docRola wyspecjalizowanych agencji w funkcjonowaniu Unii
download 
Reklamacja Transkrypt
Rola wyspecjalizowanych agencji w funkcjonowaniu Unii
Zeszyty Naukowe nr 654 2004 Akademii Ekonomicznej w Krakowie Aleksander Surdej Katedra Studiów Europejskich Rola wyspecjalizowanych agencji w funkcjonowaniu Unii Europejskiej: stan obecny i kierunki rozwoju 1. Wst´p W przededniu rozszerzenia Unii Europejskiej o kolejną grupę krajów Komisja Europejska podjęła prace nad zmianami instytucjonalnymi, które mają zapewnić wyższą administracyjną sprawność, a zarazem wyższy stopień demokratyczności funkcjonowania tego ponadnarodowego ugrupowania sui generis. Kierunki działań budujących nową równowagę instytucjonalną Komisja Europejska zarysowuje w dokumencie Biała Księga o Zarządzaniu UE (White Paper on European Governance – dalej WPEG) z lipca 2001 r.1 Reformy podejmowane przez Komisję Europejską mają na celu wzmocnienie zaufania obywateli do instytucji UE i poprawę sprawności ich działania, reformy te powinny także złagodzić napięcie pomiędzy naciskiem na demokratyzację2 struktur europejskich a potrzebą zapewnienia efektywnego funkcjonowania wspólnego rynku. Efektywne funkcjonowanie wspólnego rynku zależy od efektywnego stosowania regulacji europejskich we wszystkich obecnych i przyszłych krajach członkowskich. Unia Europejska jest wielką machiną prawodawczą. Jeśli akty prawne UE nie mają być jedynie elementem swoistej europejskiej jurissfery zawieszonej 1 2 COM(428) Bruksela 25 lipca 2001 r. Demokratyzacja struktur UE, w tym zmniejszanie tzw. deficytu demokratycznego, jest wprowadzana głównie przez takie zmiany procedur decyzyjnych, które zwiększają rolę Parlamentu Europejskiego w podejmowaniu decyzji – szerzej zob. G. Tsebelis, G. Garrett, Legislative Politics in the European Union, European „Union Politics” 2000, nr 1. Aleksander Surdej 88 ponad społeczną i gospodarczą rzeczywistością państw członkowskich, to muszą być wdrażane w życie w sposób względnie jednolity, co nie jest łatwe. Komisja Europejska dostrzega problem implementacji wspólnotowego prawa3. Dlatego też proponuje podjęcie działań upraszczających istniejące regulacje, grupujących je w sposób umożliwiający łatwiejsze zrozumienie norm prawnych, usuwających zbędne lub przestarzałe przepisy oraz przesuwających część mniej istotnych przepisów do sfery aktów wykonawczych. Dokonanie przeglądu całości acquis communautaire w celu uporządkowania przepisów nie jest jednak łatwe, gdyż rodzi obawy przed rozpoczęciem procesu, który stworzy okazję do kwestionowania wszystkiego przez wszystkich. Zdaniem Komisji Europejskiej łatwiej byłoby porządkować przepisy i ujednolicać ich stosowanie po kolei w każdym z obszarów funkcjonowania wspólnego rynku. W osiągnięciu tego celu pomocny może okazać się rozwój specjalistycznych agencji, które zyskałyby znaczącą niezależność w zarządzaniu powierzonymi im obszarami. W niniejszym artykule dokonano analizy czynników wpływających na rozwój wyspecjalizowanych agencji w ramach UE oraz warunków, które muszą zostać spełnione, aby agencje te wypełniały postawione przed nimi zadania. 2. Wyspecjalizowane agencje jako instrument zarzàdzania publicznego Tworzenie agencji4 jest tendencją obserwowaną zarówno na poziomie państw narodowych5, jak i ugrupowań ponadnarodowych6. Rosnąca złożoność spraw7, za które odpowiedzialne są rządy, wymaga stabilnych, długofalowych działań oraz 3 I tak np. spośród 83 odnoszących się do wspólnego rynku dyrektyw, które miały być wprowadzone w życie w 2000 r., tylko pięć zostało wdrożonych przez wszystkie kraje członkowskie. Zob. WPEG, 2001. 4 Mianem agencji określamy jednostki administracyjne funkcjonujące poza hierarchicznymi strukturami centralnych jednostek administracyjnych. Agencje są odpowiedzialne za realizację programu zdefiniowanego w nadanych im statutach. 5 Prekursorem w tym zakresie są Stany Zjednoczone. Zob.: K. Viscuss, J.M. Vernon, J. Harrington, The Economics of Regulation and Anti-trst, MIT Press, 1995, rozdz. 1. 6 Idzie tu w szczególności o wyspecjalizowane agencje ONZ, takie jak np. Food and Agriculture Organization (FAO), International Atomic Energy Agency (IAEA), ILO – International Labour Organization (ILO) czy UNAIDS – Joint United Nations Programme on HIV/AIDS. 7 Współcześnie maleje redystrybucyjna rola rządów, a rośnie ich odpowiedzialność za zarządzanie ryzykiem zbiorowym, w tym w szczególności ryzykiem dla zdrowia i zagrożeniami dla środowiska naturalnego. Szczegółową dyskusję zasad, według których powinna być prowadzona polityka racjonalnego zarządzania ryzykiem dla zbiorowości, znaleźć można w pracy: W.K. Viscusi, Rational Risk Policy, Clarendon Press, 1998. Rola wyspecjalizowanych agencji… 89 wysokich technicznych kompetencji, wymaga tworzenia wyspecjalizowanych instytucji i przekazania im odpowiedzialności za funkcjonowanie wybranych dziedzin. Wysokie kompetencje mogą i powinny cechować pracowników departamentów ministerialnych, czyli struktur wewnętrznych