docPublikacja darmowa - pobierz - Stowarzyszenie Notariuszy RP
download 
Reklamacja Transkrypt
Publikacja darmowa - pobierz - Stowarzyszenie Notariuszy RP
„Rejent" * rok 7 * nr 6(74) czerwiec 1997 r. Aleksander Lichorowicz O nowy kształt zasad obrotu nieruchomościami rolnymi w kodeksie cywilnym* Problematyka racjonalnej regulacji obrotu nieruchomościami rolnymi jest jedną z bolączek polskiego ustawodawstwa rolnego od początków II Rzeczypospolitej. II Rzeczpospolita zachowała tu co do zasady w mocy rozwiązania zaborcze. Były one bardzo zróżnicowane - od rygorystycznej kontroli obrotu w zaborze pruskim poprzez dość liberalne zasady obowiązujące na terenie Królestwa po prawie zupełną swobodę obrotu w Galicji'. Konsekwencją zróżnicowanej regulacji obrotu nieruchomościami rolnymi była też bardzo zróżnicowana struktura agrarna II Rzeczypospolitej - od poprawnej struktury w Poznańskiem aż po bardzo rozdrobnioną strukturę w b. Galicji. Różnice te utrzymują się zresztą po dzień dzisiejszy. Unifikacja prawa cywilnego w 1946 r. przyniosła raczej liberalny model obrotu nieruchomościami rolnymi, wzorowany w znacznej części na rozwiązaniach romańskiej rodziny prawa, a zwłaszcza Kodeksu Napoleona (art. 832). Władze PRL do 1956 r. nie interesowały się szczególnie kwestią struktury agrarnej gospodarstw chłopskich. Miały one wszak wtopić się w wielkie areały skolektywizowanych jednostek produkcji rolnej. Dopiero po październiku 1956 r., gdy władze PRL musiały oswoić się z myślą że ze względu na konieczność zapewnienia wyżywienia Polski oraz innych „bratnich" krajów będą musiały przez jakiś czas współżyć z * Rozwinięcie tematyki artykułu opublikowanego w „Kwartalniku Prawno-Ekonomicznym" 1996, nr 1. 1 Z. D ą b r o w s k i , Przepisy ograniczające obrót nieruchomościami, „Przegląd Notarialny" 1947, nr 11. 36 O nowy kształt obrotu nieruchomościami rolnymi.. gospodarstwami chłopskimi, zaczęły interesować się procesami racjonalizacji struktury agrarnej kraju, a w konsekwencji i obrotem nieruchomościami rolnymi. Zaowocowało to kolejnymi ustawami z dn. 13 VII 1957 r.2, 29 VI 1963 r.3 i wreszcie całym kompleksem przepisów w przedmiocie obrotu nieruchomościami rolnymi zawartym kodeksie cywilnym z 1964 r. Przepisy zawarte w kodeksie cywilnym, a dotyczące obrotu nieruchomościami rolnymi, tworzyły relatywnie koherentną i zwartą całość opartą na następujących założeniach: 1) Wymóg posiadania kwalifikacji rolniczych przez nabywcę nieruchomości rolnej. W zakresie obrotu mortis causa wymóg ten wyrażał się w stworzeniu grupy szczególnych przesłanek, między innymi zawodowych, od których spełnienia zależało dojście do dziedziczenia gospodarstwa rolnego. 2) Zapobieżenie nieracjonalnym, prowadzącym do rozdrobnienia podziałom gospodarstw rolnych. Realizację tego postulatu zapewniał stworzony w 1963 r. i przejęty przez kodeks cywilny system regionalnych norm minimalnych i ogólnokrajowa norma podstawowa. 3) Zapobieżenie tworzeniu większych, jak mówiono wówczas kapitalistycznych, gospodarstw rolnych. Ten niewątpliwie podyktowany względami politycznymi postulat doprowadził do stworzenia tzw. normy maksymalnej , której przekroczenie stwarzało możliwość przejęcia nadwyżki przez państwo. 4) Ochrona gospodarstwa rolnego przed nadmiernymi obciążeniami z tytułu spłat na rzecz współwłaścicieli lub spadkobierców, spłat, które osłabiłyby wydolność produkcyjną gospodarstwa nimi obciążonego. Regulacja obrotu nieruchomościami rolnymi wprowadzona w latach 1963-64 stanowiła system dość rygorystyczny, który przy okazji racjonalizacji obrotu nieruchomościami rolnymi usiłował realizować jeszcze drugi cel, jakim była troska o powiększenie sektora państwowego w rolnictwie. Stąd też jego rygoryzm. System ten, w miarę odchodzenia przez władze PRL od idei kolektywizacji rolnictwa i stawiania w coraz większym stopniu na jego urynkowienie, ulegał stopniowej liberalizacji w latach 19714 i 2 Ustawa z 13 VII 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi, Dz.U. Nr 39, poz. 172. Ustawa z 29 VI 1963 r. o ograniczeniu podziału gospodarstw rolnych, Dz.U. Nr 28, poz. 168. 4 Ustawa z 26 X 1971 r. o zmianie niektórych przepisów kodeksu cywilnego, Dz.U. Nr 27, poz. 3 252. 37 Aleksander Lichorowicz 19825. Można zaryzykować twierdzenie, że po 1982 r. regulacja obrotu gruntami rolnymi w PRL straciła znaczną część swego rygoryzmu i odpowiadała przeciętnym standardom w tej mierze, jakie obowiązywały i obowiązują nadal w krajach Europy Zachodniej. Ostatnia nowelizacja systemu obrotu nieruchomościami rolnymi, która nastąpiła 28 VII 1990 r.6, była wykładnikiem i konsekwencją zmian polityczno-gospodarczych, jakie miały miejsce w Polsce po 1989 r. Dominujące w pierwszych latach III Rzeczypospolitej koncepcje gospodarcze Unii Demokratycznej negowały konieczność istnienia w ustawodawstwie polskim rozwiniętego systemu instrumentów prawnych, oddziaływających na (i chroniących) rolnictwo jako szczególnie ważny dział gospodarki narodowej. Uważano, że wolny rynek i swoboda obrotu będą stanowić panaceum na wszystkie kłopoty sektora rolnego. Jak uczy praktyka ostatnich sześciu lat, przyznał to zresztą sam T. Mazowiecki, była to koncepcja mylna. Nie zdawano sobie z tego jednakże sprawy w 1990 r. W konsekwencji, nowelizując w 1990 r. kodeks cywilny, ustawodawca wprowadził prawie że swobodny obrót nieruchomościami rolnymi inter vivos. Zrezygnowano, słusznie, z maksymalnych pułapów dopuszczalnego nabycia nieruchomości rolnych, z wymogu kwalifikacji rolnych nabywców tychże nieruchomości, zredukowano do minimum ochronę gospodarstw rolnych przed spłatami i, co najgorsze, kontrolę racjonalności podziału gospodarstwa rolnego ograniczono tylko do postępowania sądowego (art. 213 k.c.), i to jedynie w przedmiocie zniesienia współwłasności. Prowadzi to w konsekwencji do trudnych do wyobrażenia na zachodzie Europy sytuacji, gdy sądy polskie, chroniąc zdrowe gospodarstwa rolne przed podziałem, muszą powoływać się, w braku odpowiednich przepisów w kodeksie cywilnym, na okoliczność, że podział prowadzący do wydzielenia z gospodarstwa rolnego niewielkich działek narusza przepisy o ochronie gruntów rolnych (pozbawiając je rolnego charakteru), jak też niezgodny jest z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego. W jeszcze gorszej sytuacji był Sąd Najwyższy, któiy, zdając sobie sprawę z merytorycznej zasadności orzeczeń sądów niższej instancji, zmuszony był je uchylać, wskazując, że w prawie polskim brak jest w chwili obecnej przepisów, które utrudniłyby s 6 38 Dz.U. Nr 19, poz. 147 Dz.U. Nr 55, poz. 321. O nowy kształt obrotu nieruchomościami rolnymi.. stronom nawet najbardziej nieracjonalny podział gospodarstwa rolnego, dokonywany inter vivos7. Rodzi się w związku z tym konieczność nowego spojrzenia na regulację zawartą w kodeksie cywilnym, a dotyczącą obrotu nieruchomościami rolnymi, z następujących względów: 1) Praktycznie nie kontrolowany obrót nieruchomościami rolnymi doprowadził, zwłaszcza na terenie ziem dawnych, gdzie przeważająmniejsze gospodarstwa, zaś przeludnienie wsi jest szczególnie dotkliwe, do lawinowego wręcz procesu dzielenia gospodarstw rolnych, zamieniania ich na działki budowlane etc. Wzgląd na ochronę przynajmniej pewnego minimum strukturalnego polskiego rolnictwa przemawia za pilnym ujęciem tego procesu choćby w rudymentarne ramy prawne umożliwiające jego racjonalne ukierunkowanie. 2) Drugi aspekt nie kontrolowanego obrotu nieruchomościami rolnymi dotyczy nieracjonalnej koncentracji gruntów rolnych. Aby uniknąć nieporozumień podkreślić wypada, iż autor niniejszych rozważań proces ten uważa za najpotrzebniejszy z aktualnych procesów strukturalnych w polskim rolnictwie. Z drugiej strony pamiętać trzeba, że w chwili obecnej utworzenie gospodarstwa liczącego choćby kilka tysięcy hektarów nie podlega jakiejkolwiek kontroli państwowej. Daje to swobodę dla wszelkich możliwych spekulacyjnych operacji prowadzących do koncentracji gruntów rolnych w rękach podmiotów nie dających gwarancji właściwego, rolniczego ich użytkowania, różnego rodzaju anonimowych spółek kapitałowych (woj. szczecińskie), reprezentujących często kapitał obcy etc. W całej Europie Zachodniej przyjęta jest w takich wypadkach kontrola kwalifikacji zawodowych nabywcy, sprawdzenie, czy transakcja nie ma charakteru spekulacyjnego, a w konsekwencji możliwość odmówienia przez organ administracji zgody na transakcję, którą uznał on za nieracjonalną z punktu widzenia interesów struktury agrarnej oraz produkcji rolnej danego kraju. Ten rodzaj kontroli strukturalnej nie jest natomiast znany polskiemu ustawodawstwu rolnemu. 3) Na koniec wypada zdać sobie sprawę, że jednym z fundamentalnych warunków, już nawet nie pełnego członkostwa, lecz przynajmniej bliższej 7 Zob. uchwała SN z dnia 20 VII 1995 r. III CZP 88/95, OSNCP 1995, nr 11, poz. 163. 39 Aleksander Lichorowicz wymiany gospodarczej Polski i Unii Europejskiej w dziedzinie rolnictwa, jest co najmniej porównywalność polskiej struktury agrarnej ze strukturą europejską. Przy przeciętnej obszarowej polskiego gospodarstwa rolnego w granicach 7 ha i odpowiedniej przeciętnej dla Unii Europejskiej w granicach 17 ha rolnictwo polskie nie będzie nigdy konkurencyjne na europejskim rynku rolnym. W interesie polskiego rolnictwa leży zatem wprowadzenie nie tylko ekonomicznych, lecz również prawnych stymulatorów procesu koncentracji gruntów w rolnictwie tudzież instrumentów zapobiegających dalszemu procesowi rozdrabniania gruntów rolnych. Dodajmy wreszcie, że z art. 77 ust. 1 i art. 80 układu stowarzyszeniowego Polski ze Wspólnotami Europejskimi z dnia 16 XII 1991 r. wynikają obowiązki obu stron dążenia do rozwoju indywidualnych gospodarstw rolnych, prawidłowego użytkowania gruntów w tych gospodarstwach etc. - ogólnie mówiąc, ulepszenia