołało biegunowo różne
reakcje. Od bezwarunkowego uznania nowego państwa przez wielu znaczących
uczestników międzynarodowego obrotu, po formułowanie przez innych zarzutu
naruszenia aktem emancypacji i aktami uznania Kosowa podstawowych reguł
międzynarodowego porządku prawnego – w tym reguły stanowiącej o obowiązku
poszanowania integralności terytorialnej państw, którą pogwałcono w odniesieniu do
Serbii, dokonując aktu uznania serbskiej prowincji.
To co odnajdujemy w tle tych skrajnie opozycyjnych reakcji, a co jest dla nich
wspólne, to obawa przed tym, aby niepodległość Kosowa, nie inspirowała i nie
konstytuowała tytułu prawnego dla podejmowania prób politycznej emancypacji
mniejszości narodowych w obrębie innych państw. O ile zatem przeciwnicy uznania
Kosowa, w obawie przed tym, akcentują zarzut naruszenia podstawowych reguł
prawa międzynarodowego stojących na straży integralności terytorialnej państw
1
Tekst Deklaracji – http://www.opendemocracy.net/article/kosovo_declares_independence
1
istniejących, tak uznający Kosowo podnoszą, że akt ten uznający oderwanie
prowincji od Serbii jest aktem wyjątkowym w praktyce międzynarodowej i nie stanowi
żadną miarą precedensu na przyszłość 2. Temu ostatniemu przekonaniu temu daje
wyraz również sama Deklaracja Niepodległości przyjęta przez Parlament w
Prisztinie3.
Opracowanie podejmuje próbę odniesienia aktu proklamacji niepodległości
Kosowa do przyjętych podstawowych konstrukcji prawa międzynarodowego w celu
poszukiwania i ewentualnej weryfikacji na ich tle, umocowania obu sygnalizowanych
wyżej stanowisk.
2. W Deklaracji Niepodległości kluczowymi jej stwierdzeniami są fragmenty, które
wskazują,
że
jej
przyjęcie
przez
demokratycznie
wybrany
Parlament
jest
„odpowiedzią na wezwanie ludu aby zbudować społeczność honorującą godność
człowieka i afirmującą dumę i obywatelskie dążenia”, w następstwie czego dokonuje
się proklamacji Kosowa będącego „(...) niepodległym i suwerennym państwem (...)”
które przyjmuje na siebie „obowiązek odpowiedzialnego członkostwa w społeczności
międzynarodowej”. Jakkolwiek Deklaracja nie przywołuje dla opisu procesu, którego
zwieńczeniem jest jej przyjęcie, w żadnym ze swych fragmentów, terminu
‘samostanowienie’ – deklarowanie niepodległości Kosowa jest oczywistym aktem
samostanowienia społeczności Kosowa o swoim losie.
3. Punktem wyjścia dla oceny kosowskich zdarzeń jest odniesienie aktu
samostanowienia do wartości kardynalnych, istnienie których i zabezpieczenie
których determinuje sens współczesnego porządku międzynarodowego.
3.1. Przyjąć możemy, oceniając z najgłębszej perspektywy (przełomu XVIII/XIX
wieku), że rozszerzający się i stabilizujący się krąg suwerennych narodowych państw
z uwagi na narastające egzystencjalne zależności, stopniowo adaptuje w swych
relacjach zasadę rządów prawa (prawa narodów), stabilizuje techniki rozstrzygania
sporów rodzące się na tle jego stosowania i podejmuje stopniowe próby limitacji
2
Minister Spraw Zagranicznych RP Radek Sikorski po przyjęciu przez Radę Ministrów dnia
26.02.2008 roku uchwały o uznaniu niepodległości Kosowa stwierdził: „Polska uważa, że
niepodległość Kosowa jest wyjątkowym przypadkiem, który nie może stanowić precedensu.”
3
W preambule Deklaracji Niepodległości znajdujemy następującą konstatację „(...) Kosovo is a special
case arising from Yougoslavia’s non-consensual breakup and is not a precedent for any other
situation, (...)”l
2
naturalnego ‘sposobu bycia’ państw suwerennych jakim jest prowadzenie wojen. Ten
proces prowadzi do stabilizowania się przekonania o konieczności szanowania
terytorialnego stanu posiadania państw i narodzin zasady (obowiązku) wymagającej
poszanowania
integralności
terytorialnej
państw
członków
społeczności
4
międzynarodowej (Pakt Ligi Narodów (art. 10); Karta NZ (art. 2(4)) . Zmiany mapy
politycznej, w założeniu czynione mogą być jedynie drogą pokojową, nie mogą być
czynione w drodze użycia siły. Praktyka państw daje świadectwo utrwalania się takiej
postawy, jak i samej zasady5.
3.2. Nie dziwi zatem, że istota prawa do samostanowienia narodów, jaką
odnajdujemy w Karcie NZ w chwili jej redagowania, jest w pełni skorelowana z takim
właśnie założeniem.
Analizując klauzule Karty NZ stanowiące o ‘zasadzie równouprawnienia i
samostanowienia narodów’ (art. 1 (2) oraz art. 55) Higgins stwierdza, że „Nie można
nie dostrzec tego, iż połączenie terminu „samostanowienie’ z terminem ‘równych
praw’ – stanowi o równych prawach państw względem siebie, nie zaś o prawach
jednostek.”6 Tak więc w chwili redagowania Karty samostanowienie wg jej twórców
odnoszone było do fenomenu państwa. Ściślej miarą jego spełnienia był porządek
państwowy ukształtowany wolą społeczności w obrębie państw już istniejących7, nie
było zaś ‘samostanowienia’ wiązane z jakimkolwiek innym fenomenem np.
społecznościami i ich aspiracjami zamieszkującymi przestrzenie niesamodzielne i/lub
powiernicze. Potwierdza to przyjęta redakcja rozdziałów XI (Deklaracja w sprawie
4
P. Hensel, M. Allison, A. Khanani, Territorial Integrity Treaties, Uti possidetis, and Armed Conflict
over Territory; http://garnet.acns.fsu.edu/~phense/Research/iowa06.pdf ; zob. też. M. Zacher, The
Territorial Integrity Norm: International Boundaries and the Use of Force, 55 International Organization
(2001);
5
Zacher, jw., s. 224. Autor zestawia listę najpoważniejszych konfliktów zbrojnych jakie miały miejsce
pomiędzy rokiem 1648 a 2000. Lista ta wskazuje iż w okresie pomiędzy rokiem 1648 a 1945, toczyły
się 93 wojny przyczyną prowadzenia których były kwestie (roszczenia) terytorialne, zaś kolejnych 40
wojen o takim charakterze toczono w latach 1945-2000. Wg poczynionych ustaleń 80 % wojen
pierwszego z okresów prowadziło do trwałych zmian terytorialnych, podczas gdy w drugim z nich
jedynie 30 % wojen zmiany o tym charakterze powodowało.
