Casus nr 64 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków

Transkrypt

Szanowni Państwo,
w rozmowie otwierającej numer, której udzielił nam Minister Sprawiedliwości dr Jarosław
Gowin, nawiązujemy do przypadającej latem tego roku dziesiątej rocznicy przyjęcia ustawy
z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nasz dostojny Rozmówca
podkreśla rolę sądownictwa administracyjnego – jako istotnego komponentu wymiaru
sprawiedliwości, stanowiącego swoisty regulator praworządności niemalże we wszystkich
sferach funkcjonowania władzy publicznej w Polsce.
Upływająca pierwsza dekada od pamiętnej reformy jest okazją do złożenia w imieniu
KRSKO – na ręce Prezesa NSA prof. dr. hab. Romana Hausera i Prezesów wszystkich
Wojewódzkich Sądów Administracyjnych – serdecznych gratulacji oraz życzeń dalszych
sukcesów. System dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, poprzedzanego
trybem administracyjnym, w którym funkcję drugiej instancji wykonują kolegia, pozostaje
powodem do chluby dla naszego państwa. Gwarantujemy w ten sposób konstytucyjne zasady
wieloinstancyjności w postępowaniach sądowych oraz w postępowaniu administracyjnym,
realizując standardy nowoczesnego, demokratycznego państwa prawa. W działalności
orzeczniczej sądów administracyjnych i kolegiów, które od 1990 r. blisko ze sobą współpracują,
szczególną uwagę skupia się na przestrzeganiu prawa przez władzę publiczną rządową
i w organach samorządu terytorialnego w jej relacji z obywatelami. Zarówno sądy
administracyjne, jak i samorządowe kolegia odwoławcze są niezwykle ważnym dorobkiem
polskiej transformacji ustrojowej po 1989 r., który został również doceniony przez państwa o
dawnych tradycjach demokratycznych, czego wyrazem stało się przyjęcie w dniu 1 maja 2004 r.
Polski do Unii Europejskiej. Pozostaje więc sprawą niezmiernej wagi, byśmy nie zaprzepaścili
tych istotnych dokonań III Rzeczypospolitej. Również Sejm RP stara się o tym przypominać,
uczulając nas na takie wartości jak patriotyzm, altruizm i odpowiedzialność – w działaniach
rządzących i wszystkich rodaków, czego wyrazem jest np. uchwała z dnia 16 września 2011 r.
w sprawie ustanowienia roku 2012 Rokiem księdza Piotra Skargi. W uzasadnieniu czytamy
m.in.: „W czterechsetną rocznicę śmierci Piotra Skargi, który (…) w trosce o Ojczyznę miał
odwagę nazywać po imieniu największe polskie przywary. Nawoływał do zmian postaw
rządzących, do reform, by nie doprowadzić Rzeczypospolitej do upadku”.
W tym roku wydarzeniem numer 1 rozpoczynającego się lata były mistrzostwa Europy w piłce
nożnej, w których Polska występowała jako współorganizator. Co prawda, nasza reprezentacja
piłkarska nie wyszła z grupy – pomimo bardzo dzielnej rywalizacji – ale rozgrywki cieszyły się
dużym zainteresowaniem i jak kiedyś podczas olimpiad w starożytnej Grecji wszystkie inne
sprawy schodziły na plan dalszy. Ponieważ „Casus” w okresie 16 lat funkcjonowania zawsze
odzwierciedla ważne wydarzenia społeczne i państwowe – nie mogło więc zabraknąć
w numerze letnim akcentów związanych z Euro 2012. W rozmowie z Ministrem
Sprawiedliwości spytaliśmy zatem m.in. o działania jego resortu związane z organizacją
tegorocznych mistrzostw – nazwanych przez naszego Rozmówcę – „wielkim świętem
sportowym”. Niezależnie od wyników i emocji polskich kibiców zewsząd słychać było
pochwalne opinie na temat dobrej organizacji. Te wypowiedzi – zarówno Polaków, jak i
zagranicznych gości – są w pierwszej kolejności pochwałą dla samorządów miast, w których
odbywały się mecze, ale też dla władz państwowych. Podobnie jak niedawna prezydencja
naszego państwa w Unii Europejskiej, tak też Euro 2012 stało się kolejną okazją do
kształtowania pozytywnego wizerunku Polski w Europie i świecie. Nasze państwo, podejmując
tego rodzaju wyzwania, integruje się ze wspólnotą europejską i dzięki temu zaszłości z czasów,
gdy znajdowaliśmy „za żelazną kurtyną”, zostają przezwyciężone: Polacy prezentują swoją
pełną przynależność do Europy, współtworzą wielką europejską wspólnotę, nie tylko w
znaczeniu polityczno-ekonomicznym, ale również w wymiarze kulturalno-cywilizacyjnym.
W tym sensie wygraliśmy Euro 2012, chociaż na zwycięstwa sportowe przyjdzie nam jeszcze
poczekać.
W bieżącym numerze szczególnie rozbudowany został „DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY”, który
składa się aż z siedmiu pozycji. Recenzowane teksty łączą w sobie rozważania z punktu
widzenia założeń nauki prawa administracyjnego, mając jednocześnie odniesienia praktyczne
do konkretnych sytuacji prawnych. Znajdą w nich Państwo analizę dotyczącą takich zagadnień
jak publiczne ogłaszanie o czynnościach prawnych organów administracji, nadzwyczajne tryby
fot. Konrad Pollesch
postępowania administracyjnego do orzeczeń sko, ochrona interesu państwa w świetle ustawy
o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, procedura zgłoszenia robót budowlanych
w aspekcie skutków upływu terminu wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia, wydawanie decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach w porozumieniu z innym organem. Artykuł dr. Jarosława
Dobkowskiego, adiunkta w Katedrze Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji UWM
i członka SKO w Olsztynie, omawiający problem miejsca zamieszkania i pobytu osoby
ubiegającej się o pozwolenie na broń bądź je posiadającej, nawiązuje do dwuczęściowego
studium Konrada Politowicza na podobny temat, które publikowaliśmy jesienią i zimą ub.
roku. Ostatni artykuł tej części „Działu Naukowego”, Konrada Politowicza, rozpatrujący
problem kuratora dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym, stanowi zaś
kontynuację opracowania z poprzedniego numeru.
W „DZIALE NAUKOWYM – GLOSY” polecam Państwa uwadze zwłaszcza glosę prof. zw.
dr. hab. Aleksandra Lipińskiego, Kierownika Katedry Prawa Górniczego i Ochrony Środowiska
UŚ, dotyczącą postanowienia NSA, z 17 czerwca 2011 r. (II OW 43/1), wskazującego, kto jest
organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia
polegającego na wydobywaniu węgla kamiennego ze złoża znajdującego się pod powierzchnią
terenu zamkniętego. W tej części znajdą Państwo jeszcze jedną glosę – dr. Macieja Gapskiego,
adiunkta w Katedrze Prawa Administracyjnego KUL i członka SKO w Lublinie, dotyczącą wyroku
NSA z 25 października 2011 r. orzekającego o przesłankach do wydania specjalnego zasiłku
celowego.
W dziale „GŁOSY I KOMENTARZE” pragnę zwrócić Państwa uwagę na artykuł dr. Piotra
Dobosza, adiunkta w Katedrze Prawa Administracyjnego UJ, analizującego fenomen
„produktów benedyktyńskich” – jako przejawu niematerialnego i materialnego dziedzictwa
kulturalnego. W dziale „PRO DOMO SUA” znajdą Państwo informację na temat pracy
doktorskiej obronionej na Wydziale Prawa i Administracji UAM przez Łukasza Kondratkę,
członka SKO w Przemyślu. Serdecznie gratuluję – w imieniu Krajowej Reprezentacji SKO.
Ponadto zamieszczamy relację z konferencji naukowej na temat „Wpływ przemian
cywilizacyjnych na administrację i prawo administracyjne”, zorganizowanej w dniach 20-22
kwietnia 2012 r. przez Stowarzyszenie Edukacji Administracji Publicznej oraz Katedrę Prawa
Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UJ kierowaną przez prof. zw. dr. hab. Jana
Zimmermanna.
Życzę Państwu przyjemnej i pożytecznej lektury, pięknej aury, pogody ducha oraz udanego
wypoczynku podczas letnich urlopów.
3
NASI ROZMÓWCY
– NIE PLANUJEMY JEDNAK
CAŁKOWITEGO OTWARCIA
ZAWODÓW PRAWNICZYCH…
Z d r . JAR O SŁAWEM GO WINEM , Minis t r em Spr awiedliwoś ci RP,
rozm aw ia Kr y s t y na SIENIAWSKA
Środowiska prawnicze w Polsce
bardzo interesuje projekt deregulacji niektórych zawodów. Do których
z nich, Pańskim zdaniem, powinien
zostać uwolniony swobodny dostęp i
jakie mechanizmy proponuje Pan
Minister w zamian – dla zachowania
odpowiedniego poziomu fachowo-moralnego osób je wykonujących?
- Przede wszystkim należy zaznaczyć,
że proces otwarcia dostępu do wykonywania zawodów prawniczych został rozpoczęty już przez moich poprzedników;
obecne propozycje to jedynie korekta.
Ideą, która przyświeca nam w pracach
nad ustawą deregulacyjną, jest ułatwienie dostępu do wielu zawodów. W przypadku profesji prawniczych chcemy, aby
zwiększyła się liczba osób, które mogą
je wykonywać – proponujemy w związku
z tym poszerzenie ścieżek pozaaplikacyjnych, umożliwiających podejście do
egzaminu zawodowego. Nie planujemy
jednak całkowitego otwarcia zawodów
prawniczych.
Często pytany jestem o skutki deregulacji i ewentualny spadek jakości usług.
Chciałbym wszystkich uspokoić – nie
powinniśmy się obawiać spadku jakości,
ponieważ wzrost konkurencji wymusi jej
podniesienie. Takie są prawa rynku. W
dodatku, w przypadku zawodów prawniczych, fachowość i profesjonalizm kandydatów weryfikuje przecież ostatecznie
wspomniany egzamin. Po wprowadzeniu
zmian deregulacyjnych jednym z jego
elementów będzie część polegająca na
przygotowaniu prawnej opinii na temat
naruszenia etycznych standardów przez
pełnomocnika, tj. zasad wykonywania zawodu. Wierzę, że to się stanie jednym z
instrumentów mających pozytywny
wpływ na podniesienie standardów
etycznych.
W tym roku obchodzimy 10-lecie
przyjęcia ustaw – Prawo o ustroju
sądów administracyjnych oraz 8.
fot. Archiwum MS
rocznicę podpisania ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Czy zdaniem Pana
Ministra celowa byłaby współpraca
– i w jakiej formie – Pańskiego resortu z sądami administracyjnymi?
- Sądownictwo administracyjne jest niezwykle istotnym komponentem wymiaru
sprawiedliwości. W niemal wszystkich
sferach funkcjonowania aparatu władzy
publicznej sądy administracyjne pozostają swoistym regulatorem praworządności. Ze względu na podstawową
ich funkcję, czyli kontrolę legalności
działania administracji publicznej, rola
Ministra Sprawiedliwości, będącego
lato 2012
przecież jednym z organów tejże administracji, wydaje się nieco inna niż w
przypadku sądownictwa powszechnego
czy wojskowego.
Zagadnienia związane z funkcjonowaniem sądownictwa administracyjnego
pozostają we właściwości Ministra Sprawiedliwości, dlatego też ministerstwo
angażuje się w prace legislacyjne dotyczące tego obszaru zagadnień. Na
przykład jakiś czas temu przygotowany
został rządowy projekt ustawy dostosowującej regulacje w zakresie doręczeń w
postępowaniu sądowoadministracyjnym
do standardów konstytucyjnych.
Ministrowi Sprawiedliwości przypada
także wiodąca rola w realizowaniu upoważnień ustawowych dla Rady Ministrów. Obecnie, na wniosek Prezesa
Naczelnego Sądu Administracyjnego,
prowadzone są prace legislacyjne nad
projektem rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w
postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jako członek Krajowej Rady
Sądownictwa, współdziałam też z
przedstawicielami sądownictwa administracyjnego, w tym z Prezesem NSA,
w ramach tego konstytucyjnego organu stojącego na straży niezależności
sądów i niezawisłości sędziów.
Jakie działania przeprowadziło Ministerstwo Sprawiedliwości i podległe mu służby w celu zapewnienia
maksimum bezpieczeństwa podczas Euro 2012?
- Na resorcie sprawiedliwości w
związku z turniejem Euro 2012 spoczywały bardzo ważne zadania, choć z
4
NASI ROZMÓWCY
pewnością trudno je porównywać do
skali wyzwań, stojących przed policją
czy innymi służbami mającymi zapewnić bezpieczeństwo podczas turnieju.
Podstawowym zadaniem Ministerstwa
jest zapewnienie sprawnego przeprowadzenia postępowań sądowych, co wymagało skoordynowania pracy polskich
sądów. Na czas turnieju przygotowaliśmy więc plan działania, który umożliwiał w krótkim czasie i w miarę potrzeby
zmobilizowanie blisko 170 sędziów w
Warszawie, 78 w Gdańsku, 51 we
Wrocławiu i 50 w Poznaniu. W razie konieczności mieli oni do dyspozycji ponad
270 sal sądowych i wsparcie kilkuset
urzędników sądowych, aby móc szybko i
sprawnie orzekać w tzw. trybie przyspieszonym.
Oczywiście, nasze przygotowania dotyczyły nie tylko sądów w czterech miastach, gdzie rozgrywano mecze, ale
wszędzie tam, gdzie powstały strefy kibica. Także Służba Więzienna była przygotowana na wszelkie scenariusze, jakie
mogły się zdarzyć podczas trwania tur-
nieju. Zapewniliśmy w aresztach odpowiednią liczbę miejsc do przyjęcia tych
osób, które chciałyby zakłócać rozgrywki. Warto też przypomnieć o tym, że
Ministerstwo Sprawiedliwości aktywnie
uczestniczyło w przygotowaniu tzw. specustawy w związku z przygotowaniami
do Euro 2012. To właśnie z inicjatywy poprzedniego Ministra Sprawiedliwości do
kodeksu karnego wprowadzono zaostrzenie kar za fałszywe alarmy oraz kradzieże i akty wandalizmu dotyczące
elementów infrastruktury technicznej.
Cieszę się, że wszystkie nasze przygotowania nie musiały być zastosowane – z
małymi wyjątkami – w praktyce, gdyż
mistrzostwa Europy w piłce nożnej były
przede wszystkim wielkim świętem sportowym i nie zakłóciły ich żadne chuligańskie incydenty.
Dziękuję serdecznie Panu Ministrowi za rozmowę.
Rozmawiała
KRYSTYNA SIENIAWSKA
lato 2012
Dr Jarosław Gowin, Minister Sprawiedliwości,
Poseł na Sejm RP. Od 2007 r. poseł na Sejm RP VI i VII
kadencji. Przewodniczący Zespołu ds. Konwencji Bioetycznej oraz przewodniczący nadzwyczajnej Komisji do
rozpatrzenia poselskich projektów ustaw o zmianie
Konstytucji RP. Wcześniej Senator VI kadencji. Zasiadał w senackiej Komisji Nauki i Edukacji oraz Komisji
Samorządu Terytorialnego i Administracji Publicznej.
W latach 2002-2004 członek Rady Konsultacyjnej przy
Narodowej Radzie Integracji Europejskiej.
Z wykształcenia dr nauk politycznych. Współtwórca
i były rektor Wyższej Szkoły Europejskiej im. ks. Józefa
Tischnera w Krakowie. Przez lata związany był z miesięcznikiem „Znak” – najpierw jako sekretarz redakcji,
następnie jego redaktor naczelny. Jest także pomysłodawcą wielu ważnych inicjatyw, tj. Dni Tischnerowskich, Uniwersytetu Latającego ZNAK-u czy
funduszu stypendialnego „Józek Szkolny”. Współpracuje z Fundacją św. Mikołaja działającą na rzecz tworzenia domów samotnych matek i hospicjów, a także
ze stowarzyszeniem „Siemacha”. Członek Rady Patronackiej Krakowskiego Hospicjum dla Dzieci im. ks.
Józefa Tischnera.
5
DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY
PUBLICZNE OGŁASZANIE
O CZYNNOŚCIACH ORGANