infrastruktura drogowa i elektroniczny system

INFRASTRUKTURA
DROGOWA
I ELEKTRONICZNY
SYSTEM POBORU
OPŁAT ZA
KORZYSTANIE Z DRÓG
KRAJOWYCH
Warszawa, grudzień 2011 r.
Wstęp
Warunkiem sine qua non dynamicznego rozwoju gospodarczego jest odpowiednio rozwinięta
infrastruktura komunikacyjna i to na wielu obszarach. W ostatnich latach dynamicznie rośnie
znaczenie infrastruktury telekomunikacyjnej – to od jej stanu zależy bowiem możliwość
podejmowania aktywności na innowacyjnych polach, bez których trudno wyobrazić sobie
funkcjonowanie rozwiniętej gospodarki, czego doskonałym przykładem jest cyfryzacja obiegu
dokumentów. Zdecydowaną część korespondencji papierowej można przenieść na
elektroniczne nośniki informacji. Aby taki system mógł zostać wdrożony, konieczny jest jednak
powszechny dostęp do szybkiego i bezawaryjnego Internetu.
Oczywiście nadal największe znaczenie ma infrastruktura komunikacyjna – transportowa.
Obrót gospodarczy to przecież nic innego jak kupowanie i sprzedawanie towarów i usług. Żeby
transakcje mogły dochodzić do skutku, obie strony muszą się spotkać i ustalić warunki umowy.
Kolejnym krokiem jest dostarczenie towarów w ustalone miejsce. I tu często zaczynają się
schody. Oczywistym jest, że wraz z poprawą przepustowości kanałów transportowych rośnie
potencjał wzrostu gospodarczego – możliwe jest po prostu przewiezienie większej ilości
towarów, więcej klientów może dotrzeć do punktu wykonywania usług. Pomijamy tu efekty
towarzyszące – sama infrastruktura jest bowiem obudowana punktami usługowymi (stacje
paliw, miejsca noclegowe, gastronomia itd.) także mającymi wpływ na PKB. Problem trzeba
rozpatrywać w ujęciu tak krajowym, jak i międzynarodowym. Nowoczesna, wysoko rozwinięta
gospodarka musi być w znaczącej mierze oparta na eksporcie – miejsca pracy (generujące
popyt wewnętrzny i wpływy podatkowe) i zyski zostają w kraju, a towary wyjeżdżają za granicę.
Spełnienie tego postulatu będzie możliwe tylko wtedy, gdy wytwarzane w Polsce produkty
będą mogły być szybko i tanio dostarczane zagranicznym odbiorcom. To jeden z ważniejszych
elementów oferty konkurencyjnej w coraz mocniej zglobalizowanej gospodarce.
Możemy wybierać spośród czterech gałęzi transportu: drogowego, kolejowego, morskiego i
lotniczego.
Strona | 2
Należy zaznaczyć, że jeszcze przez wiele lat drogi będą odgrywać w tym zakresie główną rolę,
tym bardziej że, aby załadować towar na statek czy do samolotu, trzeba go tam najpierw
dowieźć. Pociąg nie dotrze wszędzie.
Polska szukając przewag konkurencyjnych musi szybko nadrobić wieloletnie zaległości w
inwestycjach drogowych. Pracodawcy RP jako najstarsza i największa organizacja
pracodawców w Polsce dostrzega ten problem, stąd idea przygotowania niniejszego raportu.
Jego celem jest zdiagnozowanie głównych czynników hamujących rozwój infrastruktury
drogowej, metod ich rozwiązania oraz roli infrastruktury drogowej dla rozwoju gospodarczego.
Przedstawione opracowanie składa się z następujących bloków tematycznych:
I. Stan infrastruktury drogowej i jej znaczenie dla rozwoju gospodarczego
II. Główne bariery hamujące inwestycje drogowe
III. Finansowanie inwestycji drogowych
IV. Elektroniczny system poboru opłat za korzystanie z dróg krajowych
V. Podsumowanie i wnioski
Już na wstępie trzeba zaznaczyć, że z naszej analizy wynika, że:
•
kłopotem Polski nie jest fakt, że jesteśmy wyposażeni w sieć dróg o za małej liczbie
kilometrów,
•
problemem jest ich jakość,
•
poprawę tego stanu rzeczy blokuje nie dość przejrzyste prawo,
•
wprowadzenie elektronicznego systemu poboru opłat było dobrą decyzją, system
winietowy był po prostu nieefektywny,
•
realizowanych jest wiele inwestycji drogowych, a państwo nie skąpi na ten cel
pieniędzy,
•
stan naszych finansów publicznych nakazuje liczyć się z ewentualnością zmiany tego
stanu rzeczy.
Raport zostanie poddany publicznej debacie, a wnioski z niego płynące przekazane
decydentom. Naszym celem nie jest zlikwidowanie prawnych barier związanych z rozwojem
infrastruktury – temu tematowi trzeba by poświęcić oddzielne opracowanie - lecz wskazanie
najczęściej zgłaszanych przez przedsiębiorców problemów w tym zakresie. Niniejsze
opracowanie jest pierwszym z serii raportów dotyczących rozwoju infrastruktury
transportowej, które będą cyklicznie publikowane przez Pracodawców RP.
Strona | 3
I. Infrastruktura drogowa i jej znaczenie dla rozwoju gospodarczego Polski.
Stan infrastruktury drogowej
Obecnie w Polsce istnieje 664 km autostrad oraz 340 km dróg ekspresowych. Jednocześnie
ocenia się, że ok. 45% dróg krajowych wymaga remontu. Dla porównania - sieć drogowa Czech
liczy ok. 850 km autostrad i dróg ekspresowych, Słowacji 480 km, Węgier ponad 700 km.
Musimy przy tym pamiętać, że są to kraje znacznie mniejsze niż Polska. W Niemczech sieć
autostrad liczy ponad 10 tys. km. Te dane pokazują, jak wiele pracy mamy do wykonania.
Strona | 4
Aktualnie w budowie i przebudowie jest 1363 km dróg krajowych. Trwają prace przy budowie
kolejnych tras, w tym 640 km autostrad, 609 km dróg ekspresowych i 93 km obwodnic. W
budowie jest 28 odcinków autostrad, 42 odcinki dróg ekspresowych oraz 13 obwodnic na
drogach krajowych. Od 16 listopada 2007 r. do 14 października 2011 r. podpisano umowy na
budowę 1950 km dróg krajowych, w tym na 783 km autostrad oraz 1167 km dróg
ekspresowych, obwodnic i dużych przebudów dróg. Podpisano umowy na budowę 615 km
autostrad w systemie tradycyjnym oraz 168 km w systemie Partnerstwa PublicznoPrywatnego. Od 16 listopada 2007 r. oddano do ruchu 1422 km dróg krajowych, w tym 298 km
autostrad, 431 km dróg ekspresowych, 146 km obwodnic oraz 547 km dróg po przebudowie.
Problemem Polski nie jest gęstość sieci drogowej. Co prawda lepsi pod tym względem są
zarówno Czesi jak i Węgrzy (Belgowie i Holendrzy są od nas lepsi odpowiednio 3- i 2-krotnie),
ale część państw UE ma krótszą sieć dróg w stosunku do swojej powierzchni (np. Hiszpania,
Słowacja). Nasz kłopot to jakość dróg.
Znaczenie infrastruktury drogowej dla rozwoju gospodarczego
Na rozwój gospodarczy wpływa szereg czynników, m. in. liczba pracujących osób, wydajność
pracy,
efektywność
inwestycji
kapitałowych,
stopień
obciążeń
administracyjnych
i
podatkowych. Z większością z nich związana jest infrastruktura drogowa. Wyobraźmy sobie
przykładowego Pana X, który prowadzi firmę (pamiętając, że to funkcjonowanie
przedsiębiorstw jest podstawą rozwoju gospodarczego i ogólnej poprawy warunków życia).
Przedmiotem jego działalności jest produkcja mebli. Dla prawidłowego funkcjonowania firmy
potrzebuje 10 pracowników. Żeby mogli wykonywać swoje obowiązki, muszą dostać się do
pracy wygodnie (wydajność pracy) i punktualnie (czas pracy). Do tego potrzebna jest po prostu
odpowiednia droga – firma musi być dobrze skomunikowana z siedliskami ludzkimi.
Wyprodukowane już meble trzeba dostarczyć odbiorcom. Im krótsza (czyli sensownie
zaprojektowana i zbudowana) oraz wygodniejsza (o większej przepustowości) droga, tym
transport będzie tańszy (koszty paliwa, koszty osobowe). Poza tym nie bez znaczenia jest
zaoszczędzony czas. Samochody dostawcze będąc krócej w trasie mogą obsłużyć większą liczbę
odbiorców w tym samym czasie. Pan X do produkcji swoich mebli potrzebuje oczywiście
stosownych komponentów. Odpowiedni stan infrastruktury drogowej niweluje ryzyko, że nie
otrzyma ich od swoich dostawców na czas. Dzięki temu nie musi ponosić kosztów
utrzymywania zapasów. Ten bardzo uproszczony przykład obrazuje wpływ stanu infrastruktury
drogowej na funkcjonowanie gospodarki.
Oczywiście współzależności jest więcej. Przedsiębiorstwo otoczone właściwą infrastrukturą
transportową może myśleć o ekspansji rynkowej. Właściciel firmy jest pewny, że dowiezie
towary na czas, że otrzyma potrzebne do swojej produkcji komponenty. Tylko przy spełnieniu
tych warunków rozwijanie (terytorialne) działalności ma sens. Ponadto trzeba pamiętać, że im
bliżej (komunikacyjnie) do kontrahenta, tym kooperacja jest tańsza. Generalnie w warunkach
postępującej konkurencji konieczne jest stałe udoskonalanie swojej oferty. Jest to możliwe
tylko wtedy, gdy dana firma ma do wyboru szeroki krąg dostawców usług, komponentów itd.
Dzięki temu może optymalnie skonstruować własną ofertę. Nie możemy także zapominać o
znaczeniu infrastruktury drogowej w ujęciu międzynarodowym. Import jest często jedyną
szansą dla przedsiębiorstw na korzystanie z innowacyjnych, a więc bardziej konkurencyjnych,
rozwiązań. Oczywiście z punktu widzenia rozwoju gospodarczego kraju najkorzystniejsze
byłoby, abyśmy byli kreatorami, a nie importerami innowacji, jednak wskutek barier
systemowych wydaje się, że co najmniej w ciągu najbliższych kilku lat tego stanu nie
osiągniemy. Ponadto, dobra infrastruktura transgraniczna jest niezbędna, by więcej
przedsiębiorstw eksportowało swoje towary. Jest to szczególnie ważne w kontekście naszego
permanentnego deficytu w handlu zagranicznym. Działanie na rynku międzynarodowym
wymaga sprostania wyższej konkurencji i tu wracamy do zagadnienia możliwości importu
technologii, lepszych komponentów itp.
Infrastruktura drogowa ma również niebagatelne znaczenie dla rynku pracy. Ułatwia
migrowanie do ośrodków przemysłowych z miejsc o mniejszym poziomie urbanizacji, niższy
koszt dotarcia do miejsca pracy zachęca do jej podejmowania (nie można też zapominać, że
spadają koszty samego poszukiwania pracy).
Mamy tu do czynienia z efektem synergii - pracodawcy mają do „wyboru” większą liczbę
potencjalnych pracowników I tym samym mogą zatrudniać ludzi o wyższych kwalifikacjach przy
Strona | 5
niższych kosztach. Z drugiej strony pracownicy mogą pracować bliżej miejsca zamieszkania,
dzięki czemu rośnie ich zadowolenie z pracy i wydajność.
Musimy jednak pamiętać, że budowa infrastruktury nie może być sztuką dla sztuki. Aby
inwestycje w infrastrukturę były opłacalne (ze stricte gospodarczego punktu widzenia), muszą
być spełnione dwa warunki:
•
Muszą być one dokonywane w tych regionach kraju, gdzie przełożą się na
zdynamizowanie wymiany handlowej
•
Kraj, który je podejmuje, musi znajdować się na takim poziomie rozwoju, by koszty Strona | 6
budowy dróg nie przewyższały zwrotu z tych inwestycji. Ponadto raz wybudowana
droga staje się kosztem stałym jej właściciela (administracja, remonty). Autostrady
wyglądają efektownie po ich otwarciu, ale nieremontowana (z braku środków) szeroka
droga będzie mniej korzystna z punktu widzenia gospodarki, niż droga lokalna w
dobrym stanie. Bardzo ważne w tym kontekście jest źródło finansowania inwestycji
drogowych.
Podsumowując należy stwierdzić, że inwestycje w dobrze rozwiniętą infrastrukturę drogową są
koniecznością. Ma ona niebagatelny wpływ na konkurencyjność gospodarki. Jest to szczególnie
ważne dla kraju na takim etapie rozwoju, na jakim jest Polska – nadal musimy zmniejszać
dystans, jaki dzieli nas od krajów starej Unii pod względem rozwoju gospodarczego, a nie
cieszyć się ze stanu obecnego.
II. Główne bariery hamujące inwestycje drogowe
Bariery hamujące rozwój infrastruktury drogowej możemy podzielić na formalnobiurokratyczne i inne (finansowe, techniczne, społeczne). Bariery formalno-biurokratyczne to
wszelkiego rodzaju procedury biurokratyczne, które muszą zostać spełnione, aby inwestycja
drogowa została rozpoczęta, a po zakończeniu procesu budowy odebrana.
Prawo zamówień publicznych
Ustawa z 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych należy do najważniejszych, ale i
najczęściej nowelizowanych aktów prawnych w Polsce. Tylko w ciągu pierwszych pięciu lat od
jej uchwalenia była zmieniana aż 13 razy. Niestabilne prawo nie sprzyja podejmowaniu
inwestycji każdego rodzaju, w tym także drogowych. Ustawa od początku obowiązywania budzi
liczne zastrzeżenia, także ekspertów od spraw inwestycji, bowiem zapisy ustawy nie tylko nie
przyczyniają się do skrócenia procesu inwestycyjnego, ale dają uczestnikom procesu liczne
narzędzia do wydłużania procedury. Tymczasem muszą one być możliwie krótkie, a proces
odwoławczy transparentny, by przeciwdziałać blokowaniu rozpoczynania realizacji inwestycji.
Obecnie głównym kryterium wyboru wykonawcy jest cena, co negatywnie odbija się na jakości
inwestycji. Problem rażąco niskiej ceny wymaga odpowiedniego uregulowania. Niedawne
przykłady dużych publicznych inwestycji budowlanych i infrastrukturalnych pokazały, iż
posługiwanie się przez zamawiających wyłącznie kryterium ceny nie jest najkorzystniejszym
rozwiązaniem. Najniższa cena nie oznacza bowiem wcale tego, iż oferta jest najlepsza. Gdyby
wziąć pod uwagę także inne kryteria, chociażby jakościowe, funkcjonalne bądź koszty
eksploatacji lub serwisu, taka oferta najpewniej nie okazałaby się zwycięska, bowiem koszty
użytkowania i utrzymania, w tym przypadku infrastruktury bądź budynku, będą wyższe. Trudno
spodziewać się przecież po najtańszej ofercie nowoczesnych rozwiązań i naprawdę wysokiej
jakości.
Postulując zmiany trzeba pamiętać, że ciężar dowodu w kwestii rażąco niskiej ceny nie może
leżeć po stronie wykonawcy, bo stanowiłoby to istotne obciążenie dla uczestników
postępowania, prowadzące także do sporów na tle wykazania, iż cena w danym przypadku nie
jest rażąco niska. W tym miejscu należy nadmienić, iż w niektórych orzeczeniach Krajowa Izba
Odwoławcza już wcześniej przychylała się do tego kierunku interpretacji, np. w wyroku 246/11
z 16 lutego 2011 roku Izba stwierdziła: „Zamawiający nie musi dysponować wiedzą znaną tylko
wykonawcy, które elementy konstrukcyjne ceny oferty, w taki czy inny sposób skalkulowano,
które z nich podlegały obniżeniu i jaka była ku temu przyczyna. To wykonawca posiada
stosowną wiedzę w tym zakresie. Nadto wskazania w tym miejscu wymaga, że z momentem
wezwania na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, na wezwanym
wykonawcy spoczywa ciężar wykazania, że zaoferowana przez niego cena nie ma charakteru
rażąco niskiej. Skutkiem powyższego jest wniosek, że niezależnie od szczegółowości wezwania,
inicjatywa dowodowa, zakres informacji, jakie zostaną złożone w odpowiedzi na przedmiotowe
wezwanie należą do wezwanego wykonawcy, bowiem to jego zadaniem jest wykazanie, że
cena nie jest rażąco niska”.
Nie jest jasne, czy zapisy ustawy Prawo zamówień publicznych dopuszczają stosowanie przez
zamawiającego umowy wzorowanej na warunkach kontraktu FIDIC, a przewidującej stosowane
na rynku budowlanym rozliczenie obmiarowe i powykonawcze. Wątpliwości wywołuje art. 31
ustawy, który stanowi, iż Zamawiający opisuje przedmiot zamówienia na roboty budowlane za
Strona | 7
pomocą dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót
budowlanych. Zakres wspomnianej dokumentacji jest określony w rozporządzeniu ministra
właściwego ds. transportu z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy
dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych
oraz programu funkcjonalno-użytkowego. W powszechnej opinii praktyków stosujących
powyższe przepisy przy rozliczeniach obmiarowych i powykonawczych nie jest możliwe
wyczerpujące określenie przedmiotu zamówienia wyłącznie przy pomocy dokumentacji
projektowej oraz specyfikacji technicznych.
Strona | 8
Ustawy środowiskowe
Kolejne akty prawne, które dają skuteczne narzędzie osobom i podmiotom chcącym blokować
inwestycje drogowe (i inne inwestycje infrastrukturalne) to ustawa z 27 stycznia 2001 roku –
Prawo ochrony środowiska i Ustawa z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Wspólnym
mianownikiem dla zapisów obu tych aktów jest wydłużenie procesów inwestycyjnych, nie
mówiąc już o zwiększeniu kosztów. Nowelizacja pierwszej z ustaw, dokonana w 2005 r.,
nałożyła na już realizowane projekty dodatkowe wymagania, co , oczywiście wydłużyło wiele
inwestycji i zwiększyło koszty ich wykonania. Należy pamiętać także o innych przeszkodach
wynikających z ustaw środowiskowych, m.in. dająca duże pole do interpretacji przez
urzędników i – prawdziwych lub rzekomych – obrońców środowiska naturalnego
niedookreśloność wielu zapisów oraz możliwość przewlekania terminów uzgadniania i
wydawania decyzji środowiskowych.
Inne bariery
Stan dróg w momencie zmiany ustrojowej był fatalny. Na początku lat 90. na 97,4 tys. km dróg
o twardej nawierzchni, ulepszonych - pokrytych betonem, kostką lub asfaltem - było jedynie 22
tys. km. Główną barierą w tym okresie były oczywiście kwestie finansowe. Sytuację zmieniła
dopiero integracja Polski z Unią Europejską. Dzięki funduszom strukturalnym (Program
Operacyjny Infrastruktura i Środowisko - ponad 11,2 mld EUR na infrastrukturę drogową,
Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej - ponad 0,65 mld EUR, 16 Regionalnych
Programów Operacyjnych, przygotowanych w odpowiedzi na lokalne potrzeby oraz
dostosowanych do indywidualnej specyfiki województwa - razem prawie 2,9 mld) tylko do
końca 2008 r. zbudowano i wyremontowano 4968 km dróg. Tyle tylko, że boom budowlany w
latach 2006 – 2008 wywindował ceny artykułów budowlanych, co zwiększyło także koszty
inwestycji drogowych. Z kolei przed naszą integracją z UE mieliśmy do czynienia z kryzysem na
rynku budowlanym. Jego efektem było zmniejszenie konkurencji, co też było czynnikiem
zwiększającym koszty.
III. Finansowanie inwestycji drogowych
Poniższe dane dowodzą, że wydatki przeznaczane na budowę dróg stale rosną. Problem
niedostatecznej wielkości środków przeznaczanych na inwestycje drogowe powinien się więc
zmniejszać, tym bardziej że do przedstawionego zestawienia należy dodać wydatki jednostek
samorządu terytorialnego, czy też środki strukturalne. Co ważne, wydatki przeznaczane na Strona | 9
inwestycje drogowe rosną nie tylko kwotowo, ale także w stosunku do PKB. Z drugiej strony
trzeba pamiętać, że gdy wydatki na omawiany cel rosną dużo wyraźniej, widać bariery
biurokratyczno-prawne (nałożenie wydatków na tempo budowy dróg). Często zapomina się, że
tak samo ważne jak wydatki na nowe drogi, są ich remonty. Im szybciej poprawi się istniejące
usterki, tym mniejszy będzie koszt remontu (większa degradacja drogi = większy koszt).
Wydatki GDDKiA w mln zł
Rok
Wykonanie
% rok do roku
1995
1009,00
100,00
1996
1347,00
133,50
1997
1782,00
132,20
1998
2510,00
140,90
1999
2556,00
101,80
2000
2956,00
115,60
2001
2986,00
149,30
2002
3208,00
107,20
2003
4085,00
127,30
2004
5523,00
135,20
2005
6624,00
119,90
2006
7797,00
117,70
2007
10069,00
129,10
2008
13618,00
135,20
2009
18371,00
134,90
2010
19985,00
108,79
2011
27000,00
Strona | 10
Nie można pomijać faktu, że samorządy wydają na drogi dużo mniejsze środki niż GDDKiA.
Tymczasem mają w swoim „władaniu” więcej kilometrów, mocno obciążonych ruchem dróg i
to w gorszym stanie. Tymczasem bardzo popularny program budowy i modernizacji dróg
lokalnych (tzw. „schetynówki”) załamał się. W tegorocznym naborze o dofinansowanie na ten
cel gminy i powiaty złożyły prawie połowę mniej wniosków niż przed rokiem. Główną
przyczyną jest brak środków na sfinansowanie 70 proc. wkładu własnego. Do tej pory gminy i
powiaty otrzymywały dotację z budżetu państwa w wysokości 50 proc. inwestycji, a od 2012 r.
będą musiały wyłożyć 70 proc. środków własnych. W poprzedniej edycji programu (2008-11)
samorządy zmodernizowały lub zbudowały od podstaw ponad 6 tys. km dróg.
Przyspieszenie tempa budowy dróg będzie możliwe tylko wtedy, gdy powstanie właściwy
system finansowania inwestycji i zostanie on zasilony odpowiednią pulą pieniędzy.
Dotychczasowa praktyka wygląda najczęściej w ten sposób, że środki unijne uzupełnia się
budżetowymi i w ten sposób finansuje się inwestycje. Mimo nowej, pozytywnie ocenianej,
ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, ta instytucja nie jest wykorzystywana. Wydaje
się, że główną przeszkodą jest nadal niechęć administracji do ścisłej współpracy z biznesem w
obawie przed ewentualnymi oskarżeniami o np. korupcję. Tymczasem im większy udział
sektora prywatnego w finansowaniu i realizacji inwestycji, tym lepiej. Sektor prywatny potrafi
po prostu bardziej efektywnie gospodarować środkami finansowymi. Wynika to przede
wszystkim z faktu, że własną złotówkę wydaje się z dużo większą dbałością niż państwową.
Doświadczenia krajów zachodnich pokazują, że partnerstwo publiczno-prywatne pozwala
realizować inwestycje szybciej, taniej i na wyższym poziomie jakości.
Potencjalnych źródeł finansowania inwestycji drogowych jest kilka. Oprócz wspomnianych już
środków unijnych i budżetowych oraz instytucji PPP, można także emitować obligacje
drogowe, finansować inwestycję kredytami komercyjnymi - krajowymi lub międzynarodowymi.
Na obecnym etapie rozwoju gospodarczego naszego kraju wydaje się, że w średnim okresie
niemożliwe będzie, zapewnienie dopływu do systemu takiej ilości środków finansowych, aby
proces budowy dróg postępował w tempie pozwalającym na szybkie odrobienie wieloletnich
zapóźnień w tym obszarze.
Opłaty za korzystanie z autostrad
Istnieje jeszcze jeden sposób pozyskiwania pieniędzy na inwestycje drogowe - pobieranie opłat
za korzystanie z dróg krajowych i autostrad. W pierwszym rzędzie zajmiemy się autostradami.
Podstawą prawną jest tu ustawa z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o
Krajowym Funduszu Drogowym. Przejazdy autostradami są płatne. Opłaty za przejazd
autostradą pobiera spółka, która zawarła umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie
eksploatację autostrady na warunkach określonych w umowie. Opłaty za przejazd autostradą
pobrane przez spółkę stanowią jej przychód (warunki i zakres podziału zysku pomiędzy spółką
a Funduszem określa umowa). W przypadku finansowania budowy autostrady środkami z
obligacji przychodowych wyemitowanych przez spółkę, część przychodów z opłat za przejazd
autostradą określona w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację
autostrady, stanowi przychód spółki przeznaczony wyłącznie na pokrycie zobowiązań wobec
obligatariuszy z tytułu tych obligacji. Umowa o budowę i eksploatację albo wyłącznie
eksploatację autostrady może stanowić, że opłaty za przejazd autostradą stanowią przychód
Funduszu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może pobierać opłaty za przejazd
autostradą w okresie nieobjętym umową pod warunkiem przystosowania autostrady do
poboru tych opłat. Opłaty za przejazd autostradą pobrane przez Generalnego Dyrektora Dróg
Krajowych i Autostrad stanowią przychód Funduszu.
Opłatę za przejazd autostradą ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki
opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu. Istnieją następujące kategorie pojazdów w celu
określenia stawek opłat za przejazd autostradą:
•
kategoria 1 - motocykle;
•
kategoria 2 - pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej
nieprzekraczającej 3,5 tony;
•
kategoria 3 - pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5
tony i poniżej 12 ton;
Strona | 11
•
kategoria 4 - pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 12
ton;
•
kategoria 5 - autobusy.
Stawki opłat, warunki ich zmian oraz sposób ich wprowadzenia ustala umowa o budowę i
eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Nie mogą być one wyższe niż stawki
obliczone zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 13ha ust. 5 ustawy z 21 marca
1985 r. o drogach publicznych (zagadnienie to zostanie przedstawione poniżej). Spółka
administrująca autostradą jest zobowiązana do ogłaszania w prasie o zasięgu lokalnym i Strona | 12
ogólnokrajowym oraz w punktach poboru opłat informację o wysokości opłat za przejazd
autostradą lub ich zmianie, w terminie co najmniej czternastu dni przed dniem rozpoczęcia
pobierania tych opłat.
Przychodem Krajowego Funduszu Drogowego jest także kwota stanowiąca 80% opłaty
paliwowej (20% wpływów trafia do Funduszu Kolejowego). Podlega jej wprowadzanie na rynek
krajowy paliw silnikowych oraz gazu, z wyłączeniem biokomponentów w rozumieniu przepisów
ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach, stanowiących samoistne
paliwa, wykorzystywanych do napędu pojazdów. Przez wprowadzenie na rynek krajowy paliw
silnikowych oraz gazu, o których mowa rozumie się czynności podlegające opodatkowaniu
podatkiem akcyzowym, których przedmiotem są te paliwa silnikowe oraz gaz. Stawki opłaty
paliwowej w 2011 roku:
•
95,19 zł za 1 000 l benzyn silnikowych o kodach: CN 2710 11 45 i CN 2710 11 49;
•
239,84 zł za 1 000 l olejów napędowych, o kodzie CN 2710 19 41
•
122,82 zł za 1 000 kg gazu ziemnego (mokrego) i pozostałych węglowodorów gazowych
oraz gazowych węglowodorów alifatycznych skroplonych i w stanie gazowym,
przeznaczonych do napędu pojazdów samochodowych, o kodach: CN 2711 i CN 2901;
•
wyrobów innych niż wyżej wymienione, przeznaczonych do użycia, oferowanych na
sprzedaż lub używanych do napędu silników spalinowych, z wyłączeniem stanowiących
samoistne paliwa biokomponentów w rozumieniu przepisów ustawy z 25 sierpnia 2006
r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych bez względu na kod CN.
Elektroniczny system poboru opłat – ujęcie prawne
Kwestię elektronicznego systemu poboru opłat reguluje ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach
publicznych. Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za m.in.
przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy
z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów
składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie
całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy
całkowitej. Opłata ta jest pobierana w formie elektronicznej dla pojazdów samochodowych
oraz zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony oraz autobusów
niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej (samochody osobowe nadal mogą ją uiszczać
w formie manualnej) i ustala się ją jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty
za kilometr dla danej kategorii pojazdu:
•
kategoria 1 - pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5
tony i poniżej 12 ton;
•
kategoria 2 - pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 12
ton;
•
kategoria 3 - autobusy.
Opłatę elektroniczną pobiera Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stanowi ona
przychód Krajowego Funduszu Drogowego. Szczegółową metodę obliczania maksymalnej
stawki opłaty za przejazd 1 kilometra drogi krajowej określa rozporządzenie Rady Ministrów z
22 marca 2011 r. w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej. Wysokość
maksymalnej stawki opłaty elektronicznej oblicza się na podstawie kosztów:
•
budowy drogi krajowej;
•
finansowych;
•
utrzymania drogi krajowej;
•
remontów drogi krajowej;
•
ochrony oraz zarządzania drogą krajową;
•
poboru opłaty elektronicznej.
Strona | 13
Wysokość maksymalnej stawki opłaty elektronicznej oblicza się według następującego wzoru:
gdzie:
•
Tmax - maksymalna stawka opłaty elektronicznej,
•
K(i) - koszty budowy lub koszty budowy i remontów drogi krajowej, na której pobiera
się opłatę elektroniczną oraz koszty związane z przygotowaniem, wdrożeniem i
Strona | 14
budową systemu poboru opłaty elektronicznej,
•
G - środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej wypłacone lub przewidywane do
wypłacenia w związku z budową lub przebudową drogi krajowej, na której pobiera się
opłatę elektroniczną,
•
A - okres amortyzacji drogi krajowej, na której pobiera się opłatę elektroniczną,
•
K(u) - roczne koszty utrzymania drogi krajowej, na której pobiera się opłatę
elektroniczną,
•
K(ue) - roczne koszty ochrony oraz zarządzania drogą krajową, na której pobiera się
opłatę elektroniczną oraz koszty eksploatacji systemu poboru opłaty elektronicznej,
•
K(f) - roczne koszty finansowe,
•
U(c) - udział pojazdów samochodowych, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy,
w ruchu ogółem na drodze krajowej, na której pobiera się opłatę elektroniczną,
skorygowany wskaźnikami równoważnymi,
•
P(p) - roczna praca przewozowa pojazdów samochodowych, o których mowa w art. 13
ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, w przewidywanym okresie użytkowania
drogi krajowej (pojazdokilometry).
Maksymalna stawka obliczana jest odrębnie dla następujących klas dróg krajowych lub ich
odcinków:
•
A (autostrada) i S (drogi ekspresowe);
•
GP (drogi główne ruchu przyspieszonego) i G (drogi główne).
Aktualna wysokość stawek opłaty elektronicznej dla dróg krajowych klasy A i S lub
ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną
Stawka opłaty elektronicznej za przejazd
1 km drogi krajowej (w zł)
Kategoria pojazdu
Klasy pojazdów w EURO w zależności od
limitów emisji spalin (1)
max. EURO 2 EURO 3 EURO 4 min. EURO 5
1
2
3
4
5
0,40
0,35
0,28
0,20
0,53
0,46
0,37
0,27
0,40
0,35
0,28
0,20
Pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie
całkowitej (2) powyżej 3,5 t i poniżej 12 t
Pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie
całkowitej (2) co najmniej 12 t
Autobusy niezależnie od dopuszczalnej masy
całkowitej
Aktualna wysokość stawek opłaty elektronicznej dla dróg krajowych klasy GP i G lub
ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną
Stawka opłaty elektronicznej za przejazd 1 km
drogi krajowej (w zł)
Kategoria pojazdu
Klasy pojazdów w EURO w zależności od
limitów emisji spalin (1)
max. EURO 2 EURO 3 EURO 4 min. EURO 5
1
2
3
4
5
0,32
0,28
0,22
0,16
0,42
0,37
0,29
0,21
Pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie
całkowitej (2) powyżej 3,5 t i poniżej 12 t
Pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie
całkowitej (2) co najmniej 12 t
Autobusy niezależnie od dopuszczalnej masy
0,32
całkowitej
0,28
0,22
0,16
Strona | 15
Wykaz dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, został
zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z 22 marca 2011 roku w sprawie dróg krajowych lub
ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty
elektronicznej (obecnie ponad 1500 km dróg).
IV. Elektroniczny system poboru opłat za korzystanie z dróg krajowych
System winietowy
Do 1 lipca 2011 roku w Polsce obowiązywał system winietowy, który został wprowadzony na Strona | 16
mocy ustawy o warunkach wykonania międzynarodowego transportu drogowego z 2 sierpnia
1997 r. Pierwotnie objęte nim zostały jedynie pojazdy zarejestrowane w innych niż Polska
krajach. W 2002 roku na mocy ustawy o transporcie drogowym z 6 września 2001 roku, opłatą
winietową objęty został także transport krajowy. Tym samym obowiązywała opłata
zryczałtowana – winietowa oraz opłata dodatkowa za przejazd pojazdów ciężarowych po
autostradach płatnych, zgodnie z ustawą o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu
Drogowym. Ta podwójna oplata została zakwestionowana przez Komisję Europejską, jako że
podwójne obciążenie opłatami jest niezgodne z Dyrektywą 1999/62/WE. W wyniku interwencji
Komisji Europejskiej dokonano zmiany w ustawie o autostradach płatnych oraz o Krajowym
Funduszu Drogowym i od 2005 roku możliwe było korzystanie z płatnych odcinków za
okazaniem winiety i bez dopłat.
Jednocześnie nowe przepisy doprowadziły do sytuacji, w której państwo pokrywało straty,
które z tego powodu ponosili zarządcy autostrad, a rekompensaty były pokrywane ze środków
zgromadzonych w Krajowym Funduszu Drogowym. Przykładowo, w 2008 r. przychody z winiet i
rekompensaty dla koncesjonariuszy wyrównały się. W tym samym roku, na mocy ustawy o
drogach publicznych (zmiana ustawy 7 listopada 2008), ustalono datę wprowadzenia
elektronicznego systemu poboru w Polsce na 1 lipca 2011 roku. Decyzja ta wynikała z
obowiązku dostosowania się do wymogów Dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego
w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy
ciężarowe (znowelizowanej Dyrektywą 2006/2008/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
Europejskiej z 17 maja 2006 roku) z 17 czerwca 1999 roku.
Ocenia się, że z ekonomicznego punktu widzenia system winietowy był mało efektywny nie
tylko dlatego, że ciężarówki mogły jeździć po płatnych autostradach za darmo, jeśli wykupiły
winiety, co generowało straty dla budżetu państwa. Winietę trzeba było wykupić nawet jeśli
planowało się przejechać kilka kilometrów. Ponadto korzystając z systemu winietowego jedni
maksymalnie eksploatowali drogi jeżdżąc bardzo często, podczas gdy inni korzystali z nich
stosunkowo rzadko. Dlatego ponoszone z tytułu winiet koszty małych i średnich
przedsiębiorstw transportowych były relatywnie wysokie. System winietowy był także mało
skuteczny i nieefektywny w zakresie kontroli, podczas gdy jego elektroniczny odpowiednik
gwarantuje zwiększenie ściągalności opłat.
Biorąc pod uwagę powyżej przedstawione wady systemu winietowego, racjonalną była decyzja
o jego zastąpieniu nowym rozwiązaniem. Poza wypełnieniem obowiązków wynikających z
dyrektyw unijnych, należy zauważyć, że wprowadzenie go jest kluczowe przede wszystkim ze
względu na konieczność zracjonalizowania wpływów z tytułu opłat drogowych. Zakładając, że
Polska dąży do posiadania dobrze rozwiniętej infrastruktury drogowej, zapewnienie
odpowiedniego źródła finansowania i obciążanie tych, którzy z tej infrastruktury korzystają,
było koniecznością. Nie jesteśmy tu zresztą pionierem. Podobny system opłat do polskiego emyta działa już m. in. w Niemczech, Austrii, Czechach, we Włoszech i Francji oraz na Słowacji.
Przewoźnicy w tych krajach odbierają wprowadzoną opłatę neutralnie. Co prawda w
niektórych
przypadkach
wzrosły koszty operacyjne średnich i większych przewoźników,
jednak powszechność zjawiska spowodowała, że opłata nie zachwiała równowagą na rynku.
Elektroniczny system poboru opłat
Podstawowe informacje
Pobór opłat w postaci elektronicznej, czyli system viaTOLL (tzw. e-myto) ruszył 3 lipca 2011 r. i
pozwala kierowcom elektronicznie wnosić opłaty za korzystanie z sieci płatnych dróg
krajowych, co zastąpiło system winietowy. Aby korzystać z systemu, konieczna jest rejestracja
(była możliwa od 2 maja 2011r.), możliwa w 17 Punktach Dystrybucji zlokalizowanych w
pobliżu dużych przejść granicznych oraz 16 Punktach Obsługi Klienta (POK). Dwa miesiące
przed uruchomieniem systemu działanie rozpoczęła pełna sieć dystrybucji, obejmująca 16 POK,
17 Granicznych Punktów Dystrybucji i ponad 180 Punktów Dystrybucji zlokalizowanych na
stacjach benzynowych w pobliżu sieci dróg płatnych. W punktach tych po podpisaniu umowy
oraz wniesieniu kaucji w wysokości 120 zł można odebrać urządzenie pokładowe viaBOX.
Istnieją dwa rodzaje kont: przedpłacone (pre-pay) i z odroczoną płatnością (post-pay).
Użytkownicy kont przedpłaconych przed faktycznym skorzystaniem z drogi płatnej powinni
mieć odpowiednią ilość środków pieniężnych na swoich kontach. Opłaty naliczane za przejazd
przypisanych do konta użytkownika pojazdów po odcinkach sieci dróg płatnych obniżają
poziom środków pieniężnych na koncie użytkownika. Z kolei w przypadku konta z odroczoną
Strona | 17
płatnością saldo konta obejmuje sumę należności, jakie należy uregulować za wszystkie
pojazdy zarejestrowane w ramach konta przed upływem terminu wskazanego w nocie
obciążającej za dany okres rozliczeniowy.
Kontrowersje wokół viaTOLL
W pierwszych dniach funkcjonowania systemu kierowcy musieli czekać w kolejkach aby
zarejestrować się w systemie . Jednak sami przedsiębiorcy podkreślają, że w głównej mierze
był to wynik zwlekania przez wielu z nich z rejestracją w systemie i wyposażaniem się w
potrzebne urządzenia do ostatniej chwili. Sporadycznie zdarzały się sytuacje , , w których
bramki naliczały kilkakrotnie opłaty danemu pojazdowi podczas jednego przejazdu. Zadziałał
jednak mechanizm kontrolny systemu e-myta i nienależnie pobrane opłaty zostały
przewoźnikom zwrócone wraz z odsetkami. Zważywszy naskalę działania e-myta, problem
można oceniać jako marginalny (na 37 mln operacji przeprowadzanych przez system
miesięcznie, reklamacje finansowe dotyczą tylko 0,0001 % transakcji ).
Taki stan rzeczy może wynikać z faktu, że system był wdrażany w rekordowo krótkim czasie
(jego uruchomienie 1 lipca było koniecznością ze względu na zapisanie tej daty w ustawie), co
skutkowało też skróceniem fazy testów przed jego uruchomieniem. Nasuwa się pytanie,
dlaczego od 7 listopada 2008 roku, czyli od momentu zmiany ustawy o drogach publicznych, z
pierwszymi rozporządzeniami dotyczącymi implementacji systemu czekano do końca marca
2011 roku. Ten okres „zawieszenia” praktycznie uniemożliwiał testy. Oczekiwanie na
upublicznienie stawek lub przynajmniej ich struktury, które były uzależnione od rozporządzenia
o maksymalnej stawce opłaty elektronicznej, było szczególnie problematyczne dla
przewoźników. Opłaty za korzystanie z elektronicznego poboru opłat są uzależnione m.in. od
poziomu emisji spalin według kategorii EURO 0-2, 3, 4 oraz 5. Nie znając struktury stawek,
przedsiębiorcy w dużej mierze nie mogli planować kosztów, co jest podstawą ich działalności
gospodarczej, nie mogli podjąć także decyzji o zmianie taboru, tak by ich działalność w obliczu
nowej sytuacji rynkowej była bardziej konkurencyjna.
Kolejną kwestią, która budziła i nadal budzi kontrowersje oraz jest główną przyczyna ucieczki
samochodów ciężarowych z autostrad i rozjeżdżania przez nie dróg lokalnych, było
nieuregulowanie kwestii związanych z objęciem e-mytem koncesjonowanych odcinków
autostrad.
Strona | 18
Dodatkowej analizy wymaga również fakt
wpływu systemu na miejskich przewoźników,
bowiem autobusy komunikacji miejskiej były zwolnione z konieczności kupowania winiet. Np.
komunikację gdyńską w przyszłym roku będzie to kosztować 22 tys. zł, sam koszt zakupu
potrzebnych urządzeń to 11 tys. Stracą na tym pasażerowie, ponieważ te koszty siłą rzeczy
zostaną przeniesione na pasażerów. Rozwiązanie tych kwestii leży jednak po stronie państwa.
ViaTOLL orodzi określone konsekwencje dla koncesjonariuszy, bo w porównaniu do systemu
ogólnopolskiego, przejazd odcinkami koncesjonowanymi jest droższy.. Kłopot mają także
kierowcy, bo zamiast jednego ogólnokrajowego systemu mają do czynienia z trzema różnymi.
To kolejna kwestia, której rozwiązanie nie powinno cierpieć zwłoki. Jednym ze sposobów
mogłoby być włączenie przez państwo koncesjonariuszy w system viaTOLL i zezwolenie im na
narzucanie własnych opłat za przejazd.
Po wprowadzeniu systemu e-myta ciężarówki zaczęły uciekać z płatnych dróg, a tam, gdzie już
uciekać nie mogą, wybierają zwykłe drogi krajowe zamiast autostrad prywatnych
koncesjonariuszy.
Jeżeli już muszą płacić, wolą to robić przez viaTOLL, niż wykładać większe pieniądze, które
sobie liczą koncesjonariusze autostrad (znany problem rozjeżdżanej przez tiry drogi nr 92,
równoległej do autostrady A2 zarządzanej przez spółkę Autostrada Wielkopolska).
Niezbędne jest w tym kontekście systemowe podejście do kwestii maksymalnego ograniczenia
ruchu pojazdów o masie całkowitej powyżej 12 ton na drogach lokalnych. Wymaga to nie tylko
jak najszybszego osiągnięcia przez viaTOLL pełnej efektywności, sprawnej kontroli, ale i
koordynacji odpowiednich ograniczeń ruchu na szczeblu centralnym. Pożądana jest współpraca
w tym zakresie przedstawicieli Ministerstwa Infrastruktury i GDDKiA, z samorządami lokalnymi.
Samorządowcy już w pierwszych tygodniach funkcjonowania systemu viaTOLL zwrócili uwagę
na problem ucieczki ciężarówek z dróg objętych e-mytem na drogi lokalne. W kolejnych
miesiącach trend ten uległ wyhamowaniu (podobnie jak to miało miejsce w innych
europejskich krajach, które wprowadziły e-myto) – niemniej zasadniczym celem powinno być
doprowadzenie do sytuacji, w której tranzytowy ruch po drogach lokalnych będzie zjawiskiem
wyjątkowym. Pozytywne przykłady współdziałania samorządów z GDDKiA pokazują, że
możliwe jest punktowe rozwiązanie problemów – potrzeba jednak rozwiązania systemowego.
Jeszcze w lipcu władze gminy Golina w Wielkopolsce przekonały urzędników Generalnej
Strona | 19
Dyrekcji do ustawienia przy zjeździe z autostrady znaków zakazu ruchu pojazdów o masie
powyżej 18 ton. Ograniczenia wprowadziły również największe miasta, m.in. Kraków i
Wrocław. Same zakazy bez ich egzekwowania mogą się jednak okazać bezskuteczne.
Przykładem jest obowiązujący jedynie na papierze zakaz ruchu samochodów ciężarowych przez
Warszawę w godzinach szczytu. Urzędnicy i funkcjonariusze przyznają, że wyegzekwowanie
tego zakazu w stołecznych realiach jest niemożliwe, m.in. z powodu braku ludzi i odpowiednich
miejsc do kontroli. Oczywiście zasadniczym powodem takiego stanu rzeczy jest brak
odpowiedniej infrastruktury drogowej, dzięki której byłoby możliwe „wypchnięcie” ciężarówek
poza miasto.
Strona | 20
Absolutnie konieczne jest także wyłączenie z systemu przewoźników realizujących usługi
publiczne (komunikacja miejska, podmiejska), bowiem nie prowadzą oni działalności dla zysku,
lecz realizują misję
publiczną. Kolejną pilną kwestią jest
rozwiązanie
problemu
koncesjonariuszy autostrad płatnych..
Zapewne i tym razem rząd podszedł do sprawy na zasadzie „jakoś to będzie”. Nieoficjalnie
mówi się, że rząd na razie chce testować system na innych drogach, a gdy już obejmie on
autostrady płatne, to opłaty będą wyższe niż dla dróg dziś objętych systemem.
Wpływy z systemu
Po pięciu miesiącach funkcjonowania systemu wpływy z tytułu e-myta wyniosły ok. 320 mln zł,
a zatem są zgodne z prognozami (do końca 2011 r. mają one wynieść ok. 400 mln zł). Dla
porównania, jeszcze w lipcu br. zysk budżetu państwa z tytułu elektronicznego systemu poboru
opłat viaTOLL (34,7 mln zł) był o ponad 40 proc. niższy od założeń, jednak – zgodnie z
kontraktem – niższe wpływy spowodowane niepełną funkcjonalnością systemu pokrywał
operator. Już w październiku viaTOLL uzyskał pełną funkcjonalność, a liczba transakcji
realizowanych w ciągu miesiąca wynosi dzisiaj ok. 37 mln.
Dla utrzymania odpowiedniego poziomu dochodów z funkcjonowania systemu większy nacisk
powinien być położony na część administracyjną. Wykonawca systemu dostarczył narzędzia
systemowe, pozwalające na sprawną obsługę użytkowników systemu i ich efektywne
kontrolowanie. Aby kontrola była skuteczna, strona rządowa powinna oddelegować do tego
zadania ponad 500 inspektorów ITD, którzy w trybie całodobowym, korzystając z ok. 100
pojazdów, mogliby sprawdzać prawidłowość wnoszenia opłat przez użytkowników sieci dróg
płatnych. Zgodnie z założeniami Ministerstwa Infrastruktury, koszt uruchomienia e-myta
powinien się zwrócić do końca 2012 r., czyli w ciągu półtora roku od uruchomienia systemu.
