biuletyn WE 208

ABC UNII EUROPEJSKIEJ
PRZEWODNICTWO WĘGIER W RADZIE
UNII EUROPEJSKIEJ – PRÓBA OCENY
Ewa Kaliszuk
Węgry objęły przewodnictwo w Radzie Unii Europejskiej
1 stycznia 2011 r., jako ostatnie państwo z pierwszej
trójki (Hiszpania – Belgia – Węgry) sprawującej grupową
prezydencję w Radzie UE po wejściu w życie Traktatu
z Lizbony, a jednocześnie jako trzecie nowe państwo
członkowskie sprawujące tę funkcję (po Słowenii
i Czechach).
Program węgierskiego przewodnictwa zdominowała
gospodarka, co było zrozumiałe w szczególnie trudnym
i pełnym niepewności dla gospodarki europejskiej i światowej okresie. Dostosowując się do obowiązującego
w Unii osiemnastomiesięcznego cyklu programowania
i wykonywania zadań, Węgry wkomponowały własne
priorytety w unijne programy średniookresowe, takie jak
np. strategia „Europa 2020” czy wieloletni program
Komisji Europejskiej (KE).
Węgrzy postanowili skoncentrować się na czterech
wiodących tematach: 1) wzroście gospodarczym i zatrudnieniu, 2) silniejszej Europie, 3) Unii przyjaznej obywatelom oraz 4) rozszerzeniu i polityce sąsiedztwa1.
Priorytety te nawiązywały do celów strategii „Europa
2020” – rozwoju inteligentnego, zrównoważonego i sprzyjającego włączeniu społecznemu.
W poszczególnych blokach tematycznych zamieszczono priorytety ogólne, wynikające z programów średniookresowych Unii i kalendarza prac unijnych instytucji, uzgodnione z partnerami z tria, oraz własne priorytety prezydencji – regionalne i sektorowe. Do priorytetów
regionalnych należy zaliczyć: wdrożenie programu
sztokholmskiego zakładającego rozszerzenie strefy
Schengen na Bułgarię i Rumunię, rozszerzenie Unii
(zainicjowanie procesu integracji z UE krajów Bałkanów
Zachodnich oraz pomyślne zakończenie rokowań akcesyjnych z Chorwacją), Partnerstwo Wschodnie, strategię
integracji Romów oraz strategię na rzecz rozwoju regionu naddunajskiego. Wśród priorytetów sektorowych
najważniejszym była europejska polityka energetyczna.
Niżej omówiono w skrócie niektóre priorytety prezydencji węgierskiej.
Wzrost i zatrudnienie dla zachowania europejskiego
modelu społecznego
Węgrzy zapowiedzieli kontynuowanie procesu konsolidacji i wzmacnianie koordynacji polityki gospodarczej. Ponieważ celem strategii Europa 2020 jest poprawa
12
i zachowanie standardów życiowych mieszkańców
Europy, należy koncentrować się na tworzeniu miejsc
pracy oraz trwałej konkurencyjności. W tym kontekście
ważna jest poprawa sytuacji małych i średnich przedsiębiorstw, które odgrywają główną rolę w tworzeniu
miejsc pracy. Innymi sprawami w tym bloku, na które
prezydencja węgierska chciała zwrócić uwagę państw
członkowskich były wpływ demografii i polityki rodzinnej na zatrudnienie i wzrost gospodarczy oraz zmniejszenie sfery ubóstwa, zwłaszcza dzieci. Jednym ze sposobów na osiągnięcie tego celu miała być integracja
Romów.
Silniejsza Europa
Dla wzmocnienia siły Europy niezbędne jest zadbanie o trzy podstawowe elementy: żywność, energię
i wodę. Realizacji tego celu miały służyć: przegląd
wspólnej polityki rolnej, zdefiniowanie wspólnej polityki
energetycznej i wytyczenie wspólnej polityki dla gospodarki wodnej. W ramach tej ostatniej przewidziano
debatę na temat ochrony zasobów wodnych, która powinna m.in. doprowadzić do przyjęcia europejskiej strategii
na rzecz rozwoju regionu naddunajskiego.
Unia przyjazna obywatelom
Węgrzy postanowili zająć się również tematami
mającymi bezpośredni związek z życiem codziennym
obywateli. Chcieli to osiągnąć m.in. poprzez poszerzanie strefy Schengen o Bułgarię i Rumunię, wspieranie
wolontariatu oraz różnorodności kulturowej.
Rozszerzenie oraz polityka sąsiedztwa
Priorytetem prezydencji był dalszy proces rozszerzania UE (m.in. zakończenie rokowań w sprawie przystąpienia Chorwacji do Unii oraz perspektywy integracyjne
dla regionu zachodniobałkańskiego). Ważnym celem
miało być także umacnianie wschodniego zasięgu polityki sąsiedzkiej (organizacja drugiego szczytu Partnerstwa
Wschodniego w maju 2011 r.).
Realizacja przyjętych priorytetów
W sprawach gospodarczych najważniejszymi zadaniami prezydencji węgierskiej, wynikającymi z wcześniej ustalonego porządku, były: przyjęcie pakietu ustawodawczego wzmacniającego zarządzanie gospodarcze, ustanowienie europejskiego mechanizmu stabilności w strefie euro oraz przeprowadzenie pierwszego
Wspólnoty Europejskie Nr 3 (208) 2011
europejskiego okresu oceny w zarządzaniu gospodarczym. Zadaniem podjętym z inicjatywy prezydencji
węgierskiej było uruchomienie europejskiej polityki
energetycznej. Niżej omawiamy syntetycznie realizację
tych priorytetów gospodarczych prezydencji, a także kilku
innych, głównie o charakterze regionalnym.
1) Pakiet sześciu wniosków ustawodawczych
wzmacniający zarządzanie gospodarcze UE
Węgrom bardzo zależało na uzgodnieniu do końca
czerwca 2011 r. pakietu ustawodawczego przedłożonego przez KE we wrześniu 2010 r., mającego wzmocnić
zarządzanie gospodarcze w UE i w strefie euro, m.in.
w wyniku wprowadzenia nowych mechanizmów egzekwowania w odniesieniu do uchybiających swoim obowiązkom państw członkowskich. Wnioski te uwzględniały: postulaty zawarte w komunikatach KE z 12 maja
i 30 czerwca 2010 r.2, konkluzje Rady Europejskiej
z czerwca i września 2010 r. oraz wnioski grupy zadaniowej do spraw zarządzania gospodarczego H. Van
Rompuya3.
Pakiet ustawodawczy składa się z pięciu rozporządzeń oraz jednej dyrektywy (patrz ramka). Dwa wnioski
dotyczą procedury nadmiernego deficytu: rozporządzenie zmieniające rozporządzenie 1466/97 w sprawie nadzoru nad politykami budżetowymi i gospodarczymi
państw członkowskich oraz rozporządzenie 1467/97
w sprawie stosowanej w UE procedury nadmiernego deficytu. Pozostałe cztery wnioski dotyczą procedury wielostronnego nadzoru: 1) rozporządzenie w sprawie egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro, 2) dyrektywa w sprawie wymogów dotyczących ram budżetowych
państw członkowskich, 3) rozporządzenie w sprawie
zapobiegania nierównowagom makroekonomicznym
i ich korygowania oraz 4) rozporządzenie w sprawie
środków egzekwowania.
1) Rozporządzenie zmieniające podstawę prawną części prewencyjnej paktu stabilności i wzrostu (zmiana rozporządzenia nr 1466/97)
Ta część paktu ma zapewnić, by państwa członkowskie prowadziły rozważną politykę budżetową w czasach dobrej koniunktury, aby mieć
odpowiednie zabezpieczenie, gdy warunki gospodarcze pogorszą się. Kontrola finansów publicznych będzie opierać się na nowej zasadzie prowadzenia rozważnej polityki budżetowej, która powinna zapewnić zbieżność ze średniookresowym celem budżetowym. W przypadku istotnego
odejścia krajów strefy euro od rozważnej polityki budżetowej, Komisja może skierować ostrzeżenie.
2) Rozporządzenie zmieniające podstawę prawną części naprawczej paktu stabilności i wzrostu (zmiana rozporządzenia nr 1467/97)
Część naprawcza paktu ma zapobiegać rażącym błędom w polityce budżetowej. Rozporządzenie zostało zmienione w taki sposób, aby –
w odniesieniu do decyzji związanych z procedurą nadmiernego deficytu – sytuacja w zakresie zadłużenia była baczniej śledzona oraz traktowana
równorzędnie z sytuacją w zakresie deficytu. Państwa członkowskie, których zadłużenie przekroczy poziom 60 % PKB, powinny podjąć środki
zmierzające do zmniejszenia go w odpowiednim tempie, za które uznaje się redukcję o 1/20 rocznie dystansu względem progu wynoszącego
60 % w ciągu ostatnich trzech lat.
3) Rozporządzenie w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro
Zmiany w częściach zapobiegawczej i naprawczej paktu uzupełnia nowy zestaw progresywnych sankcji finansowych dla członków strefy euro.
Jeśli chodzi o cześć prewencyjną, w razie znacznego odejścia od rozważnej polityki budżetowej wymagane będzie złożenie oprocentowanego
depozytu. Jeśli zaś chodzi o część naprawczą, to po podjęciu decyzji o wystąpieniu w danym kraju nadmiernego deficytu, konieczne miałoby
być złożenie nieoprocentowanego depozytu w wysokości 0,2% PKB. W przypadku niezastosowania się do zalecenia nakazującego skorygowanie
deficytu, depozyt przekształcany byłby w grzywnę. Sankcje nakładane byłyby w procedurze „głosowania odwrotnego”.
4) Nowa dyrektywa w sprawie wymogów dotyczących ram budżetowych w państwach członkowskich
Ponieważ polityka budżetowa w UE jest zdecentralizowana, istotne jest, by cele paktu na rzecz stabilności i wzrostu miały odzwierciedlenie
w krajowych ramach budżetowych, tzn. zbiorze elementów stanowiących podstawę zarządzania budżetem krajowym (systemy rachunkowości,
statystyka, zasady prognozowania, liczbowe reguły budżetowe, procedury budżetowe i relacje budżetowe z innymi jednostkami sektora publicznego, takimi jak samorządy i organy władzy regionalnej). Dyrektywa ustanawia minimalne wymogi, które muszą spełniać państwa członkowskie.
5) Nowe rozporządzenie w sprawie zapobiegania zaburzeniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania
Procedura nadmiernego zaburzenia równowagi jest nowym elementem unijnego nadzoru gospodarczego. Obejmuje ona ocenę ryzyka zaburzeń równowagi opartą na wskaźnikach ekonomicznych. Umożliwią one KE zbadanie sytuacji zagrożonych państw członkowskich w celu zidentyfikowania problemów, które się do tych zaburzeń przyczyniły. Wobec państw znajdujących się w sytuacji poważnego zaburzenia równowagi,
stwarzającego ryzyko dla funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej, Rada może przyjąć zalecenia i wszcząć procedurę nadmiernego zaburzenia równowagi. Państwo, wobec którego wszczęto tę procedurę, będzie zobowiązane przedstawić plan działań naprawczych, weryfikowany
przez Radę, która wyznaczy termin realizacji tych działań. Uporczywe niepodejmowanie działań naprawczych narazi państwo- członka strefy
euro na sankcje.
6) Rozporządzenie w sprawie środków egzekwowania korekty nadmiernych zaburzeń równowagi makroekonomicznej w strefie euro
Podobnie jak w przypadku budżetu, państwo-członek strefy euro, regularnie uchylające się od podjęcia działań zaleconych przez Radę
w związku z nadmiernym zaburzeniem równowagi miało podlegać rocznej grzywnie w wysokości 0,1 % swojego PKB. Decyzja o nałożeniu
grzywny może zostać zablokowana wyłącznie kwalifikowaną większością głosów („głosowanie odwrotne”), w drodze głosowania ograniczonego
do państw - członków strefy euro.
Źródło: Komunikat prasowy KE, Zarządzanie gospodarcze w UE: Komisja przedstawia obszerny zestaw środków ustawodawczych, Bruksela,
IP/10/1199, 29.06.2010.
Wspólnoty Europejskie Nr 3 (208) 2011
13
Wypracowanie ogólnego podejścia do wniosków
w marcu 2011 r. w Radzie ECOFIN, a w kwietniu tegoż
roku w komisji gospodarczej i walutowej PE, otworzyło
drogę do negocjacji między Parlamentem i Radą –
dwoma instytucjami mającymi w dziedzinie zarządzania
gospodarczego uprawnienia legislacyjne. Spotkania,
odbywające się prawie codziennie, prowadzone były
w ramach trialogu, czyli z udziałem Parlamentu, Rady
Ministrów i Komisji Europejskiej, pod kierownictwem
prezydencji węgierskiej. Głównymi punktami spornymi
były kwestie sankcji finansowych dla członków strefy
euro za łamanie dyscypliny budżetowej oraz rola instytucji europejskich – Komisji i Parlamentu.
Większość grup politycznych w PE (poza socjalistami) opowiadała się za proponowanym przez KE i popieranym przez EBC4 automatyzmem sankcji finansowych:
wniosek KE zostaje uznany za decyzję Rady, jeśli
nie odrzuci go ona w ciągu dziesięciu dni kwalifikowaną większością głosów (procedura „głosowania odwrotnego”)5. Trudniejsza procedura odrzucenia ewentualnych zaleceń KE miałaby zapobiegać nadmiernemu
zadłużaniu się państw członkowskich. Nie było na to
jednak zgody niektórych państw członkowskich. Państwa
te, przede wszystkim Francja, wolałyby, aby zatwierdzanie sankcji odbywało się kwalifikowaną większością
głosów, zapewniającą pewną uznaniowość wobec zaleceń KE. Niemcy przed szczytem w Deauville były zwolennikiem surowszych restrykcji za naruszanie przyjętych reguł, jednak by zyskać poparcie Francji dla ustanowienia trwałego mechanizmu antykryzysowego oraz
wprowadzenia współodpowiedzialności prywatnych
wierzycieli (banków) za przyszłe kryzysy finansowe,
poszły na ustępstwo. Zgodziły się, by proponowane
przez KE sankcje wobec państwa objętego procedurą
nadmiernego deficytu były wprowadzane automatycznie
tylko wtedy, gdy ministrowie finansów – w głosowaniu
większością głosów – ustalą, że nie wdrożyło ono programu naprawczego w wyznaczonym terminie sześciu
miesięcy6.
17 maja 2011 r., po ok. miesiącu intensywnych rozmów, prezydencja węgierska zwróciła się do ministrów
finansów o opinię w sprawie spornych punktów i mandat
na kontynuowanie negocjacji w celu przygotowania propozycji kompromisowych do ostatecznego zaaprobowania przez Radę ds. Gospodarczych i Finansowych.
Do czasu czerwcowej sesji parlamentarnej państwa
członkowskie i Parlament osiągnęły porozumienie w sprawie sankcji w części naprawczej pakietu. Komisja będzie
mogła od krajów objętych procedurą nadmiernego deficytu żądać złożenia nieoprocentowanego depozytu
w wysokości 0,2% PKB. Jeśli w wyznaczonym terminie
nie podejmą one skutecznych działań zaleconych przez
Radę, depozyt będzie zamieniany na grzywnę. Sankcje
mają być nakładane w procedurze „głosowania odwrotnego”.
Nie udało się natomiast wypracować kompromisu
w sprawie sankcji w prewencyjnej części pakietu.
14
Deputowani chcieliby, aby sankcje na państwa, w których poziom deficytu i długu publicznego zbliża się
niebezpiecznie do wyznaczonych progów również były
nakładane w procedurze głosowania odwrotnego7.
Sprawą sporną pozostała również rola PE w rozliczaniu państw członkowskich z prowadzonej polityki
gospodarczej. Wprawdzie Rada zgodziła się na przesłuchania przed komisją parlamentarną oraz by przewodniczący Rady Europejskiej udzielał wyjaśnień na sesji plenarnej, jednak nie zgodziła się na debaty z udziałem
ministrów finansów.
Mimo nieosiągnięcia pełnego porozumienia, prezydencja węgierska miała nadzieję, że na sesji 23 czerwca
2011 r. Parlament zaakceptuje wersję kompromisową,
uwzględniającą uwagi deputowanych (zgłoszono ich
ponad 2 tysiące) i koncesje ministrów finansów na rzecz
Parlamentu przyjęte 20 czerwca 2011 r. na Radzie ds.
Gospodarczych i Finansowych. Ministrowie finansów
zgodzili się wówczas m.in. na następujące propozycje
deputowanych:
stosowanie sankcji w wysokości 0,5% PKB za fałszowanie statystyk dotyczących deficytu i zadłużenia;
większą niezależność organów statystycznych;
dodatkowe sankcje, gdy państwo członkowskie nie
podejmie działań naprawczych zmierzających do przywrócenia równowagi makroekonomicznej;
zaangażowanie PE i parlamentów krajowych w proces kontroli państw członkowskich;
wpisanie do porządku prawnego gospodarczego
semestru europejskiego, czyli uzgodnień w sprawie
koordynacji polityk gospodarczych8.
Parlamentarni sprawozdawcy uznali jednak propozycje ministrów finansów z 20 czerwca za niewystarczające i dlatego na sesji 23 czerwca 2011 r. Parlament przyjął stanowisko tylko w sprawie części pakietu. Jednocześnie
zaproponował on wiele przepisów, wcześniej uzgodnionych z prezydencją węgierską, ostrzejszych niż proponowane przez KE (większa przejrzystość, stanowcze
ostrzeżenia i automatyczne sankcje). Postanowienia
odnoszące się do wzmocnienia paktu na rzecz stabilności i wzrostu przyjęto przewagą niewielkiej ilości głosów. Dużo większe poparcie europejskich deputowanych uzyskały postanowienia o zapobieganiu zakłóceniom równowagi makroekonomicznej (przegrzaniu gospodarki).