administracji centralnej. Jednakże ich usytuowanie w obrębie struktur rządowych, podlegających bezpośredniej presji politycznej sprawia, że atrakcyjność zyskują rozwiązania polegające na przekazywaniu uprawnień do instytucji chronionych przed taką bezpośrednią presją polityczną8. Takim rozwiązaniem jest tworzenie wyspecjalizowanych agencji, które, działając z mandatu rządu (lub parlamentu), mogą samodzielnie określać najlepszy sposób jego wypełnienia. Stworzenie agencji nie jest zadaniem prostym: nie istnieje jedno optymalne rozwiązanie nadające się do przeniesienia w dowolny kontekst gospodarczy i polityczny. Projektując wyspecjalizowaną agencję, ustawodawca powinien zminimalizować koszty przedstawicielstwa, czyli ewentualności, że dana agencja nie osiągnie stawianych jej celów, gdyż zarządzający nią nie podzielają celów ustawodawcy lub nie działają z wystarczającą starannością, a równocześnie dążyć do zminimalizowania kosztów podejmowania decyzji, które maleją wraz ze wzrostem stopnia delegacji, a rosną wraz ze wzrostem wymogów partycypacji proceduralnej oraz ponadto zminimalizować koszty wiarygodnego zobowiązania się, które maleją wraz ze wzrostem stopnia niezależności, a rosną wraz ze wzrostem wymogów partycypacji proceduralnej. Powyższe rozróżnienia analityczne bezpośrednio odnoszą się do problemu tworzenia wyspecjalizowanych agencji w ramach UE. Funkcjonowanie i praktyczne znaczenie takich agencji zależy od przyznanego im stopnia pełnej delegacji i niezależności, nałożonych nań wymogów proceduralnej partycypacji i typu zewnętrznej kontroli, której podlegają. Rozważania te wskazują również na instytucjonalne dylematy, które rozstrzygnąć musi UE, ażeby sformułowane w WPEG (White Paper on European Governance) zasady znalazły praktyczne zastosowanie. I tak np. realizacja zasady otwartości wymaga wyboru pomiędzy będącymi w konflikcie wymiarami stopnia delegacji a wymogiem partycypacji proceduralnej, natomiast zasada spójności ujawnia dylemat wyboru pomiędzy, sprzyjającym wzrostowi spójności programowej, wzrostem stopnia niezależności, a zwiększającym ryzyko programowej niespójności działań, wzrostem wymogów proceduralnej partycypacji i zewnętrznego wpływu. 8 W języku angielskim upowszechnia się termin non-majoritarian institutions wskazujący na fakt niepodlegania presji uzyskiwania politycznego poparcia większości. Aleksander Surdej 90 3. èródła presji na ujednolicenie administracyjno-prawnych aspektów funkcjonowania jednolitego rynku Praktyka tworzenia wspólnego rynku uwypukliła znaczenie tzw. nietaryfowych barier9 rozwoju jednolitego rynku. Okazało się, że tzw. negatywna integracja polegająca na usuwaniu istniejących barier nie wystarczy, lecz musi być uzupełniona o tzw. pozytywną integrację, czyli m.in. działania tworzące infrastrukturę administracyjno-prawną funkcjonowania jednolitego rynku. Trudności z praktycznym wdrażaniem zasad jednolitego rynku prześledzić można na przykładzie problemów z harmonizacją standardów technicznych poszczególnych państw członkowskich. Do połowy lat 80. dominującą metodą usuwania barier wynikających z odmienności wymogów i procedur standaryzacyjnych była harmonizacja całościowa (total harmonisation). Jednakże proces harmonizacji całościowej (w szczególności opracowywanie i uzgadnianie norm wyznaczających dany standard) był powolny i trudny, gdyż wymagał osiągnięcia jednomyślności wśród przedstawicieli krajów różniących się tradycjami prawnymi i administracyjnymi. Ponadto taka metoda działania nie była wystarczająco elastyczna, aby w opracowywanych regulacjach szybko uwzględniać zmiany technologiczne, a co więcej nie była uzupełniona o narzędzia do egzekwowania obowiązku wdrażania wymogów harmonizacyjnych na poziomie państw narodowych w sposób szybki, jednolity10. W połowie lat 80., w przededniu zapoczątkowanego przez Komisję Europejską programu budowania jednolitego rynku europejskiego proces harmonizacji dotknięty był głębokim kryzysem. Utrzymanie takiego modelu harmonizacji groziło tym, że 1992 r. (data przyjęta jako moment ukończenia budowy jednolitego rynku) mógł być takim jedynie „w kalendarzach greckich”. Na niebezpieczeństwo to Komisja Europejska zareagowała, proponując nowe sposoby usuwania nietaryfowych (technicznych) barier handlu. Sposobami tymi były: wzajemne uznawanie (mutual recognition) standardów i regulacji krajowych oraz tzw. minimalna harmonizacja, czyli harmonizacja ograniczona do sformułowania minimalnej liczby standardów obowiązujących wszystkie kraje. Równocześnie dyrektywa 83/189 wprowadziła obowiązek powiadamiania o podejmowanych nowych wewnętrznych inicjatywach regulacyjnych w celu zapobieżenia ryzyku wprowadzania przez kraje członkowskie nowych barier handlowych. Ponadto kraje członkowskie zostały zobowiązane do przestrzegania procedur przejrzystości w swojej polityce 9 Niektórzy autorzy posługują się równoznacznym terminem „techniczne bariery handlu” – zob. P. Brenton, J. Sheehy, M. Vancauteren, Technical Barriers to Trade in the European Union: Importance for Accession Countries [w:] Journal of Common Market Studies, June 2001. 