Publikacja darmowa - pobierz - Stowarzyszenie Notariuszy RP

„Rejent", rok 7. nr 11 (79)
listopad 1997 r.
Joanna Kawecka-Pysz
Nowelizacja ustawy o nabywaniu nieruchomości przez
cudzoziemców - liberalizacja czy zaostrzenie regulacji
Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców tak w swoim
obecnym, jak i dawnym kształcie jest przejawem ingerencji państwa za
pomocą instrumentów administracyjnych w sferę obrotu własnością. Jest
więc zarazem oczywistym przykładem ograniczenia podstawowych zasad
prawa cywilnego, takich jak zasada swobody rozporządzania własnością
i ściśle z nią związana zasada swobody kontraktowania. W znowelizowanej bowiem w ubiegłym roku ustawie utrzymana została generalna reguła,
wedle której nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga uzyskania
zezwolenia właściwego organu administracji państwowej. Zauważyć oczywiście należy, iż jako złagodzenie tejże restrykcji nowela wprowadziła wyjątki, wskazując enumeratywnie przypadki, w których zezwolenie nie jest
wymagane (art. 8), jednakże podstawowa zasada pozostała nie zmieniona.
Nie sposób więc uciec od nasuwającego się pytania o cel i sens takiego
rozwiązania, które - jak już powiedziano - stanowi przykład administracyjnoprawnej ingerencji w priorytetowe dla gospodarki wolnorynkowej
reguły swobodnego obrotu własnością. Zastanawiamy się więc, w imię
czego utrzymano ograniczenia i czy w ogóle są one konieczne, a jeśli tak,
to w jakim zakresie i formach powinny obowiązywać. Zwolennicy rozwiązań obecnie obowiązujących podniosą na ich poparcie argument o konieczności ochrony krajowych zasobów ziemskich przed ekspansją z Zachodu,
a w szczególności z Niemiec, której sprzyjać może duża dysproporcja pomiędzy cenami nieruchomości w krajach zachodnich i w Polsce. Z drugiej
jednak strony wskazać można istotny kontrargument, a mianowicie taki, że
48
Nowelizacja ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców..
skutkiem ustawy musi być utrudnienie podmiotom zagranicznym podejmowania i prowadzenia w Polsce działalności gospodarczej, dla której przecież często bazą są nieruchomości. Patrząc z tego punktu widzenia, można
się obawiać, czy aby przewidziane w ustawie ograniczenia nie staną się
czynnikiem hamującym napływ zachodniego kapitału. Tak więc to, jak oceniane będzie obecne uregulowanie prawne, zależeć musi od tego, jak pojmowany jest interes gospodarczy Polski. Czy uznamy, że w imię tegoż
interesu należy ograniczyć cudzoziemcom dostępność naszych nieruchomości, aby nas - jak mówią populiści - „nie wykupiono", czy przeciwnie
- zwiększenie owej dostępności ocenimy jako czynnik służący rozwojowi
inwestycji, a tym samym sprzyjający gospodarce. Niewątpliwie więc zapatrywania na ten problem uzależnione będą przede wszystkim od przekonań politycznych i wynikających z nich zapatrywań gospodarczych. Szerzej rzecz ujmując, jest to również z pewnością zagadnienie socjologiczne,
a nawet filozoficzne. Ziemia bowiem jako niekwestionowane dobro narodowe zajmuje w świadomości społecznej miejsce szczególne, zaś w przypadku Polaków piętno doświadczeń historycznych kształtuje do dziś stosunek wielu z nich do kwestii możliwości sprzedaży gruntów cudzoziemcom.
By zmienić owo negatywne nastawienie potrzebna jest, jak się wydaje,
pewna jakościowa zmiana w pojmowaniu tego, co w istocie jest dobrem
narodowym, a co nim nie jest, choć funkcjonujące w świadomości społecznej schematy nakazują je za takowe uważać. Czyż bowiem nie jest tak, że
polska ziemia dobrze uprawiana przez obcokrajowca jest cenniejszym
walorem niż ta sama ziemia leżąca odłogiem?1 Pogląd taki nie znalazł
ostatecznie wystarczającej ilości zwolenników wśród projektodawców
ostatniej zmiany ustawy będącej niezbyt udanym efektem kompromisu
politycznego. Ustawodawca zmuszony był do znowelizowania ustawy przez
wymagania stawiane Polsce w związku z jej planami integracji z Unią
Europejską, a przede wszystkim z chęcią przystąpienia do OECD2. Mimo
to jednak, z powodu nacisków określonych grup politycznych, nie zdecydowano się na gruntowną liberalizację ustawy, a jedynie na poszerzenie jej
o pewne przepisy, z których część stanowi wręcz zaostrzenie wcześniejszej
1
Filozoficzny aspekt zagadnienia przedstawił ks. J. T i s c h n e r, Prawa Polaka i prawa człowieka, „Gazeta Wyborcza" z dnia 7-8 września 1996 r.
2
Prawo dla cudzoziemców, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1996, komentarz R. Pictrzcka
i T. Osińskiego, s. 12-15.
49
Joanna
Kawecka-Pysz
regulacji. Ponadto zmiany przeprowadzone zostały jakby w oderwaniu od
istniejącego już systemu prawa, w szczególności szeroko pojętego prawa
cywilnego. W efekcie powstała ustawa, której harmonijne wkomponowanie
w obowiązujące już przepisy nastręcza wielu trudności. Celem niniejszego
opracowania będzie więc wskazanie owych naruszeń i sprzeczności, co być może - umożliwi wysunięcie propozycji de lege ferenda.
Chcąc zacząć od początku, trzeba zauważyć, że już sama nazwa ustawy
może budzić wątpliwości co do tego, czy w istocie odpowiada ona zawartości tegoż aktu prawnego. Nie jest to bowiem li tylko ustawa o nabywaniu
nieruchomości, ale także, za sprawą art. 3e, ustawa o nabywaniu udziałów
w spółkach. Ustawodawca nie wykazał się więc zbytnią dbałością o precyzję nazewniczą, a przecież różnica jest zasadnicza. Nabycie nieruchomości przez osobę fizyczną lub prawnąjest czymś zupełnie odmiennym od
nabycia przez nią udziału w spółce kapitałowej będącej właścicielem nieruchomości. Brak odzwierciedlenia tej drugiej sytuacji w nazwie ustawy
sugerować może, iż dla twórców ustawy nabycie własności w sensie prawnym jest tożsame z objęciem władztwa w sensie ekonomicznym, z jakim
niewątpliwie mamy do czynienia w przypadku nabycia udziałów w spółce.
(Niektórzy mówią tu nawet o tzw. nabyciu pośrednim.)3 A przecież odrębna
od wspólników podmiotowość spółki kapitałowej jest samą istotą jej konstrukcji. Dlatego też art. 3e nie dotyczy właściwie w ogóle nabycia własności nieruchomości przez cudzoziemca, ale nabycia przez niego udziału
w spółce. Brak zrozumienia, a może raczej poszanowania powyższej różnicy potwierdza się również w treści art. 6 ust. 1, który stwierdza krótko,
że nabycie nieruchomości wbrew przepisom ustawy jest nieważne. Czyżby
więc należało przez to rozumieć, iż nabycie przez cudzoziemca udziału w
spółce bez wymaganego zezwolenia pociąga za sobą nieważność nabycia
nieruchomości przez spółkę? A może, skoro art. 6 ust. 1 traktuje jedynie
o nabyciu nieruchomości, a nie o nabyciu udziału w spółce, należy uznać,
że ustawodawca nie przewidział sankcji nieważności dla nabycia takiego
udziału wbrew art. 3e? Chcąc przyjąć taką interpretację, trzeba byłoby
jednak stwierdzić, iż z naruszeniem przepisu art. 3e nie wiąże się żadna
sankcja, bowiem o żadnej innej poza przewidzianą w art. 6 ust. 1 ustawa
3
J. S z a c h u ł o w i c z , Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, „Przegląd Legislacyjny" 1997, nr 1, s. 52.
50
Nowelizacja ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców..
nie wspomina. Dlatego też o wiele bardziej prawdopodobne jest, że chodzi
po prostu o brak precyzji przy redagowaniu tekstu. Przepis powyższy
powinien więc chyba brzmieć następująco: „Nabycie nieruchomości oraz
udziału w spółce wbrew przepisom ustawy jest nieważne".
Samo wprowadzenie do treści ustawy artykułu 3e wywołuje zresztą
szereg innych kontrowersji i pytań o motywy takiego rozwiązania. Ustawodawca, włączając do zakresu zastosowania ustawy nabycie lub objęcie
przez cudzoziemca udziałów lub akcji w spółce kontrolowanej będącej
właścicielem nieruchomości, miał z pewnością na celu uniemożliwienie
stosowania praktyki faktycznego obchodzenia przepisów ustawy przez
nabywanie większościowych pakietów udziałów lub akcji w takich spółkach, a co za tym idzie - obejmowanie faktycznego władztwa nad nieruchomościami stanowiącymi jednak w sensie prawnym własność spółki. Rozszerzenie przez ostatnią nowelizację zakresu działania ustawy, jakkolwiek
zrozumiałe z punktu widzenia twórców ustawy, jest jednak sprzeczne z
przyjętymi przez Polskę zobowiązaniami zawartymi w Układzie Europejskim ustanawiającym stowarzyszenie pomiędzy Polską a Wspólnotami
Europejskimi. Otóż w art. 44 ust. 1 pkt II i art. 44 ust. 7 tego traktatu Polska
zobowiązała się, że w okresie przejściowym, tj. do roku 2004, nie ustanowi
żadnych dalej idących ograniczeń w dziedzinie zakładania przedsiębiorstw
i prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Polski przez przedsiębiorstwa i obywateli Unii, a ponadto tak ukształtuje sytuację prawną podmiotów zagranicznych działających w Polsce, aby pełny wyraz znalazła zasada
traktowania narodowego4. Wprowadzone nowelą rozszerzenie zakresu
przedmiotowego regulacji o artykuł 3e stoi, moim zdaniem, w oczywistej
sprzeczności z powyższym zobowiązaniem. Skoro bowiem ustawa w swej
starej formie w ogóle nie zawierała regulacji dotyczących nabywania
udziałów w spółkach, zaś obecnie zawiera w tej kwestii dość poważne
restrykcje, jest więc jednoznacznym przykładem zaostrzenia wcześniej
obowiązujących zasad. Rozszerzono przecież, jak już wcześniej powiedziano, zakres przedmiotowy działania ustawy, wprowadzając nowe ograniczenia5. Ponadto pod wielkim znakiem zapytania stoi możliwość rze4
Bliżej na ten temat patrz: D. S z a f r a ń s k i , Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców a postanowienia Układu Europejskiego, „Monitor Prawniczy" 1995, nr 4.
s
Inaczej J. S z a c h u ł o w i c z, op. cit., s. 51 -52.
51
Joanna Kawecka-Pysz
czywistego zastosowania ustawy w odniesieniu do spółek, których akcje
znajdują się w publicznym obrocie. Jeśliby bowiem spółka nie uzyskała
przewidzianego w art. 3e ust. 3 zezwolenia blankietowego, to i tak brak
jest w zasadzie możliwości zastosowania sankcji nieważności nabycia
udziału w warunkach publicznego obrotu, gdy właściciel akcji na okaziciela może zmienić się właściwie z minuty na minutę.
Kolejnym przejawem złamania przez ustawę zastanych i ugruntowanych zasad prawa cywilnego jest art. 7 ust. 3 będący zarazem dalszym
przykładem poszerzenia zakresu działania ustawy. Otóż w przepisie tym
stwierdza się, iż ustawy nie stosuje się do nabycia nieruchomości w drodze
dziedziczenia przez osoby uprawnione do dziedziczenia ustawowego, zaś
na dziedziców testamentowych nakłada się obowiązek wystąpienia z
wnioskiem o uzyskanie zezwolenia w ciągu roku od dnia otwarcia spadku,
gdyż w przeciwnym wypadku prawo własności (użytkowania wieczystego)
przejdzie na osoby uprawnione do dziedziczenia ustawowego. Treść tego
artykułu zawiera więc złamanie podstawowej zasady prawa spadkowego,
jaką jest zasada swobody testowania. Wynika z niego bowiem, iż testator
nie ma możliwości skutecznego rozporządzenia swym prawem, gdyż przejście tego prawa na rzecz określonego spadkobiercy uzależnione jest od
uzyskania przezeń zezwolenia. W treści tego przepisu zauważyć też można
pewną sprzeczność z innymi przepisami ustawy. Bowiem z całokształtu
ustawy, o czym zresztą będzie jeszcze mowa dalej, wysnuć można jeden
niewątpliwy wniosek, mianowicie taki, że uzyskanie zezwolenia jest konstytutywną przesłanką skuteczności nabycia prawa. Skoro bowiem art. 1
ust. 1 mówi, iż nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia, zaś art. 6 ust. 1 zawiera jasno wyrażoną sankcję nieważności nabycia
wbrew przepisom ustawy, tak więc dopóki nie ma zezwolenia, dopóty w
ogóle nie można mówić o nabyciu. Tymczasem ustęp 3 artykułu 7 stwierdza: „Jeżeli cudzoziemiec, który nabył wchodzącą w skład spadku nieruchomość nie uzyska zezwolenia na podstawie wniosku złożonego w ciągu
roku od dnia otwarcia spadku, prawo nabywają osoby, które byłyby uprawnione do dziedziczenia ustawowego". Ustawodawca sugeruje więc, jakoby
nabycie bez zezwolenia było jednak możliwe, zaś uzyskanie zezwolenia
miało charakter deklaratoryjny. Jednakże co działoby się w przypadku
odmowy jego wydania? Czy fakt ten miałby ex lege wywoływać skutek w
postaci zmiany podmiotu prawa i to w sposób określony ustawą? A gdyby
52
Nowelizacja ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców..
spadkodawca ustanowił spadkobierców podstawionych?6 Widzimy więc,
że już na pierwszy rzut oka rozwiązanie zawarte w ustawie kłóci się z
obowiązującymi w prawie spadkowym konstrukcjami. Ponadto stwierdzić
należy, że i w omawianej materii przepisy obecnie obowiązujące rozszerzyły zakres przedmiotowy w stosunku do dawnego uregulowania. Ustawa
w swej dawnej wersji zawierała wszakże art. 8, który stwierdzał, iż „postanowienia ustawy nie dotyczą przeniesienia własności nieruchomości na
spadkobierców". Warto przy tej okazji dodać, że treść tego artykułu była
źródłem dość znacznych rozbieżności interpretacyjnych. Otóż wątpliwości
dotyczyły tego, do jakich sytuacji prawnych odnosi się ten przepis. Czy
mówi on tylko o wyłączeniu spod działania ustawy przypadków przejścia
własności w drodze dziedziczenia (tak ustawowego jak i testamentowego)?
Czy też obejmuje również przeniesienie własności nieruchomości w drodze
umowy inter vivos pomiędzy potencjalnym spadkodawcąa jego potencjalnym spadkobiercą?7 Kontrowersje powyższe wynikały między innymi z
niejednolitego, głównie w okresie przedwojennym, orzecznictwa Sądu Najwyższego8. W ostatnim orzeczeniu na ten temat SN wypowiedział się jednak stanowczo, iż „przeniesienie własności nieruchomości na rzecz cudzoziemca, będącego synem zbywcy, wymaga zezwolenia właściwego organu"9.
Mimo to liczni autorzy zajmujący się tą problematyką opowiadali się za
odmienną interpretacją tego przepisu, wskazując na zasadę, iż nie należy
stawiać prawnych barier czynnościom inter vivos, które mogłyby być osiągnięte mortis causa} 10. Mimo powyższych kontrowersji, bez wątpliwości
6
Na możliwość taką wskazywał już J. R aj sk i, Zmiana ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, PPH wrzesień 1996, s. 6.
7
Szeroko na ten temat, A. Ś m i e j a, Przeniesienie własności nieruchomości na cudzoziemca
należącego do kręgu spadkobierców ustawowych zbywcy, „Acta Universitatis Vratislavicnsis" No
1960, Prawo CCXXXVIII, Wrocław 1994.
8
jest ustawowym spadkobiercą właściciela gruntu, może na mocy art. 8 ustawy z dnia 24 marca
1920 r. nabyć grunt także aktem między żyjącymi, bez uprzedniego zezwolenia władzy" „Czas
Adwokacki" 1931,nrV/9.
9
Uchwała SN z dnia 30 grudnia 1992 r., OSNCP 1993, poz. 99. W uzasadnieniu tej uchwały
SN odwołał się w całości do uchwały SN z dnia 10 marca 1934 r., „Zbiór Urzędowy Orzeczeń SN"
1934, poz. 354, s. 396, w której SN stwierdził: „przez przeniesienie prawa własności na spadkobierców rozumie się wyłącznie przejście prawa własności w drodze spadkobrania po śmierci spadkodawcy".
10
Zwraca na to uwagę A. Ś m i cj a,op. cit., a także A. L i c h o r o w i c z , Nabywanie nieruchomości położonych na terenie Polski przez cudzoziemców z obszaru UE, „Rejent" 1994, nr 6
53
W tezie
Joanna Kawecka-Pysz
jednak powiedzieć możemy, iż pod rządem starych przepisów nie było
konieczności uzyskiwania zezwolenia na nabycie nieruchomości w drodze
dziedziczenia testamentowego, obecnie zaś taki wymóg istnieje. Kolejne
potwierdzenie znajduje więc teza o rozszerzeniu przedmiotowego zakresu
działania ustawy. Jeśli zaś chodzi o ewentualne nabycie własności nieruchomości przez czynność inter vivos, to traktuje o tym w znowelizowanej
ustawie art. 8 ust. 1 pkt 4, będący niewątpliwie echem wyżej wspomnianego
sporu. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku takim zezwolenie nie jest
wymagane pod warunkiem, że zbywca nieruchomości w chwili zbycia jest
jej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem co najmniej 5 lat. W
zależności więc od tego, którą z wyżej przedstawionych koncepcji interpretacji dawnego art. 8 przyjmiemy, obecny art. 8 ust. 1 pkt 4 uznamy albo
za powielenie wcześniej obowiązującego stanu prawnego, albo też za jego
złagodzenie.
Ewidentnym przykładem naruszenia przez ustawę obowiązujących reguł
prawa cywilnego, a ściślej rodzinnego, jest art. 8 ust. 1 pkt 3, który stwierdza: „nie wymaga uzyskania zezwolenia nabycie przez cudzoziemca będącego małżonkiem obywatela polskiego i zamieszkującego w RP co najmniej 2 lata od uzyskania karty stałego pobytu, nieruchomości, które w
wyniku nabycia będą stanowić wspólność ustawową małżonków". Przepis
ten, znajdujący się skądinąd pośród przepisów określających wyjątki od
ogólnej reguły ustawowej, że nabycie nieruchomości wymaga zezwolenia,
jest jednocześnie rozszerzeniem zakresu przedmiotowego w stosunku do
dawnej regulacji i stanowi pogwałcenie ukształtowanej przez polski kodeks
rodzinny i opiekuńczy konstrukcji małżeńskiej wspólności majątkowej. Otóż,
zgodnie z art. 32 § 1 k.r.o., dorobkiem małżonków są przedmioty majątkowe nabyte w trakcie trwania wspólności ustawowej przez oboje małżonków lub jednego z nich. W poprzednim stanie prawnym na tle tego przepisu
wykształciła się jednolita wykładnia przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. SN dwukrotnie wypowiedział się w tej
kwestii jednoznacznie, tj. stwierdził, iż nieruchomość (własność lub użytkowanie wieczyste) nabyta w trakcie trwania małżeństwa przez jednego z
małżonków, którego współmałżonek jest cudzoziemcem i nie uzyskał ze-
oraz M. P a z d a n , O nabywaniu nieruchomości położonych w Polsce przez cudzoziemców, [w:]
Księga pamiątkowa. I Kongres Notariuszy RP, Poznań-Kluczbork 1993.
54
Nowelizacja ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców..
zwolenia w trybie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, jest objęta ustawową wspólnością małżeńską1'. Teza ta znalazła szerokie poparcie u przedstawicieli doktryny, gdyż odzwierciedlała przyjętą w
polskim systemie prawa konstrukcję nabywania przedmiotów majątkowych
do majątku wspólnego małżonków, w której wyraźnie odróżnia się nabycie
przedmiotu majątkowego, czego, jak wiadomo, może dokonać jeden z małżonków, od faktu jego wejścia do wspólnego majątku obojga12. Tak więc
w wypadku, gdy nabywa tylko jeden z małżonków, przesłanki skuteczności
nabycia muszą być spełnione jedynie u nabywcy, tj. u małżonka dokonującego czynności prawnej. Automatycznym skutkiem takiego nabycia,
wynikającym z ustroju wspólności ustawowej (art. 32 § 1 k.r.o.),jest wejście
prawa do majątku wspólnego. W konstrukcji tej jako nabywca występuje
więc tylko jeden z małżonków, bowiem on jedynie dokonuje czynności
prawnej, w wyniku której jednak prawo przysługiwać będzie obojgu małżonkom na prawach wspólności ustawowej. Tymczasem wprowadzony ostatnią nowelizacją przepis w brzmieniu przytoczonym wyżej nakazuje przyjąć, iż w przypadku niespełnienia warunku zamieszkiwania w RP przez
okres 2 lat od uzyskania karty stałego pobytu małżonek-cudzoziemiec musiałby otrzymać zezwolenie na nabycie nieruchomości mającej wejść do
majątku wspólnego. Przepis ten nie jest, moim zdaniem, zupełnie jasny. Nie
do końca wiadomo, do jakich w istocie sytuacji się on odnosi. Nabycie
prawa do majątku wspólnego małżonków, z których jeden jest cudzoziemcem, może nastąpić w trojaki sposób. Po pierwsze, nabywcami, a więc
stroną czynności prawnej, mogą być oboje małżonkowie. Po drugie, może
nią być małżonek-obywatel polski. Po trzecie wreszcie, nabywać może
małżonek-cudzoziemiec. Z dotychczasowych publikacji traktujących o znowelizowanej ustawie wynika, że przepis art. 8 ust. 1 pkt 3 rozumiany jest
jako odnoszący się do drugiego przypadku, tj. właśnie do sytuacji, gdy
nieruchomość staje się własnością cudzoziemca niejako pośrednio, a więc
11
Uchwała SN z dnia 24 września 1970 r. III CZP 55/70, OSPiKA 1973, z. 6, poz. 120 z glosą
J. Piątowskicgo. Uchwała SN z dnia 31 stycznia 1986 r. III CZP 70/85, OSPiKA 1986, z. 11-12,
poz. 222.
12
Patrz na ten temat: A. D y on i ak, Ustawowy ustrój majątkowy małżeński, wyd. PAN 1985,
s. 50-51, a także A. G o 1 a, Zagadnienia związane z nabywaniem przez cudzoziemców praw do
nieruchomości położonych w Polsce, „Problemy Wymiaru Sprawiedliwości" 1978, nr 15 (1) oraz
R. S z t y k, Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, „Rejent" 1991, nr 4.
55
Joanna
Kawecka-Pysz
przez czynność nabycia jej przez współmałżonka-obywatela polskiego13.
Tymczasem gdyby chcieć konsekwentnie przyjąć przedstawioną wyżej konstrukcję, w której oddziela się pojęcia nabycia prawa i jego wejścia do
majątku wspólnego, trzeba by stwierdzić, że w takim przypadku małżonkacudzoziemca w ogóle nie moglibyśmy nazwać nabywcą. Stroną czynności
prawnej jest tu bowiem małżonek-obywatel polski. Pojawia się więc pytanie, czy przepis ten nie traktuje czasem o sytuacji trzeciej i pierwszej, a
więc o takiej, w której stroną czynności prawnej jest sam cudzoziemiec i
jego bez wątpliwości nazwać możemy nabywcą. Może więc ustawodawcy
chodziło o zwolnienie z obowiązku uzyskiwania zezwolenia cudzoziemców nabywających (występujących jako strona czynności prawnej) nieruchomości, które w wyniku nabycia stanowić będą majątek wspólny małżonków. Warto zwrócić uwagę na to, że dopiero tak rozumiany przepis art.
8 ust. 1 pkt 3 byłby rzeczywistym przejawem złagodzenia przepisów ustawy i zasadne byłoby jego umieszczenie pośród wyłączeń od ogólnej reguły
ustawowej. Zgodnie z powyższą interpretacją należałoby więc przyjąć, że
obecnie, tak jak pod rządem starych przepisów, nie istnieje konieczność
uzyskiwania zezwolenia w sytuacji, gdy stroną czynności prawnej jest
obywatel polski, a rzecz wchodzi do majątku wspólnego i ponadto jeszcze
nie ma takiej konieczności nawet wówczas, gdy nabywcą jest cudzoziemiec, pod warunkiem spełnienia przez niego warunku ustawowego. Pogląd
tu zaprezentowany jest z całą pewnością odosobniony również i z tego
względu, że tak pojmowany przepis miałby znikome zastosowanie praktyczne, bowiem w wypadku niespełnienia warunku przez małżonka cudzoziemca, o ile tylko wolą małżonków byłoby wejście prawa do majątku
wspólnego, zawsze nabywcą mógłby być drugi małżonek. Niemniej celem
moim było wskazanie na niejasność sformułowania przepisu i wielość
możliwości jego interpretacji.
Warto chyba jeszcze krótko zanalizować pewne dalsze jeszcze zależności pomiędzy przepisami ustawy a przepisami kodeksu cywilnego oraz
zwrócić uwagę na fakt naruszenia przez ustawę pewnych reguł procedury
cywilnej. W zakres pojęć cywilnoprawnych bardzo mocno wkracza ustawa
w swym artykule 6. Ustęp 1 tego cytowanego już przepisu formułuje sank-
nr 7-8, s. 93-94; J. R aj s k i, op. cit., s. 1-2.
56
Nowelizacja ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców..
wy, a więc bez zachowania wszystkich zawartych w niej wymogów, w tym
przede wszystkim wymogu uzyskania zezwolenia. I jakkolwiek w doktrynie powstały pewne wątpliwości co do tego, jakie czynności należy rozumieć pod pojęciem „nabycie", tzn. czy w jego zakres należy zaliczyć także
umowy przedwstępne i zobowiązujące do przeniesienia własności bez skutku
rzeczowego, to jednak nie ma sporu co do tego, iż zezwolenie musi być
wydane przed zawarciem umowy przenoszącej własność, gdyż bezpośrednim skutkiem takiej umowy musi być zbycie, a po drugiej stronie nabycie
prawa14. Umowa taka, zawarta bez uprzedniego uzyskania zezwolenia,
będzie więc nieważna bezwzględnie, co oznacza, że żadna późniejsza
czynność nie będzie w stanie jej sanować. „Czynność prawna nieważna nie
wywołuje skutków odpowiadających treści oświadczenia woli, a więc skutki
te w ogóle nie powstają, przy czym nieważność następuje z mocy samego
prawa"15. W kontekście tego co zostało powiedziane, treści art. 6 ust. 2, w
którym stwierdza się, że „w razie nabycia nieruchomości wbrew przepisom
ustawy o nieważności orzeka sąd", zarzucić należy uderzającą niezręczność redakcyjną. Przepis ten sugeruje bowiem, że nabycie wbrew przepisom jednak następuje, a do unieważnienia dochodzi dopiero na mocy orzeczenia sądowego, które w takim wypadku musiałoby mieć charakter
konstytutywny. Oczywiście wniosek taki jest niesłuszny i na gruncie całości
ustawy absolutnie nieuzasadniony. Orzeczenie sądowe w takim wypadku
musi być deklaratoryjne, skoro nieważność następuje ex lege. Przyjąć należy, że do stwierdzenia nieważności dojdzie w takim wypadku w procesie,
w drodze powództwa o ustalenie z art. 189 k.p.c. Wyłącznie właściwy
będzie tu na mocy art. 38 § 1 k.p.c. sąd położenia nieruchomości. Zgodnie
z regułami k.p.c., legitymowanym do wytoczenia takiego powództwa jest
ten, kto ma w tym interes prawny, przy czym kryterium to podlega ocenie
sądu. Tymczasem ustawa w omawianym art. 6 ust. 2 przyznała legitymację
procesową Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz podmiotom takim, jak
właściwy ze względu na położenie nieruchomości wójt (burmistrz, prezydent)
14
Za szerokim rozumieniem pojęcia „nabycie" i objęciem nim nawet umów przedwstępnych
opowiedzieli się R. S z t y k, op. cit. w przypisie 11 s. 99 oraz Z. P o g ł o d z i ń s k a , Nabywanie
nieruchomości przez cudzoziemców, Zielona Góra 1993, s. 8.
15
S. G r z y b o w s k i , Prawo cywilne - zarys części ogólnej, Warszawa 1974, s. 255.
57
Joanna Kawecka-Pysz
i kierownik urzędu rejonowego, przy czym użyto sformułowania, iż sąd
orzeka „także" na żądanie tych podmiotów. Rozwiązanie to było już w
piśmiennictwie krytykowane jako niepotrzebna i niezrozumiała ingerencja
w reguły procedury cywilnej16. Z zarzutem tym jak najbardziej należy się
zgodzić. Po pierwsze, podmioty wymienione w przepisie nie mają osobowości prawnej ani też zdolności sądowej. Mogą i muszą natomiast występować przed sądem jako organy osób prawnych, tj. gmin i Skarbu Państwa
mających przecież zdolność sądową i procesową, lecz dokonujących czynności procesowych właśnie przez swe organy (art. 67 k.p.c.). Ustawa w art.
6 ust. 2 wprowadza więc niepotrzebne zagmatwanie tej przejrzystej konstrukcji, przyznając wymienionym już podmiotom coś na kształt zdolności
procesowej, ale tylko do występowania w sprawach z zakresu tej ustawy.
Po drugie, użyty w przepisie zwrot „także" sugeruje, że prócz tych podmiotów z żądaniem uznania umowy za nieważną (bo tak mówi ustawa, lecz
należałoby raczej powiedzieć: z żądaniem stwierdzenia nieważności) występować mogą również inne osoby. Nie wiadomo przy tym, czy powołane
kryterium interesu prawnego z art. 189 k.p.c. należy stosować jedynie do
tych innych osób, czy także do podmiotów wymienionych w przepisie? Czy
treść art. 6 ust. 2 zawiera jedynie „modyfikację" k.p.c. w zakresie stricte
proceduralnym, tzn. możliwości bycia stroną i podejmowania czynności w
procesie, czy też przyznaje wymienionym podmiotom legitymację materialną i tym samym znosi w stosunku do nich wymóg wykazania interesu
prawnego do wystąpienia z powództwem o ustalenie nieważności nabycia
nieruchomości? Wątpliwości tych, jak sądzę, jest nazbyt wiele, aby można
je było rozwikłać bez gruntownego przeredagowania całego przepisu. Wydaje
mi się, że jakakolwiek ingerencja w przepisy procedury cywilnej jest w tym
wypadku zbędna, gdyż dla określenia kręgu osób uprawnionych do wytaczania w danej sprawie powództwa wystarczyłby przepis art. 189 k.p.c. i
powołane w nim kryterium interesu prawnego. Nadto, na mocy art. 7 k.p.c.,
przy zaistnieniu określonych przesłanek legitymowany do wytoczenia
powództwa byłby prokurator.
Omawiana ustawa w wielu fragmentach wkracza też w zagadnienia
prawa administracyjnego, a szczególności kodeksu postępowania admini-
16
58
J. R a j s k i , op. cit., s. 5.
Nowelizacja ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców..
stracyjnego. Zezwolenie jest przecież decyzją administracyjną, co wyraźnie
wynika z art. 1 ust. 1 ustawy. Nie będąc specjalistą w tym zakresie, nie
podejmuję się analizy ustawy pod tym kątem. Pragnę jedynie wskazać na
najbardziej widoczny przykład niedostosowania treści ustawy do innych
przepisów także i w tym zakresie. Otóż w art. 3b przyznano prawo do
wystąpienia z wnioskiem o umorzenie postępowania toczącego się w sprawie wydania zezwolenia podmiotom nie będącym stronami w tym postępowaniu, tj. właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości,
jeśli oświadczą, że nie zamierzają jej zbyć. Co więcej, przepis ten nie
poprzestaje tylko na przyznaniu takiego prawa, lecz stwierdza ponadto, że
w wypadku złożenia takiego oświadczenia postępowanie umarza się. Organ jest więc zobligowany do podjęcia decyzji o umorzeniu, gdyż ustawa
mu to nakazuje. Trzeba w tym miejscu koniecznie zauważyć, że przepis ten
wywierać może również niebagatelne skutki w sferze cywilnoprawnej
wówczas, gdy zawarcie ostatecznej umowy poprzedzone będzie umową
przedwstępną. Jak wiadomo, silniejszy skutek umowy przedwstępnej w
postaci możliwości przymusowej realizacji roszczeń zeń wynikających uzależniony jest od tego, czy umowa taka spełnia warunki, od których spełnienia zależy ważność umowy przyrzeczonej. W naszym przypadku ważność umowy nabycia własności nieruchomości uzależniona będzie - po
pierwsze, od zachowania wymaganej formy aktu notarialnego, po drugie
zaś - od uzyskania stosownego zezwolenia. Tak więc, w wypadku gdy
strony zawrą umowę przedwstępną, nie mając jeszcze zezwolenia, co jest
prawnie dopuszczalne, a następnie zbywca złoży wspomniane oświadczenie, w wyniku czego dojdzie do umorzenia postępowania, cudzoziemiec nie
będzie mógł dochodzić na drodze sądowej przymusowego zawarcia umowy
przyrzeczonej, a jedynie odszkodowania w granicach ujemnego interesu
umownego. W takiej sytuacji bowiem, mimo zachowania formy aktu notarialnego, umowa przedwstępna nie będzie jednak mogła, wobec niespełnienia drugiego warunku - ważności umowy przyrzeczonej, wywrzeć skutku silniejszego. Warto zauważyć, że jest to kolejny przykład dyskryminacji
podmiotów zagranicznych w stosunku do polskich na gruncie naszego prawa.
Kończąc, spróbujmy sformułować kilka wniosków, które wypływają,
jak sądzę, z zaprezentowanych wyżej rozważań:
1) Nazwa ustawy nie odpowiada rzeczywistej jej treści, gdyż nie zawiera odzwierciedlenia fragmentu ustawy traktującego o nabywaniu przez
59
Joanna
Kawecka-Pysz
cudzoziemców udziałów w spółkach będących właścicielami nieruchomości.
2) Poprzez rozszerzenie zakresu przedmiotowego działania ustawy o
art. 3e naruszone zostały zobowiązania Polski wynikające z Traktatu Stowarzyszeniowego z UE, w szczególności z jego art. 44.
3) Ustawa w art. 7 ust. 3 narusza zasadę swobody testowania.
4) Treść art. 8 ust. 1 pkt 3 łamie obowiązującą w polskim systemie
prawa konstrukcję ustroju małżeńskiej wspólności ustawowej.
5) Art. 6 ust. 2 ustawy sprzeczny jest z ustępem 1 tego samego artykułu,
a ponadto stanowi niepotrzebną ingerencję w przepisy k.p.c., przede wszystkim w art. 189 k.p.c.
6) Przyznanie w art. 3b podmiotom nie będącym stronami postępowania
administracyjnego prawa podjęcia czynności niweczących to postępowanie
może wywrzeć niekorzystne dla cudzoziemców skutki w sferze prawa cywilnego.
W ramach niniejszego opracowania starałam się unaocznić niektóre, jak
się wydaje, najistotniejsze trudności interpretacyjne, jakich dostarcza lektura znowelizowanych przepisów. Ewidentna niedoskonałość obecnego uregulowania skłaniać będzie jednakże z pewnością do tego, aby jeszcze wielokrotnie podejmować w tej kwestii dyskusję.
60