Dla porównania, w Republice Czeskiej ten okres wynosił dwa lata. Zakładane wpływy to ok. 2
mld zł rocznie, a koszt budowy całego systemu wg kontraktu to 4,9 mld zł.
Dla porównania system elektronicznego systemu poboru opłat w Czechach:
•
Sieć dróg: 1300 km (autostrady, drogi ekspresowe i drogi I klasy);
•
pojazdy podlegające opłatom: o DMC powyżej 3,5 t opłaty zróżnicowane w zależności
od liczby osi, klasy emisji spalin, typu drogi, dnia i godziny;
•
kaucja za urządzenie pokładowe: 1550 CZK (ponad 250 zł);
•
średnia stawka za km: na autostradzie: 5 CZK (ponad 80 gr), na pozostałych drogach:
2,5 CZK (ponad 40 gr);
•
obecna efektywność: ponad 99%, ściągalność opłat: 99,7%
•
wpływy (w przeliczeniu na PLN): 2007 - 0,91 mld, 2008 - 1 mld, 2009 - 0,91 mld, 2010 1,07 mld, 5 mies. 2011- 0,55 mld;
•
wdrożono zintegrowany system zarządzania ruchem.
Mimo pewnych technicznych problemów, będących głównie wynikiem krótkiego czasu na
wdrożenie, decyzja o wprowadzeniu elektronicznego systemu poboru opłat jest słuszna. Po
pierwsze zastąpił on nieefektywny system winietowy. Jest wygodny i tani w obsłudze.
Funkcjonuje dopiero kilka miesięcy i techniczne aspekty z pewnością zostaną poprawione –
trudno wyobrazić sobie, aby tak nie było. Jednak przede wszystkim trzeba podkreślić, że dzięki
elektronicznemu systemowi poboru opłat środki zebrane od rzeczywistych beneficjentów
infrastruktury drogowej, czyli tych użytkowników dróg, którzy z poruszania się po nich czerpią
największe korzyści, trafiają bezpośrednio do Krajowego Funduszu Drogowego i jedynym
sposobem ich wydatkowania może być przeznaczenie na rozbudowę i utrzymanie
infrastruktury drogowej. Pozostaje jedynie rekomendować aby system elektronicznego poboru
opłat, w który został zainwestowanych znaczny kapitał, został jak najszybciej uszczelniony, a
właściwie jeszcze bardziej rozszerzony tak, aby stał się całościowym i efektywnym systemem
zbierania opłat, które umożliwią finansowanie budowy i utrzymania dróg w długiej
perspektywie czasu.
Strona | 21
V. Podsumowanie i wnioski
Rola odpowiednio rozbudowanej i utrzymywanej we właściwym stanie infrastruktury drogowej
jest nie do przecenienia z punktu widzenia warunków prowadzenia działalności gospodarczej.
Oczywiście stopień tego wpływu jest różny w odniesieniu do poszczególnych branż i rodzajów
działalności. Niemniej jednak stan infrastruktury transportowej jest ważną determinantą
warunków rozwoju gospodarczego kraju. Przedstawione opracowanie pozwala przedstawić
następujące wnioski:
•
Przyczynami dotychczasowych zaniedbań w zakresie inwestycji w infrastrukturę
drogową
są
m.in.
wady
poszczególnych
regulacji
kształtujących
formalno- Strona | 22
biurokratyczne przygotowanie inwestycji drogowych oraz niedostateczne ich
finansowanie.
•
Środki przeznaczane na inwestycje drogowe stale rosną, niemniej jednak trzeba
pamiętać, że to w braku środków finansowych leżą główne bariery rozwoju polskich
dróg.
•
W tym kontekście państwo powinno podchodzić z większą otwartością do budowy
dróg w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego, tym bardziej że stan finansów
publicznych rodzi obawę o dalsze finansowanie inwestycji drogowych.
•
System winietowy obowiązujący do końca czerwca 2011 roku okazał się na tyle
wadliwy, że musiał zostać zastąpiony innym rozwiązaniem. W założeniu miał być
jednym ze źródeł finansowania modernizacji polskiej sieci drogowej, jednak w
ostatnim okresie jego obowiązywania niemal 100% wpływów z tego tytułu było
przeznaczane na rekompensaty dla koncesjonariuszy autostrad płatnych.
•
Przygotowując się do wdrożenia systemu e-myta, administracja publiczna podeszła
jednak zbyt optymistycznie do terminów realizacji poszczególnych etapów (nasuwa się
analogia do dróg na EURO 2012). Zastanawia także czas, jaki minął od daty zmiany
ustawy o drogach publicznych, czyli 7 listopada 2008 roku do wydania pierwszego
rozporządzenia dot. wdrożenia e-myta 22 marca 2011 roku.
•
Należy ocenić, że GDDKiA ogłaszając dokładnie w ostatnich dnia 2009 roku przetarg na
budowę systemu e-myta musiała mieć świadomość, że zakończenie implementacji
systemu do 1 lipca 20011 roku będzie niezwykle trudne. Założenie, że skomplikowane,
wieloetapowe postępowanie przetargowe zostanie ukończone w ciągu 6 miesięcy jest
w polskich realiach niewykonalne.
•
Urzędnicy musieli być świadomi tego, że opóźnienie rozstrzygnięcia przetargu, jeszcze
bardziej zmniejsza szanse uruchomienie systemu w ustawowym terminie. Dla
przykładu w Austrii, gdzie funkcjonuje analogiczny system naziemny, jego wdrożenie
trwało półtora roku.
•
Opłaty za korzystanie z dróg mają na celu pozyskanie środków na ich budowę i
modernizację. Po stronie państwa leży obowiązek zagwarantowania pełnej szczelności Strona | 23
systemu. W tym kontekście jako zaniedbanie należy ocenić fakt, że start systemu nie
był skoordynowany z przyznaniem Inspekcji Transportu Drogowego środków na
dodatkowe etaty dla kontrolerów.
•
Zapewnienie optymalnego pokrycia kraju systemem elektronicznego poboru opłat,
wysokiego poziomu kontroli i maksymalnej szczelności systemu, a także ostateczne
uregulowanie kwestii z koncesjonariuszami są konieczne, by uzyskać zadowalające
wpływy do budżetu państwa z tytułu funkcjonowania systemu i móc traktować go jako
stałe źródło finansowania budowy, modernizacji i utrzymania polskiej sieci drogowej.
Wokół tych zagadnień powinna toczyć się dyskusja dotycząca rozwoju infrastruktury drogowej
w Polsce. Zapraszamy do niej wszystkie osoby i środowiska, którym zależy na poprawie sytuacji
w omawianym obszarze. Jednocześnie podkreślamy, że należy przeprowadzić osobny audyt
przepisów kształtujących przebieg formalno-prawnego przygotowywania inwestycji. Powyższe
wnioski przekażemy także decydentom, od których zależy przyszłość infrastruktury drogowej.