10 M. Egan, Regulatory Strategies, Delegation and European Market Integration, „Journal of European Public Policy” 1998, nr 3. Rola wyspecjalizowanych agencji… 91 handlowej, czyli podjęły zobowiązanie do szczegółowego uzasadniania przyczyn nieuznawania standardów obowiązujących w innym kraju członkowskim. Działania te zostały uzupełnione przez przyjęcie w 1989 r. zaleceń wprowadzających tzw. globalne podejście do testowania i certyfikacji (Global Approach to Testing and Certification), które ustanawiało wspólne standardy testowania i certyfikacji. W rezultacie Komisji Europejskiej udało się w ramach tzw. Nowego Podejścia do Certyfikacji i Standaryzacji stworzyć system, który umożliwił wzrost liczby i tempa tworzenia nowych regulacji europejskich, bez nadmiernego wzrostu standaryzacyjnej administracji. W ciągu niespełna dekady Unia Europejska została przekształcona z unii celnej w system gospodarczy w wysokim stopniu spełniający formalne warunki jednolitego rynku tak, że obecnie: „Niewiele wewnętrznych systemów regulacji w krajach członkowskich Unii Europejskiej nie podlega wpływowi działań podejmowanych na poziomie UE. W wielu sektorach wewnętrzny system regulacji pozostaje pod silnym wpływem regulacji europejskich, a w stosunku do jeszcze innych powiedzieć można, że główne źródło regulacji przesunięte zostało od państwa narodowego do Unii Europejskiej”11. Skutkiem działań uelastyczniających harmonizację było m.in. stworzenie wyspecjalizowanych europejskich agencji, które, tak jak np. Europejska Agencja do Spraw Oceny Produktów Medycznych (European Agency for the Evaluation of Medicinal Products – EAEMP), przejęły odpowiedzialność za harmonizację sposobów dopuszczania leków do obrotu gospodarczego w państwach członkowskich UE. Kolejnym źródłem presji na tworzenie instytucji ponadnarodowych w celu ujednolicania struktur administracyjnych i sposobów działania jest transnarodowy charakter nowego ryzyka, w tym głównie ryzyka dla zdrowia i bezpieczeństwa publicznego. W okresie intensywnych przepływów ludzi i dóbr żaden kraj w pojedynkę nie jest w stanie przeciwdziałać pojawieniu się zagrożeń publicznych, takich jak na przykład zagrożenie chorobami zakaźnymi, importem leków o nieznanych, a być może szkodliwych właściwościach lub konsumpcją skażonej żywności. Jest prawdopodobne, że w odniesieniu do tych obszarów będzie rosnąć znaczenie działalności regulacyjnej Unii Europejskiej. Niektórzy autorzy12 przewidują, że instytucje UE będą stopniowo przejmować od instytucji państw narodowych prawo wyłącznej regulacji tzw. ryzyka publicznego, a zwłaszcza kwestii związanych z ochroną zdrowia ludności13 oraz „konsumencko wrażliwych” rynków, takich jak na przykład rynek farmaceutyków. 11 R. Baldwin, M. Cave, Understanding Regulation, Oxford UP, 1999, s. 150. 12 D. Vogel, The Globalization of Pharmaceutical Regulations, „Governance. An International Journal of Policy and Administration” 1998, nr 1. 13 W 1999 i 2000 r. Komisja Europejska zaproponowała utworzenie agencji do spraw bezpieczeństwa żywności (Komunikat Komisji 719/1999 „White Paper on Food and Safety”) oraz agencję do spraw bezpieczeństwa transportu lotniczego (Komunikat Komisji 144/2000). Aleksander Surdej 92 Dodatkowym źródłem wzrostu „popytu na europeizacją standardów i regulacji” jest wzrost znaczenia korporacji ponadnarodowych na rynku europejskim. Działając na wielu rynkach narodowych, korporacje te chcą zmniejszyć koszty związane z koniecznością wypełniania różnorodnych wymogów regulacyjnych. Najkrótszą drogą do osiągnięcia takiego celu jest zastąpienie standardów i regulacji narodowych przez standardy i regulacje europejskie i powierzenie obowiązku czuwania nad ich przestrzeganiem wyspecjalizowanym agencjom europejskim. 4. Funkcje wyspecjalizowanych agencji w ramach UE Realizacja programu utworzenia jednolitego rynku europejskiego (tzw. program 1992) nałożyła na Komisję Europejską i państwa członkowskie nie znane wcześniej wymogi wynikające z konieczności techniczno-prawnej obsługi wspólnego rynku. Odmienność tradycji prawnych i administracyjnych wśród państw członkowskich UE sprawiła, że pojawiła się tendencja do centralizacji zarządzania sprawami odnoszącymi się do jednolitego rynku w rękach Komisji Europejskiej i jej poszczególnych dyrekcji. Przeciwdziałając groźbie „centralizacji Europy”, kraje członkowskie UE wprowadziły do Traktatu z Maastricht zasadę pomocniczości, jako swoistą dyrektywę decentralizacyjną, nakazującą pozostawienie odpowiedzialności i władzy na najniższym poziomie, na którym dany problem może zostać rozwiązany. Stosowanie zasady pomocniczości spowodowało „renacjonalizację” uprawnień (na przykład we wdrażaniu Wspólnej Polityki Rolnej – CAP), czyli zwróceniem przez Komisję Europejską niektórych uprawnień rządom poszczególnych państw. Jednakże zasada pomocniczości nie może powstrzymać powstawania