samorząd terytorialny jako beneficjent polityki spójności

samorząd terytorialny jako beneficjent polityki spójności

Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae
Rok 19, Nr 4/2015, tom I
Wydział Zarządzania i Administracji
Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach
Zintegrowane podejście do spójności
– rola statystyki publicznej
Dorota Wyszkowska1, Adam Wyszkowski2
SAMORZĄD TERYTORIALNY JAKO BENEFICJENT
POLITYKI SPÓJNOŚCI
– DOŚWIADCZENIA I PERSPEKTYWY
Wprowadzenie
Samorząd terytorialny został powołany w Polsce do realizacji licznych zadań
związanych z dostawą dóbr i świadczeniem usług publicznych na poziomie niższym niż krajowy. Wykonywanie tych zadań wymaga od jednostek samorządu
terytorialnego (JST) dysponowania określonym majątkiem. Powinien on być stale
rozbudowywany i modernizowany, aby zakres i jakość świadczonych usług oraz
dostarczanych dóbr dla mieszkańców i podmiotów gospodarczych mogły ulegać
stałej poprawie. Wiąże się to jednak z koniecznością ponoszenia przez JST wysokich wydatków inwestycyjnych. Potencjał dochodowy jednostek często nie pozwala na samodzielne podejmowanie wszystkich pożądanych inwestycji, zwłaszcza wobec rosnących wydatków na realizację coraz to nowych zadań bieżących.
Stąd JST poszukują różnych możliwości finansowania inwestycji, do których, od
momentu wstąpienia Polski do Unii Europejskiej (UE), należą środki bezzwrotnej
pomocy wdrażane w ramach polityki spójności.
Celem artykułu jest przedstawienie doświadczeń polskich JST w korzystaniu
ze środków pomocowych UE, jak też perspektywy ich wykorzystania w rozpoczynającym się okresie programowania 2014-2020. Realizacja tak określonego celu
wymagała przeprowadzenia analizy danych dotyczących wykorzystania środków
europejskich w Polsce w latach 2004-2013 oraz dokumentów programowych
i wytycznych dotyczących realizacji polityki spójności w latach 2014-2020.
1
2
Dr Dorota Wyszkowska, zastępca Dyrektora, Urząd Statystyczny w Białymstoku; adiunkt, Uniwersytet w Białymstoku.
Dr Adam Wyszkowski, adiunkt, Uniwersytet w Białymstoku.
279
Polityka spójności – cele i kierunki wykorzystania środków pomocowych
Unia Europejska w zasadzie od początku swego funkcjonowania podejmuje
działania zmierzające do zwiększenia konwergencji krajów i regionów wchodzących w jej skład. Szczególnie istotne stały się one z chwilą uruchomienia procesów rozszerzenia Wspólnoty o kraje charakteryzujące się niższym potencjałem
ekonomicznym (o niższym poziomie rozwoju). Realizowane działania, początkowo w ramach polityki strukturalnej, a od 2007 r. polityki spójności podlegały licznym modyfikacjom. Zmieniały się zarówno cele, zasady, jak i instrumenty, co
miało przyczyniać się do zwiększania efektywności podejmowanych interwencji3.
Polska uzyskała prawo do korzystania ze środków bezzwrotnej pomocy europejskiej na zasadach pełnoprawnego członka UE z początkiem 2004 r. Stąd mówiąc o doświadczeniach polskich JST w korzystaniu z instrumentów finansowych
polityki spójności należałoby przeanalizować dwa okresy programowania, a mianowicie 2004-2006 oraz 2007-2014. W pierwszym z nich Polska otrzymała do
rozdysponowania 12,8 mld euro, w tym 8,6 mld euro z funduszy strukturalnych
i 4,2 mld euro z Funduszu Spójności4. Zdecydowanie większe środki zostały postawione do dyspozycji naszego kraju w kolejnych latach – blisko 70 mld euro.
W latach 2004-2006 środki z funduszy strukturalnych (Europejskiego Funduszu
Rozwoju Regionalnego – EFRR, Europejskiego Funduszu Społecznego – EFS, Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz Instrumentu Ukierunkowania Rybołówstwa) oraz Funduszu Spójności były wykorzystywane na realizację
celów określonych w Narodowym Planie Rozwoju. Wśród nich znalazły się5:
– wspomaganie osiągania i utrzymania w dłuższym okresie wysokiego wzrostu PKB;
– zwiększanie poziomu zatrudnienia i wykształcenia;
– włączenie Polski w europejskie sieci infrastruktury;
– intensyfikacja procesu zwiększania w strukturze gospodarki udziału sektorów o wysokie wartości dodanej;
– wspomaganie udziału w procesach rozwojowych i modernizacyjnych wszystkich regionów i grup społecznych w Polsce.
Realizacja wskazanych celów odbywała się poprzez angażowanie środków
rozdysponowywanych w ramach 7 programów operacyjnych wdrażanych na podstawie Podstaw Wsparcia Wspólnoty oraz Strategii wykorzystania Funduszu
Spójności. JST jako beneficjenci korzystały w sposób bezpośredni lub pośredni ze
wszystkich programów operacyjnych, ale najistotniejszym z ich punktu widzenia
był Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (z alokacją 2 968
3
4
5
D. Wyszkowska, Fundusze strukturalne Unii Europejskiej w latach 2007-2013, [w:] Zarządzanie
projektami współfinansowanymi z funduszy Unii Europejskiej w perspektywie finansowej 20072013, M. Poniatowicz (red.), Wydawnictwo Wyższej Szkoły Administracji Publicznej, Białystok
2010, s. 35-47.
M. Stec, Znaczenie funduszy pomocowych Unii Europejskiej dla spójności społeczno-gospodarczej
polskich regionów, „Nierówności społeczne a wzrost gospodarczy”, 2011, nr 18, s. 176.
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Sprawozdanie końcowe z realizacji Narodowego Planu
Rozwoju na lata 2004-2006, Warszawa, maj 2013, s. 14.
280
mln euro) oraz dokument wdrożeniowy Funduszu Spójności jako źródło finansowania dużych projektów infrastrukturalnych z dziedziny ochrony środowiska
i transportu6.
W kolejnym okresie programowania podejmowane interwencje miały przyczyniać się do7:
– poprawy jakości funkcjonowania instytucji publicznych oraz rozbudowy
mechanizmów partnerstwa,
– poprawy jakości kapitału ludzkiego i zwiększenia spójności społecznej,
– budowy i modernizacji infrastruktury technicznej i społecznej mającej podstawowe znaczenie dla wzrostu konkurencyjności Polski,
– podniesienia konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstw, w tym
szczególnie sektora wytwórczego o wysokiej wartości dodanej oraz rozwoju
sektora usług,
– wzrostu konkurencyjności polskich regionów i przeciwdziałania ich marginalizacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej,
– wyrównywania szans rozwojowych i wspomagania zmian strukturalnych na
obszarach wiejskich.
Podstawą wydatkowania środków pomocowych w tym okresie stały się Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (Narodowa Strategia Spójności) wdrażane
na podstawie 5 programów krajowych, programów operacyjnych Europejskiej
Współpracy Terytorialnej oraz 16 regionalnych programów operacyjnych. Najistotniejsze znaczenie w finansowaniu inwestycji samorządowych odegrały regionalne programy operacyjne (z alokacją 16 556 mln euro), a w przypadku dużych
projektów infrastrukturalnych także PO Infrastruktura i Środowisko (dysponujący
kwotą 27 914 mln euro). JST z terenu pięciu województw, tzw. „ściany wschodniej” (lubelskiego, podkarpackiego, podlaskiego, warmińsko-mazurskiego, świętokrzyskiego) mogły także korzystać ze środków rozdysponowywanych z PO
Rozwój Polski Wschodniej (alokacja 2 274 mln euro).
Doświadczenia jednostek samorządu terytorialnego w wykorzystaniu środków unijnych
Od początku uruchomienia unijnego wsparcia samorząd terytorialny w Polsce
upatrywał w nim możliwości likwidacji, a co najmniej zmniejszenia luki infrastrukturalnej dzielącej polskie JST od samorządu terytorialnego bogatszych krajów Unii. W latach 2004-2006 JST stały się głównym beneficjentem środków
wdrażanych w ramach ZPORR, wykorzystując około 72% środków tego programu. Najwięcej funduszy pozyskały gminy (ok. 61%), podczas gdy powiaty otrzymały 18% środków, a województwa 21%. Kierunki wykorzystania środków
w ramach ZPORR zaprezentowano na wykresie 1.
6
7
E. Kornberger-Sokołowska, J. Zdanukiewicz, R. Cieślak, Jednostki samorządu terytorialnego jako
beneficjenci środków europejskich, Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, s. 254.
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013
wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie, Warszawa, maj 2007, s. 42.
281
pozostałe
6%
rewitalizacja
3%
drogi
31%
społeczeństwo
informacyjne
4%
kultura
6%
transport miejski
7%
rozwój zasobów
ludzkich
12%
edukacja
i ochrona zdrowia
13%
środowisko
18%
Wykres 1. Struktura wykorzystania środków w ramach ZPORR
Źródło: J. Kudełko, Konsekwencje integracji z Unią Europejską dla polskich regionów, Uniwersytet
Ekonomiczny w Krakowie, Zeszyty Naukowe nr 789, Kraków 2008, s. 56.
W kolejnej perspektywie finansowej, JST bogatsze o doświadczenia w zdobywaniu środków europejskich oraz zachęcone zdecydowanie większą alokacją
środków dla Polski jeszcze śmielej sięgały po unijne wsparcie. W latach 20072013 JST i podległe im jednostki (publiczne zakłady opieki zdrowotnej, placówki
oświatowe) wykorzystały około 34 % dofinansowania UE (ponad 80 mld zł).
Największą pulę środków pozyskały gminy (łącznie z miastami na prawach powiatu), najmniejszą zaś powiaty (tabela 1).
Tabela 1. Dochody poszczególnych typów jednostek samorządu terytorialnego ze
środków Unii Europejskiej (w mln zł)
JST
Gminy, w tym:
miasta na prawach powiatu
Powiaty
Województwa
2007
2008
2009
3 565,6 2 751,6 3 821,9
2 037,5 1 652,1 1 915,2
557,1 263,5 838,0
1 563,7 1 975,3 8 603,7
2010
8 014,7
2 945,6
2 092,9
3 685,7
2011
2012
10 050,5 11 397,5
3 591,7 5 524,4
1 842,5 1 341,3
4 451,9 4 334,9
2013
9 360,0
5 000,5
1 257,9
5 395,0
Razem
48 961,8
22 666,9
8 193,2
30 010,2
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Banku Danych Lokalnych [online], http://www.
stat.gov.pl, (01.04.2015).
Porównując dane zaprezentowane w tabeli z wielkością wydatków inwestycyjnych poniesionych przez JST w Polsce można stwierdzić, iż dochody ze środków
UE stanowiły około 26% wydatków inwestycyjnych w latach 2007-2013. Udział
282
ten ksztaltował się w poszczególnych latach odmiennie, i tak np. w roku 2008
wyniósł niespełna 4%, a w 2012 – 74%. Wielkości te wskazują na fakt, iż JST
musiały zabezpieczyć znaczne środki finansowe pochodzące ze źródeł własnych
(głównie z dochodów podatkowych) na finansowanie lub współfinansowanie wydatków inwestycyjnych. Zwiększona aktywność inwestycyjna samorządu powodowała także konieczność zaciągania zobowiązań zwrotnych.
Jak już zauważono najwięcej projektów JST zrealizowały w ramach RPO –
ponad 60% wartości alokacji programów. Około 28% środków przeznaczonych
zostało na inwestycje drogowe, a 13% na gospodarkę wodno-ściekową i gospodarkę odpadami. Większe i silniejsze finansowo samorządy pozyskały także
wsparcie ze środków wdrażanych z POIiŚ (blisko 1/3 wszystkich projektów). 64%
środków z tego programu JST przeznaczyły na infrastrukturę wodno-kanalizacyjną
oraz zagospodarowanie odpadów stałych, a ok. 13% na inwestycje drogowe. Samorząd terytorialny korzystał także ze wsparcia w ramach PORPW oraz POIG
w szczególności w obszarze wsparcia na budowę sieci szerokopasmowych8. Kierunki wykorzystanych środków przez JST na realizację projektów infrastrukturalnych zaprezentowano na wykresie 2.