6
R. Higgins, Problems & Process, International Law and How We Use it, Oxford 1994, s. 112.
7
Materialnie zatem „samostanowienie” było raczej refleksem zasady suwerennej równości, w
momencie redagowania Karty, nie zaś terminem odzwierciedlającym dzisiejsze jego rozumienie. Zob.
The Charter of the United Nations; A Commentary, vol. I (ed. Bruno Simma), 2002 (dalej: Simma), s.
49 - „(...) it must still be said that reference to the right of self-determination in Art. 1 of the UN Charter,
which confirms the legal nature of this right and thus denies its being merely political in character,
does not sufficiently clarify the content and scope of such right.”
3
Obszarów Niesamodzielnych) i XII (Międzynarodowy System Powiernictwa) Karty
NZ, w których nie odnajdujemy najmniejszej wzmianki o ‘samostanowieniu’8.
Postulat przestrzennej stabilność relacji międzypaństwowych oparty na
kardynalnej zasadzie poszanowania integralności terytorialnej państw nie implikuje
wszakże bezruchu. Zmiany mapy politycznej są naturalnym następstwem biegu
historii9. Jego przejawem po 1945 roku, w II połowie XX wieku, był proces
dekolonizacji, obejmujący terytoria niesamodzielne (rozdz. XI Karty) i terytoria
powiernicze (rozdz. XII Karty). Proces czerpiący z i uzasadniany (już w toku swego
biegu) prawem do samostanowienia narodów (Deklaracja Zgromadzenia Ogólnego w
sprawie przyznania niepodległości krajom i narodom kolonialnym – 1960). Proces
dekolonizacji nie podważał jednak fundamentalnych założeń międzynarodowego
porządku tj., obowiązku (zasady) uszanowania integralności terytorialnej istniejących
państw.
Potwierdzenia
tytułów
do
samostanowienia
społeczności
obszarów
niesamodzielnych nie naruszało tej zasady, bowiem z jednej strony emancypujące
się obszary nie były częściami Metropolii, z drugiej zaś proces dekolonizacji sam w
sobie gwarantował uszanowanie terytorialnego status quo, miarą czego była
nienaruszalności granic emancypujących się przestrzeni10. Odwoływano się bowiem
w
toku
jego
biegu
i
stosowano,
kształtując
mapę
polityczną
przestrzeni
dekolonizowanych, zasadę uti possidetis iuris (UPI), znaną i stosowaną w takich
procesach już wcześniej11, a zabezpieczającą w chwili narodzin państw bieg linii
granicznych ukształtowany w przeszłości. Istotę i funkcję zasady UPI niezwykle
trafnie wyjaśnia Shaw wskazując, że jest to „przejściowy mechanizm i proces, który
dotyczy przechodzenia suwerenności z dotychczasowej władzy suwerennej na nowe
8
Simma, jw., s. 51 - „Presuming that when the UN Charter came into force, the right of selfdetermination was not yet considered a concrete basis of legal rights and obligations. Arts. 73 and 74
lack any legal significance in this regard.”
9
N. Davies, Europa, 2002, s. 1276; zob. Powstanie i upadek państw europejskich (1493-1993).
10
Rezolucja Szefów Państw i Rządów - członków Organizacji Jedności Afrykańskiej – w sprawie
sporów granicznych (AHG/Res.17/1), przyjęta na I sesji Organizacji (17-21.07.1964). zob.
http://www.africa-union.org/root/AU/Documents/Decidions/hog/BhoGAssembly1964.pdf
11
Wg niej właśnie społeczności wyzwalające się spod kolonialnej, hiszpańskiej lub portugalskiej,
zależności na niepodległość, ustanawiały swe państwa w granicach przyjętych kolonialnym podziałem
administracyjnym w kształcie obowiązującym w 1810 roku, w Ameryce Południowej i w 1821 roku w
Ameryce Centralnej. Istotnym jej wariantem były próby jej korygowania, skutkiem czego rozróżniano
zasady, uti possidetis iuris i i uti possidetis de facto. Alternatywą kryterium administracyjnego podziału
w kształtowaniu biegu granic miało być kryterium faktycznego władania przestrzenią w momencie
wytyczania biegu granicy. Zasada w istocie swej przekształcała ukształtowane prawem państwa
kolonialnego granice (administracyjne) kolonii w międzynarodowe granice nowych niepodległych
państw. Jej ‘definicyjny’ wyraz odnajdujemy w ‘szwajcarskim’ wyroku arbitrażowym (1922). Szerzej o
kształtowaniu się zasady w debacie politycznej i traktatach państw Ameryki Południowej...; zob.
szerzej P. Hensel, jw., s. 7-16;
4
państwo. Jest to więc element szerszej zasady dotyczącej stabilizowania relacji
terytorialnych. Stanowi on o terytorialnym rozrysowaniu procesu powstawania
państwa
poprzez
przyjęcie
założenia
(...)
o
kontynuacji
biegu
wcześniej
ukształtowanych linii rozgraniczających, niezależnie od wcześniejszych powodów ich
ustanowienia. Jest ograniczony, zarówno pod względem czasu jak i przedmiotowej
sytuacji. Gdy następuje ustanowienie nowego państwa, zasada uti possidetis iuris
otwiera drogę oddziaływania zasadzie integralności terytorialnej, która stanowi o
międzynarodowej ochronie tak powstałego nowego państwa. Jakkolwiek on
„zamraża” sytuację terytorialną, przestrzenną w procesie wybijania się na
niepodległość, uti possidetis nie wykreśla biegu linii granicznych w sposób
eliminujący możliwość jego zmiany.”12
3.3. Odwołanie się w procesie dekolonizacji do zasady UPI sprawiło, że realizacja
zasady samostanowienia narodów zostaje zdeterminowana przestrzennie, tzn.,
zostaje odniesiona i zakotwiczona w określonej ‘z góry’ przestrzeni.
Samostanowienie
przypomnijmy,
spełnia
się
bowiem
w
obrębie
ukształtowanych już przestrzennie jednostek – przestrzeni państw rozrysowanych
mapą polityczną po 1945 roku i przestrzeni państw nowych (po 1945) powstających
w obrębie ukształtowanych wolą Metropolii (terytoria niesamodzielne) i władzy
kolonialnej (terytoria mandatowe/powiernicze) przestrzeni. Proces dekolonizacji nie
sygnalizował, aby możliwym było, by społeczności w obrębie dekolonizowanych
jednostek mogły aspirować w imię samostanowienia do ustanowienia w ich obrębie
(lub
w
innej
konfiguracji
przestrzennej)
nowych
(dalszych)
państwowych
podmiotów13.
Proces dekolonizacji wieku XX zatem – obok uszanowania kardynalnej zasady
poszanowania integralności terytorialnej państw - potwierdzał w podobnym, w
porównaniu
z
XIX-wieczną
praktyką
dekolonizacyjną
Ameryki
Południowej,
kontekście, że „Zasada uti possidetis iuris dotyczy terytorialnych aspektów wybijania
się na niepodległość.”
12
Malcolm N. Shaw, Peoples, Territorialism and Boundaries, European Journal of International Law,
vol. 8 (1997), 478-507; s. 502; zob. też http://207.57.19.226/journal/Vol8/No3/index.html
13
zob. 10.
5
3.4. Proces dekolonizacji eksponujący i utrwalający rolę samostanowienia i prawa do
samostanowienia
‘ludów’
był
oczywistym
zaczynem
rodzenia
się
aspiracji
niepodległościowych grup narodowych, etnicznych w przestrzeniach państw już
istniejących.
Zderzenie ich i konflikt z zasadą poszanowania integralności
terytorialnej państw były oczywiste. Nawiązuje do takiego właśnie przypadku
Deklaracja Zgromadzenia Ogólnego w sprawie zasad prawa międzynarodowego
dotyczących przyjaznych stosunków i współdziałania państw zgodnie z Kartą NZ 1970), we właściwej przedmiotowo swej części, dotyczącej samostanowienia.
Deklaracja zestawia kształtujące się od 1945 roku i ukształtowane w prawie
powszechnym wymiary prawa do samostanowienia narodów. Deklaracja zatem obok
pierwotnego ‘państwowego’ jego wymiaru i ukształtowanego później
‘dekolonizacyjnego’,
wskazuje
że
procesy
samostanowienia
wymiaru
dotyczą
także
odmiennych rodzajowo przypadków, mianowicie wyzwalania się ludów spod ‘obcego
panowania
i
wyzysku’14.
Zestawienie
reguł
prawa
opisujących
wszystkie
ukształtowane formuły samostanowienia zamyka istotna dla naszych rozważań
klauzula, iż oto, gdy mieć je na uwadze, „Nic (...) nie powinno być interpretowane
jako upoważniające lub zachęcające do jakiejkolwiek działalności, która by rozbijała
lub naruszała, w całości lub części, integralność terytorialną lub jedność polityczną
suwerennych
i
niepodległych
państw,
postępujących
zgodnie
z
zasadą
równouprawnienia i samostanowienia ludów, jak to zostało wyżej opisane, a zatem
rządzony przez rząd reprezentujący cały lud należący do danego terytorium bez
względu na rasę, wyznanie lub kolor skóry.”15
Klauzula ta wskazuje na to, że społeczność międzynarodowa nie wyklucza
możliwości, w odwołaniu do prawa samostanowienia, wzruszenia ukształtowanego
porządku
terytorialnego,
naruszenia
integralności
terytorialnej
państw
już
istniejących. Oddzielenia się (oderwania) – secesji - jego części, w celu ustanowienia
państwa nowego, jeśli ma miejsce opisany nią stan.
Uściślenie szczegółowych parametrów uprawnionego Deklaracją w imię
samostanowienia aktu secesji, bo o nim mowa, odnajdujemy w orzeczeniu SN
14
„Poddanie ludów obcemu panowaniu i wyzyskowi”– to inne niż ‘dekolonizacyjny’ kontekst realizacji
samostanowienia; łączone z reżimem apartheidu w Afryce Południowej oraz sytuacjami obszarów
okupowanych po zakończeniu działań wojennych – tak kwalifikowano okupację Afganistanu przez
ZSRR i terytoria zajęte przez Izrael (po 1967).
15
K. Kocot, K.Wolfke, Wybór do nauki prawa międzynarodowego, 1978, s. 531.
6
Kanady, który rozważał praktykę jego dokonania16. Secesja w imię samostanowienia
jest zatem uprawnioną, gdy: (i) dokonujący secesji są „narodem” (etnicznie
wyodrębnioną grupą); (ii) państwo od którego chcą się oderwać, w sposób poważny
narusza ich prawa człowieka; (iii) nie istnieją inne efektywne środki, ani w prawie
wewnętrznym ani międzynarodowym, aby ich podmiotową tożsamość uchronić.
Sygnalizowany wariant secesji w imię samostanowienia nie wyklucza – mając
na uwadze praktykę międzynarodową - prób jej podejmowania w sytuacjach innych,
niż sygnalizowana Deklaracją, a uściślona – co do „wzorca” - wyrokiem SN Kanady.
Podejmowanych w sytuacjach - nieprzewidywalnych w swym wymiarze i treści „czasu rewolucyjnych przekształceń”17.