Chociaż na czerwcowej sesji parlamentarnej nie
udało się doprowadzić do ostatecznego przyjęcia
projektów ustaw, to uzgodnienie ponad 95% tekstu9
jest oceniane jako duży sukces prezydencji węgierskiej.
Uznanie dla Węgrów na posiedzeniu czerwcowej
Rady Europejskiej wyrazili przewodniczący Rady
Europejskiej H. Van Rompuy i przewodniczący Parlamentu
Europejskiego J. Buzek. Oczekuje się, że ostateczne
decyzje zostaną podjęte na sesji plenarnej w lipcu, podczas prezydencji polskiej. Sprawozdawcy PE mają
nadzieję, że do tego czasu przekonają ministrów finansów. Przegłosowanie przez PE treści niezaakceptowanej
Wspólnoty Europejskie Nr 3 (208) 2011
przez Radę oznaczałoby rozpoczęcie negocjacji od
nowa.
2) Realizacja europejskiego okresu oceny
w zarządzaniu gospodarczym
Drugim ważnym zadaniem w sferze zarządzania
gospodarczego było pomyślne przeprowadzenie pierwszej zintegrowanej oceny krajowych programów reform,
stabilności i konwergencji na szczeblu europejskim10.
Nowy cykl koordynacji polityki gospodarczej, tzw. europejski semestr, rozpoczął się w styczniu 2011 r. wraz
z opublikowaniem przez Komisję „Rocznej wizji wzrostu gospodarczego”11 – zbioru głównych wyzwań społeczno-gospodarczych stojących przed Unią. Dokument
ten stanowił główny wkład do dyskusji na wiosennym
posiedzeniu Rady Europejskiej. Zatwierdzone wówczas
priorytety konsolidacji fiskalnej i reform strukturalnych
miały zostać uwzględnione w programach stabilności
lub konwergencji oraz w krajowych programach reform
i przedstawione KE razem z zobowiązaniami wynikających z uczestnictwa w pakcie „euro plus” do końca
kwietnia 2011 r. Po dokonaniu oceny programów i zobowiązań państw członkowskich, KE przedstawiła zalecenia dla poszczególnych krajów12. W dniu 20 czerwca
2011 r. zalecenia te, po wniesieniu nieznacznych poprawek, zatwierdziła Rada ECOFIN13. Minister gospodarki
narodowej Węgier G. Matolcsy ocenił to wydarzenie
jako zrealizowanie kolejnego ważnego priorytetu węgierskiej prezydencji14. Na czerwcowym szczycie zalecenia
dla państw członkowskich zatwierdziła Rada Europejska.
W drugiej połowie 2011 r., podczas tzw. semestrów krajowych, będą one podstawą wewnętrznych dyskusji
i decyzji państw członkowskich w sprawie przyszłych
budżetów i reform strukturalnych.
3) Wzmocnienie mechanizmów stabilności w strefie
euro
Na szczycie w grudniu 2010 r. kanclerz A. Merkel
uzyskała zgodę państw członkowskich na nieznaczną
zmianę Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
(TFUE), umożliwiającą ustanowienie stałego mechanizmu antykryzysowego dla strefy euro. W pierwszym
półroczu 2011 r. kontynuowano prace nad tym projektem. Na wiosennym szczycie Rada Europejska wyraziła
zgodę na zmianę art. 136 TFUE i ustanowienie
Europejskiego Mechanizmu Stabilności (EMS) jako organizacji międzyrządowej z siedzibą w Luksemburgu.
Wcześniej (11 marca 2011 r.) projekt ten zaakceptowali
przywódcy krajów strefy euro oraz Europejski Bank
Centralny. ESM zastąpi obecne tymczasowe rozwiązanie
składające się z unijnego mechanizmu stabilizacji finansowej oraz specjalnego podmiotu emisyjnego udzielającego pomocy finansowej wyłącznie państwom strefy
euro (European Financial Stabilisation Facility – EFSF).
Pozostaną one w mocy do czerwca 2013 r. lub do czasu,
Wspólnoty Europejskie Nr 3 (208) 2011
gdy zakończy się prowadzona przez nie działalność15.
Rola EMS będzie polegała na uruchamianiu finansowania i udzielaniu pomocy finansowej (w formie pożyczek)
krajom strefy euro, mającym poważne problemy z finansowaniem lub zagrożonych takimi problemami, aby chronić stabilność finansową strefy euro jako całości. W wyjątkowych przypadkach i na określonych warunkach EMS
będzie mógł podejmować interwencje na pierwotnych
rynkach długu. Pomoc będzie udzielana na rygorystycznych warunkach (makroekonomiczny program dostosowawczy).
W tym projekcie rola prezydencji węgierskiej polegała głównie na wspomaganiu grupy zadaniowej do spraw
zarządzania gospodarczego H. Van Rompuya16.
4) Polityka energetyczna
Ważne miejsce w węgierskim programie zajęły kwestie energetyczne: efektywność, bezpieczeństwo energetyczne Europy oraz inwestycje w infrastrukturę energetyczną, traktowane jako niezbędny warunek bezpieczeństwa energetycznego obywateli i efektywnego rynku
energetycznego. Węgry jako kraj uzależniony od dostaw
gazu z Rosji przywiązują szczególną wagę do gazociągu
South Stream i Nabucco oraz do połączenia gazowego
z Azerbejdżanu przez Gruzję i Rumunię na Węgry, a także
popierają stworzenie, obok sytemu sieci energetycznych
Wschód-Zachód, systemu Północ-Południe (od Bałtyku
do Adriatyku). W tej dziedzinie Węgrzy mają spore
doświadczenie: pod koniec 2010 r. uruchomili połączenie swojej sieci gazowej z siecią w Rumunii i rozpoczęli
budowę łącznika gazowego do Chorwacji.
4 lutego 2011 r. został zwołany pierwszy europejski
szczyt w sprawie energii, jedno z najważniejszych
wydarzeń węgierskiego przewodnictwa. Państwa członkowskie zgodziły się na utworzenie wewnętrznego rynku
energii do 2014 r. przez znoszenie barier regulacyjnych,
tworzenie sieci połączeń ponad granicami, prowadzenie
skoordynowanej polityki energetycznej, wspieranie odnawialnych źródeł energii i zwiększanie efektywności energetycznej.
Szczególnie dużo miejsca poświęcono planom budowy europejskiej infrastruktury do transportu energii (do
2020 r. i na lata późniejsze), w tym planom stworzenia
sieci interkonektorów (łączników integrujących sieci
gazociągów w Unii), która połączyłaby kraje unijne na
linii północ-południe. Zapewnienie wzajemnych połączeń między elektrycznymi i gazowymi sieciami
poszczególnych krajów UE zmniejszyłoby zależność UE
od dostaw zewnętrznych, zwłaszcza gazu. Węgry chciałyby, aby w przyszłości za pomocą specjalnych rurociągów mogły być dostarczane także ropa naftowa i energia
elektryczna.
Szczyt energetyczny został oceniony wysoko, nie tylko
przez nowe państwa członkowskie. Uważa się, że pod15
łożył on podwaliny pod przyszłą europejską politykę
energetyczną17.
5) Zakończenie rokowań akcesyjnych z Chorwacją
Węgrom bardzo zależało na kontynuowaniu procesu
rozszerzenia i zapewnieniu perspektywy integracji
dla regionu Bałkanów Zachodnich, szczególnie zaś
na pomyślnym zakończeniu rokowań akcesyjnych
z Chorwacją, rozpoczętych w 2005 r. Czuły się one do
tego szczególnie zobowiązane z powodu wspólnej granicy, więzi kulturowych i historycznych (unia personalna
od 1102 r. do 1918 r.). Gdy obejmowały przewodnictwo
w Radzie UE, do zamknięcia rokowań akcesyjnych
pozostało jeszcze siedem najtrudniejszych z 35 rozdziałów tematycznych, tj.: 1) polityka konkurencji (ważna
kwestia stoczni), 2) wymiar sprawiedliwości i prawa
podstawowe (najważniejsza sprawa – proces w Trybunale
w Hadze dwóch generałów chorwackich oskarżonych
o popełnienie zbrodni wojennych, w tym A. Gotoviny),
3) rybołówstwo, 4) rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich, 5) polityka regionalna i instrumenty strukturalne,
6) finanse i budżet (negocjacje w tych sprawach trwały
najdłużej, bo prawie trzy i pół roku) oraz 7) tzw. inne
sprawy. Po zamknięciu przez KE ostatnich czterech rozdziałów (wymiar sprawiedliwości, polityka konkurencji,
finanse i tzw. inne sprawy), na posiedzeniu 24 czerwca
2011 r. Rada Europejska uzgodniła, że rokowania akcesyjne z Chorwacją powinny zostać zakończone do
końca czerwca tegoż roku. Tak się stało i na posiedzeniu
30 czerwca 2011 r. przywódcy unijni podjęli decyzję
o przyjęciu tego kraju do UE. Przyjęcie Chorwacji do UE
może nastąpić w połowie 2013 r., po ratyfikacji przez
wszystkie państwa członkowskie i Chorwację traktatu
akcesyjnego. Oczekuje się, że będzie on podpisany
przed końcem 2011 r., czyli w okresie polskiego przewodnictwa w Radzie UE.
Europejscy parlamentarzyści z komisji do spraw zagranicznych pochwalili prezydencję węgierską za sprawne
dokończenie rokowań z Chorwacją18.
W kontekście polityki rozszerzenia warto jeszcze
dodać, że na szczycie 27 czerwca 2011 r. konferencja
międzyrządowa otworzyła cztery pierwsze rozdziały
negocjacyjne z Islandią, z czego dwa natychmiast
zamknięto, a Czarnogóra uzyskała status kraju kandydującego (rokowania akcesyjne mogą się rozpocząć pod
koniec 2011 r.).
6) Rozszerzenie strefy Schengen
Głównym celem Węgier w sferze spraw wewnętrznych było rozszerzenie strefy Schengen o Bułgarię
i Rumunię, planowane na koniec marca 2011 r. W dokumencie oceniającym stan przygotowań obu krajów do
przystąpienia do strefy Schengen, przedłożonym 24 lutego 2011 r. na posiedzeniu Rady Sprawiedliwości i Spraw
16
Wewnętrznych, węgierska prezydencja podkreśliła
wysiłki, jakie oba kraje włożyły w spełnienie warunków
umożliwiających akcesję, przyznając przy tym, że
Bułgaria nie spełnia jednego z wymogów aquis Schengen
i musi wypełnić zalecenia wymienione w raportach oceniających19. Ocena ta oznaczała także decyzję odmowną dla Rumunii. Wprawdzie w styczniu 2011 r. uzyskała
ona potwierdzenie spełnienia technicznych wymogów
członkostwa, wydane przez ekspertów ds. strefy Schengen,
jednak zgodnie z zawartym porozumieniem oba kraje
muszą przystąpić do strefy w tym samym czasie, ponieważ nie rozwinęły systemu nadzoru na wspólnej granicy, spełniającego wymogi Schengen.
We wnioskach dla Rady węgierska prezydencja potwierdziła, że przystąpienie obu państw do strefy Schengen
pozostaje jej priorytetem, pod warunkiem spełnienia
przez nie wszystkich wymogów oraz że będzie się starała wypracować rozwiązanie polubowne, uwzględniające zastrzeżenia państw członkowskich (rozszerzenie
wymaga jednomyślnej zgody wszystkich państw strefy
Schengen).
Bułgaria uzyskała potwierdzenie spełnienia technicznych wymogów członkostwa dopiero na początku maja
2011 r., ponieważ w grudniu 2010 r. unijne misje kontrolne negatywnie oceniły szczelność granicy bułgarskiej
na odcinku z Turcją. Część państw członkowskich (przede
wszystkim Francja, Niemcy i Holandia) uważa jednak,
że spełnienie warunków technicznych to za mało.
Oczekują one dodatkowo ograniczenia korupcji, reformy sądownictwa i walki z przestępczością zorganizowaną. Węgierski minister spraw wewnętrznych Sándor
Pintér skrytykował wiązanie zgody na akcesję ze spełnieniem nowych warunków, niezwiązanych z kryteriami
członkostwa w strefie Schengen i niewymaganych
w momencie składania wniosku przez kraje kandydujące20.
W maju 2011 r. pozytywną opinię o gotowości obu
krajów do członkostwa w strefie Schengen wydał
Parlament Europejski. Miała ona charakter niewiążący –
decyzję w sprawie rozszerzenia podejmują ministrowie
spraw wewnętrznych. W dniu 9 czerwca 2011 r. Rada
UE odłożyła podjęcie decyzji o włączeniu Bułgarii
i Rumunii do strefy Schengen co najmniej na wrzesień.
Można wnioskować, że zadecydowały o tym trzy przesłanki. Po pierwsze, oczekiwanie na wyniki raportów
Komisji Europejskiej z realizacji Mechanizmu współpracy i weryfikacji, w których ocenia ona postępy Bułgarii
i Rumunii w reformie sądownictwa, walce z korupcją
i dostosowaniem wymiaru sprawiedliwości do wymogów unijnych, a w przypadku Bułgarii dodatkowo w walce
z przestępczością zorganizowaną. Po drugie, publikacja
raportu Europolu z maja 2011 r., ostrzegającego przed
wykorzystywaniem przyjęcia obu krajów do strefy
Schengen przez zorganizowane grupy przestępcze
z Europy Południowo-Wschodniej do nasilenia działań
przestępczych na terenie UE. Po trzecie, napływ na terytorium UE uchodźców z Afryki Północnej.
Wspólnoty Europejskie Nr 3 (208) 2011
Niekontrolowana fala imigracyjna spowodowała, że
niektóre kraje zaczęły rozważać możliwość czasowego
przywracania kontroli granicznych. Na czerwcowym
szczycie unijni przywódcy zaakceptowali propozycję KE
o wprowadzeniu mechanizmu ochronnego, który nie
naruszając zasady swobodnego przepływu osób, dopuszczałby możliwość wprowadzenia czasowej kontroli na
granicach wewnętrznych “w naprawdę krytycznych
sytuacjach”21. We wrześniu 2011 r. KE ma przedstawić propozycje konkretnych rozwiązań w tej sprawie.
Wcześniej (w lipcu 2011 r.) do wniosku Rady Europejskiej
w sprawie możliwości przywrócenia kontroli granicznych na obszarze Schengen mają ustosunkować się
europejscy parlamentarzyści. Warto dodać, że Polska
i Węgry wypowiadają się przeciwko wprowadzaniu
barier w swobodnym przepływie osób na terenie UE.
Chociaż Węgrom nie udało się zrealizować ważnego
dla nich celu rozszerzenia strefy Schengen, odnieśli drobny sukces w polityce migracyjnej. Prezydencja węgierska
wypełniła zalecenie Rady Europejskiej, która w konkluzjach z 24-25 marca z 2011 r. wezwała do porozumienia w sprawie zmiany rozporządzenia o Fronteksie
(agencji zarządzającej zewnętrznymi granicami UE), do
końca czerwca. Kwestie sporne dotyczyły m.in. współpracy w zakresie powrotów, przepisów regulujących
finansowanie wyposażenia technicznego i udziału państw
trzecich, unijnych agencji i organizacji międzynarodowych w działaniach Fronteksu. Mimo rozbieżnych stanowisk w Radzie, prezydencja doprowadziła do kompromisu, dzięki któremu Frontex wzmocni swoje zdolności operacyjne m.in. poprzez możliwość samodzielnego
zakupu sprzętu22.
7) Strategia UE na rzecz Romów
Integracja społeczności romskiej to jeden z głównych
priorytetów prezydencji węgierskiej. Podjęcie problemu
wykluczenia społeczno-ekonomicznego tej grupy etnicznej przez Węgry nie było zaskoczeniem – szacuje się, że
stanowi ona nawet 10% ludności tego państwa.
Dodatkowymi impulsami podjęcia tego tematu mogły
być także – akcja masowego wydalania z Francji osób
pochodzenia romskiego w 2010 r. oraz zobowiązania
podjęte na tzw. drugim szczycie romskim w Kordobie
w kwietniu 2010 r.23
Społeczność romska w Europie szacowana jest na
10-12 milionów obywateli, z których znaczna cześć
żyje w złych warunkach ekonomicznych i socjalnych.
Strategia dla mniejszości romskiej miała - według premiera V. Orbana, spowodować, że Romowie nie będą
wracać do swojego nomadycznego trybu życia.
Punktem wyjścia do opracowania europejskiej strategii na rzecz Romów i rezolucji PE był raport węgierskiej
deputowanej Lívii Járóki, jedynego romskiego członka
PE, przyjęty 9 marca 2011 r. przez Parlament zdecydowaną większością głosów24. W rezolucji, Parlament
wezwał Komisję do zaproponowania Radzie przyjęcia
Wspólnoty Europejskie Nr 3 (208) 2011
strategii w sprawie integracji Romów jako planu działania Unii. Komisja miałaby koordynować postępy w dziedzinach priorytetowych i nadzorować realizację celów
strategii, we współpracy z państwami członkowskimi,
zgodnie z zasadą pomocniczości. Byłaby także zobowiązana do przełożenia celów strategii na plan działań
(m.in. poprzez wprowadzenie wiążących minimalnych
wymogów unijnych w dziedzinach priorytetowych: edukacji, zatrudnieniu, mieszkalnictwie i opiece zdrowotnej). W rezolucji zwrócono także uwagę na konieczność
lepszego wykorzystywania funduszy europejskich.
Koncepcja europejskiej strategii na rzecz integracji
Romów, przedstawiona przez Komisję 5 kwietnia 2011 r.25,
różniła się od koncepcji eurodeputowanych. Zamiast
ponadnarodowej strategii Komisja zaproponowała ramowe wytyczne, które miałyby pomóc państwom członkowskim opracować krajowe strategie, uwzględniające
indywidualną sytuację każdego państwa (m.in. wielkość
społeczności romskiej i dotychczasową politykę integracyjną). Powinny one dotyczyć w szczególności czterech
tematów: dostępu do edukacji, miejsc pracy, opieki
zdrowotnej i mieszkań. KE zobowiązała się także pomóc
wykorzystać środki dostępne na poziomie UE na wsparcie działań integracyjnych.
Strategia przedstawiona przez KE, odbiegająca w wielu
punktach od zaleceń PE, raczej rozczarowała społeczność romską26. Na spotkaniu konsultacyjnym organizacji
pozarządowych 7 kwietnia 2011 r. w Budapeszcie,
w którym uczestniczyło 57 przedstawicieli organizacji
romskich z: Albanii, Bośni i Hercegowiny, Bułgarii,
Czarnogóry, Francji, Hiszpanii, Macedonii, Mołdawii,
Polski, Rumunii, Słowacji, Turcji i Węgier, podkreślano
m.in. następujące słabości dokumentu.
1) Zbyt wąski zakres przedmiotowy strategii, która koncentruje się na poprawie sytuacji w szkolnictwie,
zatrudnieniu, opiece zdrowotnej i mieszkalnictwie.
2) Brak konkretnych środków i sposobów na rzecz
zwalczania dyskryminacji, zastraszania, romofobii,
nienawiści i przemocy wobec Romów.
3) Brak jasnych celów dla państw członkowskich i niezobowiązanie ich do gromadzenia danych, pozwalających na przeprowadzenie właściwego nadzoru
i oceny.
4) Brak mechanizmów koordynacji.
Konsultacje pokazały, że istnieje zasadniczy spór na
linii Komisja Europejska – państwa członkowskie w zakresie odpowiedzialności za politykę romską w Europie.
Przedstawiciel KE Martin Kovats podkreślał, że Komisja
odpowiada za administrację, nie posiada zaś mechanizmów i narzędzi wykonawczych. Jej zadaniem jest
nadawanie kierunków rozwoju, natomiast ich wdrożenie
leży w gestii poszczególnych krajów i to głównie od nich
zależy sukces strategii. Opinię tę zakwestionował Valeriu
Nicolae z Centrum Polityki dla Romów i Mniejszości,
stwierdzając, że Komisja jest instytucją zbiurokratyzowaną i niekompetentną, która raczej pozoruje działania, niż
je faktycznie realizuje27. Na spotkaniu skrytykowano
także politykę podziału środków finansowych i system
17
grantowy dla Romów, uznając je za nieprzejrzyste, nieskoordynowane i - mimo wielkich nakładów finansowych - nieskuteczne w działaniach na rzecz realnej
poprawy sytuacji mniejszości romskiej. Mimo zastrzeżeń, dokument uznano za ważny krok w integracji
Romów, ponieważ określa on minimalne wspólne standardy dla włączenia Romów i zobowiązuje kraje UE do
stworzenia krajowych strategii. Plan działania proponuje
także sposoby efektywniejszego wykorzystania funduszy
unijnych dla lepszego zaspokojenia potrzeb mniejszości
romskiej28.
Na podstawie kwietniowego komunikatu KE i konsultacji prezydencja przygotowała propozycje wniosków
w sprawie narodowych strategii integracji Romów na nadzwyczajne posiedzenie Rady ds. Zatrudnienia, Polityki
Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów w dniu
19 maja 2011 r. Rada skupiła się na dwóch kwestiach:
w jaki sposób przyspieszyć integrację Romów przez
kompleksowe podejście krajowe i jak zapewnić skuteczniejsze wykorzystanie funduszy. Na czerwcowym szczycie Rada Europejska zatwierdziła sprawozdanie prezydencji węgierskiej w sprawie włączenia społecznego
Romów i wezwała do szybkiej realizacji konkluzji Rady
z 19 maja 2011 roku29. Państwa członkowskie zobowiązano do stworzenia własnych narodowych strategii do
końca 2011 r., zgodnie z ogólnymi wytycznymi UE.
Komisja będzie nadzorować ich wdrażanie poprzez
Agencję Praw Podstawowych UE i coroczne sprawozdania dla PE i Rady Europejskiej.
2) ochronie środowiska przyrodniczego (poprawa jakości wód, zarządzanie zagrożeniami środowiskowymi
oraz ochrona różnorodności biologicznej);
3) budowaniu dobrobytu, zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju, poprzez rozwijanie potencjału
badawczego, edukacji i technik informacyjnych,
a także wspieranie konkurencyjności przedsiębiorstw
i inwestowanie w umiejętności;
4) zwiększaniu potencjału regionu (np. poprzez rozwój
współpracy między instytucjami na rzecz poprawy
bezpieczeństwa oraz zwalczania zorganizowanej
przestępczości)31.
W projekcie uczestniczy osiem państw członkowskich UE: Austria, Bułgaria, Czechy, Niemcy, Rumunia,
Słowacja, Słowenia i Węgry, a ponadto cztery kraje
Bałkanów Zachodnich (Bośnia i Hercegowina, Chorwacja,
Czarnogóra i Serbia) oraz Mołdawia i Ukraina. Mogą się
do niego przyłączyć także inni partnerzy z regionu.
13 kwietnia 2011 r. strategię dunajską przyjęła Rada
do Spraw Ogólnych. Węgierski minister spraw zagranicznych i zarazem przewodniczący Rady J. Martonyi
uznał to za zrealizowanie jednego z priorytetów prezydencji węgierskiej32. Rada Europejska zatwierdziła strategię na posiedzeniu w dniach 24-25 czerwca 2011 r.,
zaznaczając, że jej powodzenie będzie zależało od
zaangażowania politycznego zainteresowanych stron na
wszystkich poziomach - ponadnarodowym, regionalnym
i lokalnym. Realizację strategii będzie nadzorowała
Komisja. Pierwsze sprawozdanie ma się ukazać pod
koniec 2012 r.
8) Strategia UE na rzecz regionu naddunajskiego
Przyjęcie unijnej strategii na rzecz regionu naddunajskiego było kolejnym, po rozszerzeniu strefy Schengen,
priorytetem węgierskiej prezydencji o charakterze regionalnym. Wzorem dla tej inicjatywy była strategia dla
regionu Morza Bałtyckiego, pierwsza unijna strategia
makroregionalna i jeden z priorytetów szwedzkiej prezydencji, a także w pewnym stopniu proces barceloński,
czyli współpraca państw UE z 12 krajami basenu Morza
Śródziemnego30.
Ogólnym celem strategii dunajskiej jest rozwój gospodarczy i poprawa warunków środowiska przyrodniczego
dorzecza Dunaju poprzez wspólne wyznaczaniu celów
przez państwa regionu, dostosowywanie funduszy oraz
stawianie czoła takim wyzwaniom, jak zanieczyszczenie
wód, potrzeba lepszych połączeń transportowych czy
zwiększenie bezpieczeństwa zaopatrzenia w energię. Plan działań na rzecz regionu naddunajskiego, opracowany przez KE na podstawie konsultacji z państwami
członkowskimi, państwami trzecimi i innymi stronami
zainteresowanymi realizacją celów strategii, koncentruje
się na czterech zagadnieniach:
1) lepszym połączeniu ze światem (zwiększenie mobilności mieszkańców, propagowanie zrównoważonej
energii oraz wspieranie kultury i turystyki);
18
Nieoczekiwane wydarzenia szczególnej wagi
w polityce zagranicznej
Każdy kraj stojący na czele Unii musi liczyć się
z niespodziewanym rozwojem sytuacji międzynarodowej lub w swoim kraju, które wymagają podejmowania
działań ad hoc. Węgrów w polityce zagranicznej spotkały trzy niespodziewane wydarzenia: kryzys w Afryce
Północnej, trzęsienie ziemi i tsunami w Japonii oraz
wydarzenie dużo niższej rangi - konieczność przełożenia drugiego szczytu Partnerstwa Wschodniego.
1) Kryzys w Afryce Północnej spowodował konieczność podjęcia wielu działań, takich jak: przygotowywanie oświadczeń politycznych, nałożenie embarga na
broń, pomoc humanitarna, interwencja europejskich sił
zbrojnych oraz stawienie czoła problemowi uchodźców.
Wprawdzie większość tych spraw należała do kompetencji wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, jednak kwestie
uchodźców i imigracji leżą w gestii prezydencji i węgierski minister spraw zagranicznych musiał ściśle współpracować z Catherin Ashton. Na ambasadzie węgierskiej
w Trypolisie spoczywał obowiązek koordynacji ewakuacji obywateli UE. Prezydencja węgierska uruchomiła
także system ochrony cywilnej, aby w razie nagłego
Wspólnoty Europejskie Nr 3 (208) 2011
niebezpieczeństwa skutecznie koordynować ochronę
ludności.
2) Drugim nadzwyczajnym wydarzeniem w polityce
zagranicznej było trzęsienie ziemi i tsunami w Japonii,
które pochłonęły tysiące istnień ludzkich, zdewastowały
ogromną część terytorium i spowodowały awarię elektrowni atomowej w Fukushimie. Katastrofy przyrodnicza
i humanitarna wywołały debatę nad polityką rozwoju
energii nuklearnej. 21 marca 2011 r., z inicjatywy
węgierskiej prezydencji, została zwołana Nadzwyczajna
Rada ds. Energii w celu omówienia wpływu sytuacji
w Japonii i Afryce Północnej na krajowe rynki energii
oraz wypracowania wspólnego podejścia do kwestii
bezpieczeństwa nuklearnego w UE. Trzy dni później, na
posiedzeniu w dniach 24-25 marca 2011 r., Rada Europejska
zaapelowała o dokonanie przeglądu bezpieczeństwa
wszystkich unijnych elektrowni jądrowych na podstawie
ocen ryzyka i bezpieczeństwa („testy warunków skrajnych”), sprawdzających wytrzymałość elektrowni atomowych na kataklizmy i błędy ludzkie34. Na przeprowadzenie podobnych testów w odniesieniu zarówno do
istniejących, jak i planowanych elektrowni zgodziło się
również siedem krajów z bliskiego sąsiedztwa UE
(Armenia, Białoruś, Chorwacja, Rosja, Szwajcaria, Turcja
i Ukraina). Pierwsze wyniki testów mają być przedstawione na grudniowym szczycie UE, jeszcze podczas
polskiej prezydencji.
3) Trzecią nieoczekiwaną zmianą było przełożenie
szczytu Partnerstwa Wschodniego (PW). W związku
z wydarzeniami w Północnej Afryce i w Grecji oraz konkurencyjnymi spotkaniami na szczytach (grupy G-8
i OECD) drugi szczyt PW odbędzie się w dniach
29-30 września 2011 r. w Warszawie, a nie - jak pierwotnie planowano - w trakcie prezydencji węgierskiej
w maju w Budapeszcie. Na szczycie w Warszawie Węgry
będą pełnić rolę współgospodarza (w Budapeszcie miała
być nim Polska). Przełożenie szczytu oceniane jest różnie: jedni uważają je za niepowodzenie prezydencji
węgierskiej (utrata prestiżu), inni z kolei podkreślają, że
przedwczesny szczyt również mógłby okazać się niepowodzeniem, ponieważ UE-27 nie jest jeszcze gotowa
wypełnić Partnerstwa treścią33.
Pakt euro plus - nieoczekiwane wydarzenie
w sferze euro
W polityce wewnętrznej dużym wyzwaniem dla
Węgier, kraju nienależącego do strefy euro, było pojawienie się inicjatywy zawarcia przez kraje mające
wspólną walutę paktu na rzecz konkurencyjności35.
Na nadzwyczajnym szczycie energetycznym 4 lutego
2011 r., Niemcy i Francja nieoczekiwanie przedłożyły
członkom strefy euro propozycję zacieśnienia integracji
przez wzmocnienie zarządzania gospodarczego, pod
nazwą „pakt na rzecz konkurencyjności”36. Ściślejsza
koordynacja polityki gospodarczej w strefie euro miała
być osiągnięta dzięki podjęciu zobowiązań bardziej
Wspólnoty Europejskie Nr 3 (208) 2011
ambitnych niż uzgadniane na poziomie UE-27, a równocześnie wiążących. W pierwszym etapie państwa strefy
euro miały zrealizować w ciągu roku sześciopunktowy
plan obejmujący następujące działania:
1) zniesienie automatycznej indeksacji płac,
2) ustanowienie wzajemnego uznawanie dyplomów
i kwalifikacji zawodowych w celu zwiększenia
mobilności pracowników w Europie,
3) przygotowanie się do stworzenia wspólnej podstawy
opodatkowania dla przedsiębiorstw,
4) dostosowanie wieku emerytalnego do zmian demograficznych,
5) wpisanie do konstytucji progów ostrożnościowych
znacznie ograniczających możliwości zadłużania
się krajów,
6) ustanowienie dla banków krajowego systemu zarządzania ryzykiem.
Francusko-niemiecka inicjatywa spotkała się z krytyką wielu państw strefy euro, ponieważ przewidywała
wspólne działania w dziedzinach wchodzących w zakres
kompetencji krajowych, a także państw spoza strefy,
obawiających się umacniania Europy dwóch prędkości.
Z kolei Komisja Europejska i parlamentarzyści europejscy wyrazili zaniepokojenie „międzyrządową metodą
współpracy”, pomijającą dotychczasowy „wspólnotowy” tryb postępowania z udziałem unijnych instytucji.
Po pewnych modyfikacjach (m.in. rezygnacja z sankcji za niewdrażanie zobowiązań, otwartość na państwa
członkowskie spoza strefy euro) pakt został przyjęty na
nadzwyczajnym szczycie państw strefy euro (11 marca
2011 r.). Na marcowym posiedzeniu Rady Europejskiej
do paktu, nazwanego ostatecznie „paktem na rzecz euro
plus”, przystąpiło sześć państw członkowskich UE spoza
strefy euro: pięć z Europy Środkowej i Wschodniej
(Bułgaria, Litwa, Łotwa, Polska i Rumunia) oraz Dania,
motywujących swoje decyzje przede wszystkim obawami przed pozostaniem na peryferiach UE37. Węgry,
podobnie jak Czechy, Wielka Brytania i Szwecja, do
paktu nie przystąpiły.
Premier V. Orban wyjaśniał, że Węgry nie są zainteresowane wejściem do paktu na rzecz euro, ponieważ
przystąpienie do tej inicjatywy byłoby sprzeczne z węgierskim interesem gospodarczym, chociażby z powodu
propozycji harmonizacji podatków wśród krajów zainteresowanych. Jego zdaniem, Unia zamiast na tworzeniu
elitarnego klubu, powinna skoncentrować się na działaniach obejmujących 27 krajów, które służyłyby zmniejszeniu długu publicznego i jak najszerszemu zatrudnieniu38.
Zobowiązania sygnatariuszy paktu miały być uwzględniane w krajowych programach reform oraz w programach stabilności i programach konwergencji, oraz objęte zwykłym unijnym nadzorem. Do końca kwietnia 2011 r.
większość państw, które przystąpiły do paktu, przedstawiła zobowiązania obejmujące łącznie ponad 100 środków. Jak stwierdziła KE, stopień ambicji i precyzji tych
zobowiązań był różny – pięciu członków paktu
19
(Finlandia, Grecja, Łotwa, Portugalia i Słowenia) nie
przedstawiło swoich zobowiązań39. Większość zobowiązań pozostałych państw (m.in. Polski) wynikała
z wcześniejszych projektów ustawodawczych, a nie
z projektów reform zainicjowanych w odpowiedzi na
uchwalenie paktu euro plus. Żadne z zobowiązań nie
odwołało się do najlepszych praktyk czy porównań
z krajami odnotowującymi najlepsze wyniki. Na czerwcowym posiedzeniu Rada zaleciła, aby w kolejnych
zobowiązaniach państwa w większym stopniu skoncentrowały się na przyspieszeniu reform w sektorach sieciowych i w sektorze usług oraz wzmocnieniu stabilności
finansowej. Poprosiła także, aby wskazały, które zobowiązania zostały przyjęte z tytułu uczestnictwa w pakcie
euro plus40.
OOO
Bilans węgierskiego przewodnictwa można ocenić
pozytywnie zarówno w warstwie programowej, jak i wykonawczej. Węgry postanowiły podejść aktywnie do swego
programu proponując nowe inicjatywy, w tym wiele
o charakterze regionalnym (strategie dunajska i romska,
akcesja Chorwacji, dialog polityczny Serbia-Kosowo,
działania na rzecz objęcia Rumunii i Bułgarii strefą
Schengen, przyłączenie energetyczne państw wyszehradzkich do rynku europejskiego). Jest to istotna różnica
w porównaniu z programem polskiego przewodnictwa,
które w warstwie programowej raczej przypomina podejście Belgii (low profile)41. Polska ma, jak podkreśla rząd,
pełnić rolę „neutralnego brokera” 42.
Węgry umiejętnie wpisały swoje priorytety w unijne
programy średniookresowe. Osiemnastomiesięczny cykl
programowania i wykonywania zadań wymaga od prezydencji dobrego rozeznania strategicznych programów
średniookresowych Unii.
Jeśli chodzi o realizację programu, to za największe
osiągnięcie węgierskiego przewodnictwa w Radzie UE
można uznać działania na rzecz wzmocnienia wspólnego zarządzania gospodarczego UE, w tym negocjacje
między PE a Radą w sprawie pakietu sześciu ustaw regulujących europejskie zarządzanie gospodarcze oraz
nową procedurę oceny budżetów narodowych. Chociaż
prezydencji węgierskiej nie udało się uzyskać przyjęcia
pakietu ustawodawczego, docenia się ogrom włożonej
przez nią pracy w negocjacjach między PE i ministrami.
Hiszpańscy eksperci za postęp w koordynacji prac nad
“sześciopakiem” ocenili prezydencję węgierską jako
„brokera odnoszącego sukcesy”43. Również sami Węgrzy
uważają koordynację działań antykryzysowych za swoje
największe osiągnięcie44.
Drugi duży sukces to zakończenie negocjacji akcesyjnych z Chorwacją (nazwane żartobliwie przez jednego z europejskich deputowanych „perłą w koronie”
węgierskiej prezydencji). Zakończenie procesu negocjacyjnego z Chorwacją stwarza szansę na podpisanie traktatu akcesyjnego w czasie polskiego przewodnictwa
(„polska perła w koronie”?).
20
Węgrów chwali się również za działania na rzecz
wypracowania przez UE wspólnej polityki energetycznej, w tym za zorganizowanie szczytu energetycznego,
oraz za nowe rozporządzenie w sprawie agencji zarządzającej zewnętrznymi granicami Unii Frontex. Oba te
sukcesy doceniła także Polska45. Na ogół pozytywnie
oceniane są strategie romska i dunajska. Ta pierwsza,
chociaż nie spełniła oczekiwań Romów, dzięki dyskusji
w trakcie prac przygotowawczych, zwróciła uwagę na
ciągle duży problem wyobcowania tej grupy etnicznej
ze społeczności europejskiej. Do zrealizowanych innych
„drobnych” celów prezydencji można zaliczyć porozumienie w sprawie oznakowania żywności.
Łącznie w okresie prezydencji, według ministra
spraw zagranicznych Węgier J. Martonyi’ego, osiągnięto
ponad 100 porozumień, w tym 43 ustawodawcze46.
Oceniając Węgrów należy mieć na uwadze kilka
czynników: brak doświadczenia w pełnieniu takiej funkcji, ciągłe kształtowanie się równowagi instytucjonalnej
w UE po wejściu w życie Traktatu z Lizbony (spory instytucjonalne między Radą UE a PE wynikające z wzmocnionej roli PE w procesie decyzyjnym UE) oraz napięcia
w polityce krajowej po przejęciu władzy przez partię
konserwatywną Fidesz. Podejmowane z wyjątkową
determinacją reformy wewnętrzne wywołały zaraz na
progu prezydencji wiele kontrowersji i napięć zarówno
na Węgrzech, jak i za granicą. Chodzi tu szczególnie
o nową ustawę medialną, projekt zmian w konstytucji
oraz wprowadzenie specjalnych podatków na zagraniczne korporacje47. Zdaniem wielu komentatorów, brak
zgody w polityce wewnętrznej ujemnie rzutował na
prace prezydencji48. Jeśli chodzi o ustawę medialną, to
rząd węgierski, krytykowany nie tylko przez węgierskie
media, ale i międzynarodowe organizacje broniące wolności prasy, przekazał jej treść Komisji w celu zbadania
zgodności z prawem unijnym. Po wprowadzeniu czterech poprawek zaproponowanych przez KE, ustawa
została przyjęta (weszła w życie 1 lipca 2011 r.).
Węgrzy, podsumowując swoje przewodnictwo, zwracali uwagę na trzy szczególne wyzwania: kryzys strefy
euro, katastrofę w elektrowni atomowej w Fukushimie
i „arabską wiosnę”49. Ich postawę wobec wyzwań - w granicach umocowań instytucjonalnych - można ocenić
jako aktywną. Z inicjatywy prezydencji węgierskiej na
przykład, po katastrofie jądrowej w Japonii, włączono do
programu szczytu energetycznego problemy zagrożeń
atomowych. W obliczu napływu uchodźców z Libii stroną inicjującą działania były Włochy, ale nie może dziwić , ponieważ to one były w tym przypadku „krajem
frontowym”. Węgry nie uczestniczyły w akcji wojskowej
w Libii (premier V. Orban nie wziął udziału w szczycie
w Paryżu 19 marca 2011 r., gdzie omawiano kwestie
operacji militarnej), ale aktywnie włączyły się w pomoc
humanitarną, nadzorując m.in. ewakuację zagrożonych
osób i zachęcając państwa członkowskie do przyjmowania uchodźców.
Wspólnoty Europejskie Nr 3 (208) 2011
Za słabość prezydencji węgierskiej uważa się nieprzystąpienie do paktu euro plus. Fakt ten mógł przyczynić się do osłabienia wizerunku prezydencji w kontaktach z krajami strefy euro i jej pozycji na forum ECOFIN,
a w rezultacie utrudnić udział prezydencji węgierskiej
w koordynacji działań antykryzysowych, do których
przywiązywała ona wielką wagę. W projekcie tym rola
prezydencji polegała przede wszystkim na asystowaniu
przewodniczącemu H. Van Rompuyowi. Kwestie te nie
powinny jednak istotnie rzutować na ocenę węgierskiego przewodnictwa. Po pierwsze, prezydencja podobną
rolę pełniła w pracach nad Europejskim Mechanizmem
Stabilności, co wynikało nie tylko z pozostawania
Węgier poza strefą euro, ale także z silnej pozycji grupy
zadaniowej przewodniczącego Rady Europejskiej. Po
drugie, jak wynika z przedstawionej wyżej oceny zobowiązań sygnatariuszy paktu dokonanych przez Komisję
i Radę Europejską, nie przywiązali oni aż tak dużej wagi
do tej inicjatywy. Minusem jednak jest, że Polska i Słowacja
znalazły się w tej inicjatywie po przeciwnej stronie niż
Węgry i Czechy, co może osłabiać siłę przetargową
regionu Europy Środkowej w UE i jego wpływ na procesy integracji gospodarczej w Europie.
5 Por. European Commission, Proposal for a Regulation of the
European Parliament and of the Council on the effective enforcement of budgetary surveillance in the euro area, COM(2010) 524
final, Brussels, 29.9.2010.
Z punktu widzenia Polski wielkim plusem jest natomiast, że przewodniczy ona Radzie UE zaraz po
Węgrzech. Wydarzenie to, raczej niepowtarzalne, stanowi unikalną szansę dla wzmocnienia pozycji Europy
Środkowej w Unii, a także zwiększenia bezpieczeństwa
energetycznego regionu. Wiele projektów rozpoczętych
w czasie przewodnictwa Węgier będzie kontynuowanych podczas polskiej prezydencji (m.in. prace nad
wspólną polityką energetyczną, wieloletnie ramy finansowe, reforma wspólnej polityki rolnej). Oba kraje będą
współgospodarzami drugiego szczytu Partnerstwa
Wschodniego organizowanego we wrześniu w Warszawie.
To wszystko wymaga ciągłych kontaktów na różnych
szczeblach. Współpraca obu krajów wydaje się znacznie intensywniejsza niż z krajami grupowego przewodnictwa. Jest to naturalne, biorąc pod uwagę wspólne
interesy geopolityczne, poziom rozwoju gospodarczego
obu krajów, bliskość geograficzną i więzi kulturowe.
12 Komunikat Komisji do PE, Rady Europejskiej, Rady, EKES
i Komitetu Regionów. Zakończenie pierwszego europejskiego
semestru koordynacji polityki gospodarczej: wytyczne dla polityki
krajowej na lata 2011-2012, Bruksela, 7.06.2011. KOM(2011) 400
wersja ostateczna.
6 Por. E. Kaliszuk, Spodziewane zmiany w Traktacie z Lizbony,
„Wspólnoty Europejskie”, nr 5(204) 2010.
7 Por. Komisja Gospodarcza i Monetarna PE, Sprawozdanie
w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu
Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1466/97
w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych, COM(2010)0526 –
C7-0300/2010 – 2010/0280(COD).
8 http://www.eu2011.hu/news/package-six-proposals-counciloffers-compromise-parliament
9 Por. Wystąpienie przewodniczącego Rady Europejskiej
H. Van Rompuya skierowane do Konferencji Przewodniczących
w PE, Bruksela, 28.06.2011 r., EUCO 32/1/11 REV 1, PRESSE 209.
10 Europejski okres oceny to proces koordynacji ex ante polityki budżetowej i gospodarczej państw UE, zgodny z przepisami
paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz strategii „Europa 2020”,
por. European Semester: a New Architecture for the New EU
Economic Governance, MEMO/11/14, Brussels, 12.012011.
11 „Roczna wizja wzrostu gospodarczego: wsparcie całościowej odpowiedzi UE na kryzys”, KOM(2011) 11, 12.01.2011,
w tym projekt wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu.
13 Por. Hungarian Presidency of the Council, Package of six
proposals: Council offers compromise to Parliament,
http://www.eu2011.hu/news/package-six-proposals-council-offerscompromise-parliament
14 Ibidem.
15 Więcej na temat EMS w artykule A. Wancio pt. Europejskie
mechanizmy stabilności finansowej – gwarancja stabilności
strefy euro czy gra na zwłokę? w tym numerze „Wspólnot
Europejskich”.
16 W spotkaniach grupy uczestniczą przedstawiciele państw
członkowskich, prezydencji Rady oraz Europejskiego Banku
Centralnego.
17 K. Vida, Interim Balance Sheet of the Hungarian Council
Presidency, The Elcano Royal Institute, “Analysis of the Royal
Institute”, 20.05.2011, nr 94/2011.
18 EU enlargement: MEPs praise Croatia’s progress, Serbia
urges EU to be “tough, but fair”.
1 Hungarian Presidency of the Council of the European Union,
Priorities of the Hungarian Presidency (http://www.eu2011.hu/
priorities-hungarian-presidency).
2 „Zacieśnienie koordynacji polityki gospodarczej” z 12 maja
2010 r. oraz „Wzmocnienie koordynacji polityki gospodarczej
w interesie stabilności, wzrostu gospodarczego i zatrudnienia –
Narzędzia na rzecz silniejszego zarządzania gospodarczego w UE”
z 30 czerwca 2010 r.
3 W spotkaniach grupy uczestniczyli przedstawiciele państw
członkowskich, węgierskiej prezydencji oraz Europejskiego Banku
Centralnego.
4 Por. Opinion of the European Central Bank of 16 February
2011 on economic governance reform in the European Union.
http://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/en_con_2011_13.pdf
Wspólnoty Europejskie Nr 3 (208) 2011
19 Permanent Representation of the Republic of Hungary to the
European Union, Council endorses Presidency conclusions on the
state of play of the Schengen accession of Bulgaria and Romania,
24.02.2011, Brussels.
20 http://uniaeuropejska.org/rada-dyskusja-nad-przystapieniem-rumunii-i-bulgarii-do-strefy-schengen
21 Konkluzje Rady Europejskiej, 23-24 czerwca 2011 r.,
Bruksela.
22 A. Gostyńska, Bilans prezydencji Węgier w Radzie UE,
PISM, 30.06.2011 r., nr 71 (820).
23 Trojka UE zobowiązała się tam do włączania problematyki
romskiej do głównego nurtu polityki europejskiej i krajowej
w zakresie praw podstawowych oraz ochrony przed rasizmem,
ubóstwem i wykluczeniem społecznym; opracowania lepszego
21
planu działań mającego prowadzić do powstania zintegrowanej
platformy na rzecz integracji Romów oraz do ich lepszego dostępu
do środków finansowych UE, zwłaszcza funduszy strukturalnych.
24 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 9 marca 2011 r.
w sprawie strategii UE w dziedzinie integracji Romów.
25 Komunikat Komisji w sprawie unijnych ram dotyczących
krajowych strategii integracji Romów do 2020 roku.
26 Por. Stowarzyszenie Romów w Polsce, Narodowa strategia
dla Romów – szansa czy kolejna dobra intencja?
27 Ibidem.
28 Ibidem.
http://wyszehrad.com.salon24.pl/312593,dowgielewiczwegierska-prezydencja-to-wielki-sukces
46 Por. Węgrzy zadowoleni ze swojej prezydencji..., op. cit.
47 W połowie grudnia 2010 r. szefowie trzynastu wielkich
koncernów: niemieckich, austriackich, holenderskich, francuskich
i czeskich wystosowali do przewodniczącego Komisji Europejskiej
J. M. Barroso list, w którym zaapelowali o ukaranie Węgier za
podjęcie działań sprzecznych z wolną konkurencją oraz wywarcie
presji na rząd węgierski, aby zrezygnował z nakładania „niesprawiedliwych obciążeń finansowych”. Por. http://wyborcza.biz/biznes/
1,101562,8893776,Koncerny_przemyslowe_apeluja_do_UE_o_
ukaranie_Wegier.html [dostęp 30.06.2011]
29 Konkluzje Rady Europejskiej z posiedzenia w dniach
24-25 czerwca 2011 r.
48 Por. np. K. Vida, Interim Balance Sheet of the Hungarian
Council Presidency, op. cit.
30 Por. wypowiedź prezydenta Węgier Pála Schmitta w: Prezydent
49 Por. wystąpienie węgierskiego ministra spraw zagranicznych J. Martonyi’ego na konferencji w Brukseli 27.06.2011 r.:
Presidency had to face extraordinary challenges, http://www.eu2011.hu/
news/martonyi-presidency-had-face-extraordinary-challenges oraz
premiera V. Orbana na sesji PE podsumowującej prezydencję,
7.07.2011 r.
Węgier: Prezydencja to gra zespołowa, http://www.europarl.europa.eu/
pl/headlines/content/20110307STO14966/html/PrezydentW%C4%99gier-Prezydencja-to-gra-zespo%C5%82owa
31 Komunikat prasowy, 3083. posiedzenie Rady, Sprawy ogólne, Luksemburg, 13.04.2011 r.
32 Rada UE, Region Dunaju na miarę XXI wieku,
http://www.consilium.europa.eu/showFocus.aspx?lang=pl&
focusID=583
n
33 K. Vida, Interim Balance Sheet of the Hungarian Council
Presidency, op. cit.
34 Por. Konkluzje Rady Europejskiej z posiedzenia w dniach
24-25 marca 2011 r., Bruksela, 25.03.2011 r., EUCO 10/11.
35 Ważnym wydarzeniem w polityce wewnętrznej, z reperkusjami w polityce zewnętrznej (ograniczenia w przywozie warzyw
i owoców pochodzących z UE wprowadzone przez Rosję), było
również zagrożenie zdrowia i życia obywateli Unii spowodowane
zakażeniem bakterią Escherichia coli w Niemczech. W niniejszym
artykule problem ten nie będzie omawiany ze względu na brak
miejsca.
36 Pact for Competitiveness, unofficial translation, 3 February
2011,
http://www.euractiv.com/sites/all/euractiv/files/
BRNEDA224_004512.pdf
37 Konkluzje Rady Europejskiej, 24-25 marca 2011 r., Bruksela,
25 marca 2011 r.
38 Por. np. Węgry poza paktem euro plus, http://www.psz.pl/
tekst-37338/Wegry-poza-paktem-euro-plus
39 Komunikat Komisji, Zakończenie pierwszego europejskiego
semestru koordynacji polityki gospodarczej: wytyczne dla polityki
krajowej na lata 2011–2012, Bruksela, 7.06.2011, KOM(2011) 400
wersja ostateczna, s. 12.
40 Konkluzje 23–24 czerwca 2011 r., Bruksela, 24 czerwca
2011 r., EUCO 23/11
41 Por. G. Gromadzki, Jaka Prezydencja? Uwagi po wejściu
w życie traktatu lizbońskiego, Instytut spraw Publicznych, „Analizy
i Opinie”, 2010, nr 109.
42 Por. K. Szczerski, Czego oczekiwać po polskiej prezydencji
w Unii Europejskiej?, Biuletyn nr 3/2011, Ośrodek Myśli Politycznej,
12.04.2011.
43 Ibidem.
44 Por. Węgrzy zadowoleni ze swojej prezydencji,
http://www.wzp.pl/westpomerania/p-r-m-a-12747/aktualnosci_z_
brukseli.htm
45 Por. wypowiedź sekretarza stanu ds. europejskich,
M. Dowgielewicza w dniu 2 czerwca 2011 r. w Budapeszcie,
22
OSTATECZNY PROGRAM POLSKIEGO
PRZEWODNICTWA W RADZIE UNII
EUROPEJSKIEJ
1 lipca 2011 r. Polska objęła półroczne przewodnictwo w Radzie Unii Europejskiej i rozpoczęła realizację,
przygotowanego wraz z Danią i Cyprem, osiemnastomiesięcznego programu prezydencji, który ma przyczynić
się do wprowadzenia Unii Europejskiej na ścieżkę szybszego wzrostu gospodarczego i zwiększenia dobrobytu
jej obywateli. Program ten został opracowany wraz
z wysokim przedstawicielem UE do spraw zagranicznych
i polityki bezpieczeństwa (w zakresie działalności Rady
do Spraw Zagranicznych) oraz w ścisłej współpracy
z Komisją Europejską i przewodniczącym Rady Europejskiej,
a następnie poddany konsultacjom (m.in. z państwami
sprawującymi prezydencję we wcześniejszych i kolejnych kadencjach), zgodnie z art. 2 ust. 6 Regulaminu
Wewnętrznego Rady1. Program uwzględnia zagadnienia,
które już znalazły się w porządku obrad wcześniejszych
prezydencji, planowane na ten okres reformy
i przeglądy polityk, długofalowe inicjatywy ustawodawcze i pozaustawodawcze, w tym wynikające z kierunków i wytycznych strategii „Europa 2020”, a także nowe,
ważne z punktu widzenia państw obecnego tria.
Polska, realizując program grupowej prezydencji,
będzie przez najbliższe pół roku zachęcała pozostałe
państwa członkowskie do podjęcia współpracy na rzecz
wzrostu, bezpieczeństwa i otwartości Unii Europejskiej2.
Na czas swojego przewodnictwa w Radzie sformułowała
bowiem następujące trzy priorytety:
Wspólnoty Europejskie Nr 3 (208) 2011