ϭϳ͕ϲ
WK/ŝ_
ZWK
WK/'
ϰ͕ϳϱ
WKWŽůƐŬĂtƐĐŚŽĚŶŝĂ
ϯ͕ϭϰ
kultura
transport
Ϯ͕Ϭ
Ϭ͕ϱϱ
Ϭ͕ϳϱ
sieć
szerokopas
mowa
ϭ͕ϴϴ
Ϭ͕ϳϰ
energetyka
Ϭ͕ϴϯ ϭ͕ϭϳ
odpady
ϭ͕ϳ
wod-kan
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Wykres 2. Kierunki wykorzystania środków UE przez JST w latach 2007-2013
(w mld euro)
Źródło: Rola funduszy unijnych w finansowaniu jednostek samorządu terytorialnego w latach 2014-2020
[online], http://www.portalsamorzadowy.pl/pliki/48024.html, (6.05.2015).
Doświadczenia związane z pozyskiwaniem i wykorzystywaniem środków europejskich różnią się w poszczególnych JST. Są one uzależnione od rodzaju reali8
http://www.mir.gov.pl, data publikacji: 24.03.2015, (30.04.2015).
283
zowanych projektów, programu operacyjnego, z którego były pozyskiwane środki,
jak też przygotowania poszczególnych JST do aplikowania o środki znajdującego
odzwierciedlenie w skuteczności ich pozyskania.
Należy zauważyć, iż intensywność pozyskiwania środków unijnych przez poszczególne JST była w istotny sposób zróżnicowana. Można wskazać na samorządy, które wielokrotnie sięgały po środki unijne, jak też takie, które w ogóle lub
w bardzo ograniczonym zakresie korzystały z tej możliwości. W tabeli 2 zaprezentowano, jako przykład tego zróżnicowania gminy województwa podlaskiego, które
w latach 2010-2013 wykorzystały największą i najmniejszą pulę środków unijnych
w przeliczeniu na 1 mieszkańca.
Tabela 2. Środki z Unii Europejskiej na finansowanie programów i projektów unijnych na 1 mieszkańca w wybranych gminach województwa podlaskiego (w PLN)
Wartości maksymalne
Nowe Piekuty
510,6
Nowinka
353,8
Szepietowo
349,9
Brańsk
288,5
Tykocin
262,0
Knyszyn
243,6
Suraż
241,3
Wartości minimalne
Gródek
Choroszcz
Augustów
Filipów
Mońki
Siemiatycze
Hajnówka
0,5
1,3
2,2
3,5
5,3
6,3
6,6
Źródło: Bank Danych Lokalnych [online], http://www.stat.gov.pl, (28.05.2015).
Tabela 3. Wybrane efekty rzeczowe zrealizowanych projektów europejskich
Rodzaj efektu rzeczowego
km/szt
Długość dróg wybudowanych i przebudowanych (km)
8 378
wojewódzkich
1 854
powiatowych
4 076
gminnych
2 448
Długość wybudowanej sieci Internetu szerokopasmowego (km)
7 435
Długość sieci wodociągowej (km)
wybudowaneja
4 753
przebudowanejb
1 018
Długość sieci kanalizacji sanitarnej (km)
wybudowaneja
20 273
przebudowanejb
919
Liczba oczyszczalni ścieków (szt)
wybudowanych
250
przebudowanych
91
Liczba składowisk (szt)
zrekultywowanych
83
nowowybudowanych
27
zmodernizowanych
14
a
Łącznie z długością sieci wybudowanej w ramach kompleksowych projektów.
b
Łącznie z długością sieci zmodernizowanej w ramach kompleksowych projektów.
Źródło: Dane udostępnione przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju według stanu na dzień
11.05.2015.
284
Różne są również efekty podejmowanych inwestycji i przykłady inwestycji „nietrafionych”, które generują jedynie dodatkowe koszty bieżącego utrzymania bez
większych korzyści społecznych, czy też gospodarczych9. Nie ulega jednak wątpliwości, że znaczna część inwestycji zrealizowanych z wykorzystaniem środków
unijnych przyczynia się do poprawy warunków życia mieszkańców i poprawy wizerunku jednostki w „oczach” potencjalnych inwestorów, a bez wsparcia unijnego nie
zostałaby w ogóle podjęte. Dzięki zaangażowanym środkom europejskim w Polsce
dokonano istotnej rozbudowy i modernizacji infrastruktury technicznej i społecznej.
Wybrane efekty rzeczowe w tym zakresie zaprezentowano w tabeli 3.
Środki unijne dla samorządu terytorialnego w latach 2014-2020
W latach 2014-2020 w Polsce fundusze europejskie wdrażane będą, podobnie
jak wcześniej na dwóch poziomach – centralnym i regionalnym. Przy czym tym
razem zdecydowanie większa część środków będzie rozdzielanych w regionach.
W perspektywie 2007-2013 było to 25% całej alokacji, a obecnie będzie to ok.
40% funduszy. Na szczeblu centralnym będą wdrażane programy Europejskiej
Współpracy Terytorialnej oraz 8 programów krajowych finansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), Funduszu Spójności (FS), a także Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz Europejskiego
Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR). Natomiast w województwach realizowanych będzie 16 dwufunduszowych regionalnych programów operacyjnych.
Wielkość alokacji w ramach poszczególnych programów operacyjnych zaprezentowano w tabeli 4.
Tabela 4. Alokacja środków według programów operacyjnych polityki spójności
(w mln euro)
Program operacyjny
Infrastruktura i Środowisko
Inteligentny Rozwój
Wiedza, Edukacja, Rozwój
Polska Cyfrowa
Polska Wschodnia
Pomoc Techniczna
Regionalne Programy Operacyjne
Wartość
24 157,5
7 625,0
3 190,5
2 318,0
2 352,9
670,4
31 247,0
Źródło: dane Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju [online], http://www. mir.gov.pl, (28.05.2015).
Należy przypuszczać, że JST w rozpoczynającym się okresie programowania
pozostaną nadal jednym z głównych beneficjentów środków pomocowych UE.
9
Często jako „złe” przykłady inwestycji zrealizowanych z wykorzystaniem środków europejskich
przez JST wymienia się: budowę basenów i aquaparków, portów lotniczych, czy obiektów
sportowych wielkościowo przekraczających potrzeby społeczności lokalnych/regionalnych.
285
JST będą korzystały głównie z regionalnych programów operacyjnych oraz programów krajowych: Infrastruktura i Środowisko, Polska Cyfrowa, czy też Polska
Wschodnia. Będą one miały możliwość finansowania szerokiego zakresu swoich
inwestycji, jednak w zmienionej formule. Nie będą bowiem finansowane proste
projekty infrastrukturalne (np. budowa, modernizacja dróg lokalnych), a takie,
które będą prowadziły do poprawy konkurencyjności i innowacyjności jednostki,
czy też budowy gospodarki niskoemisyjnej.
W ramach programów regionalnych JST będą mogły pozyskiwać środki na10:
– budowę dróg wojewódzkich łączących się z drogami sieci TEN-T, jak też
drogami krajowymi,
– realizację przedsięwzięć wspierających gospodarkę niskoemisyjną (np. modernizację transportu publicznego, budowy i rozbudowy odnawialnych źródeł energii, przedsięwzięć poprawiających efektywność energetyczną),
– realizację projektów rozwiązujących lokalne problemy w zakresie gospodarki wodno-ściekowej,
– podejmowanie projektów związanych z gospodarką odpadami,
– realizację inicjatyw związanych z tworzeniem e-usług dla obywateli oraz
rozwijaniem ich kompetencji cyfrowych,
– wdrażanie projektów edukacyjnych, związanych z zatrudnieniem i włączeniem społecznym.
Ze środków rozdysponowywanych w ramach programów krajowych JST będą
mogły liczyć na finansowanie projektów większych (o większej wartości i szerszym zakresie), m.in. w zakresie transportu publicznego, zwiększania dostępu do
internetu szerokopasmowego, poprawy stanu środowiska miejskiego oraz rekultywacji obszarów poprzemysłowych, gospodarki odpadami i gospodarki wodnej,
odnawialnych źródeł energii, promowania strategii niskoemisyjnych.
W nowej perspektywie finansowej uruchomiony zostanie także nowy instrument
służący rozwiązywaniu problemów wykraczających poza granice administracyjne JST
– tzw. Zintegrowane Inwestycje Terytorialne11. Na wdrażanie tego instrumentów zostało przeznaczonych 2 384,8 mln euro12. JST będą mogły wykorzystać środki w ramach tego instrumentu na rozwiązywanie wspólnych problemów komunikacyjnych,
edukacyjnych, związanych z gospodarką odpadami, ochroną środowiska itp.
Uwarunkowania wykorzystania przez samorząd terytorialny w Polsce środków z polityki spójności w latach 2014-2020
Rozpoczynający się okres programowania i zapowiedzi uruchomienia konkursów przez instytucje zarządzające skłaniają JST do coraz intensywniejszych przygotowań do sięgania po środki unijne. Samorząd terytorialny przygotowywał się
10
11
12
Z jakich funduszy europejskich mogą korzystać samorządy w latach 2014-2020? [online],
https://www.cpe.gov.pl/repozytorium/226 pobierz, (5.05.2015).
ZIT będą realizowane w 18 miejskich obszarach funkcjonalnych miast wojewódzkich (poza
miastami wojewódzkimi obejmą: Toruń i Gorzów Wielkopolski).
Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Programowanie perspektywy finansowej 2014-2020.
Umowa Partnerstwa, Warszawa 21 maja 2014.
286
do tego już od co najmniej 2-3 lat ograniczając swoje wydatki majątkowe, dbając
o wypracowanie zdolności do zadłużania się w nadchodzących latach. Począwszy
od roku 2014 zdolność do zaciągania długu zależy bowiem głównie od nadwyżki
operacyjnej wypracowywanej przez jednostkę w ostatnich trzech latach13.
Uwzględniając doświadczenia w aplikowaniu o środki europejskie można
przewidywać, że JST nie powinny mieć większych problemów z przygotowaniem
projektów i dokumentacji z nimi związanych do uruchamianych konkursów. Należy podkreślić, iż potrzeby inwestycyjne samorządu terytorialnego nie zostały dotychczas zaspokojone, o czym świadczy ilość i wartość wniosków spełniających
konkursowe wymogi formalne, a niezakwalifikowanych do współfinansowania
unijnego w ostatnim okresie programowania.
Pewnym ograniczeniem w sięganiu po unijne wsparcie może być przeorientowanie celów polityki spójności nastawionej na realizację założeń Strategii Europa
2020, a mianowicie: wzrostu inteligentnego i zrównoważonego oraz sprzyjającego
włączeniu społecznemu14. Realizowane w Polsce projekty mają przyczyniać się do
realizacji celów tematycznych, w ramach których będą mogły być wykorzystywane
środki polityki spójności15. W obecnym okresie programowania wspierane będą
głównie projekty służące rozwojowi działalności naukowo-badawczej, wzrostowi
innowacyjności i konkurencyjności gospodarki, rozwojowi technologii informacyjno-komunikacyjnych, przejściu na gospodarkę niskoemisyjną, efektywnemu gospodarowaniu zasobami, zrównoważonego transportu, czy też rozwojowi kapitału ludzkiego.
Istotną przeszkodą w sięganiu po unijne pieniądze może być sytuacja finansowa JST i ich ograniczona zdolność do zaciągania długu. Dane dotyczące wielkości
nadwyżki operacyjnej oraz deficytu i poziomu zadłużenia JST zaprezentowano
w tabeli 5.
Zaprezentowane wielkości nie odzwierciedlają w pełni problemu związanego
z brakiem możliwości sięgania po unijne wsparcie bowiem są to wielkości zbiorcze.
W kraju zaś występują jednostki, które są w dość dobrej sytuacji finansowej
i takie, które mają wprowadzone postępowania restrukturyzacyjne ze względu na złą
sytuację finansową, najczęściej związaną z nadmiernym poziomem zadłużenia. Te
drugie będą miały ograniczony dostęp do środków unijnych ze względu na ograniczenia w wygospodarowaniu tzw. wkładu własnego do projektów europejskich.
Należy przypuszczać, iż JST będą rozważniej podchodziły do realizacji inwestycji, uwzględniając rzeczywiste potrzeby pamiętając o tym, że każdy podjęty
projekt generuje koszty bieżącego utrzymania i eksploatacji, o czym zdarzało się
wcześniej zapominać JST.
13
14
15
Zdolność ta jest powiększona o nadwyżki środków pieniężnych oraz środki pozyskane ze
sprzedaży majątku JST.
Ministerstwo Gospodarki, Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju
sprzyjającego włączeniu społecznemu [online], http://www.mg.gov.pl/files/upload/8418/EUROPA
_PL.pdf (25.04.2015).
Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Programowanie perspektywy finansowej 2014-2020.
Umowa Partnerstwa, 21 maja 2014, s. 77-156.
287
Tabela 5. Sytuacja finansowa JST w latach 2007-2013 (w mln zł)
2007
gminy
miasta na prawach
powiatu
powiaty
województwa
gminy
miasta na prawach
powiatu
powiaty
województwa
gminy
miasta na prawach
powiatu
powiaty
województwa
2012
2013
2014
7 196
2009
2010
2011
Nadwyżka operacyjna
8 075
6 191
4 687
5 426
6 241
7 340
8 097
6 793
5 760
976
2 753
1 099
2 804
929
2008
2 982
2 503
2 788
2 572
4 152
5 155
883
780
1 904
1 313
Deficyt budżetowy
-575
-5 120 -7 430
1 268
1 512
1 092
1 721
1 256
1 588
1 496
1 571
-3 856
-84
601
-521
-5 069
-4 651
-2 484
-736
-1 402
-507
-1 272
46
-524
161
-406
-1
-493
25 990
26 168
25 772
26 436
996
-1 729
-5 874
85
257
32
-343
9 959
10 821
-1 071 -1 330
-920
-1 141
Zadłużenie
14 611 21 930
11 259
12 775
18 730
23 438
28 075
29 579
30 885
32 446
2 640
2 019
2 889
2 289
3 907
3 046
5 436
4 291
6 137
5 555
5 975
6 113
5 878
6 625
5 943
7 284
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów [online], http://www.mf.gov.pl
(25.05.2015).
Podsumowanie
JST od początku uruchomienia środków pomocowych UE w Polsce stanowią
obok przedsiębiorców główną grupę odbiorców tego wsparcia. Należy podkreślić,
iż potrzeby inwestycyjne samorządu terytorialnego w Polsce nie zostały dotychczas zaspokojone nawet w zakresie najbardziej podstawowej infrastruktury technicznej i społecznej. Sprawia to, że JST w dalszym ciągu są zainteresowane pozyskiwaniem środków w ramach polityki spójności. Problemem jest jednak to, że UE
nie chce już finansować prostych projektów infrastrukturalnych, np. związanych
z budową, czy modernizacją dróg lokalnych. Przekazane przez UE środki mają
wspierać wzrost konkurencyjności, innowacyjności, rozwój gospodarki niskoemisyjnej, czy opartej na wiedzy. Samorządy muszą przygotowywać projekty o takim
charakterze. Jest to tym ważniejsze, że rozpoczynający się okres programowania
będzie zapewne ostatnim z tak znaczącym wsparciem finansowym dla Polski.
Przed JST pojawia się ponownie szansa na wykorzystanie bezzwrotnej pomocy
w ramach polityki spójności dla poprawy ich sytuacji, zwłaszcza w zakresie rozbudowy majątku niezbędnego do świadczenia usług i dostawy dóbr publicznych.
Uruchomienie nowych środków stanowi jednocześnie bardzo duże wyzwanie.
