20150807_stanowisko_zmiany w_hotspot_KIKE_final

KRAJOWA IZBA KOMUNIKACJI ETHERNETOWEJ
ul. Lindleya 16, 02-013 Warszawa
Tel. + 48 22 29 28 700, Fax +48 22 29 28 701
e-mail: [email protected], [email protected], http://www.kike.pl
KRS 0000316678, REGON: 141637224, NIP 9512270210
Warszawa, 6 sierpnia 2015 roku
ID KIKE: GRAP-513/15
Sz. P. Magdalena Gaj
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
ul. Kasprzaka 18/20, 01-211 Warszawa
Opinia w zakresie zmodyfikowanego stanowiska Prezesa Urzędu Komunikacji
Elektronicznej w sprawie świadczenia bezpłatnej lub w zamian za opłatę niższą
niż cena rynkowa usługi dostępu do sieci Internet przez jednostki samorządu
terytorialnego
Szanowna Pani Prezes,
Działając w imieniu Krajowej Izby Komunikacji Ethernetowej z siedzibą w Warszawie (dalej
jako KIKE lub Izba), niniejszym przedstawiamy opinię Izby w ramach konsultacji nad
zmienionym stanowiskiem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie
świadczenia przez jednostki samorządu terytorialnego bezpłatnych, lub za opłatę niższą niż
cena rynkowa, usług dostępu do Internetu (dalej jako Stanowisko).
Wyrażamy nadzieję, że poruszone w niniejszym dokumencie zastrzeżenia Izby okażą się
pomocne zarówno dla ukształtowania zasad, według których publiczny dostępu do Internetu
powinien być oferowany przez jednostki samorządu terytorialnego (dalej jako „JST”), jak i
ewentualnej zmiany w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu
rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej jako Ustawa).
1. Wstęp:
Analiza projektu zmodyfikowanego Stanowiska pozwala dostrzec kolejną liberalizację
warunków technicznych wolnego od opłat świadczenia usług dostępu do Internetu przez JST.
Jednocześnie, w dalszym ciągu brak jest propozycji rozwiązań w zakresie kontroli JST nad
przestrzeganiem ustalonych przez Prezesa UKE parametrów jakościowych świadczonnych
usług.
1
Dlatego też, wnioski płynące ze zmodyfikowanego Stanowiska, wymagają wyraźnego
sprzeciwu ze strony Izby.
Jednym z celów Ustawy miało być zapewnienie rozwoju usług telekomunikacyjnych.
Działanie to nakierowane było na dostęp do szerokopasmowego Internetu oraz likwidację
wykluczenia cyfrowego: geograficznego i socjalnego. Proces inwestycyjny JST odbywać się
przy tym miał w sposób niezakłócający równoprawnej i skutecznej konkurencji na rynku
telekomunikacyjnym.
Założeniem, które towarzyszyć miało art. 7 Ustawy był również wzrost popytu na komercyjne
usługi dostępu do Internetu. W takiej sytuacji zwrócić należy uwagę na najistotniejsze
zagadnienia z punktu widzenia rzeczywistego celu świadczenia przez JST usług dostępu do
Internetu w sposób bezpłatny lub za cenę niższą niż cena rynkowa.
Pierwotnie zakładana przez wprowadzenie w życie Ustawy aktywizacja jednostek samorządu
terytorialnego obecnie przybrała rozmiary, które mogą powodować stagnację lokalnych
rynków telekomunikacyjnych oraz zakłócać rozwój konkurencji.
Z tych względów, Izba ponownie zabiera głos, gdyż jej zdaniem dalsza liberalizacja
warunków technicznych na jakich JST mogą świadczyć usługi dostępu do Internetu zagrażać
może konkurencji na rynkach lokalnych.
