wybrany przykład

BARBARA KOWALCZYK
Uniwersytet Wrocławski
Międzynarodowa właściwość
organu administracji publicznej
(wybrany przykład)
1. Kompetencja władz określonego państwa w ich relacjach z zagranicą określana jest mianem jurysdykcji. Pojęcie to nie jest jednolicie rozumiane, ale podkreśla się powszechnie jego związek z koncepcją suwerenności państwa1. Wyróżnia
się znaczenie jurysdykcji jako kompetencji ustawodawczej państwa2 oraz kompetencji sądów i innych organów do stosowania prawa. Wyznaczenie zakresu kompetencji do stosowania prawa i jej odgraniczenie od kompetencji władz obcych
przewidziane jest w prawie regulującym postępowanie cywilne i określane mianem jurysdykcji krajowej3 oraz w postępowaniu karnym, którego doktryna mówi
o jurysdykcji państwa w sprawach karnych.
W nauce prawa administracyjnego termin „jurysdykcja” jest wieloznaczny.
W drodze zapożyczenia z nauki prawa procesowego cywilnego M. Zimmermann
wprowadził do doktryny prawa administracyjnego pojęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego4, które to określenie przyjęło się w literaturze w odniesieniu do administracyjnego postępowania ogólnego5 i które wiąże się z dzia1
M. Płachta, Jurysdykcja państwa w sprawach karnych wobec cudzoziemców, SP 1992, nr 1–2,
s. 97 i przywołana tam literatura.
2 W takim ujęciu o jurysdykcji pisze M. Wasiński, Jurysdykcja legislacyjna państwa w prawie
międzynarodowym publicznym, PiP 2002, z. 3.
3 Encyklopedia prawa, U. Kalina-Prasznic (red.), Warszawa 2004, s. 238. Zob. też: K. Weitz,
Pojęcie jurysdykcji krajowej w postępowaniu cywilnym, PS 2005, nr 1, s. 3.
4 J. Zimmermann, Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony w kodeksie
postępowania administracyjnego, [w:] Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stefki, Warszawa–Wrocław
1967, s. 433,
5 Por. J. Borkowski, Przedmiot postępowania administracyjnego ogólnego i szczególnego, [w:]
B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003,
s. 168; J. Jendrośka, Polskie postępowanie administracyjne, Wrocław 2001, s. 9. J. Zimmermann (Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 9) proponuje inne ujęcie, mówiąc o „jurysdykcji
administracyjnej”, a różnica nie ma wyłącznie charakteru semantycznego.
BOC.indb 377
2009-09-11 11:53:43
378
BARBARA KOWALCZYK
łalnością organów administrujących, polegającą na rozpoznawaniu i rozstrzyganiu
spraw indywidualnych i wyrażającą się w konkretyzacji i indywidualizacji ogólnej
i abstrakcyjnej normy prawnej dla konkretnego przypadku.
Termin ten pojawia się w nauce prawa administracyjnego także w postaci pochodnego pojęcia „jurysdykcji administracyjnej państwa”6. Pojęcie to stosowane
jest w odniesieniu do zakresu mocy obowiązującej kodeksu postępowania administracyjnego7, a dokładnie do ograniczenia, na podstawie art. 4 k.p.a., zakresu obowiązywania kodeksu przez wyłączenie spod jurysdykcji administracyjnej państwa
osób korzystających z immunitetu dyplomatycznego i konsularnego. Nie można stwierdzić, że w świetle obowiązujących regulacji administracyjnoprawnych
jest to ogół warunków, które w relacjach z zagranicą muszą być spełnione, aby dana
sprawa administracyjna mogła być rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ krajowy. Jest to bowiem tylko jeden z warunków, decydujący, czy w danej sprawie nie
jest wyłączona władza państwowa, rozumiana jako atrybut suwerenności państwa.
Zagadnienie jurysdykcji administracyjnej państwa może pojawiać się w procedurze
administracyjnej już nie tylko ze względu na rozwiązania przyjęte w k.p.a., ale także
z uwagi na znaczenie regulacji zawartych w umowach międzynarodowych i prawie
wspólnotowym. Na ich podstawie wyłania się konieczność analizy jurysdykcji administracyjnej państwa przy uwzględnieniu powiązania podmiotowego lub przedmiotowego sprawy z państwem. Właściwość organów danego państwa może zostać
ustalona, jeżeli dana sprawa pozostaje w pewnym związku z państwem polskim,
uzasadniającym jej merytoryczne załatwienie przez organ polski.
Dla oznaczenia pozytywnej przesłanki jurysdykcji administracyjnej państwa
zaproponować można określenie „właściwość międzynarodowa”8, które to pojęcie
będzie się odnosiło do organu. Ten rodzaj właściwości ma charakter ogólniejszy,
gdyż właściwość organu oceniana jest nie w skali krajowej, ale międzynarodowej.
Pozwala ona oddzielić od siebie uprawnienia organów należących do różnych
państw. Ze względu na ten właśnie międzynarodowy wymiar właściwości należy
założyć, że w tym przypadku prawo do orzekania w sprawie powstaje w wyniku przeprowadzenia określonej procedury, która może być rodzajem procedury
zmierzającej do rozstrzygnięcia sporu o właściwość lub przekazania właściwości9.
Tradycyjnie podstawy prawne do określania jurysdykcji państwa zawarte są w umowach międzynarodowych, w niniejszym opracowaniu skupimy się
na drugim rodzaju norm, na podstawie których możliwe jest określenie kom6
Zob. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2002, s. 37.
7 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U.
z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a.
8 Termin ten występuje w nauce niemieckiej, szwajcarskiej i francuskiej, ale nadaje się mu różne znaczenie. W polskiej nauce prawa cywilnego procesowego zob. K. Wietz, op. cit., s. 22 i n.
9 Przez analogię do procedury wewnętrznej (krajowej) określania właściwości organu przyjmuję za B. Adamiak, Rola sporów o właściwość w postępowaniu administracyjnym, PS 2004, nr 6,
s. 3 i n.