Ten ‘konkurencyjny’ przypadek „czasu rewolucyjnych przekształceń” to także
efekt
(w
zbiegu
z
innymi
czynnikami)
nieustannego
kształtowania
się
i
konfrontowania się z sobą, w wielu państwach w ciągu ostatnich 200 lat, dwóch
rodzajów nacjonalizmów, etnicznego i obywatelskiego18. Nacjonalizmu etnicznego
rozumianego jako „poczucie narodowej jedności i lojalności dzielonej w obrębie grupy
społecznej zjednoczonej i różniącej się od innych za sprawą jednego lub wielu
następujących czynników: języka, religii, kultury; i co najbardziej istotne, wiary we
wspólne
genetyczne
lub
biologiczne
pochodzenie
grupy.”
i
nacjonalizmu
obywatelskiego rozumianego jako „poczucie zbiorowej tożsamość grupy ludzi
urodzonych lub żyjących na określonym terytorium, ze wspólnie dzieloną historią,
dającą wyraz posłuszeństwu suwerennym rządom, których władza jest zdefiniowana
i unormowana prawem stanowionym i wdrażanym przez parlament, co jest
świadectwem lojalności grupy wobec symboli władzy i narodowego mitu.” Ta
konfrontacja nacjonalizmów przekłada się na relację pomiędzy większością a
16
J. I. Charney, Self-determination: Chechnya, Kosovo, and East Timor, 34 Vanderbilt Journal of
Trnasnational Law (2001), s. 455. “Supreme Court (…) may not be considered completely neutral on
the subject. Nevertheless, the Court resorted to international law authorities and produced an opinion
that (…) the doctrine of self-determination has a role in the post colonial period and that exhaustion of
peaceful settlement efforts, demonstrated representation of the minority group’s will, and the use of
armed force as a last resort are prerequisites to such claims outside of the decolonization context.”
17
P. Redan, Yougoslavia’s Internal Borders as International Borders: A Question of Appropriateness,
Vol. 33 East European Quarterly, 1999, s. 19. zob. też Oppenheim’s International Law [ed. H.
Lauterpacht} 1958, s. 579 przypis. 2 podający przykłady przeszłych “rewolucyjnych przekształceń
terytorialnych”; „Thus the Netherlands fell away from Spain in 1579, Belgium from the Netherlands in
1830, the United States of America from Great Britain in 1776, Brazil from Portugal in 1822, the former
Spanish South American States from Spain in 1810, Greece from Turkey in 1830, Cuba from Spain
1898, and Panama from Colombia in 1903. There were number of other instances in Europe during,
and at the end of, the First World War.”
18
Zob. A. Pavkovic, P. Redan, In Pursuit of Sovereignty and Self-Determination: Peoples, States and
Secession in the International Order, Macquarie Law Journal, vol. 1 (2003);
http://www.austlii.edu.au/au/journals/MqLJ/2003/1.html
7
mniejszością (mniejszościami) narodową (narodowymi) w obrębie państwa, które ta
pierwsza ustanowiła. Jej modelowanie może prowadzić do uznania przez większość
podmiotowości mniejszości i jej szeroko rozumianej autonomii, z całą różnorodnością
formuł i sposobów jej kształtowania i realizacji, bądź odmową jej uznania, która w
zbiegu z innymi komponentami „czasu rewolucyjnych przekształceń” uruchamia
proces secesji w imię samostanowienia właśnie.
3.5. Przyjęcie Deklaracji, jak i historycznie uzasadnione prawdopodobieństwo
wystąpienia „czasu rewolucyjnych przekształceń”, implikuje w sposób oczywisty
możliwość dokonywania aktu samostanowienia poza dekolonizacyjnym kontekstem i
opisywanie aktu tego terminem - „secesji w imię samostanowienia”.
To połączenie pojęć „secesja”/”samostanowienie” dzieli doktrynę w ocenie
uprawnienia jej/jego dokonania19. W tle zróżnicowanych opinii ujawniają się wahania
i obawy, że ich połączenie stanie się zaczynem procesów destabilizujących
ukształtowany terytorialny porządek wbrew woli suwerena (gospodarza), ergo
zaczynem procesów nieuchronnie godzących w zasadę integralności terytorialnej
państw istniejących, i będzie źródłem oczywistych międzynarodowych napięć20.
Znakomitym
ich
wyrazem,
ustępującym
wszak
przed
historyczną
nieuchronnością występowania procesów o takim właśnie charakterze i takim właśnie
przesłaniu,
jest
rozumowanie
Shaw’a.
Stwierdza
on:
„Jakkolwiek
zasada
samostanowienia narodów, taką jaka jest realizowana w obrębie niepodległego
państwa, odzwierciedla i uwypukla zbiór indywidualnych i zbiorowo realizowanych
praw, jest zupełnie jasnym, że zbiór tych praw nie pozostaje w związku z odrębną
kwestią jaką jest terytorialna suwerenność. Nawet ukształtowane prawa mniejszości,
których najsilniejszym wyrazem jest jej autonomia, jeśli istnieje, nie daje podstaw do
kwestionowania lub zmiany tytułu do terytorium tego państwa. (...) Takie prawa nie
obejmują wg prawa międzynarodowego prawa do secesji. (...) Samostanowienie nie
19
M. Perkowski, Samostanowienie narodów w prawie międzynarodowym, PWN Warszawa 2001, s.
103 „(...) secesja jest (...) metodą realizacji prawa do samostanowienia.”
20
Warto w tym miejscu odnotować łączenie terminu „secession” z terminem „revolt”, kwalifikowanym
jako formuła utraty terytorium w przywoływanym (przypis 17) podręczniku Oppenheim’a i podany tam
jej opis: „Revolt followed by secession is a mode of losing territory (...) The question at what time a
loss of territory through revolt is consummated cannot be answered once and for all, since no hard
and fast rule can be laid down regarding the time when State which has broken off from another can
be said to have established itself safely and permanently. It may well happen that, although such a
seceding State has already been recognized by third State, the mother country does not consider the
territory to be lost, and succeeds in reconquering it.” - s. 579.