2. Analiza sytuacji panującej
wykonywana przez JST:
na
lokalnym
rynku
telekomunikacyjnym,
Izba w dalszym ciągu stoi na stanowisku, że decyzja o świadczeniu przez JST usług dostępu
do Internetu powinna być podejmowana jako ostatnie z możliwych do zastosowania
rozwiązań. JST powinny skupić się na innej, aniżeli tylko zapewnienie usług darmowego
Internetu aktywności samorządu. W związku z czym, Prezes UKE udzielając zgody na
świadczenie usług przez JST, powinien każdorazowo ustalić:
1) czy JST w sposób przemyślany zweryfikowała zasięg do jakiego powinna ograniczać
się możliwość korzystania z usług darmowego dostępu do Internetu i czy zasięg ten w
rzeczywistości będzie ściśle limitowany do takich miejsc publicznie dostępnych jak
np. biblioteki, urzędy i parki,
2) w jaki sposób odbywa się wyłanianie podmiotów mających realizować budowę sieci
na rzecz JST, za pośrednictwem której następnie świadczony jest bezpłatny dostęp do
Internetu. Realizacja przedsięwzięcia ze środków publicznych nie może następnie
uzasadniać świadczenia przez podmioty prywatne, komercyjnych usług dostępu do
Internetu z wykorzystaniem wybudowanej na rzecz JST infrastruktury,
3) czy JST nie narzuca operatorom wysokich, czy wręcz zaporowych opłat za
korzystanie z gruntów należących do JST, czy też należącej do niej infrastruktury
telekomunikacyjnej,
2
4) czy, co jest bardzo często spotykane w praktyce lokalnych ISP, JST nie ustaliła
wygórowanych (lub nawet jakichkolwiek) opłat za dostępy do budynków i pasów
drogowych, wreszcie
5) czy JST podjęła działania stymulujące lokalnych ISP, poprzez np. próbę obniżenia
podatków lokalnych z maksymalnej, ustalonej ustawowo kwoty, których przecież JST
nie ponosi, oraz
6) czy, a jeśli tak to w jakim modelu, JST podjęła działania teoretycznie ułatwiające
świadczenie usług lokalnym operatorom, zdolnym zapewnić usługi tzw. wykluczonym
cyfrowo oraz w uzasadnionych przypadkach – w punktach użyteczności publicznej.
W tym ostatnim przypadku, ewentualne, samodzielne lokowanie przez JST kanalizacji czy
słupów na obszarach, gdzie całkowicie brakuje infrastruktury telekomunikacyjnej, powinno
uwzględniać przyczyny takiego stanu rzeczy i zbadanie, dlaczego JST nie znalazło na swoim
terenie operatora chcącego uczestniczyć w realizacji wybranego sposobu przeciwdziałania
wykluczenia cyfrowego. Nowoczesne sieci NGN są sieciami transmisyjnymi, opartymi na
adresie IP. Dlatego nawet gminna sieć łącząca gminne jednostki (szkoły, przedszkola, inne
np. OSP) może z powodzeniem zostać połączona przy użyciu wykupionych transmisji. Nie
ma potrzeby budować, utrzymywać i serwisować całego włókna, otworu kanalizacji czy całej
sieci teletechnicznej na terenie gminy. Odnosząc się do proponowanych modeli wskazać
należy, że najskutecznie sieci budują ci, którzy mają w tym względzie wiedzę, doświadczenie
oraz potrafią policzyć realne koszty takiego zadania.
Należycie udokumentowana próba nawiązania współpracy JST z przedsiębiorcami
telekomunikacyjnymi (lub działania stymulujące lokalny rynek ISP), powinna być
obligatoryjnym elementem postępowania w sprawie wydania decyzji przez Prezesa UKE na
podstawie art. 7 Ustawy. Stanowiłoby to element konieczny do wyrażenia zgody na
rozpoczęcie świadczenia usług przez JST. Jednocześnie dostatecznie uprawdopodabniałoby to
fakt, że pomimo podejmowanych przez JST prób współpracy (działań), komercyjni
przedsiębiorcy telekomunikacyjni z różnych względów nie są zainteresowani świadczeniem
na danym terenie usług na rzecz użytkowników końcowych (np. zmuszeni są ponieść wysokie
koszty budowy pasywnej infrastruktury lub płacić wysokie opłaty dostępowe, czy też podatki
lokalne, których JST nie ponoszą). Konsultacje nie powinny odbywać się tylko poprzez stronę
internetową
JST.
UKE,
dysponując
publicznym
rejestrem
przedsiębiorców
telekomunikacyjnych oraz rejestrem jednostek samorządu terytorialnego prowadzących
działalność telekomunikacyjną powinno aktywnie uczestniczyć w konsultacjach – np. poprzez
udostępnienie odpowiedniej podstrony, gdzie w pierwszej kolejności poszukiwało by się
przedsiębiorców telekomunikacyjnych gotowych do zainwestowania na danym obszarze JST
lub poprzez bezpośrednie zapytanie kierowane do przedsiębiorców raportujących poprzez
SIIS zasoby sieciowe lub plany inwestycyjne w rejonie planowanej inwestycji JST. Nie bez
znaczenia jest fakt, który zdaniem Izby powinien być zbadany przy wyrażaniu przez Prezesa
UKE zgody, że ewentualnie wybudowana przez JST sieć (infrastruktura telekomunikacyjna)
wymaga nakładów: konserwacji, utrzymania, remontów, co oczywiście pochłania znaczne
koszty, których jest na tyle dużo, że JST zmuszone są poszukiwać źródeł utrzymania – np.
dzierżawy włókien/kanalizacji za opłaty uiszczane na rzecz JST przez innych operatorów.
3
Innym elementem obligatoryjnie badanym przez Prezesa UKE w postępowaniu
w przedmiocie wydania przez niego decyzji, powinny być przeprowadzone konsultacje
z mieszkańcami obszaru, obejmującego zasięg danej JST, w efekcie których dojdzie do
ustalenia jakie problemy towarzyszą dostępowi mieszkańców do usług telekomunikacyjnych.
Na etapie trójstronnych konsultacji zaangażowani powinni być również przedsiębiorcy
telekomunikacyjni. Stanowić to będzie dobrą okazję do poznania zapotrzebowania lokalnej
społeczności na usługi telekomunikacyjne, a z drugiej strony wypełnić może jeden z celów
Ustawy, jakim jest wzrost popytu na komercyjne usługi dostępu do sieci Internet.
3. Ograniczone parametry jakości świadczonych przez JST usług dostępu do
Internetu:
Działania na rzecz likwidacji zjawiska wykluczenia cyfrowego powinny być podejmowane ze
świadomością, że świadczenie usług przez JST nie może być pod żadnym względem
substytutem w stosunku do świadczenia usług dostępu do Internetu przez przedsiębiorców
telekomunikacyjnych.
W tym celu, co do zasady decyzje Prezesa UKE w zakresie warunków technicznych
świadczenia usługi dostępu do Internetu bez pobierania opłat lub za opłatę niższą niż cena
rynkowa, powinny zdaniem Izby przyjąć następującą formę:
•
Maksymalna przepływność łączy, dla wysyłanych jak i odbieranych danych, nie
więcej niż 512 kbit/s;
•
Miesięczny limit transferu danych (tj. sumy danych wysyłanych oraz odbieranych) nie
więcej niż 750 MB dla użytkownika;
•
Czas jednorazowej sesji w ramach dostępu nieodpłatnego nie dłuższy niż 30 min;
•
Umożliwienie użytkownikowi końcowemu
indywidualne konto dostępowe do sieci.
rozliczenia
ograniczeń
poprzez
Izba stanowczo sprzeciwia się zatem złagodzeniu rygorów warunków technicznych na jakich
JST mogą świadczyć usługi dostępu do Internetu nieodpłatnie lub poniżej ceny rynkowej.
Doprecyzowania wymaga w dalszym ciągu także kwestia, dokąd sięgać powinien darmowy
dostęp do Internetu i co należy rozumieć przez miejsca publiczne. Kwestia ta poruszana jest w
kolejnym punkcie niniejszego stanowiska.
3. Brak kontroli jednostek samorządu terytorialnego. Hotspoty w miejscach
publicznych:
Izba zwraca uwagę na fakt, że rzeczywiste parametry jakościowe stosowane przez JST w
ramach hotspot odbiegają najczęściej od maksymalnych wskaźników, jakie wyznacza Prezes
UKE w swoich decyzjach. Poziom świadczenia tego typu usług nie jest obecnie objęty
żadnym obowiązkiem informacyjnym ze strony JST. Ewentualne kontrole w tym zakresie,
wszczynane są dopiero na podstawie sygnalizacji przedsiębiorców telekomunikacyjnych.
Brak jest jakichkolwiek sygnałów, że kontrole takie Urząd Komunikacji Elektronicznej
przeprowadza z własnej inicjatywy.
4
W nawiązaniu do tych sygnalizacji, Izba oczekuje na opublikowanie przez UKE
raportu sporządzonego w latach 2013 – 2015, który obrazować ma wyniki pomiarów
przeprowadzonych w miejscach, w których JST uzyskały zgodę na utworzenie punktu
hotspot. Raport ten ma potwierdzać większą liczbę sygnalizowanych przypadków
nieprzestrzegania przez JST warunków technicznych usługi hotspot ustalonych w
decyzji Prezesa UKE. Ponadto KIKE oczekuje podjęcia przez Prezesa UKE
stanowczych kroków zmierzających do poddaniu kontroli wszystkich JST, którym
wyrażona została zgoda na świadczenie usługi dostępu do Internetu bez pobierania opłat
za pomocą urządzeń dostępowych typu hotspot. Izba nie widzi powodów, dla których
kontrolom poddawani są na szeroką skalę przedsiębiorcy, a kontrole takie nie są
przeprowadzane w JST.
Izba widzi potrzebę wprowadzenia w stosunku do JST mechanizmu zabezpieczającego
przestrzeganie zobowiązań w zakresie maksymalnej przepływności danych. Jedną z
propozycji jest ustanowienie podobnego obowiązku, który nałożony został na
przedsiębiorców telekomunikacyjnych, na podstawie art. 62a ustawy z dnia 16 lipca
2004 r. Prawo telekomunikacyjne. JST powinny na żądanie Prezesa UKE informować o
stosowanej metodzie pomiaru, na podstawie której dokonuje się pomiaru wskaźnika
prędkości łącza. Prezes UKE w ramach szczególnych kompetencji kontrolnych powinien
także dysponować możliwością badania, czy prędkość transmisji danych i pozostałe
warunki techniczne odpowiadają w rzeczywistości warunkom określonym w decyzji
Prezesa UKE.