BOC.indb 378
2009-09-11 11:53:44
Międzynarodowa właściwość organu administracji publicznej
379
petencji władz określonego państwa, tj. na prawie wspólnotowym. U podstaw
międzynarodowej właściwości organu administracji publicznej państwa członkowskiego UE leży współpraca państw na poziomie wspólnotowym w określonej
dziedzinie, a co za tym idzie cel tworzonego w tym obszarze (administracyjnego)
prawa wspólnotowego, sprowadzający się do wykreowania wspólnej przestrzeni
prawnej. Ocena dopuszczalności uregulowania kwestii kompetencyjnej państw,
a także skuteczności takich rozwiązań uzależniona jest od zharmonizowania,
przynajmniej na poziomie norm minimalnych, krajowych regulacji materialnoprawnych i proceduralnych w danym obszarze. Nie bez znaczenia jest także
zaufanie do prawa i praktyki administracyjnej organów państw członkowskich.
Jak podkreśla się w literaturze, bez zaufania do standardów i procedur stosowanych przez państwa członkowskie niemożliwe byłoby osiągnięcie wielu celów
określonych w prawie wspólnotowym, związanych ze swobodnym przepływem
osób, towarów, usług i kapitału oraz niwelowaniem negatywnych skutków takiego przepływu10.
Konsekwencją przyznania organom jednego państwa właściwości do rozstrzygania spraw indywidualnych jest obowiązek lub możliwość wzajemnego uznawania przez państwa członkowskie decyzji i postanowień, które zostały wydane
przez właściwe organy państwa członkowskiego. S. Biernat wskazuje, że podstawa
wzajemnego uznawania wynika ze szczegółowych norm prawa wspólnotowego
albo z ogólnej konstrukcji normatywnej wspólnotowego porządku prawnego wykształconej w orzecznictwie ETS, jaką jest zasada wzajemnego uznawania (mutual
recognition)11.
Zasada wzajemnego uznawania orzeczeń administracyjnych może być realizowana na dwa sposoby. Pierwszy z nich obejmowałby sytuację, w których uznanie decyzji następowałoby automatycznie, bez potrzeby wydawania nowej decyzji
w drugim państwie członkowskim. Wówczas takiemu aktowi administracyjnemu
można przypisać walor transnacjonalnego aktu administracyjnego. W polskiej literaturze na transnacjonalne akty administracyjne, wydane przez organy administracji publicznej jednego państwa członkowskiego na podstawie prawa wspólnotowego lub „zeuropeizowanego” prawa krajowego zwraca uwagę S. Biernat12.
Zasięg obowiązywania tych aktów może wykraczać poza terytorium jednego
państwa i obejmować dwa lub więcej państw, a także terytorium całej Wspólnoty.
„W ramach Wspólnoty i na podstawie prawa wspólnotowego transnacjonalne akty
administracyjne stają się [...] zjawiskiem powszechnym i nader charakterystycznym. Służą one realizacji podstawowych zadań Wspólnoty, a zwłaszcza urzeczywistnieniu idei rynku wewnętrznego i będących jego fundamentem podstawowych
10
I. Wróbel, Wspólnotowe prawo imigracyjne, Warszawa 2008, s. 383.
S. Biernat, Europejskie prawo administracyjne i europeizacja krajowego prawa administracyjnego (zarys problematyki), „Studia Prawno-Europejskie”, t. VI, Łódź 2002, s. 99–100.
12 Ibidem, s. 98.
11
BOC.indb 379
2009-09-11 11:53:44
380
BARBARA KOWALCZYK
swobód”13. W przypadku aktów administracyjnych wydawanych przez organy
administracyjne poszczególnych państw ich transnacjonalny charakter jest mniej
oczywisty niż w przypadku aktów administracyjnych Komisji Europejskiej i wymaga stosownej podstawy prawnej.
Druga sytuacja obejmowałaby przypadki, w których prawo wspólnotowe
tworzy podstawy do obligatoryjnego lub fakultatywnego uznania w drodze aktu
administracyjnego wydanego przez organ krajowy albo wydania przez ten organ
stosownego zaświadczenia.
2. Przykładem wspólnotowej podstawy prawnej służącej określeniu jurysdykcji państwa może być rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego
2003 r. ustanawiające kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego
właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z Państw
Członkowskich przez obywatela państwa trzeciego14. Uczestniczenie w procedurze przejmowania i przekazywania odpowiedzialności za rozpatrzenie wniosku o azyl15 (ten system określany jest powszechnie jako mechanizm dubliński
od miejsca sporządzenia konwencji wcześniej regulującej to zagadnienie16) wyni13
Ibidem, s. 98. Wcześniej o takim rozszerzeniu skutku prawnego niektórych aktów administracyjnych na podstawie umowy międzynarodowej pisał J. Starościak, Studia z teorii prawa administracyjnego, Wrocław–Warszawa–Kraków 1967, s. 161.
14 Dz.U. UE L z 2003, Nr 50 ze zm.
15 Zgodnie z rozporządzeniem wniosek o udzielenie azylu oznacza wniosek o nadanie statusu uchodźcy. Każdy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jest rozumiany jako wniosek
o azyl, chyba że cudzoziemiec wyraźnie wnioskuje o inny rodzaj ochrony, która może być stosowana
oddzielnie (art. 2 pkt c rozporządzenia). W opracowaniu pojęcia „wniosek o azyl” i „wniosek o nadanie statusu uchodźcy” będą traktowane synonimicznie.