szeroko ujętej polskiej struktury agrarnej. Bardzo znamienne są tu postulaty raportu Komisji Europejskiej (tzw. raport Fischlera) z jesieni 1995 r., dotyczącego przemian w rolnictwie krajów Europy Środkowej ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej. Otóż, raport ten postuluje wyraźnie: a) wytworzenie przez każde państwo ubiegające się właściwego specyfice jego struktury agrarnej typu, modelu indywidualnego gospodarstwa rolnego, b) opracowanie i przygotowanie przez każdy kraj kompletnej regulacji prawnej dotyczącej obrotu własnościowego i dzierżawnego gruntami rolnymi (pkt 7.5.). W oparciu o to, co powiedziano powyżej, można stwierdzić, że istnieją poważne przyczyny społeczne, gospodarcze, integracyjne przemawiające za ponownym spojrzeniem na aktualną regulację, czy może lepiej - resztki regulacji, obrotu nieruchomościami rolnymi w naszym prawie, w celu ich racjonalizacji, dostosowania do aktualnych wymogów życia gospodarczego Polski i procesów modernizacyjnych w rolnictwie. Wyróżnić tu można kilka podstawowych grup zagadnień. 40 O nowy kształt obrotu nieruchomościami rolnymi.. A. Zagadnienie dopuszczalności podziału gospodarstwa rolnego 1. Główną wadą, najistotniejszą chyba luką w polskiej regulacji obrotu nieruchomościami rolnymi jest zasadnicze ograniczenie zakresu działania przepisów zapobiegających nieracjonalnym podziałom gospodarstw rolnych. W chwili obecnej, zgodnie z art. 213 k.c., kontrola racjonalności podziału gospodarstwa rolnego możliwa jest zasadniczo tylko przy zniesieniu współwłasności gospodarstwa rolnego (w tym również pochodzącej ze spadkobrania), i to tylko prowadzonym w trybie działu sądowego. Natomiast transakcje polegające na umownym przeniesieniu własności, jak też działy dokonywane przed notariuszem, wolne są od j akichkolwiek form kontroli racjonalności dokonywanego podziału. Chcąc zracjonalizować obrót gruntami rolnymi, zapobiec żywiołowemu procesowi podziału tych gruntów, należy - zdaniem moim - w istotny sposób zreformować dotychczasową regulację kodeksową w tej mierze. Itak: a) Działanie przepisu art. 213 k.c. powinno być rozciągnięte na cały obrót inter vivos, a nie tylko na sądowe zniesienie współwłasności gospodarstwa rolnego, jak to ma miejsce w chwili obecnej. b) Szczególnie rażąca jest sytuacja istniejąca aktualnie, gdy podział notarialny gospodarstwa rolnego, w ramach zniesienia współwłasności, jest swobodny, natomiast taki sam podział dokonywany przez sąd jest poddany ograniczeniom z art. 213 i 214 kc. c) Kontrola racjonalności podziału gospodarstw rolnych powinna być rozciągnięta na wszystkie tryby działu spadku obejmującego gospodarstwo rolne, gdyż sytuacja przedstawiona pod b) obowiązuje również przy dziale spadków rolnych. d) Spod kontroli racjonalności podziału można swobodnie wyłączyć mniejsze gospodarstwa rolne (w granicach 1-2 ha). Odpowiednie minima obszarowe powinien określić Minister Rolnictwa. Minima te mogłyby, a nawet powinny, być zróżnicowane dla poszczególnych regionów Polski. 2. Jedną z najskuteczniejszych form zapewnienia kontroli obrotu gospodarstwami rolnymi byłoby sprecyzowanie, określenie prawnych kryteriów racjonalności podziału gospodarstwa rolnego. Sformułowanie aktualnie obowiązujące, zawarte w art. 213 k.c., jest bardzo ogólnikowe, dając pole do wykładni sądowej zarówno bardzo liberalnej, jak i bardzo 41 Aleksander Lichorowicz rygorystycznej. Łączy się to z niebezpieczeństwem wytwarzania się różnorodnych lokalnych praktyk w stosowaniu prawa. Uważam, że nowe kryteria dopuszczalności podziału gospodarstwa rolnego powinny być ujęte w sposób nie tyle bardziej rygorystyczny niż w chwili obecnej, co w sposób bardziej jednoznacznie i skutecznie gwarantujący, że jednostki powstałe z podziału będąjednostkami zdolnymi zapewnić, w oparciu o własną produkcję, minimum egzystencji przeciętnej rodzinie rolniczej. Takie właśnie kryterium - kryterium zapewnienia minimalnego (a nawet przeciętnego) dochodu rodzinie rolniczej i związania jej czasu pracy - wyrobiło sobie już powszechne prawo obywatelstwa w ustawodawstwie strukturalnym Unii Europejskiej 8 . Jeżeli mamy przybliżać nasze ustawodawstwo rolne do standardów europejskich, to właśnie tu jawi się doskonała i społecznie uzasadniona po temu okazja. W wypadku gdy kryterium powyższe nie będzie spełnione (i tutaj znowu ważną rolę będą musiały odgrywać przepisy wykonawcze konkretyzujące wskazaną wyżej zasadę), nie należy wahać się i cofać przed stwierdzeniem nieważności czynności prowadzącej do podziału gospodarstwa rolnego sprzecznego z ustawowym wymogiem racjonalności podziału 9 . Oczywiście, działanie tej zasady może być uelastycznione określonymi wyjątkami, a w szczególności zasadą dopuszczającą doliczanie sobie przez uczestników podziału własnej powierzchni uprawnej pod warunkiem, że jej usytuowanie zapewnia związek gospodarczy z nowo nabywanymi, w wyniku podziału