ponadnarodowych instytucji i polityki tam, gdzie jest to niezbędne ze względu na funkcjonalne wymogi jednolitego rynku. Analizy teoretyków integracji europejskiej14 w ramach UE wskazują na następujące funkcje, których wypełnienie wymaga działań tworzących „europejską infrastrukturę administracyjną”, której elementem jest powoływanie wyspecjalizowanych agencji europejskich. Pierwszą funkcją jest funkcja ułatwiania funkcjonowania wewnętrznego rynku. Efektywne funkcjonowanie wspólnego rynku wymaga rozwoju i utrzymywania wspólnych standardów technicznych produktów i procesów produkcji oraz regulacji jakości i sposobów wprowadzania dóbr do obrotu gospodarczego. Wobec rozbieżności narodowych standardów technicznych, regulacji jakości i warunków dopuszczania dóbr do obrotu gospodarczego pojawia się potrzeba istnienia ponadnarodowej agencji, której minimalną funkcją byłoby rozwiązywanie spo14 The Role of Specialized Agencies in Decentralising EU Governance, M. Everson, G. Majone, L. Metcalfe, A. Schout, Report Presented to the Commission, mimeo, 2000. Rola wyspecjalizowanych agencji… 93 rów pomiędzy firmami i państwami członkowskimi, a funkcją maksymalną (i nie zawsze pożądaną) ustanawianie wspólnych europejskich standardów i regulacji. Drugą funkcją jest ewaluacja ryzyka publicznego i zarządzanie przedsięwzięciami, które służą efektywnemu zmniejszeniu tego ryzyka. Agencje mogą dostarczać wiarygodnych informacji na temat istniejących i potencjalnych zagrożeń dla społeczeństw europejskich (funkcja ekspercka) oraz po uprzednich decyzjach organów politycznych zarządzać realizacją programów przeciwdziałających ryzyku. Trzecią funkcją jest ułatwianie technicznej interakcji pomiędzy administracjami krajów członkowskich. Sprawne funkcjonowanie zarządzania sprawami europejskimi (European governance) wymaga częstych i intensywnych kontaktów pomiędzy rządami centralnymi, rządami lokalnymi i specjalistycznymi służbami administracyjnymi krajów członkowskich. Agencje europejskie służą ustanawianiu kontaktów i tworzeniu sieci współpracy pomiędzy administracjami krajów członkowskich w celu szybkiej identyfikacji i reakcji na pojawiające się problemy. Czwartą funkcją jest funkcja ułatwiania tworzenia programów. Unia Europejska oddziałuje na procesy gospodarcze i społeczne, projektując i wdrażając programy ukierunkowane na osiąganie konkretnych celów. Efektywność tych programów zależy od dobrej informacji identyfikującej ważne społeczne problemy i technicznej spójności samych programów. Komisja Europejska nie jest w stanie sprostać zadaniom tworzenia wszystkich programów. Dysponujące wiedzą ekspercką agencje mogłyby służyć zwiększaniu zdolności do tworzenia efektywnych programów europejskich. Piątą funkcją jest funkcja kontroli nad realizowanymi programami. Programy publiczne tworzone są na podstawie doświadczenia i specjalistycznej wiedzy. Rozwojowi tej implementacyjnej wiedzy sprzyja krytyczna i bezstronna analiza przeszłych i bieżących rozwiązań. Agencje stwarzają możliwość prowadzenia krytycznej analizy i kontroli działań Komisji Europejskiej. Szóstą funkcją jest funkcja stymulowania inicjatyw programowych. Gromadząc i analizując informacje, agencje są przygotowane do proponowania efektywnych programów europejskich i pobudzania publicznej dyskusji na temat problemów społeczeństw europejskich. Sprzyjają podniesieniu jakości europejskiego dyskursu publicznego. Ponieważ zaś rządy demokratyczne nie opierają się jedynie na mechanizmie głosowania większościowego, lecz również wykorzystują mechanizm deliberacji publicznej, to tym samym agencje pośrednio sprzyjają demokratyzacji polityk europejskich. Funkcją siódmą jest funkcja pobudzania współpracy pomiędzy partnerami społecznymi, UE i rządami krajów członkowskich. Zasada dialogu społecznego znajduje się na wysokim miejscu wśród zasad określających praktykę działania Aleksander Surdej 94 instytucji UE. Znaczenie tej zasady wykracza poza ideologię partycypacji społecznej. Stosowanie tej zasady służy przeciwdziałaniu sytuacjom, w których polityka publiczna jest przechwytywana przez wąskie grupy interesu. Stosowanie procedur dialogu społecznego umożliwia przedstawienie swoich racji wielu podmiotów, dzięki czemu działania instytucji europejskich lepiej służą interesom zbiorowości. Funkcją ósmą jest funkcja ułatwiania współpracy międzyrządowej w zakresie polityki społecznej. Gromadząc i opracowując informacje, wyspecjalizowane agencje są szczególnie przydatne do wspierania działań Komisji Europejskiej w obszarach, w których (tak jak jest to w wypadku polityki społecznej) Unia Europejska jest wyposażona w słabe uprawnienia. Funkcją dziewiątą jest funkcja wspomagania administracji. W dziedzinach, w których zasoby administracyjne Unii Europejskiej są ograniczone, agencje zapewniają dodatkowe umiejętności i zasoby dzięki nadzorowi nad zadaniami, które zostały zlecone na zewnątrz. 