8
może oddziaływać (wzruszać) międzynarodowych granic jako takich.”21 Dodaje
jednak, że „(...) kiedy istniejące państwo dekomponuje się, czy to poprzez secesję
czy też zupełne rozczłonkowanie, powstające terytorialne jednostki mogą być
kształtowane w sposób, który odzwierciedla kwestie (racje) praw człowieka (human
rights considerations).”22
Nie ulega zatem wątpliwości, że w tle możliwych przyczyn przekształceń
terytorialnych będących następstwem „czasu rewolucyjnych przekształceń” –
secesja, rozczłonkowanie – odnajdujemy wątek samostanowienia jako możliwy
(główny ?) powód ich przebiegu („human rights considerations”).
3.6. Jeżeli wykazujemy istnienie zgody prawa międzynarodowego na dokonywanie
przekształceń terytorialnych w imię samostanowienia poza dekolonizacyjnym
kontekstem
(Deklaracja),
jak
i
nieuchronność
ich
dokonywania
w
imię
samostanowienia w następstwie biegu „rewolucyjnych przekształceń” rodzi się
pytanie o ich absorbcję w porządku międzynarodowym. To zaś narzuca m.in.,
pytanie, czy ich bieg normowała będzie również zasada UPI. Stwierdzenie, iż prawo
międzynarodowe wymaga odwołania się do niej w takich przypadkach utwierdzi
paradoksalnie,
bieg
tych
procesów,
w
poszanowaniu
fundamentalnej
dla
ukształtowanego porządku międzynarodowego wartości, integralności terytorialnej.
Istotą której jest nie tyle niezmienność przestrzennych podziałów w obrębie
społeczności międzynarodowej, lecz miarą której jest przewidywalność ich
konfigurowania w toku jej rozwoju.
Stwierdzenie jej stosowania także w takich właśnie, poza dekolonizacyjnym
kontekstem, przypadkach, prawo międzynarodowe potwierdza, a wywodzimy o nim z
orzeczenia MTS w sprawie Burkina Faso vs. Mali (1986)23.
Trybunał orzekając w przedmiocie sporu granicznego państw powstałych w
następstwie procesu dekolonizacyjnego, wskazał w nawiązaniu do procesu ich
politycznego usamodzielniania się, że normowała jego bieg zasada UPI. Stwierdził,
że zasada ta „zmierza w swym celu do zabezpieczenia poszanowania biegu
terytorialnych granic w momencie wybicia się na niepodległość. Takie terytorialne
granice nie rozdzielają już różnych administracyjnych jednostek lub kolonii
21
Shaw, jw., 503.
jw.
23
Burkina Faso vs. Mali, 1986 ICJ Reports, 554.
22
9
poddanych temu samemu suwerenowi. W takim przypadku, stosowanie zasady uti
possidetis iuris sprawia, że granice administracyjne przekształcają się w granice
międzynarodowe w pełnym sensie tego słowa.”. Trybunał stwierdził także, że zasada
UPI „jest generalną zasadą, która jest logicznie związana ze zjawiskiem uzyskiwania
niepodległości, gdziekolwiek ma ono miejsce. (p.m.)”24
Ta wypowiedź Trybunału daje współcześnie podstawę by stwierdzać, iż „Jest
oczywistym, że wszędzie gdzie ma miejsce dekolonizacja lub secesja lub inne
dzielenie się części państwa, zachodzący podział czyniony jest w obrębie wcześniej
istniejących granic. To jest znana reguła, znana jako zasada uti possidetis (...)”25
3.7.
Sygnałem
praktycznej,
operacyjnej
akceptacji
powiązania
procesów
samostanowienia będących następstwem biegu „rewolucyjnych przekształceń”
(secesja, rozczłonkowanie) z obowiązkiem poszanowania w toku jej prowadzenia
zasady UPI są: (i) wytyczne w sprawie uznania nowopowstających państw w Europie
Wschodniej i Związku Radzieckim przyjęte przez WE i państwa członkowskie
16.12.199126 oraz (ii) ustalenia – opinie 2 i 3 - Komisji Badintera dokonującej oceny
prawnej procesu rozpadu SFRJ27. Zarówno wytyczne, jak i, przede wszystkim,
ustalenia Komisji Badintera będąc wyrazem uprawnionej wykładni wypowiedzi MTS28
konkludującej, że uti possidetis iuris jest zasadą ogólną mającą zastosowania do
niepodległościowych sytuacji, odniesione do sytuacji na Bałkanach, ukształtowały
pewien wzorzec parametrów jakie spełniać muszą, w opinii Komisji, procesy
samostanowienia
będące
następstwem
biegu
„rewolucyjnych
przekształceń”.
Wymaga on (i) w chwili deklarowania niepodległości, poszanowania nienaruszalności
wszelkich istniejących granic, które mogą być następczo zmienione w sposób
pokojowy i za wspólnym porozumieniem; (ii) warunku tego nie odnosi jedynie do
24
jw., s. 566.
Vaughan Lowe, International Law, Oxford University Press, 2007, s. 148.
26
EC, ‘Declaration on the Guidelines on the Recognition of New States in Eastern Europe and in the
Soviet Union’; ILM 1486, 1992;
27
W kluczowej dla sprawy Opinii 3 stwierdzono „za wyjątkiem gdy ustalono inaczej, byłe granice stają
się granicami chronionymi przez prawo międzynarodowe. Ten wniosek wynika z zasady wymagającej
poszanowania terytorialnego status quo i w szczególności z zasady uti possidetis. Uti possidetis,
jakkolwiek początkowo stosowana w normowaniu procesów dekolonizacji w Ameryce i Afryce, jest
współcześnie uznaną zasadą ogólną, jak stwierdził to MTS w swoim orzeczeniu... (1986)...”
28
Oceniając linię rozumowania Komisji poczynioną w obu Opiniach Shaw stwierdził: „Jest w sposób
oczywisty naturalnym przejawem sądowego rozumowania proces przechodzenia kolejno krok po
kroku od analizy zbioru faktów, poprzez wywodzenie z nich zasady prawnej i jej formalne uogólnienie,
do zastosowania zasady do zbioru faktów uważanych za analogiczne, choć nieidentyczne z
oryginalnym scenariuszem.” Por. E. McWhinney, Self-Determination of Peoples and Plural-Ethnic
States, Recueil des Cours de l’Academie de Droit International, vol. 294 (2002), s. 230.