gospodarstwa, gruntami. Bez względu na to, jakie kryteria określi ustawodawca jako decydujące o uznaniu racjonalności podziału gospodarstwa rolnego, należy powrócić do obowiązującej poprzednio słusznej zasady, że zarówno sądowy, jak i Europejskiej, Kraków 1996, s. 77 i nast. 9 Por. S. W ó j c i k, Obrót nieruchomościami i gospodarstwami rolnymi między osobami fizycznymi - próba oceny i wnioski de lege ferenda, [w:] Księga pamiątkowa. I Kongres Notariuszy RP, Kluczbork 1994, s. 336; inaczej K . S t e f a ń s k a , Model indywidualnego gospodarstwa rolnego w świetle znowelizowanego kodeksu cywilnego, PiP 1992,nr3 orazS. P r u t i s, [w:] Polskie prawo rolne na tle ustawodawstwa Unii Europejskiej -praca zbiorowa, Warszawa 1994, s. 96, 100. 42 O nowy kształt obrotu nieruchomościami rolnymi.. notarialny podział gospodarstwa rolnego powinien być poprzedzony opinią biegłego10. 3. Najistotniejszą chyba luką polskiej regulacji obrotu nieruchomościami rolnymi jest ograniczenie środków zapobiegających nieracjonalnym podziałom do gospodarstwa rolnego jako całości. W konsekwencji poszczególne działki gruntowe wchodzące w skład nieruchomości rolnych, z których składa się gospodarstwo, mogą być dzielone w sposób jak najbardziej nieracjonalny, potęgujący zjawisko rozdrobnienia gruntów. W efekcie dochodzi do pewnego paradoksu polegającego na tym, że podział gospodarstwa rolnego z punktu widzenia kryteriów obszarowych i produkcyjnych racjonalny, może być równocześnie bardzo szkodliwy dla struktury agrarnej kraju, gdyż prowadzi do rozkawałkowania dotychczas prawidłowo ukształtowanych poszczególnych działek gospodarstwa na drobne fragmenty. Zjawisko „szachownicy drabinkowej" występujące w regionie kieleckim jest tego najlepszym przykładem. W oparciu o powyższe, stoję na stanowisku, iż wprowadzenie zakazu nieracjonalnych podziałów poszczególnych działek gruntowych wchodzących w skład gospodarstw rolnych jako drugą płaszczyznę, drugi aspekt kontroli obrotu gruntami rolnymi, aspekt niezależny od kontroli racjonalności podziału gospodarstwa rolnego jako całości, stanowić może jeden z podstawowych instrumentów prawnych polepszenia naszej struktury agrarnej. Stąd należy wprowadzić zakaz pomniejszania, w wyniku działów, poszczególnych działek gruntowych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego poniżej pewnego minimum, np. 0,2 ha. Można by iść jeszcze dalej i wprowadzić generalny zakaz podziału już istniejących działek gruntowych wchodzących w skład gospodarstw rolnych, a mieszczących się w ustawowo określonym przedziale obszarowym, np. pomiędzy 0,2-1 ha. Aby uniknąć nieporozumień, jeszcze raz podkreślić wypada, że niedopuszczalność podziału poszczególnych działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego nie wyklucza dopuszczalności podziału gospodarstwa rolnego jako całości. Podział musiałby być tylko prowadzony w ten sposób, by uniknąć 10 Por. szerzej A. L i c h o r o w i c z , Zagadnienie dopuszczalności podziału gospodarstwa rolnego (ze szczególnym uwzględnieniem roli notariusza), [w:] Księga pamiątkowa. I Kongres Notariuszy RP, Kluczbork 1994, s. 127 i nast. 43 Aleksander Lichorowicz nieracjonalnego kawałkowania działek wchodzących w skład gospodarstwa. Zasadę tę stosuje już od ponad wieku szwajcarskie prawo gruntowe z widomymi skutkami dla szwajcarskiej struktury agrarnej". Niejako w konsekwencji zgłoszonego wyżej postulatu należy - moim zdaniem - opowiedzieć się za przywróceniem zakazu podziału działek gruntowych w miejscowościach, gdzie zostało zakończone postępowanie scaleniowe bądź wymienne bez zgody organu geodezyjnego. Zakaz taki, uchylony po 1982 r., powoduje, że działki wydzielone w wyniku scalenia mogą być swobodnie dzielone w toku obrotu gruntami. W konsekwencji cały wysiłek finansowy i organizacyjny państwa, związany z przeprowadzeniem komasacji gruntów, idzie po 10-20 latach na marne. 4. Chcąc wreszcie zapobiec, przynajmniej częściowo, nieracjonalnym podziałom gospodarstw rolnych, przyśpieszyć proces koncentracji gruntów, należy wprowadzić ustawowe prawo pierwokupu na rzecz właścicieli gruntów sąsiadujących ze sprzedawaną nieruchomością bądź jej częścią (działką gruntową). Instytucja ta, zwana sąsiedzkim prawem pierwokupu, jest powszechnie i z powodzeniem stosowana w krajach romańskiej rodziny prawa, a najpowszechniej we Włoszech. Na wypadek gdyby kilku uprawnionych chciało skorzystać z sąsiedzkiego prawa pierwokupu, sprzedawca miałby prawo wyboru kontrahenta. Sąsiedzkie prawo pierwokupu nie dotyczyłoby sprzedaży gruntu na rzecz małżonka bądź zstępnego. B. Problem maksymalnego pułapu nabycia własności nieruchomości rolnych W literaturze, zwłaszcza publicystyce politycznej, spotyka się niekiedy poglądy postulujące przywrócenie dawnej normy maksymalnej (dawny art. 161 k.c.). Postulaty te, z punktu widzenia wymogów racjonalnej struktury agrarnej kraju, nie wydają się słuszne. Zasadne natomiast wydaje się wprowadzenie i ustawowe określenie pułapu wielkości gospodarstwa, przekroczenie którego rodzi obowiązek uzyskania zgody organu administracji rolnej na dalsze transakcje nabycia, prowadzące do powiększenia gospodarstwa. 11 Zob. A. L i c h o r o w i c z , Kodyfikacja zasad obrotu gruntami rolnymi w nowym szwajcarskim prawie gruntowym, „Kwartalnik Prawa Prywatnego" 1994, z. 1, s. 68 i nast. 44 O nowy kształt obrotu nieruchomościami rolnymi.. Z całym naciskiem podkreślić należy, że przepis taki nie powinien mieć charakteru i wydźwięku politycznego. Koncentracja gruntów rolnych leży wszak w interesie polskiej gospodarki i jest procesem występującym w całej Europie. Chodzi jedynie o to, by proces ten ująć w racjonalne ramy, zapobiec pewnym szkodliwym zjawiskom ubocznym, które mogą przy jego okazji występować. W szczególności należałoby wyróżnić trzy podstawowe kryteria oceny racjonalności dalszej koncentracji gruntów w większych gospodarstwach: 1) Organ administracji rolnej powinien zbadać, czy nabywca dysponuje odpowiednimi środkami materialno-technicznymi, jak też potencjałem pracy ludzkiej zapewniającym racjonalne zagospodarowanie powiększonego gospodarstwa. 2) Oceniając racjonalność dalszego powiększenia gospodarstwa, należałoby dalej brać po uwagę region, w którym powiększenie to ma nastąpić. Należałoby w szczególności wprowadzić zasadę, że w tych regionach Polski, gdzie następuje przeludnienie na wsi, a w których sprzedawana nieruchomość mogłaby być wykorzystana w celu powiększenia istniejących gospodarstw rodzinnych, organ mógłby odmówić zgody na dalsze powiększenie gospodarstwa przekraczającego określony pułap obszarowy. 3) Organ administracji rolnej powinien dalej brać pod uwagę, czy dana transakcja nie ma charakteru spekulacyjnego. Dotyczyć by to mogło w szczególności nabywania gruntów rolnych przez osoby prawne. Spekulacyjny charakter nabycia powinien stanowić zawsze podstawę do odmowy zgody na dalsze powiększenie gospodarstwa rolnego. Wprowadzenie pewnego ustawowego pułapu ograniczającego proces koncentracji gruntów w gospodarstwach rolnych - albo przynajmniej poddającego go kontroli - jest kwestią niewątpliwie również i polityczną. Stąd autor niniejszych rozważań nie omawia szerzej zagadnienia konkretnej wielkości tego pułapu, ograniczając się tylko do stwierdzenia, że powinien on być kształtowany z uwzględnieniem regionalnych różnic w strukturze agrarnej kraju oraz że nie powinien być zbyt niski (np. 200-300 ha). Pułap ten powinien dotyczyć tylko obrotu inter vivos i nie powinien mieć zastosowania w wypadku dziedziczenia gospodarstwa czy też tzw. działów za życia. Nadmienić na koniec wypada, że w krajach takich jak Francja, Niemcy, Dania, kraje Beneluxu, gdzie przeciętny obszar gospodarstwa rolnego jest 45 Aleksander Lichorowicz znacznie wyższy niż w Polsce i gdzie spodziewać by się można znacznie liberalniejszego podejścia do zjawiska powiększania gospodarstw, sytuacja jest akurat odwrotna. Wszędzie tam funkcjonuje dość rygorystyczny system kontroli nadmiernego powiększania się gospodarstw rolnych ponad ustawowo określony pułap obszarowy wraz z możliwością zakwestionowania przez organ administracji rolnej bądź sąd rolny transakcji prowadzącej do nieracjonalnej koncentracji gruntów rolnych12. C. Wymóg kwalifikacji rolniczych jako przesłanka skuteczności nabycia własności nieruchomości rolnej W moim przekonaniu wiele względów przemawia za przywróceniem wymogu posiadania kwalifikacji rolniczych przez nabywcę jako przesłanki ważności nabycia własności nieruchomości rolnej13. W pierwszej kolejności zwrócić wypada uwagę na pewną istotną niekonsekwencję, z jaką spotykamy się po 1990 r. w kodeksowej regulacji zasad obrotu nieruchomościami rolnymi. Trudno podać racjonalne uzasadnienie dla faktu, że posiadanie kwalifikacji rolniczych stanowi jedną z podstawowych przesłanek pierwszeństwa do dziedziczenia gospodarstwa rolnego (art. 1059 w zw. z art. 1069 k.c.), natomiast nabywca tego samego gospodarstwa inter vivos nie musi legitymować się jakimikolwiek kwalifikacjami rolniczymi. Ubi eadem legis ratio, ibi eadem dispositio. Likwidacja wymogu kwalifikacji rolniczych z art. 160 k.c. wynikała z założenia, że prawa rynku wymuszą by nabywca nieruchomości rolnej posiadał wykształcenie zawodowe umożliwiające mu racjonalne wykorzystywanie nabytej nieruchomości (gospodarstwa rolnego). Otóż w praktyce tak nie jest. Właśnie likwidacja art. 160 k.c. umożliwia wykupywanie często dużych gospodarstw rolnych do celów rekreacyjnych czy też budowlanych, a nawet wręcz spekulacyjnych. Nieprawdą byłoby stwierdzenie, że ponowne wprowadzenie wymogu kwalifikacji rolniczych po stronie nabywcy nieruchomości rolnej praktyki te zlikwiduje. Jednakże na pewno przyczyni się do poważnego ich ograniczenia. A to już bardzo wiele. 