5. Narz´dzia oddziaływania agencji Władze publiczne dysponują wieloma instrumentami, które pozwalają im na dostarczanie dóbr i usług, które wcale nie są wytwarzane (lub są wytwarzane w niewystarczającej ilości) przez działające na rynku podmioty gospodarcze, na wpływanie na decyzje jednostek i przedsiębiorstw oraz na nakładanie kosztów na obywateli i podmioty gospodarcze. Do podstawowych narzędzi w ręku administracji publicznej zaliczyć można15: – prawne zakazy – państwo może zakazać produkcji lub stosowania pewnych materiałów (jak np. azbest) lub substancji (jak np. DDT); – licencjonowanie lub certyfikacja – państwo może wprowadzić ograniczenia w podejmowaniu danej działalności w celu zagwarantowania, że wszystkie podmioty rozpoczynające daną działalność spełniają odpowiednie warunki. Narzędzie to jest często stosowane w dziedzinach wymagających specjalnych umiejętności technicznych, takich jak operowanie ludzi czy prowadzenie samolotów; – kontrola cen, rentowności lub ilości produkowanych dóbr – narzędzie to jest stosowane wtedy, gdy władze publiczne sądzą, że na danym rynku nie istnieje konkurencja wskutek czego podmioty działające na nim wytwarzają za małą ilość dóbr i osiągają zbyt wysokie zyski albo też że konkurencja jest zbyt ostra i prowadzi do szkód w postaci obniżenia jakości usług lub wzrostu zagrożenia dla zdrowia; 15 M. Eisner, A.J. Worsham, E.J. Ringquist, Contemporary Regulatory Policy, Boulder London 2000, s. 13. Rola wyspecjalizowanych agencji… 95 – standardy jakości produktów – władze publiczne sięgają po takie narzędzia dla ochrony zdrowia konsumentów, wtedy gdy nie są oni w stanie określić stopnia zagrożenia płynącego z użytkowania danego dobra i gdy korzystanie z niego prowadzi do trudno odwracalnych, negatywnych skutków. Tak jest w wypadku regulacji dopuszczających do sprzedaży leki. Agencje regulacyjne wymagają od producentów leków wykazania, że nowy lek jest bezpieczny i skuteczny; – techniczne standardy produkcji – narzędzie to służy zapewnieniu takiego przebiegu procesu produkcji, aby w jego trakcie nie powstawały szkody dla środowiska lub wykonujących daną pracę. Przykładami technicznych standardów produkcji są przepisy ochrony środowiska i normy bezpieczeństwa w miejscu pracy; – standardy wyników – w pewnych sytuacjach władze publiczne zainteresowane są osiągnięciem przez daną grupę podmiotów pewnych celów, może to być spadek częstotliwości wypadków w miejscu pracy lub zmniejszenie ilości emitowanych zanieczyszczeń. Narzucają więc regulowanym takie cele, pozostawiając im swobodę wyboru metod prowadzących do ich osiągnięcia. Standardy wyników stają się częstym narzędziem regulacji ochrony środowiska; – subsydia – w pewnych okolicznościach państwo może zwracać przedsiębiorstwom część poniesionych przez nie kosztów. Subsydia mogą mieć charakter bezpośredni, gdy np. państwo płaci rolnikom za nieuprawianie przez nich ziemi, mogą też mieć charakter pośredni (tzw. subsydia krzyżowe), gdy państwo (lub działająca w jego imieniu agencja regulacyjna) zezwala pobierać wyższe opłaty (np. za rozmowy międzymiastowe) w celu utrzymywania niskich cen rozmów lokalnych; – dostarczanie informacji – czasami wystarczającym sposobem na zmodyfikowanie wyborów konsumentów jest dostarczenie im bezpłatnej informacji lub zmuszenie producentów do ujawnienia informacji o potencjalnych skutkach użytkowania danego dobra. Metoda ta umożliwia konsumentom dokonanie samodzielnego wyboru spośród dóbr o różniącej się cenie i jakości; – przyznanie prawa własności i określenie odpowiedzialności za możliwe szkody – ustanowienie i ochrona prawa własności jest najmniej ingerująca w działanie rynku metodą regulacyjnego oddziaływania państwa. Przykładem pierwszego typu oddziaływania jest prawo patentowe, które chroni prawo wynalazców do otrzymania zwrotu kosztów i potencjalnych zysków ze swoich odkryć. Przykładem oddziaływań drugiego typu jest rozwój reguł w zakresie prawa odszkodowań. Warto zauważyć, że regulacje jako narzędzia władczego oddziaływania państwa nie wiążą się z wydawaniem środków budżetowych (poza tracącymi znaczenie subsydiami). Są więc szczególnie przydatne dla instytucji, których budżet (tak jak UE) jest ograniczony co do wielkości traktatem międzynarodowym, a których funkcje i zadania rosną (tak jak UE w związku programem tworzenia jednolitego Aleksander Surdej 96 rynku). Regulacje nie dotyczą jedynie kwestii ekonomicznych, które tak jak regulacje antymonopolowe strzegą konkurencyjności struktur rynkowych, lecz często są regulacjami „społecznymi”16. Warto zauważyć, że regulacje społeczne (bezpieczeństwo w miejscu pracy, ochrona konsumenta i środowiska naturalnego) nie są ekonomicznie neutralne, lecz wiążą się z nakładaniem kosztów na przedsiębiorstwa i obywateli, modyfikując warunki konkurencji rynkowej. Regulacje społeczne zyskują znaczenie w funkcjonowaniu UE: tendencja ta została zapoczątkowana na początku lat 70. inicjatywami regulacyjnymi w zakresie ochrony środowiska, a wzmocniona jest w latach 90. działaniami na rzecz ochrony konsumenta i bezpieczeństwa pracy. 