25
10
granic międzynarodowych; (iii) przyjmuje, że emancypujące się przestrzenie są
dawnymi republikami (członami byłej federacji).
W pełni współbrzmi z tymi ustaleniami przekonanie, że „aplikowanie zasady
UPI zarówno do kolonialnych jak i nie-kolonialnych przypadków jest usprawiedliwione
wspólnym zainteresowaniem minimalizowania zagrożeń pokoju i bezpieczeństwa,
czy to wewnętrznego, regionalnego lub międzynarodowego, poprzez ustanowienie
akceptowalnej zasady określającej terytorialne, przestrzenne ramy dla tworzenia
państw nowych i w tej sposób urzeczywistniając, w końcu, terytorialną stabilność
przestrzeni w krytycznym momencie.”29 Uwaga ta potwierdza znaczenie kluczowej
wartości w kształtowaniu międzynarodowego porządku, jaką jest integralność
terytorialna państwowych podmiotów. Istotą której, jak powiedzieliśmy jest nie tyle
niezmienność przestrzennych podziałów w obrębie społeczności międzynarodowej,
lecz miarą której jest przewidywalność ich konfigurowania w toku jej rozwoju
(wymagająca podejmowania przewidzianych prawem działań na rzecz „stabilności
przestrzeni w krytycznym momencie”).
4. W świetle poczynionych ustaleń secesja Kosowa w imię samostanowienia może
być pochodną stanu sygnalizowanego Deklaracją Zasad (1970), parametry której
uściśla wyrok SN Kanady, jak i może być postrzegana jako następstwo
„rewolucyjnych przekształceń” zachodzących na Bałkanach od 1991 roku. I tak też
secesja Kosowa jest w wielu wypowiedziach postrzegana30. W deklaracjach państw
uznających Kosowo ma miejsce konstatacja faktu usamodzielnienia się Kosowa, bez
wskazywania ‘przyczyn’ niepodległości (uznanie RP), co oznaczać może dzielenie
przez uznających opinii samych Kosowarów co do przesłanek niepodległościowej
decyzji.
Ustalmy
zatem,
jak
sami
Kosowarzy
klasyfikują
swoje
wybicie
na
niepodległość. Gdy przychodzi analizować deklarację niepodległości, znajdujemy w
jej wstępie, w katalogu przyczyn podejmowanych decyzji nawiązanie do znamion
stanu sygnalizowanego Deklaracją Zasad i parametrów wyroku SN Kanady. Bowiem
29
zob. M. Shaw, The Heritage of States: The Principle of Uti Possidetis Iuris Today, 67 British
Yearbook of International Law (1996), s. 111.
30
Sekretarz Stanu Condoleezza Rice nawiązując do decyzji uznania przez Stanu Zjednoczone
Kosowa stwierdziła, że sytuacja w Kosowie jest następstwem „niezwyczajnego splotu okoliczności”
wskazując na: załamanie się porządku państwowego Federacyjnej Jugosławii, praktykę czystek
etnicznych i zbrodni przeciwko ludności cywilnej w Kosowie oraz praktykę administrowania Narodów
Zjednoczonych w prowincji” zob. http://www.ustoday.com/news/washington/2008-02-18-bushkosovo_N.htm
11
proklamacja niepodległości będąc „odpowiedzią na wezwanie ludu aby zbudować
społeczność honorującą godność człowieka i afirmującą dumę i obywatelskie
dążenia”, jest czyniona z przywołaniem „lat zmagań i przemocy czynionej w Kosowie,
które poruszyło sumienie wszystkich cywilizowanych społeczności” i sąsiaduje z
klauzulą - „Wdzięczni, że w 1999 roku świat interweniował, usuwając rządy Belgradu
nad Kosowem i umieszczając Kosowo pod przejściową administracja Narodów
Zjednoczonych.” Połączenie skali przemocy z praktyką władzy serbskiej wobec
Koswarów z przeszłości, wymagającej interwencji społeczności międzynarodowej
jest oczywiste. Z drugiej jednak strony odnajdujemy zdanie, że „Nasza niepodległość
zamyka proces gwałtownego rozpadu Jugosławii.” (w pkt 10). Stwierdzenie to z kolei
wplata wydarzenia w Kosowie w nurt „rewolucyjnych przekształceń” na Bałkanach i
postrzega niepodległość jako efekt ich biegu w całej jego złożoności i bogactwie.
Niezależnie jednak od proporcji w jakich są powoływane, przytoczone w Deklaracji
Niepodległości przesłanki jej uzyskania, są zbieżne z przyjętymi w świetle prawa
międzynarodowego powodami dokonywania secesji w imię samostanowienia.
Należy
odnotować
także,
że
Deklaracja
Niepodległości
akcentuje
poszanowanie zasady UPI. Stwierdzono w niej, że „Kosowo utrzyma swe granice
międzynarodowe jak ustalono w Aneksie VIII Planu Ahtissariego i w pełni uszanuje
suwerenność
i
integralność
terytorialną
wszystkich
swoich
sąsiadów.”
We
wzmiankowanym Aneksie VIII znajdujemy,
że „3.2. Terytorium Kosowa będzie
określone
Autonomicznej
przez
granice
Socjalistycznej
Prowincji
Kosowo
pozostającej w obrębie Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii w kształcie
w jakim były ukształtowane w dniu 31 grudnia 1988 roku (...).”31
Konstatacja tych zapisów dla uznających niepodległość Kosowa powinna być
w pełni satysfakcjonująca i „zamykać problem” z pełną świadomością tego, że skala
udziału Kosowa w aktywnościach społeczności państw będzie pochodną naturalnych
zachowań suwerenów, a więc kolejnych aktów jego uznania bądź ich braku. Intryguje
zatem, dlaczego uznający Kosowo podnoszą, że akt ten, uznający oderwanie
prowincji od Serbii jest aktem wyjątkowym w praktyce międzynarodowej i nie stanowi
31
zob. http://www.unosek.org/docref/Comprehensive_proposal-english.pdf - Comprehensive
Proposal for the Kosovo Status Settlement opracowany został przez Arti Ahtissari, którego
umocowała do działania, rezolucją przyjętą w październiku 2005 roku, RB ONZ. Plan – został
przedstawiony RB ONZ - 2.02.2007. Proponowane nim rozwiązania – faktyczna niepodległość
prowincji – jako – rekomendowana przez społeczność międzynarodową - podstawa prowadzenia
dalszych negocjacji między władzami Serbii i Kosowa nt. przyszłego statusu prowincji została
odrzucona przez władze Serbii.