12 Zob. szerzej A. L i c h o r o w i c z , Podstawowe rozwiązania w zakresie obrotu gruntami rolnymi w ustawodawstwie krajów Europy Zachodniej, „Studia Prawnicze" 1991, nr 3. 13 Podobnie S. W ój c i k, op. cit., s. 335. 46 O nowy kształt obrotu nieruchomościami rolnymi.. Poważnego zastanowienia wymaga kwestia, jaki poziom wykształcenia rolniczego uprawnia do nabycia własności nieruchomości rolnej. Wyciągnąć należałoby przy okazji wnioski z praktyki sprzed 1990 r., gdy jakikolwiek 6-tygodniowy kurs (np. hodowcy pieczarek) nadawał już kandydatowi na nabywcą nieruchomości rolnej status osoby posiadającej kwalifikacje rolnicze. W niektórych projektach ustaw rolnych wymóg ten ustawia się znowu bardzo wysoko, na poziomie średniego wykształcenia rolniczego. Otóż przesłanki posiadania kwalifikacji rolniczych, określone w przepisach wykonawczych do kodeksu cywilnego dla potrzeb dziedziczenia wydają się - moim zdaniem - ukształtowane w sposób racjonalny i mogłyby być z powodzeniem stosowane również w obrocie inter vivos. W każdym razie należy z powrotem poddać szczególnej kontroli nabywanie nieruchomości rolnych przez osoby prawne. Tam bowiem właśnie niebezpieczeństwo transakcji o charakterze spekulacyjnym oraz prowadzących do nabywania nieruchomości rolnych przez cudzoziemców, z obejściem przepisów szczególnych obowiązujących w tej mierze, jest największe. D. Dziedziczenie gospodarstw rolnych Przepisy o dziedziczeniu gospodarstw rolnych stanowią, po ich nowelizacji w 1990 r. mozaikę dość niespójnych dyspozycji, często o charakterze szkieletowym 14 . Uchylenie bowiem w 1990 r. szeregu postanowień księgi X tytułu IV kodeksu cywilnego zniszczyło pewną spójność i wewnętrzną konwergencję tych przepisów. Stąd postanowienia kodeksu cywilnego w przedmiocie dziedziczenia gospodarstw rolnych pilnie wymagają ponownego przyjrzenia się im i wewnętrznego zharmonizowania. 1. Proces taki rozpocząć się musi od podjęcia przez ustawodawcę polskiego poważnej decyzji o charakterze modelowym: a) Można mianowicie utrzymać dotychczasowy model dziedziczenia, w którym warunkiem nabycia spadku rolnego jest spełnienie przez spadkobiercę powołanego na zasadach ogólnych szczególnych przesłanek z art. 1059-1062 k.c. Osoby spełniające te wymogi podlegająpo 1990 r. tylko 14 Por. szerzej A. L i c h o r o w i c z , Nowy etap rozwoju polskiego modelu dziedziczenia gospodarstw rolnych, PiP 1991, nr 11. 47 Aleksander Lichorowicz bardzo złagodzonej kontroli, jeśli chodzi o możliwość objęcia przez nie in natura odziedziczonego gospodarstwa. W wypadku utrzymania modelu dziedziczenia gospodarstw rolnych przedstawionego pod a) jest rzeczą wręcz konieczną rozciągnięcie, mutatis mutandis, wymogów z art. 1059-1062 k.c. na spadkobierców testamentowych gospodarstwa rolnego. Jest bowiem w chwili obecnej podstawową niekonsekwencją ustawodawcy polskiego, jeśli chodzi o obrót nieruchomościami rolnymi, wymaganie nie najłatwiejszych do spełnienia przesłanek produkcyjnych lub socjalnych od spadkobierców ustawowych gospodarstwa rolnego, przy równoczesnym wyłączeniu jakiejkolwiek kontroli spadkobierców testamentowych gospodarstw rolnych. Poza niesprawiedliwością społeczną nierównym traktowaniem rolników, j akie są konsekwencją takiego rozwiązania, podnieść wypada, że prowadzenie kontroli spadkobierców ustawowych gospodarstwa rolnego w oparciu o art. 1059-1062 k.c. staje się bezcelowe, skoro może być ona z łatwością wyłączona przez odpowiednie rozporządzenie testamentowe. b) Możliwe jest również wprowadzenie do kodeksu cywilnego odmiennego modelu dziedziczenia gospodarstw rolnych, opartego na wzorach szwajcarskich i francuskich. Model ten polegałby na rezygnacji ze szczególnych przesłanek dziedziczenia rolnego, dopuszczeniu do dziedziczenia gospodarstwa rolnego wszystkich spadkobierców powołanych na zasadach ogólnych, przy równoczesnym przeniesieniu całej kontroli procesu spadkobrania, ochrony bytu spadkowego gospodarstwa rolnego na etap działu spadku. Takie rozwiązanie musiałoby się oczywiście łączyć z przeniesieniem kontroli spełnienia przez spadkobierców powołanych na zasadach ogólnych, szczególnych wymogów produkcyjnych i socjalnych, uzasadniających ich dojście do spadku rolnego, na etap działu spadku. Spadkobiercy spełniający przesłanki produkcyjne mieliby w szczególności prawo żądać, by to właśnie im sąd działowy przyznał gospodarstwo spadkowe w naturze, z pierwszeństwem przed spadkobiercami powołanymi na zasadach ogólnych, oczywiście z obowiązkiem odpowiedniej spłaty (zob. niżej) dla pozostałych. Szczególną ochroną należałoby tu otoczyć prawa spadkobierców pracujących przed otwarciem spadku w gospodarstwie spadkowym. 