6. Typy agencji w strukturach UE Tworzenie jednolitego rynku wymaga przyjęcia i wdrożenia wspólnych zasad regulujących funkcjonowanie rynków. Wraz z rozpowszechnianiem się regulacji17 europejskich pojawił się problem zapewnienia nadzoru (w tym szczególnie jednolitego stosowania regulacji) nad ich praktycznym wdrażaniem w krajach członkowskich. Jakkolwiek szczegółowe nie byłyby regulacje dotyczące żywności lub leków, nigdy nie dostarczają one jednoznacznych wskazówek, co do zakresu i sposobu ich praktycznego wdrożenia. W naturalny sposób na poziomie ponadnarodowym powstaje potrzeba powołania specjalnych administracji (tj. wyspecjalizowanych agencji), które specjalizowałyby się w monitorowaniu wdrażania regulacji europejskich. M. Everson, G. Majone, L. Metcalfe i A. Schout wyróżniają18 następujące rodzaje wyspecjalizowanych agencji: – agencje regulacyjne – autonomiczne ciała mające za zadanie przedmiotową regulację oraz nadzór nad konkretnymi obszarami działalności gospodarczej, 16 Rozróżnienie pomiędzy regulacjami ekonomicznymi a regulacjami społecznymi jest typowe dla amerykańskiej literatury poświęconej kwestiom regulacyjnym, przy czym pojęcie regulacji społecznych obejmuje regulacje warunków pracy, regulacje dotyczące ochrony konsumenta i regulacje dotyczące ochrony środowiska (zob. K. Viscussi, J.M. Vernon, J. Harrington, op. cit. 17 Pojęcie regulacji może być mylnie uznane za tożsame pojęciu prawa (legislacji). Warto podkreślić, że legislacja (stanowienie prawa) jest aktem punktowym, podczas gdy regulacja jest procesem, który polega na stosowaniu reguł ogólnych do indywidualnych przypadków (decyzje o charakterze quasi-sądowniczym) oraz adaptacji tych reguł do specyficznych (i nowych) okoliczności (szerzej na ten temat zob. R. Dehousse, Les avantages et les inconvénients de la délégation a des agences autonomes, nie publikowany raport przedstawiony Komisji Europejskiej w związku z WPEG, marzec 2001). 18 The Role of Specialized Agencies… Rola wyspecjalizowanych agencji… 97 – niezależne agencje zajmujące się gromadzeniem informacji – instytucje zajmujące się tworzeniem, weryfikacją i upowszechnianiem informacji, – agencje zajmujące się rozstrzyganiem sporów – instytucje zajmujące się rozstrzyganiem sporów wynikających z zastosowania złożonych legislacji lub wynikających z wdrażania programów publicznych, – agencje zobowiązane do realizacji celów normatywnych o „konstytucyjnych charakterze” – niezależne ciała, które zostały ustanowione przez wyższe „konstytucyjne” akty prawne i w ten sposób są chronione od ingerencji bieżącej polityki (np. Europejski Bank Centralny). Inny, nieco bardziej prosty podział zaproponował A. Kreher. Wyróżnił on dwie kategorie agencji19: – agencje informacyjne – ich podstawową funkcją jest zbieranie, analizowanie i rozpowszechnianie informacji dotyczących funkcjonowania danego obszaru życia gospodarczego lub społecznego. Przykładami takich agencji są: Europejska Fundacja do spraw Kształcenia (European Training Foundation – ETF), Europejskie Centrum do spraw Rozwoju Kształcenia Zawodowego (European Centre for the Development of Vocational Training – ECDVT), Europejska Fundacja do spraw Poprawy Warunków Życia i Pracy (European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions – EFILWC)20; – agencje wykonawcze – mające za zadanie wdrażanie regulacji UE. Do tej grupy agencji zaliczyć można Urząd do spraw Harmonizacji Rynku Wewnętrznego (Office for the Harmonization of the Internal Market – OHIM) oraz Urząd do spraw Różnorodności we Wspólnotowym Świecie Roślin (the Community Plant Variety Office – CPVO). W pewnym sensie tworzenie agencji europejskich może być uznane za wyraz jeszcze jednego wymiaru integracji europejskiej – „integracji administracji”21. Postrzegane przez pryzmat swoich funkcji są ważnym narzędziem tworzenia jednolitego rynku. Wyspecjalizowane agencje europejskie nie są wyrazem tendencji centralizacyjnych, lecz przeciwnie, stanowią warunek konieczny efektywnej decentralizacji, gdyż podstawowym zadaniem takich agencji jest koordynowanie działań agencji narodowych, tworzenie systemu relacji sieciowych, działającego elastycznie i wymuszającego odpowiednią jakość działań agencji narodowych. Funkcjonowanie agencji europejskich może być uznane za zgodne z zasadami pomocniczości i proporcjonalności. 19 A. Kreher, Agencies in the European Community – Step Towards Administrative Integration in Europe, „Journal of European Public Policy” 1997, nr 2, s. 236–238. 20 Informacje na temat istniejących agencji zostały zamieszczone w załączniku. 21 A. Kreher, op. cit., s. 239. 98 Aleksander Surdej 7. Problemy wykorzystania agencji w zarzàdzaniu UE UE można postrzegać jako strukturę ponadnarodową, której państwa członkowskie przekazują odpowiedzialność za rozwiązywanie wspólnych problemów i stymulowanie kooperacji w celu wytwarzania europejskich dóbr publicznych22. Perspektywa taka jest zgodna z tzw. podejściem międzyrządowym do analizy integracji europejskiej, zgodnie z którym Unia Europejska wykonuje działania delegowane jej przez państwa członkowskie. W tej perspektywie tworzenie agencji europejskich byłoby delegowaniem drugiego stopnia, czyli tworzeniem instytucji kontrolowanych przez instytucje, których działanie powinno być zgodne z wolą pierwotnych mocodawców – państw członkowskich. Część teoretyków prawa europejskiego widzi w fakcie delegowania otrzymanych uprawnień poważny problem konstytucjonalny. Dowodzą oni, że skoro wyspecjalizowane agencje posiadałyby władzę stanowienia reguł, egzekwowania ich przestrzegania, rozstrzygania sporów oraz cieszyłyby się znaczną niezależnością od organów wykonawczych (w tym przypadku od Komisji Europejskiej), to takie zmiany naruszyłyby orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) w tzw. sprawie Meroni (Meroni case 9/56), zgodnie z którym nie można przekazać suwerennych uprawnień podporządkowanym instytucjom. Jednakże interpretując postanowienia traktatowe, ETS zgodził się na delegowanie „jasno zdefiniowanych uprawnień wykonawczych”. Obowiązywanie „doktryny Meroniego” spotyka się z krytyką tych, którzy akceptują instytucje „nie podlegające bezpośredniej demokratycznej kontroli” (non-majoritarian)23, widząc w nich sposób na przeciwdziałanie presji centralizacyjnej i usprawnienie administracyjnych działań Komisji Europejskiej. Istniejące obecnie europejskie agencje (tabela 1) zostały stworzone, omijając doktrynalne trudności, na podstawie ogólnej klauzuli traktatowej zawartą w art. 308. Do tej pory jednak żadna z nich nie ma wystarczająco mocnych uprawnień, aby móc, tak jak czyni się to w stosunku do roli agencji w USA, uznać je za „czwarte ramię rządów”. W okresie wzrostu polityzacji Komisji Europejskiej pod wpływem wzrostu kontroli jej działań przez Parlament Europejski, tworzenie agencji europejskich poprawić może efektywność wykorzystywania wiedzy naukowej i technicznej w zarządzaniu jednolitym rynkiem, może zapewnić większą stabilizację personelu 22 Podejście takie znaleźć można m.in. w pracy M. Jachtenfuchs, The Governance Approach to European Integration, „Journal of Common Market Studies” 2001, nr 2. 23 Wyczerpującą krytykę doktryny Meroniego zawiera praca X. Yataganas, Delegation of Regulatory Authority in the European Union, Harvard Jean Monnet Working Paper, March 2001; zob. także R. Dehousse, G. Majone, Reforming European Governance: Options for the New Commission, 1999, mimeo. Rola wyspecjalizowanych agencji… 99 Tabela 1. Agencje Regulacyjne w UE: stan na 31 grudnia 2001 r. Nazwa agencji Rok utworzeniaa Podstawa prawna Główny cel Budżet roczLiczba ny w 1997 r. pracowników (w euro) Siedziba European Centre Luty 1975 for the Development of Vocational Regulation Training (ECDVT) No 337/75 www.cedefop.eu.int Pomoc Komisji w promocji i rozwoju kształcenia zawodowego (art. 21) 14,4 81 Do 1994 r. Berlin, od 1994 r. Saloniki European FoundaMaj 1975 tion for the Improvement of Living and Regulation Working Conditions No 1365/75 (EFILWC) www.eurofound.ie Przyczynianie się do poprawy warunkуw życia i pracy w krajach UE 13,6 83 Dublin European Environ- Maj 1990 ment Agency (EEA) www.eea.eu.int Regulation No 1210/90 Stworzenie i prowadzenie europejskiej sieci zbierającej i rozpowszechniającej informacje na temat stanu ochrony środowiska 16,5 62 Kopenhaga European Training Foundation (ETF) www.etf.eu.int Maj 1990 Przyczynianie się do poprawy kształcenia zawodowego w krajach Europy Środkowej i Wschodniej 15,4 130 Turyn European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA) www.emcdda.org Luty 1993 Stworzenie i prowadzenie europejskiej sieci informacyjnej na temat narkotyków 6,3 31 Lizbona Regulation No 1360/90 Regulation No 302/93 Aleksander Surdej 100 cd. tabeli 1 Nazwa agencji Rok utworzeniaa Podstawa prawna Główny cel Budżet roczny w 1997 r. (w euro) Liczba pracowników Siedziba Lipiec 1993 European Agency for the Evaluation Regulation of Medicinal Products (EAEMP) No 2309/93 www.emea.eu.int Koordynacja istniejących sieci eksperckich w celu oceny i nadzoru nad znajdującymi się w obrocie lekami; pomoc naukowa w kwestiach oceny skutków zdrowotnych stosowania leków 14,0 100 Londyn Office for the Harmonization of the Internal Market (OHIM) www.oami.eu.int Grudzień 1993 Stworzenie i zarządzanie europejską siecią informacyjną o znakach towarowych 12,5 220 Alicante European Agency for Safety and Health at Work (EASHW) www.europe.osha.eu.int Lipiec 1994 Dostarczanie informacji techRegulation nicznej, naukoNo 2062/94 wej i ekonomicznej w sprawach bezpieczeństwa w miejscu pracy 4 13 Bilbao Community Plant Variety Office (CPVO) www.cpvo.fr Lipiec 1994 Wdrożenie regulacji europejskich Regulation w sprawach No 2100/94 zachowania różnorodności w świecie roślin – 15 Angers European Translation Center for Bodies of the EU (ETC) www.cdt.eu.int Listopad 1994 0,3m. 34 Luksemburg European Monitoring Centre for Racism and Xenophobia (www.eumc.eu.int/) Czerwiec 1997 – – Wiedeń Regulation No 40/94 Regulation No 2965/94 Zapewnianie tłumaczeń dla organów UE Działania w celu zwalczania rasizmu, ksenofobii Regulation i antysemityzmu No 1035/97 w Europie Rola wyspecjalizowanych agencji… 101 cd. tabeli 1 Nazwa agencji European Agency for Reconstruction (www.ear.eu.int/) Rok utworzeniaa Podstawa prawna Listopad 1999 Główny cel Zarządzanie programami pomocowymi UE Regulation w krajach byłej No 2454/99 Jugosławii Budżet roczny w 1997 r. (w euro) Liczba pracowników Zarządzanie w 2001 r. programami pomocowymi o wartości 1,2 mld euro – Siedziba Saloniki a rok utworzenia nie jest równoznaczny z rokiem rozpoczęcia działalności Źródło: opracowanie własne na podstawie: V. Kreher, op. cit. oraz zmniejszyć podatność decyzji administracyjnych na wpływy bieżącej polityki. Ponadto może poprawić stopień kontroli publicznej nad funkcjonowaniem administracji publicznej. To ostatnie twierdzenie może się wydawać sprzeczne ze stanowiskiem tych, którzy szansę poprawy kontroli administracji dostrzegają w podporządkowaniu jej organom wybieralnym. Tak jednak nie jest. Przedstawiona wcześniej analiza wymiarów decydujących o sposobie funkcjonowania instytucji publicznych wskazuje, że istotny jest stopień przyznanych agencjom uprawnień, niezależności oraz wymogi partycypacyjne i sposoby kontroli. Istotne jest więc określenie procedur postępowania, które, bardziej niż bezpośredni nadzór polityczny, zwiększają prawdopodobieństwo tego, że administracja będzie działać w interesie publicznym. Wymogi proceduralne oddziałują ex ante w sposób mało spektakularny, lecz często z większą siłą niż sankcje związane z kontrolą ex post. Przykładem takiego oddziaływania są wymogi udostępniania dokumentów urzędów i obowiązek publicznego ujawnienia uzasadnienia podejmowanych decyzji i działań, które przeciwdziałają stronniczym decyzjom. Pod wpływem krytyki nieprzejrzystości działań UE Komisja Europejska wprowadziła w końcu lat 90. wiele rozporządzeń zwiększających dostęp do dokumentów instytucji UE24. Wzrost przejrzystości sprzyja zmniejszaniu „partyjnej polityczności” decyzji i przybliża sposób podejmowania decyzji przez organy UE do ideału decyzji opartej na wynikach publicznej deliberacji z wykorzystaniem wszelkiej dostępnej wiedzy naukowej i technicznej. 24 Zob. m.in.: Decyzja o publicznym dostępie do dokumentów EEA (OJC 282/5/1997), decyzja o publicznym dostępie do dokumentów ETF (OJC C243/13/1997), decyzja o publicznym dostępie do dokumentów Komitetu Regionów (OJL 351/70/1997). Aleksander Surdej 102 8. Zakoƒczenie Analizowane wcześniej funkcjonalne wymogi tworzenia jednolitego rynku europejskiego pozwalają sformułować prognozę, że w przyszłości, a w szczególności w perspektywie UE składającej się z 25 państw członkowskich, wzrośnie liczba i znaczenie wyspecjalizowanych agencji europejskich. Ten kierunek zmian zapowiada także cytowana na początku artykułu Biała Księga o Zarządzaniu UE25 (WPEG), która stwierdza, że: „Stworzenie dalszych autonomicznych agencji regulacyjnych UE w ściśle zdefiniowanych dziedzinach poprawi jakość wdrożenia i stosowania reguł w krajach członkowskich. Agencje takie powinny otrzymać uprawnienia do podejmowania decyzji w sprawach związanych z regulacjami europejskimi. Powinny one funkcjonować jako organy posiadające pewien stopień niezależności oraz dobrze określone ramy proceduralne. Akty prawne ustanawiające takie agencje powinny jasno określać granice ich uprawnień i działań, zakres odpowiedzialności i wymogi dotyczące otwartości działań”. Wbrew oczekiwaniom komentatorów, którzy w rozszerzeniu Unii Europejskiej dostrzegają szansę na wzrost bezpośredniej kontroli działań administracji przez organy przedstawicielskie, zarówno fakt rozszerzenia UE, jak i stopień złożoności istniejących polityk i regulacji europejskich pobudzają do poszukiwania rozwiązań, zwiększających znaczenie względnie niezależnych i działających w ramach nadanego im mandatu agencji administracyjnych. The Role of Specialised Agencies in the Functioning of the European Union: Current State and Development Trends This article presents the history of the rise of specialised agencies in the EU, analyses their functions with respect to management of the common European market, and presents the dilemmas of their development and transformation in light of conditions imposed by treaties and administrations. The analysis is conducted taking into account European and American research results on situating administration agencies in the system of democratic government; in particular, the problems involved in constructing institutions which would be subject to indirect (procedural) political control, and consequently would enable the expert potential of the administration to be used. The author sketches areas for agency development within EU structures, with emphasis on the “White Paper on European Governance” of July 2001 and the discussion that this document evoked through the end of 2001. 25 WPEG, 2001, s. 24.