Z jednej strony związane z koniecznością strategicznego myślenia i przygotowania
dobrych, akceptowalnych z punktu widzenia celów tematycznych UE projektów,
z drugiej zaś z zapewnieniem źródeł finansowania wkładu własnego do projektów,
co wobec sytuacji finansowej części jednostek nie będzie łatwe. JST wykorzystu-
288
jąc środki europejskie w ostatnich latach dość często zadłużały się, co obecnie
istotnie ogranicza ich zdolność do zaciągania nowego długu, jak też zwiększa
koszty funkcjonowania o koszty obsługi długu.
Bibliografia:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Kornberger-Sokołowska E., Zdanukiewicz J., Cieślak R., Jednostki samorządu terytorialnego jako beneficjenci środków europejskich, Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010.
Kudełko J., Konsekwencje integracji z Unią Europejską dla polskich regionów, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Zeszyty Naukowe nr 789. Kraków 2008
Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Programowanie perspektywy finansowej
2014-2020. Umowa Partnerstwa, 21 maja 2014.
Ministerstwo Gospodarki, Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu [online], http://www.mg.gov.pl/files/
upload/8418/EUROPA_PL.pdf.
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Sprawozdanie końcowe z realizacji Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004-2006, Warszawa, maj 2013.
Rola funduszy unijnych w finansowaniu jednostek samorządu terytorialnego w latach
2014-2020 [online], http://www.portalsamorzadowy.pl/pliki/48024.html
Stec M., Znaczenie funduszy pomocowych Unii Europejskiej dla spójności społecznogospodarczej polskich regionów, „Nierówności społeczne a wzrost gospodarczy”,
2011, nr 18.
Wyszkowska D., Fundusze strukturalne Unii Europejskiej w latach 2007-2013, [w:]
Zarządzanie projektami współfinansowanymi z funduszy Unii Europejskiej
w perspektywie finansowej 2007-2013, Poniatowicz M. (red.), Wydawnictwo Wyższej
Szkoły Administracji Publicznej, Białystok 2010.
Abstrakt:
Z chwilą wstąpienia Polski do Unii Europejskiej uzyskaliśmy dostęp do środków finansowych w ramach polityki spójności. Ich istotnym odbiorcą stały się
jednostki samorządu terytorialnego (JST), które dzięki środkom pomocowym podjęły się modernizacji swego majątku służącego dostawie dóbr i usług publicznych.
JST w latach 2007-2013 wykorzystały ok. 20 mld euro. Pozwoliło to na rozbudowę i modernizację infrastruktury technicznej, społecznej, jak też realizację innych
inwestycji służących rozwojowi JST.
Obecnie rozpoczyna się kolejna perspektywa finansowa polityki spójności,
w której Polska otrzymała po raz ostatni tak znaczną pulę środków finansowych.
Zasady ich wdrażania uległy istotnym zmianom. JST chciałyby je nadal wykorzystywać do realizacji inwestycji wspierających ich rozwój.
Celem opracowania jest przedstawienie doświadczeń polskich JST w korzystaniu ze środków polityki spójności oraz możliwości i problemów związanych
z sięganiem po te środki w rozpoczynającej się właśnie perspektywie finansowej
2014-2020.
289
Local self-government as a beneficiary of cohesion policy – experience and
perspectives
On the accession of Poland to the European Union we have gained access to financial means within the cohesion policy framework. Their significant beneficiaries are local self-government entities (LSEs), which, by using this financial aid, set
out to modernize their assets designated to provide goods and public services.
During the years 2007-2013 LSEs made use of about € 20 billion. This made it
possible to develop and modernise technical and social infrastructure, as well as
carry out other investment aiming at LSE’s development.
At present, another financial perspective of the cohesion policy begins and this
is the last one in which Poland receives such significant financial aid. The rules of
its implementation have greatly changed. LSEs would like to continue to use these
means to invest in LSE’s development.
This work aims to present the experience of Polish LSEs in both making use of
cohesive funds and the possibilities and difficulties connected with obtaining these
means in the new perspective of 2014-2020.
PhD Dorota Wyszkowska, Deputy Director, Statistical Office in Białystok; assistant professor, University of Bialystok.
PhD Adam Wyszkowski, assistant professor, University of Bialystok.
290