48 O nowy kształt obrotu nieruchomościami rolnymi.. Podjęcie decyzji w tej modelowo doniosłej kwestii nie jest rzeczą łatwą. Stąd autor niniejszych uwag ograniczy się tylko do stwierdzenia, że korzystniejsze wydaje mu się drugie z przedstawionych wyżej rozwiązań, przenoszące ochronę losów spadkowego gospodarstwa rolnego na etap działu spadku15. Jest to pizede wszystkim rozwiązanie prostsze i w większym stopniu realizujące zasadę równego traktowania spadkobierców. Znacznie też prostsze staną się wzajemne rozliczenia pomiędzy spadkobiercami otrzymującymi i nie otrzymującymi gospodarstwo rolne in natura, prostsze będzie obliczanie zachowku, poszczególnych sched spadkowych, a wreszcie i ustalenie rozmiarów odpowiedzialności poszczególnych spadkobierców za długi związane z prowadzeniem spadkowego gospodarstwa rolnego. Nie znaczy to jednak, bym wykluczał a limine dalsze funkcjonowanie aktualnego modelu dziedziczenia gospodarstw rolnych. Odpowiednio ulepszony także i ten model może zapewnić racjonalną ochronę gospodarstwa rolnego w procesie spadkobrania. Dodajmy, że w świetle art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 nowej Konstytucji, które gwarantują równe dla wszystkich prawo dziedziczenia, zaczyna rysować się wątpliwość, czy art. 1059 k.c. jest zgodny z Konstytucją. 2. Bez względu na to, który z wymienionych wyżej wariantów przyjmie ustawodawca polski, zasady działu spadku rolnego powinny ulec istotnym modyfikacjom. W szczególności należałoby wzmocnić w toku działu spadku pozycję spadkobierców, którzy przed otwarciem spadku pracowali w gospodarstwie spadkowym. Należałoby zagwarantować im, znacznie mocniej niż to czyni art. 214 k.c., pierwszeństwo w objęciu gospodarstwa spadkowego in natura i w miarę możliwości nie podzielonego. W chwili obecnej dzieci spadkodawcy pracujące przed otwarciem spadku w gospodarstwie rolnym rodziców nie majążadnej gwarancji prawnej, że otrzymają to gospodarstwo w wyniku działu spadku. Odpowiednie rozwiązanie, jakie znajdujemy zarówno w germańskiej, jak i romańskiej rodzinie prawa, dają tu dzieciom pracującym przed otwarciem spadku w gospodarstwie rodziców daleko pewniejsze gwarancje otrzymania gospodarstwa in natura w postępowaniu spadkowym. 15 Podobnie J.St. P i ą t o w s k i , B. K o r d a s i c w i c z , Dziedziczenie gospodarstw rolnych de lege ferenda, PiP 1981, nr 8 oraz S. W ó j c i k, op. cit., s. 337. 49 Aleksander Lichorowicz 3. Należałoby w sposób jednoznaczny rozstrzygnąć zasady odpowiedzialności za długi spadku rolnego w okresie przed działem spadku. Obowiązująca aktualnie regulacja, odsyłająca tu do zasad ogólnych odpowiedzialności za długi spadkowe 16 , okazuje się w praktyce niekorzystna dla spadkobierców dziedziczących gospodarstwo rolne. Prowadzić może ona do odpowiedzialności przez nich za długi spadkowe nie związane z gospodarstwem rolnym także ich majątkiem osobistym, a nie tylko majątkiem spadkowym. Postulat ten dotyczy oczywiście tylko sytuacji, gdyby utrzymany został dotychczasowy model dziedziczenia gospodarstw rolnych, oparty na szczególnej zdolności do dziedziczenia gospodarstwa rolnego w oparciu o przesłanki z art. 1059-1062 kc. 4. Należałoby zrezygnować ze szczególnych przepisów o dziedziczeniu wkładów w rolniczych spółdzielniach produkcyjnych. Przepisy te w praktyce wymuszają wstąpienie przez spadkobierców spółdzielcy do rolniczej spółdzielni produkcyjnej i stawiają maksymalne przeszkody w wycofaniu przez spadkobierców gruntów ze spółdzielni, co pozostaje w sprzeczności z zasadą dobrowolności członkostwa w spółdzielni, stanowiącej fundament całego ruchu spółdzielczego. Dodać należy, że wkłady członkowskie w rolniczych spółdzielniach produkcyjnych stanowią nie tylko znikomą część areału rolnego Polski, ale także niewielką część areału, na którym gospodarują rolnicze spółdzielnie produkcyjne, które najczęściej zdołały już „uwłaszczyć się" na gruntach przekazanych im niegdyś do zagospodarowania przez władze PRL. W konsekwencji utrzymywanie odrębnych zasad dziedziczenia wkładów gruntowych w rolniczych spółdzielniach produkcyjnych nie ma żadnego uzasadnienia społecznego ani gospodarczego, a jest jedynie utrzymywaniem reliktów prawnych z dawnej epoki. 5. W niewątpliwym związku z ewentualną reformą zasad dziedziczenia gospodarstw rolnych pozostawać musi przyszły kształt umowy z następcą. Umowa ta, przewidziana art 84 ustawy z dnia 20 XII 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, stanowi formę successionis anticipatae gospodarstwa rolnego. Z punktu widzenia podstawowych założeń systemu dziedziczenia gospodarstw rolnych umowa z następcą uregulowana jest wręcz 16 50 Zob. szerzej E. D r o z d, [w:] System prawa cywilnego, t. IV, Wrocław 1986, s. 397 i nast. O nowy kształt obrotu nieruchomościami rolnymi.. błędnie. Z niewiadomych powodów ustawodawca opiera całą regulację umowy z następcą na odesłaniu do przepisów o umowie przedwstępnej. W konsekwencji całość regulacji stosunków pomiędzy rolnikiem a jego następcą jest, praktycznie rzecz biorąc, nie zharmonizowana z zasadami dziedziczenia gospodarstw rolnych zawartymi w kodeksie cywilnym. Opiera ona związek pomiędzy rolnikiem i następcą na bardzo luźnych zasadach, nie troszcząc się o zagwarantowanie produkcyjnego powiązania następcy z gospodarstwem rolnika, nie chroni niepodzielności gospodarstwa przy okazji przekazania go następcy, nie chroni wreszcie praw zstępnych rolnika na wypadek, gdyby następcą miała być osoba spoza ich grona. Z tych też względów ewentualna reforma zasad obrotu gruntami rolnymi musi objąć swym zasięgiem także umowę z następcą. E. Problematyka spłat z gospodarstwa rolnego 1. Możliwość domagania się obniżenia spłat (art. 216 § 2 k.c.) przez rolnika zobowiązanego do ich dokonania powinna być wyraźnym przepisem rozciągnięta na wszystkie tryby zniesienia współwłasności (działu spadku) gospodarstwa rolnego, w tym także na dział dokonywany w trybie notarialnym. Dotychczasowego brzmienie art. 216 § 2 k.c. pozostawia wątpliwości w tej mierze17. Mogłaby być w tym celu przewidziana możliwość wszczęcia przez zobowiązanego do spłat odrębnego postępowania sądowego, którego celem byłoby ustalenie wysokości spłat z gospodarstwa. Dopiero po orzeczeniu sądowym w tej mierze następowałby dział notarialny. 2. Mając na uwadze, że w warunkach wsi polskiej młodzi rolnicy przez wiele lat pracują na gospodarstwie rolnym rodziców, nie zawsze w pełni uczestnicząc w dochodach z gospodarstwa, należałoby wprowadzić zasadę odpowiedniego honorowania tej pracy przy dziale gospodarstwa w postępowaniu spadkowym. W szczególności spadkobiercy, którzy przed otwarciem spadku pracowali na gospodarstwie jako domownicy rolnika, powinni przy dziale spadku być zwolnieni z części obciążających ich spłat. Zwolnienie to powinno dotyczyć przede wszystkim zstępnych oraz ewentualnie rodzeństwa spadkodawcy i wynosić w granicach 2-3% należnych spłat za 17 Zob. E . K r c m c r , Problematyka prawna spłat z gospodarstwa rolnego, ZNUJ, „Prace Prawnicze" nr 146, Kraków 1993, s. 63 i nast. 51 Aleksander Lichorowicz każdy rok pracy w gospodarstwie przed otwarciem spadku, nie więcej jednak niż 25% spłat. Proponowana tu instytucja powszechnie i skutecznie funkcjonuje zarówno w romańskiej (tzw. salaire differe),jak i germańskiej (tzw. Lidlohń) rodzinie prawa i stanowi ogólnie akceptowany prawny instrument wyrównywania pewnych nierówności pomiędzy spadkobiercami gospodarstwa rolnego oraz honorowania pracy w gospodarstwie rodziców. 3. Należy uściślić brzmienie art. 217, stwierdzając wyraźnie, że zbycie przez spadkobiercę także części gospodarstwa rolnego otrzymanego w wyniku działu spadku powoduje powstanie obowiązku rozliczeń z pozostałymi spadkobiercami z tytułu korzyści uzyskanych z obniżenia spłat. Dotychczas możliwość taką można wyinterpretować jedynie pośrednio z brzmienia art. 217 k.c. Aby uniknąć nieporozumień i niepotrzebnych procesów, należałoby też określić wyraźnie, jak wielka winna być część gospodarstwa, która uległa zbyciu (np. 30%), by pozostali współspadkobiercy mogli domagać się rozliczeń z art. 217 k.c. 4. Najistotniejszym instrumentem ułatwiającym osobie, która otrzymała gospodarstwo rolne w wyniku działu, szybkie uwolnienie się od ciążącego na niej obowiązku spłat byłoby wprowadzenie łatwo dostępnych, możliwie wysokich, a równocześnie korzystnie oprocentowanych kredytów bankowych dla takich osób celem możliwie jednorazowego dokonania spłat należnych pozostałym współwłaścicielom. Spłata kredytów uzyskanych w tym celu powinna być rozłożona na dłuższy okres czasu (np. 15 lat). Koszty uprzywilejowanego traktowania kredytów na spłaty z gospodarstwa rolnego powinna ponosić Agencja Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa, która dysponuje odpowiednimi środkami na tego rodzaju cele. Istnienie takich kredytów byłoby również bardzo korzystne dla osób odchodzących z gospodarstwa rolnego, umożliwiając im bądź ułatwiając start ekonomiczny poza gospodarstwem. Wypada z całym naciskiem podkreślić, że sprawnie funkcjonujący, korzystny dla stron, system kredytowania spłat z gospodarstwa rolnego jest podstawowym warunkiem skutecznego działania przepisów, zwłaszcza o dziedziczeniu gospodarstw rolnych. Właśnie bowiem obawa bądź niemożność udźwignięcia obowiązku spłat powstrzymuje najczęściej rolników przed wszczęciem postępowania spadkowego czy też zniesieniem współwłasności gospodarstwa i wyjaśnieniem swej sytuacji prawnej. 52 O nowy kształt obrotu nieruchomościami rolnymi.. * * * Uwagi powyższe nie pretendują do wyczerpania całej problematyki prawnej związanej z reformą zasad obrotu nieruchomościami rolnymi. Ich zamiarem było przede wszystkim zwrócenie uwagi czytelnika na sam fakt konieczności takich reform oraz wskazanie kwestii podstawowych, niejako modelowych, które muszą być rozstrzygnięte przed przystąpieniem do właściwych prac legislacyjnych. Wtedy dopiero będzie można poruszać szereg podnoszonych w literaturze i orzecznictwie kwestii szczegółowych, których rozstrzygnięcie będzie funkcją, konsekwencją przyjętych założeń ogólnych. 53