16 Po raz pierwszy kwestię wyłącznej kompetencji państwa do rozpatrzenia wniosku o nadanie
statusu uchodźcy regulował układ z Schengen. Konwencja wykonawcza do układu ustanowiła po raz
pierwszy „zasadę jednej szansy”, która wraz z pozostałymi środkami tworzyła system skierowany
na ograniczenie możliwości składania wniosków o azyl. Celem tej regulacji miało być zlikwidowanie
zjawiska refugees in orbit, czyli uchodźców bez państw schronienia. Wnioskodawca o azyl składając wniosek na terenie jednego z państw należących do Grupy Schengen miał zapewnione, że jego
wniosek zostanie rozpatrzony przez jedno z tych państw. Jednocześnie miało nastąpić wyeliminowanie zjawiska wielokrotnych (równoczesnych czy kolejnych) wniosków o azyl (zjawisko to określane
jest jako asylum shopping) i ograniczenie przemieszczania się aplikantów o azyl wewnątrz Wspólnoty w poszukiwaniu „najlepszego” państwa azylu (Zob. M. Zdanowicz, Zewnętrzne implikacje porozumień z Schengen, „Przegląd Prawa Europejskiego” 1996, nr 1, s. 18, i cyt. tam literatura; także
C. Marinho, M. Heinonen, Dublin after Schengen: Allocating Responsibility for Examining Asylum
Applications in Practice, „EIPASCOPE” 1998, No 3, s. 3).
W dniu 15 czerwca 1990 r. zawarto w Dublinie konwencję wyznaczającą państwo odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o azyl złożonych w jednym z Państw Członkowskich Wspólnot Europejskich, zawierającą przepisy odpowiadające artykułom 28–38 konwencji wykonawczej,
dlatego też aby uniknąć konfliktu między umowami w tzw. Protokole bońskim z dnia 26 kwietnia
1994 r. zdecydowano, że po wejściu w życie konwencji dublińskiej postanowień o azylu zawartych
w Rozdziale VII Tytułu II Konwencji wykonawczej oraz definicji: „wniosek o azyl”, „wnioskodawca
o azyl” oraz „badanie wniosku o azyl” nie będzie się stosować.
BOC.indb 380
2009-09-11 11:53:44
Międzynarodowa właściwość organu administracji publicznej
381
ka z prowadzenia wspólnej polityki azylowej i celu, jakim jest budowa Wspólnego
Europejskiego Systemu Azylowego17. Jednym z jego elementów jest ustanowienie
systemu opartego na wyłącznej odpowiedzialności jednego z państw członkowskich UE za merytoryczne rozpoznanie wniosku i wydanie orzeczenia w sprawie
nadania statusu uchodźcy oraz, w razie decyzji negatywnej, za wydalenie cudzoziemca z obszaru Unii18.
Przedmiotowym zakresem regulacji rozporządzenia Rady jest ustanowienie
kryteriów oraz procedury określania państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie
wniosku o azyl oraz określenie związanych z tym obowiązków państw. Celem postępowania uregulowanego w rozporządzeniu jest wyłącznie ustalenie właściwości międzynarodowej, nie zaś merytoryczne rozpatrzenie wniosku cudzoziemca.
To bowiem następuje na zasadach i w trybie określonym prawem krajowym państwa członkowskiego, którego jurysdykcja została ustalona zgodnie z postanowieniami rozporządzenia19.
W postępowaniu w sprawie określenia państwa odpowiedzialnego obowiązują reguły określone przepisami rozporządzenia i nie stosuje się w tym zakresie
proceduralnych rozwiązań krajowych. Jak w przypadku polskiego systemu prawnego, postępowanie to może być immanentnie związane z krajowym postępowaniem w sprawie o nadanie statusu uchodźcy, przez uwarunkowanie wszczęciem
tego postępowania, gdyż proces ustalenia państwa odpowiedzialnego rozpoczyna złożenie wniosku o nadanie statusu przez cudzoziemca do właściwego organu
państwa (przy czym właściwość w tym przypadku należy rozumieć jako rozgraPo uwspólnotowieniu polityki azylowej konwencja dublińska została zastąpiona wspólnotowym aktem prawym, tj. rozporządzeniem Rady nr 343/2003. Nadal obowiązuje jedynie w stosunkach między państwami członkowskimi a Danią do czasu osiągnięcia porozumienia pozwalającego
Danii na uczestniczenie w rozporządzeniu Rady nr 343/2003. W mocy pozostaje również konwencja
równoległa, pozwalająca uczestniczyć w systemie określania państwa właściwego do rozpatrzenia
wniosku o azyl w Norwegii i Islandii.
17 Zob. np. M. Gondek, Polityka azylowa Unii Europejskiej po Traktacie Amsterdamskim, [w:]
Szkice z prawa Unii Europejskiej, t. II: Prawo Materialne, E. Piontek, A. Zawidzka (red.), Kraków
2003, s. 119 i n., także Konkluzje Prezydencji z posiedzenia Rady Europejskiej w Tampere (15–16 października 1999 r.), „Monitor Integracji Europejskiej” 2000, nr 28, s. 90 i n.
18 Rozporządzeniem Rady (WE) nr 2725/2000 z dnia 11 grudnia 2000 r. (Dz.U. UE L z 2000 r.
Nr 316) ustanowiony został system Eurodac (European Automated Fingerprint Recognition System).
W preambule rozporządzenia wskazano, że w celu stosowania konwencji dublińskiej (a obecnie także jej następcy – rozporządzenia Rady 343/2003) konieczne jest ustalenie tożsamości osób ubiegających się o azyl oraz umożliwienie każdemu państwu członkowskiemu sprawdzenia, czy cudzoziemiec przebywający na jego terytorium wystąpił o azyl w innym państwie. Stworzenie centralnej bazy
danych, zawierającej odciski palców osób poszukujących azylu ma umożliwić wykrywanie przypadków wielokrotnego składania wniosków.
19 Zgodnie z art. 2 pkt e „rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu” oznacza „rozpatrzenie lub
decyzję albo orzeczenie dotyczące wniosku o udzielenie azylu dokonywane, podejmowane lub wydawane przez właściwe władze zgodnie z prawem krajowym, z wyjątkiem procedur określania Państwa
Członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu zgodnie z niniejszym rozporządzeniem”.
BOC.indb 381
2009-09-11 11:53:44
382
BARBARA KOWALCZYK
niczenie prawa do orzekania wyłącznie między organami krajowymi)20. Związek polega także na możliwości zakończenia wszczętego postępowania w formie
decyzji procesowej wskutek przejęcia odpowiedzialności przez inne państwo.
W wyniku przeprowadzenia procedury służącej ustaleniu właściwości państwa
może się okazać, że organ państwa nie jest lub przestał być legitymowany do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i nie może załatwić sprawy w rozumieniu art.
104 k.p.a. z powodu braku właściwości organu do rozpatrzenia sprawy, ocenianej
nie w skali krajowej, ale w skali międzynarodowej. Oczywiście wynik postępowania może być także pozytywny i wówczas organ polski jest kompetentny do merytorycznego zbadania sprawy. Dlatego też w postępowaniu o nadanie statusu
uchodźcy skutek wszczęcia postępowania polegający na skonkretyzowaniu organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy nastąpi, jednak przy uwzględnieniu
zasad funkcjonowania systemu odpowiedzialności jednego państwa za rozpatrzenie wniosku o nadanie statusu uchodźcy. Postępowanie to może prowadzić
tylko organ właściwy w sprawie o nadanie statusu uchodźcy, jednak w wyniku
przeprowadzonego postępowania może utracić kompetencję do merytorycznego
rozpatrzenia wniosku, jeżeli inne państwo członkowskie przejmie za to odpowiedzialność. Można zatem mówić o uzależnionej od jurysdykcji państwa warunkowej konkretyzacji organu właściwego do merytorycznego rozpatrzenia wniosku
o nadanie statusu uchodźcy.
Podkreślić także trzeba, że etap określania państwa odpowiedzialnego w krajowej procedurze uchodźczej będzie występował tylko wówczas, gdy cudzoziemiec
ubiega się o nadanie statusu uchodźcy, składając wniosek do właściwego organu
polskiego. Kiedy Polska – jako państwo wezwane do przejęcia odpowiedzialności
– uczestniczy w postępowaniu zmierzającym do określenia właściwości międzynarodowej państwa prowadzonym przez organ innego państwa członkowskiego,
który otrzymał wniosek o nadanie statusu uchodźcy i kiedy przejmie cudzoziemca
wobec przyjęcia odpowiedzialności za rozpatrzenie jego wniosku, związek między
procedurą krajową a procedurą prowadzoną na podstawie rozporządzenia nie zachodzi.
System odpowiedzialności państwa oparty jest na uznaniu wszystkich państw
członkowskich za bezpieczne kraje trzecie, do których można odesłać wnioskodawcę o status uchodźcy, nie naruszając zasady non-refoulement21. Jednocześnie
postanowienia aktu, wprowadzające zasadę odpowiedzialności państwa według
określonych kryteriów, powodują, że państwa członkowskie nie stosują względem
siebie zasady bezpiecznego państwa trzeciego, lecz uruchamiają procedurę określania państwa odpowiedzialnego. Zasada państwa bezpiecznego może być nadal
stosowana w stosunkach z krajami spoza Unii Europejskiej. Państwa członkowskie
UE zachowują prawo do odesłania osoby ubiegającej się o azyl do państwa trze20
21
BOC.indb 382
Art. 4 rozporządzenia Rady nr 343/2003.
Pkt 2 preambuły rozporządzenia Rady nr 343/2003.
2009-09-11 11:53:44
Międzynarodowa właściwość organu administracji publicznej
383
ciego, nie będącego członkiem Unii Europejskiej, zgodnie z własnym prawem wewnętrznym i postanowieniami konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców (art. 3 ust. 3 rozporządzenia).
Państwo odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o nadanie statusu uchodźcy jest odpowiedzialne wobec innych państw członkowskich także za opuszczenie
przez cudzoziemca terytorium unijnego w przypadku decyzji negatywnej w sprawie nadania statusu uchodźcy, dlatego niektóre postanowienia rozporządzenia
stosują się także do cudzoziemców, którzy otrzymali taką decyzję i przebywają
na terytorium innego państwa członkowskiego bez pozwolenia (art. 16, ust. 1
pkt a). Państwo odpowiedzialne zobowiązane jest do przyjęcia z powrotem takiego cudzoziemca, podobnie jak cudzoziemca, który cofnął wniosek o udzielenie
azylu w trakcie procedury określania państwa odpowiedzialnego (art. 4, ust. 5) lub
w trakcie jego rozpatrywania (art. 16, ust. 1 pkt d) i złożył wniosek (ponownie)
w innym państwie członkowskim.
Związek sprawy z państwem ustanawiają wskazane w rozporządzeniu kryteria22. O zastosowaniu określonego kryterium decydują okoliczności istniejące
w chwili złożenia po raz pierwszy wniosku o nadanie statusu uchodźcy.
Państwem odpowiedzialnym za rozpatrzenie wniosku o azyl, z zachowaniem
kolejności, jest:
1) państwo, którego jurysdykcja związana jest z realizacją zasady jedności rodziny:
a) w przypadku, gdy wnioskodawcą jest osoba nieletnia pozbawiona opieki
państwo, w którym przebywa zgodnie z prawem członek jej rodziny, pod warunkiem że leży to w najlepszym interesie nieletniego;
b) państwo, w którym status uchodźcy otrzymał członek rodziny osoby ubiegającej się o azyl, bez względu na to, czy rodzina została założona w kraju pochodzenia, pod warunkiem że zainteresowane osoby sobie tego życzą (wyrażą na
to zgodę);
c) państwo, w którym członek rodziny wnioskodawcy ubiega się o azyl i jeszcze nie zapadła w stosunku do niego decyzja w pierwszej instancji, jeżeli zainteresowane osoby sobie tego życzą23;
22 Podobnie jurysdykcja krajowa na gruncie prawa cywilnego opiera się na łącznikach, tj. okolicznościach faktycznych łączących sprawę z terytorium lub systemem prawnym danego państwa.
23 Polskie tłumaczenie art. 8 jest błędne. Ma ono następującą treść: „Jeżeli osoba ubiegająca
się o azyl, której wniosek nie został po raz pierwszy rozpatrzony co do istoty, ma członka rodziny
w Państwie Członkowskim, Państwo Członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku
o udzielenie azylu, pod warunkiem że zainteresowana osoba tego sobie życzy”. W wersji angielskiej
przepis brzmi: „If the asylum seekers has a family member in a Member State whose application
has not yet been the subject of a first decision regarding the substance, that Member State shall be
responsible for examining the application for asylum, provided that persons concerned so desire”.
Sensem tej regulacji jest połączenie w jednej procedurze azylowej spraw osób będących rodziną,
aby przez wspólne rozpatrywanie przez jedno państwo wniosków o azyl złożonych przez członków
rodziny zapewnić spójność orzecznictwa. Polska wersja art. 8 nie oddaje istoty tej regulacji.
BOC.indb 383
2009-09-11 11:53:45
384
BARBARA KOWALCZYK
d) w sytuacji, gdy kilku członków rodziny wnosi o udzielenie azylu w tym
samym państwie członkowskim równocześnie lub krótkim odstępie czasu, tak
by mogły być analizowane łącznie pod kątem odpowiedzialności państwa, a zastosowanie dalszych kryteriów określonych w rozporządzeniu prowadziłoby do rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu osobno, wówczas odpowiedzialne państwo członkowskie określa się w ten sposób, że odpowiedzialność za rozpatrywanie
wniosków o udzielenie azylu wszystkich członków rodziny spoczywa na państwie
członkowskim, które kryteria wskazują jako odpowiedzialne za przejęcie największej liczby członków rodziny, a jeżeli to nie wystarczy, odpowiedzialność spoczywa
na państwie członkowskim, które kryteria wskazują jako odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku najstarszego z nich;
2) państwo, które wystawiło ważny dokument stałego pobytu osobie ubiegającej się o azyl;
3) państwo, które wydało ważną wizę, chyba że wiza została wydana w wyniku
działania w imieniu innego państwa lub za jego pisemnym upoważnieniem; wówczas to państwo jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku;
4) państwo, którego granicę lądową, morską lub powietrzną nielegalnie przekroczyła osoba ubiegająca się o azyl, przybywając z państwa trzeciego; odpowiedzialność ta wygasa z upływem 12 miesięcy od dnia nielegalnego przekroczenia
granicy;
5) państwo, na którego terytorium wnioskodawca przed złożeniem wniosku
nielegalnie przebywał nieprzerwanie co najmniej przez pięć miesięcy; jeżeli wnioskodawca przez taki okres mieszkał w kilku państwach członkowskich odpowiedzialne jest to z nich, w którym mieszkał ostatnio;
6) państwo, na którego terytorium wjeżdża osoba wnioskująca o azyl, w którym zniesiono dla niej obowiązek wizowy; jeżeli obywatel państwa trzeciego składa wniosek o udzielenie azylu w innym państwie członkowskim, w którym także
zniesiono dla niego obowiązek posiadania wizy dla wjazdu na terytorium tego
państwa wówczas to państwo jest odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku
o udzielenie azylu;
7) państwo, na którego międzynarodowym obszarze tranzytowym lotniska
został złożony wniosek o udzielenie azylu;
8) państwo członkowskie, w którym wniosek został złożony w przypadku,
gdy nie można wyznaczyć państwa odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu na podstawie kryteriów wymienionych powyżej; państwo,
w którym został złożony wniosek, jest odpowiedzialne także w sytuacji, gdy wnioskodawcą jest małoletni, który nie posiada członków rodziny w innym państwie
członkowskim (art. 6 zd. drugie) lub gdy państwo toleruje nielegalny pobyt powyżej
6 miesięcy w przypadku wizy lub 2 lat w przypadku dokumentu stałego pobytu.
BOC.indb 384
2009-09-11 11:53:45
Międzynarodowa właściwość organu administracji publicznej
385
Kryterium wskazania państwa odpowiedzialnego może także wynikać z przepisów szczególnych24.
Kryteria przewidziane w rozporządzeniu stosowane są automatycznie, a osoba
składająca wniosek o azyl zasadniczo nie ma wpływu na to, w którym państwie zostanie rozpatrzony jej wniosek25. Nie jest to więc jurysdykcja fakultatywna, oparta
na wyborze osoby zainteresowanej.
Od powyższych reguł określania jurysdykcji państwa rozporządzenie przewiduje dwa wyjątki, które powodują, że nie można właściwości międzynarodowej
organu uznać za bezwzględną. Chodzi tu klauzulę derogacyjną (art. 3 ust. 2) oraz
klauzulę humanitarną (art. 15).
Na mocy klauzuli derogacyjnej (opt-out clause, sovereignty clause) każde
państwo członkowskie może, bez względu na kryteria wskazane w rozporządzeniu, rozpoznać wniosek o udzielenie azylu. W razie potrzeby, państwo przyjmujące na tej podstawie odpowiedzialność zobowiązane jest powiadomić państwo
uprzednio odpowiedzialne, państwo przeprowadzające procedurę określania państwa odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu lub państwo,
do którego został złożony wniosek o przejęcie lub przyjęcie z powrotem wnioskodawcy. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, klauzula derogacyjna może być stosowana z różnych powodów i w różnym celu. Niekiedy państwa mogą to czynić
w interesie aplikanta, ze względów medycznych i innych powodów humanitarnych. Inne przypadki znane z praktyki państw to chęć zapobieżenia stosowaniu
koncepcji państwa bezpiecznego przez państwo odpowiedzialne zgodnie z ustalonymi kryteriami w sytuacji, gdy państwa stosują tę koncepcję odmiennie czy też
podjęcie przez organ czynności, które zmierzają do merytorycznego rozpoznania
wniosku.
System ustalania państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o azyl,
opierający się na zasadzie wyłączności, powinien implikować uznanie przez
wszystkie państwa członkowskie decyzji o nadaniu bądź odmowie nadania statusu uchodźcy wydanej przez organy państwa odpowiedzialnego26. W nauce pod24
Zob. art. 18 Dyrektywy Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych
norm przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między Państwami Członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz.U. UE L z 2001 r., Nr 212).
25 I. Wróbel (Status prawny obywatela państwa trzeciego w Unii Europejskiej, Wolters Kluwer
Polska Sp. z o.o. 2007, s. 142 i cyt. tam literatura) pisze, że osoba ubiegająca się o azyl może wpłynąć
na wybór państwa w niewielkim stopniu, jeśli zna kryteria wspólnotowe i w miarę swoich możliwości kieruje się nimi, składając na przykład wcześniej wniosek o wizę w urzędzie konsularnym
odpowiedniego państwa.
26 Zob. nota Komisji Europejskiej do Rady i Parlamentu z dnia 14 października 1991 r. o konieczności wzajemnego uznawania decyzji w sprawie azylu, podejmowanych przez poszczególne państwa członkowskie. Zob. też K. Strąk, Polityka azylowa w Unii Europejskiej, „Przegląd Prawa Europej-
BOC.indb 385
2009-09-11 11:53:45
386
BARBARA KOWALCZYK
nosi się, że ustanowienie międzynarodowej odpowiedzialności za rozpatrzenie
wniosku o azyl daje możliwość przyjęcia negatywnych decyzji przez inne państwa
objęte systemem (optional negative binding effect)27. Możliwość przyjęcia decyzji podjętych w innych krajach wymaga wzajemnego zapewnienia, że standardy
przyjęte w krajowym prawie azylowym, pomimo różnic w szczegółowych rozwiązaniach, wypełniają minimalne warunki państwa prawa. Istotne znaczenie ma
związanie postanowieniami konwencji genewskiej i Europejskiej Konwencji Praw
Człowieka, choć może się okazać to niewystarczające. Przyjmując, że państwo odpowiedzialne za merytoryczne rozpoznanie wniosku o nadanie statusu uchodźcy, ponosi odpowiedzialność także za opuszczenie terytorium Wspólnoty przez
cudzoziemca w razie braku podstaw do nadania statusu uchodźcy i ewentualnie
udzielenia zezwolenia na pobyt, należy zwrócić uwagę na regulację dyrektywy Rady
nr 2001/40/ WE z dnia 28 maja 2001 r. w sprawie wzajemnego uznawania decyzji
o wydalaniu obywateli państw trzecich28. Na jej podstawie państwa członkowskie
uznają negatywne decyzje w sprawie nadania statusu uchodźcy, skutkujące wydaleniem cudzoziemca. Jednakże zgodnie z art. 3, ust. 3 dyrektywy nie narusza ona
przepisów konwencji dublińskiej oraz porozumień o readmisji zawartych między
państwami członkowskimi. Odniesienie do przepisów konwencji należy rozumieć jako umożliwienie zastosowania w każdym przypadku klauzuli derogacyjnej
w niej zawartej. W rozporządzeniu Rady 343/2003 nie znajdziemy bezpośredniego
odwołania do wydanej wcześniej dyrektywy Rady. W preambule rozporządzenia
(pkt 10) zawarta jest natomiast zasada ciągłości między systemami, wydaje się zatem, że ze względu na identyczny przedmiot i cel regulacji konwencji dublińskiej
i rozporządzenia Rady oraz zastąpienie konwencji tym drugim aktem uzasadnione
jest zastosowanie przepisu dyrektywy również do rozporządzenia. Koncepcja wyłącznej odpowiedzialności jednego państwa, zrównoważona klauzulą derogacyjną
daje jedynie możliwość, nie nakłada zaś obowiązku przyjęcia zagranicznych decyzji w sprawie wniosków o azyl.
Można zatem przyjąć, że zakres zastosowania tej klauzuli obejmuje zarówno
odpowiedzialność państwa za rozpatrzenie wniosku złożonego po raz pierwszy
w państwie członkowskim, jak również prawo rozpatrzenia wniosku kolejnego,
w sytuacji gdy organ innego państwa członkowskiego już wniosek merytorycznie
rozpatrywał i wydał decyzję negatywną. Klauzula derogacyjna ma także ten skutek, że nie można mówić o nieważności postępowania w sprawie o nadanie statusu
uchodźcy z powodu braku właściwości międzynarodowej organu.
Klauzula humanitarna przewiduje, że każde państwo członkowskie może połączyć z przyczyn humanitarnych, opartych w szczególności na względach rodzinskiego” 1999, z. 1 (5), s. 25. O jednolitym statusie ważnym w całej Unii Europejskiej mówi się jednak
dopiero w kontekście kolejnej fazy budowania Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego.
27 K. Hailbronner, C. Thiery, Schengen II and Dublin: responsibility for asylum applications in
Europe, „Common Market Law Review” 1997, Vol. 34, No 4, s. 964.
28 Dz.U. UE L z 2001 r., Nr 150.
BOC.indb 386
2009-09-11 11:53:45
Międzynarodowa właściwość organu administracji publicznej
387
nych lub kulturowych, członków rodziny oraz innych krewnych pozostających
na (wspólnym) utrzymaniu i rozpatrzyć wniosek o udzielenie azylu na wniosek
innego państwa członkowskiego, pod warunkiem że życzy sobie tego osoba ubiegająca się o azyl. Do zastosowania tej klauzuli konieczna jest zatem zgoda obu
państw i wnioskodawcy. W przypadku, gdy zainteresowana osoba jest uzależniona
od pomocy innej osoby z powodu ciąży lub opieki nad niemowlęciem, poważnej
choroby, poważnego upośledzenia lub podeszłego wieku, państwa członkowskie
nie rozłączają lub łączą osoby ubiegające się o azyl z osobą spokrewnioną przebywającą na terytorium jednego z państw członkowskich, pod warunkiem że więzy
rodzinne istniały w kraju pochodzenia. Jeżeli osoba ubiegająca się o azyl jest małoletnim pozbawionym opieki, który posiada krewnego lub krewnych w innym
państwie członkowskim, którzy mogą się nim zaopiekować, państwa członkowskie, w miarę możliwości, łączą nieletniego z krewnym lub krewnymi, chyba że
nie leży to w najlepszym interesie dziecka. Szczegółowe zasady realizacji klauzuli
humanitarnej reguluje rozporządzenie wykonawcze Komisji (WE) nr 1560/2003
z dnia 2 września 2003 r.29
Co do zasady, miejscowo kompetentne do przeprowadzenia tego postępowania są organy państwa członkowskiego, w którym wniosek o azyl został złożony.
Jednak w przypadku, gdy wnioskodawca znajduje się na terenie innego państwa
członkowskiego postępowanie prowadzi właściwy organ tego państwa. Państwo,
które otrzymało wniosek bezzwłocznie powiadamia państwo, na terenie którego
przebywa wnioskodawca i przekazuje wniosek, o czym zawiadamia wnioskodawcę
(również o dacie przekazania)30. Ostatecznie przesądza miejsce pobytu wnioskodawcy.
Badanie jurysdykcji państwa zgodnie z określonymi kryteriami odbywa się
w postępowaniu, którego reguły określają przepisy rozporządzenia Rady i rozporządzenia wykonawczego Komisji. Postępowanie to jest w wysokim stopniu sformalizowane. Obowiązują w nim standardowe formularze wniosków o przejęcie odpowiedzialności31 oraz wykazy dowodów i poszlak32, przy czym nie są to dowody
na poparcie wniosku o nadanie statusu uchodźcy, ale dowody potrzebne do ustalenia odpowiedzialności państwa. W obu aktach prawnych ustalone są także terminy do dokonania określonych czynności procesowych przez organy państw (są
to terminy ad quem) i skutki niezachowania tych terminów. Terminy dokonania
czynności dyscyplinują i dynamizują postępowanie, ale przede wszystkim stanowią
29 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1560/2003 z dnia 2 września 2003 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego do rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (Dz.U. UE L z 2003 r.,
Nr 222).
30 Art. 4 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 343/2003.
31 Wzór wniosku zawiera załącznik nr 1 do rozporządzenia wykonawczego.
32 Wykaz zawiera załącznik nr 2 do rozporządzenia wykonawczego.
BOC.indb 387
2009-09-11 11:53:46
388
BARBARA KOWALCZYK
gwarancję dla cudzoziemca, że nie będzie zbyt długo oczekiwał na rozstrzygnięcie
w sprawie jego wniosku. Państwo członkowskie, którego organy są kompetentne
do przeprowadzenia postępowania o ustalenie odpowiedzialności, powinno możliwie jak najszybciej, a w każdym przypadku maksymalnie w ciągu trzech miesięcy od daty złożenia wniosku o nadanie statusu uchodźcy, wezwać inne państwo
do przejęcia aplikanta, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania uznaje,
że to inne państwo jest właściwe. W przypadku, gdy wniosek o przejęcie nie zostanie złożony w tym terminie odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosku o azyl spoczywa na państwie, które wniosek otrzymało33. Państwo członkowskie, do którego
został skierowany wniosek o przejęcie, przeprowadza niezbędne kontrole i podejmuje decyzję (pozytywną lub negatywną) w sprawie wniosku o przejęcie osoby
w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania wniosku34. Milczenie w sprawie
jest równoznaczne z decyzją pozytywną i pociąga za sobą obowiązek przejęcia
aplikanta (tzw. zgoda domniemana), co oznacza, że uchybienie terminowi także
w tym przypadku pociąga za sobą skutki materialnoprawne. Państwo wnioskujące
o przejęcie może także poprosić o pilną odpowiedź w przypadkach, gdy wniosek
o udzielenie azylu został złożony po tym, jak cudzoziemcowi odmówiono udzielenia pozwolenia na wjazd lub pozostanie na terytorium państwa, po aresztowaniu
za nielegalny pobyt lub po doręczeniu lub wykonaniu nakazu wydalenia i/lub gdy
aplikant jest zatrzymany35. Odpowiedź państwa wezwanego w tym trybie powinna
nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od wezwania36.
Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego wezwane państwo
uznaje, że nie ma wystarczających dowodów do ustalenia jego odpowiedzialności
w sprawie, odmawia przejęcia aplikanta, podając szczegółowe przyczyny odmowy.
Państwo wnioskujące może ponownie wezwać o rozpatrzenie wniosku o przejęcie,
w ciągu trzech tygodni od otrzymania odpowiedzi odmownej. Państwo wezwane powinno udzielić odpowiedzi w ciągu dwóch tygodni. Dodatkowa procedura
nie może wykraczać poza ramy czasowe określone dla procedury ustalania państwa odpowiedzialnego37.
Tylko w przypadku klauzuli humanitarnej istnieje specjalny tryb rozstrzygania sporu między państwami przez komitet utworzony na mocy art. 27 rozporządzenia Rady 343/2003. Szczegóły procedury wystąpienia do Komitetu określa
wykonawcze rozporządzenie Komisji 1560/2003, zgodnie z którym postępowanie
pojednawcze rozpoczyna złożenie wniosku przez jedno z państw uczestniczących
w procedurze. W drodze głosowania trzech członków Komitetu, wyznaczonych
przez przewodniczącego Komitetu, w ciągu miesiąca od złożenia wniosku, ustala
i proponuje zainteresowanym państwom rozwiązanie sporu. Zaproponowane roz33
34
35
36
37
BOC.indb 388
Art. 17 rozporządzenia Rady nr 3433/3003.
Art. 18 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 343/2003.