Niemniej jednak, doprecyzowania wymaga w dalszym ciągu również pojęcie samego
„miejsca publicznego”, gdyż przyjęcie takiego sformułowania pozwala na wypaczenie
samego wyjątkowego charakteru tzw. hotspotów i rozciągnięcie ich zakresu na obszary, gdzie
powinny rozwijać się usługi komercyjne. Należy wyraźnie wskazać, iż darmowy dostęp do
Internetu w miejscach publicznych (o znaczeniu turystycznym lub rekreacyjnym, jak również
w urzędach i instytucjach) służyć powinien przede wszystkim uzyskaniu informacji dot. tego
miejsca (dot. kwestii formalnych w urzędach, turystycznych, rekreacyjnych, rozrywkowych,
parkingowych, itp.) i w ograniczonym zakresie dostępu do poczty i serwisów internetowych.
Realizacja pełnowymiarowego dostępu do Internetu w tych lokalizacjach powinna pozostać
domeną mobilnych usług komercyjnych lub dostępu abonamentowego w publicznych hot
spotach (np. prepaid lub kod czasowy udostępniany wraz z biletem do muzeum). Nie istnieje
żadne obiektywne uzasadnienie zapewniania darmowego i równocześnie pełnowymiarowego
ekwiwalentu usług komercyjnych na ww. obszarach publicznych. Miejsca publiczne, w
których świadczone będą darmowe usługi dostępu do Internetu, powinny być za każdym
razem konsultowane z rynkiem lokalnych operatorów. W żadnym razie nie powinno istnieć
ryzyko powielenia infrastruktury służącej do świadczenia usług dostępu do Internetu, na tym
samym obszarze.
Izba nie widzi przeszkód w szerokim wykorzystaniu punktów typu hotspot, jeżeli zasięg i
parametry techniczne tego udogodniania będą pozostawały w odpowiednich proporcjach do
miejsca, w którym będzie można z niego korzystać.
5
Tzw. hotspoty w miejscach publicznych to udogodnienie, którego nie powinno się traktować
jako substytutu dla łączy komercyjnych, a jedynie jako dopełnienie usług świadczonych przez
przedsiębiorców telekomunikacyjnych.
Stąd, za zasadne uznać należy uwagi zgłaszane co do warunków technicznych usług
świadczonych przez JST. Zdaniem Izby, funkcjonalność oferowanych przez JST usług
powinna być limitowana do tego stopnia, aby w istocie nie dochodziło do wypierania na jej
rzecz usług komercyjnych. Tym samym wypełnione zostałyby zakładane z góry zadania tego
typu usług, tj. powinny one służyć możliwości załatwienia spraw drobnych,
niewymagających długotrwałego korzystania z dostępu do sieci oraz wysokiej przepływności
łączy.
4. Podsumowanie
Stanowisko Prezesa UKE, po jego ponownej weryfikacji, Izba ocenia krytycznie w zakresie,
w jakim zwiększeniu ulec mają parametry techniczne darmowych usług dostępu do Internetu
świadczone przez JST, bez jednoczesnego wprowadzenia procedur kontrolnych.
Na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów Ustawy w zakresie świadczenia usług
dostępu do Internetu przez jednostki samorządu terytorialnego można uznać, że koniecznym
jest ustanowienie mechanizmów, które pozwolą na kontrolę wywiązywania się przez JST z
nałożonych na te podmioty warunków technicznych świadczonych usług w sposób
nieodpłatny.
Lokalni przedsiębiorcy telekomunikacyjni w dalszym ciągu są pomijani przy okazji realizacji
przez JST inicjatyw związanych z likwidacją wykluczenia cyfrowego. Ma to swoje źródło
pośrednio także za sprawą nieprecyzyjnej procedury konsultacji, jakie JST powinna
przeprowadzić z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi zanim złoży wniosek o wydanie
decyzji, umożliwiającej świadczenie usług dostępu do Internetu.
Uwzględnienie powyższych uwag przybliży współpracę jednostek samorządu terytorialnego
z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi i niewątpliwie będzie stymulowało rozwój
lokalnego rynku telekomunikacyjnego.
Z poważaniem,
Piotr Marciniak
V-ce Prezes KIKE
Grupa Robocza ds.
Administracji Publicznej KIKE
Ewelina Grabiec
Łukasz Bazański
Radca prawny
Grupa Robocza ds.
Administracji Publicznej KIKE
Kancelaria itB Legal
Radca prawny
Grupa Robocza ds.
Administracji Publicznej KIKE
Kancelaria itB Legal
6