12
żadną miarą precedensu na przyszłość, a nie poprzestają, powtórzmy, na uznaniu
Kosowa bez czynienia tego zastrzeżenia ?
4.1. Problem leży w obawie, iż akt uznania implikuje odejście od badinterowskiego
wzorca lub też raczej obawa, że akt (akty) uznania potencjalnie prowadziły będą do
‘wzbogacenia’ wzorca o niepożądany dla międzynarodowego porządku wymiar.
Odejście od, czy też ‘wzbogacenie’ badinterowskiego wzorca polega na przyjęciu, iż
przestrzeń dokonująca secesji w imię samostanowienia jest przestrzenią - jednostką
administracyjną państwa - inną niż człon federacji.
Pytanie z jaką inną, niż człon federacji, przestrzenią łączyć secesję w imię
samostanowienia jest pytaniem odpowiedź na które, odniesie ją do wszystkich,
potencjalnie także do podstawowych jednostek administracji państwowej. Skrajność
takiego założenia korygowała będzie praktyka, lecz obniżenie o ‘sąsiadującą’ z
poziomem federacji jednostkę przyjętego w państwie administracyjnego podziału,
jako potencjalnie uprawnioną do dokonania secesji, jest faktem.
Zdecydowały o tym jednak, nie akty uznania Kosowa, lecz wcześniejsze
decyzje społeczności międzynarodowej, antycypujące o możliwości politycznego
usamodzielnienia się Kosowa, której spełnienie się, akty uznania Kosowa jedynie
potwierdzają.
4.2. Wcześniejsze decyzje społeczności międzynarodowej łączymy bezpośrednio z
rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1244. Jej przyjęcie (10.06.1999.) oznaczało,
iż dokonujące w 1999 roku interwencji w Serbii i Czarnogórze państwa Paktu
Północnoatlantyckiego zdecydowały o spleceniu dalszego ciągu operacji w Kosowie
z mechanizmami ONZ i prowadzenia jej w ramach porządku stanowionego Kartą
ONZ, zaś społeczność międzynarodowa to rozwiązanie przyjęła i zaaprobowała.
Rezolucja
RB
ustanowiła
w
Kosowie
protektorat
międzynarodowy,
sprawowany przez ONZ (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo UNMIK). Rezolucja RB we wstępie potwierdzała obowiązek poszanowania
suwerenności i terytorialnej integralności FRJ, jak i apelowała o ustanowienie
rzeczywistej autonomii i samorządności w Kosowie.
W swej części materialnej, w $ 11, rezolucja stwierdzała jednak, iż „działania
na rzecz ustanowienia rzeczywistej autonomii i samorządności” w Kosowie, czynione
13
będą „w oczekiwaniu na ostateczne rozstrzygnięcie” o statusie Kosowa, „z pełnym
uwzględnieniem (...) porozumień z Ramboulliet (...)”.
Przywołane rezolucją porozumienia z Rambouillet32 były dokumentem, który
był pierwszą próbą unormowania konfliktu serbsko-kosowskiego przy wsparciu
społeczności międzynarodowej33 i który zarysował bardzo wymagającą dla FRY
konstrukcję autonomii prowincji34.
Z punktu widzenia prowadzonej analizy, rzecz nie w uwzględnianiu w praktyce
administrowania UNMIK przewidzianych Porozumieniem ustaleń dotyczących
autonomii prowincji, ile w sygnalizacji rezolucją RB nr 1244 tego, iż ostateczny status
Kosowa będzie dopiero przedmiotem ustaleń i wskazania, że Porozumienia z
Ramboullet winny być uwzględnione w procesie ich podejmowania.
Porozumienia z Rambouillet zawierało istotną klauzulę dotyczącą tego
przyszłego procesu. Otóż w rozdziale 8 Artykule I. pkt 3 stwierdzono, iż: „Trzy lata po
wejściu w życie niniejszego Porozumienia, zostanie zwołane międzynarodowe
spotkanie, które określi mechanizm ostatecznych rozstrzygnięć dotyczących Kosowa,
mając na uwadze wolę społeczności, opinii odpowiednich władz, wysiłki każdej ze
stron w implementacji Porozumienia, a także Aktu Końcowego z Helsinek, jak i
dokona wszechstronnej oceny implementacji tego Porozumienia i rozważy
propozycje stron przyjęcia dodatkowych środków.”
Analiza tej klauzuli wskazuje, że: (i) rozwiązania przyjęte w porozumieniach z
Rambouillet – formuła autonomii w ramach Serbii - nie rozstrzygają o ostatecznym
statusie Kosowa; (ii) definitywne rozstrzygnięcie o statusie Kosowa nastąpi w
przyszłości, w formule wypracowanej przez strony, w obecności państw tzw. Grupy
Kontaktowej; (iii) ustalenie tej formuły będzie przedmiotem międzynarodowej
konferencji, której krąg uczestników obejmuje strony porozumień, a także państwa
Grupy
Kontaktowej;
(iv)
decydującą
o
wyborze
formuły
rozstrzygnięcia
z
32
Interim Agreement for Peace and Self-Government in Kosovo (23.02.1999) –
http://www.barder.com/politics/international/kosovo/rambouillet.php
33
Spotkanie w Rambouillet miało miejsce w lutym 1999 roku, gdzie między stronami konfliktu przedstawicielami Federacyjne Republiki Jugosławii i Republiki Serbskiej, z jednej strony, a
przedstawicielami społeczności Kosowa z drugiej strony - mediowali przedstawiciele UE, Rosji i
Stanów Zjednoczonych (tzw. Grupa Kontaktowa). Punktem wyjścia poddanym do dalszych negocjacji
był plan pokojowy zakładający 3-letni przejściowy okres szerokiej autonomii dla prowincji. Negocjacje
zakończyło wypracowanie tzw., Porozumień z Rambouillet (23.02.1999.), jako dokumentu
wyjściowego dla dalszego normowania sytuacji w Kosowie. Porozumienie nie zostało przyjęte przez
stronę serbską. W następstwie odrzucenia Porozumień przez Serbów Pakt Północnoatlantycki podjął
decyzję o interwencji zbrojnej.
34
Wymagający nie tylko z uwagi na materialny jej kształt, ile z uwagi na mechanizm implementacji
przyjętych rozwiązań, ściślej poddanie pod międzynarodową kontrolę procesu ich wdrażania.
14
uszanowaniem wszelkich wzmiankowanych w klauzuli (rozdz. 8 Artykuł I. pkt 3)
przesłanek, będzie wola ludności (Kosowa).
Można
zatem
stwierdzić,
że
perspektywa
niepodległości
Kosowa
–
deklarowana wolą społeczności Kosowa lub jej przedstawicieli - nie była wykluczona
zapisem rozdz. 8 Artykuł I. pkt 3. Ta perspektywa została uznana i potwierdzona
przez członków ONZ. Jej spełnienie się – rezolucja 1244 odsyłała do Porozumień w
Rambouillet - wymagałoby zgody stron tych porozumień. Innymi słowy oddzielenie
się Kosowa od Serbii nie było wykluczone w 1999 roku. RB ONZ antycypowała
zdolność społeczności Kosowa do ukonstytuowania państwa w jego przestrzeni35.
Formalne tego dokonanie łączono ze zgodą Serbii.
Ten zapis jednak również, obok zarysowania sposobu procedowania w kwestii
ostatecznego statusu Kosowa, wskazuje expressis verbis, iż społeczność Kosowa
ma prawo do samostanowienia o sobie. Jeśli zaś prawo to posiada, to ma także
prawo dokonania secesji w imię samostanowienia. Zapis ten w istocie swej nie tylko
nie odmawia, lecz sygnalizuje o możliwości secesji, jako wariancie układania relacji
serbsko-kosowskich.
4.3. Ogłoszenie niepodległości Kosowa jest aktem dokonania secesji w imię
samostanowienia. Akty uznania, potwierdzeniem prawa do jej dokonania. Materialną
przyczyną jej proklamacji są „rewolucyjne przekształcenia” na Bałkanach, w całej ich
złożoności od początku lat 90’, zachodzące w decydującym dla biegu spraw
wymiarze na linii czasu od 1999 roku (23.02.1999/Porozumienia z Rambouillet –
10.06.1999./Rezolucja RB ONZ) do 17.02.2008. W tle wszelkich przyjętych w
dokumentach międzynarodowych rozwiązań dotyczących przyszłości Kosowa
wymagane było poszanowanie zasady UPI36. I jej rygor w konfigurowaniu porządku
terytorialnego także w tej części Bałkanów został w pełni uszanowany.
Akty uznania są wyrazem akceptacji przez uznających tego, iż aktu secesji w
imię samostanowienia dokonuje społeczność w obrębie przestrzeni nie będącej w
przeszłości republiką federacyjną, lecz akt ten dokonywany jest w przestrzeni
35
Zob. też. Ch.J. Borgen, Kosovo’s Declaration of Independence: Self-determination, Secession and
Recognition, ASIL Insight, vol. 12, Issue 2, 2008.
36
Zob. Enver Hasani, International Law under Fire; Uti possidetis iuris from Rome to Kosovo; Fletcher
Forum of World Affairs, (2003) – http://pbosnia.kentlaw.edu/symposium/resources/hasanifletcher.htm#Document2zzFN_B4 “The principle of uti possidetis juris has served as the basis for UN
Security Council Resolution 1244 (1999), which designates the Rambouillet Peace Accords as a
platform for the final solution of the issue of Kosovo.”
15
będącej w przeszłości „Socjalistyczną Autonomiczną Prowincją Kosowo pozostającą
w obrębie Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii w kształcie w jakim była
ukształtowana w dniu 31 grudnia 1988 roku.”. Akty uznania nie przystają zatem do
badinterowskiego
wzorca
parametrów
jakim
odpowiadać
muszą,
procesy
samostanowienia będące następstwem biegu „rewolucyjnych przekształceń”. Akty
uznania wskazują bowiem na inne, niźli człony federacji, jednostki administracyjne,
których społeczności potencjalnie domagać się mogą uszanowania ich prawa do
politycznej samodzielności. Towarzyszące aktom uznania deklaracje, iż akty te są
aktem wyjątkowym dla praktyki międzynarodowej i nie stanowią precedensu na
przyszłość są o tyle zaskakujące, że jeżeli być wiernym przyjętej terminologii, to
precedens37 stanowiący o możliwości aspirowania do niepodległości przestrzeni
jednostek innych niż człony federacji ustanowiła rezolucja RB nr 1244 nawiązując do
Porozumień z Rambouillet (art. 8 Artykuł 1 pkt 3) i wymagając w odwołaniu do nich
unormowania ostatecznego statusu Kosowa. Akty uznania są zatem praktycznym
potwierdzeniem jego wcześniejszego ustanowienia, same zaś nim nie są.
37
Por. Lowe, jw., s. 148. „Jest także inny aspekt tej doktryny (UPI p.m.). Uszanowanie dla granic
administracyjnych oznacza, że jest w najwyższym stopniu nieprawdopodobne, jak długo aktualnie
obowiązujące reguły mają zastosowanie, aby jakiekolwiek nowe państwo mogło powstać inaczej, jak
tylko w następstwie uzyskania niepodległości przez „lud” w granicach istniejącej administracyjnej
jednostki lub jednostek.”
16