Art. 17 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 343/2003
Art. 18 ust. 6 rozporządzenia Rady nr 343/2003.
Art. 5 rozporządzenia wykonawczego.
2009-09-11 11:53:46
Międzynarodowa właściwość organu administracji publicznej
389
wiązanie jest ostateczne i nie podlega weryfikacji. Państwa nie muszą jednak wyniku koncyliacji przyjąć. Spór między państwami w oparciu o pozostałe kryteria
może rozstrzygnąć wyłącznie ETS wskutek wniesienia przez Komisję Europejską
lub państwo członkowskie skargi na niewywiązywanie się państw z zobowiązań
wspólnotowych.
Jeżeli państwo wezwane akceptuje swoją odpowiedzialność, państwo, w którym złożono wniosek o nadanie statusu uchodźcy wydaje cudzoziemcowi na podstawie art. 19 ust. 1 rozporządzenia Rady 343/2003 decyzję o nierozpatrywaniu
wniosku o nadanie statusu uchodźcy i obowiązku przeniesienia wnioskodawcy
do odpowiedzialnego państwa trzeciego. Praktyka państw w zakresie treści decyzji
wydanej wskutek przejęcia odpowiedzialności przez inne państwo jest rozmaita38.
Ponieważ rozporządzenie Rady jest aktem bezpośrednio skutecznym i bezpośrednio stosowanym, stanowi w krajowym porządku prawnym podstawę decyzji
administracyjnej. Na płaszczyźnie polskiego procesu administracyjnego skutek
decyzji o nierozpatrywaniu wniosku i przekazaniu wnioskodawcy do państwa odpowiedzialnego oznacza zamknięcie drogi do konkretyzacji praw strony. Decyzja
nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach strony, jednakże wywiera inny skutek prawny, bo stwierdza, że nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Decyzja
ta stanowi sposób załatwienia sprawy w „inny sposób” w rozumieniu art. 104 § 2
k.p.a. i ze względu na treść ma charakter decyzji procesowej.
W zakresie weryfikacji decyzji art. 19 rozporządzenia przewiduje, że od decyzji o nierozpatrywaniu wniosku i przekazaniu wnioskodawcy do państw odpowiedzialnego można się odwołać lub może ona zostać zmieniona. Na mocy rozporządzenia odwołanie nie zawiesza wykonania przekazania, co oznacza, że decyzja
podlega natychmiastowemu wykonaniu. Rozwiązanie to wyłącza również bezwzględną suspensywność odwołania. Jeżeli pozwala na to ustawodawstwo krajowe, właściwe organy lub sądy mogą w jednostkowych przypadkach wstrzymać
natychmiastowe wykonanie decyzji.
Przeniesienie wnioskodawcy z państwa, w którym złożony został wniosek
o udzielenie azylu do państwa członkowskiego odpowiedzialnego za jego rozpatrywanie, jest przeprowadzane zgodnie z prawem krajowym tego państwa39, po konsultacjach między zainteresowanymi państwami członkowskimi, tak szybko jak
to jest możliwe, a najpóźniej w ciągu sześciu miesięcy od zgody na przejęcie lub
od decyzji wydanej przez organ odwoławczy w przypadku, gdy odwołanie miało
skutek zawieszający. Termin ten może być przedłużony do maksymalnie do jedne38
Przykładowo niemiecki Urząd Federalny ds. Uznawania Zagranicznych Uchodźców zgodnie z prawem wewnętrznym stwierdza, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo azylu w Republice
Federalnej Niemiec i zarządza wydalenie do kraju odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o azyl.
Polski Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
39 Szczegóły dotyczące przekazania osoby ubiegającej się o status uchodźcy określają przepisy
rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) nr 1560/2003.
BOC.indb 389
2009-09-11 11:53:46
390
BARBARA KOWALCZYK
go roku, jeżeli przeniesienia nie można przeprowadzić w związku z uwięzieniem
osoby ubiegającej się o azyl lub do maksymalnie osiemnastu miesięcy, jeżeli osoba
ubiegająca się o azyl ukrywa się40. Gdy nie dokonano przeniesienia w określonym
terminie, zgodnie z art. 19 ust. 4 rozporządzenia, odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosku o status uchodźcy spoczywa na państwie członkowskim, w którym
złożono wniosek o udzielenie azylu. Niedotrzymanie terminu skutkuje więc przeniesieniem odpowiedzialności na państwo, w którym wniosek został złożony41.
Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że o właściwości
międzynarodowej organu w przypadku postępowania o nadanie statusu uchodźcy decydują przesłanki o charakterze pozytywnym i negatywnym. Do pierwszej
grupy należy zaliczyć wystąpienie jednego z kryteriów ustalania państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o status uchodźcy oraz upływ terminów
do dokonania czynności procesowych w postępowaniu zmierzającym do ustalenia
państwa odpowiedzialnego. W drugiej grupie należałoby umieścić przyjęcie odpowiedzialności przez inne państwo na podstawie klauzuli derogacyjnej lub klauzuli
humanitarnej. W takiej sytuacji nawet związek sprawy z państwem polskim ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia w związku z zastosowaniem przewidzianych tam kryteriów nie da podstawy do przyjęcia kompetencji właściwych
organów państwa do merytorycznego załatwienia sprawy.
40
Art. 19 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady nr 343/2003.
Według konwencji dublińskiej termin ten jest znacznie krótszy (wynosi jeden miesiąc), przy
czym na mocy postanowień art. 21 decyzji Komitetu nr 1/97 (Decision No 1/97 of 9 September 1997
of the Committee set up by Article 18 of the Dublin Convention of 15 June 1990, concerning provisions
for the implementation of the Convention, Dz.U. WE L z 1997 r. Nr 281) skutki przekroczenia terminu
w postaci przeniesienia odpowiedzialności zostały zniesione, gdyż terminowi temu nadano charakter porządkowy.
41
BOC.indb 390
2009-09-11 11:53:46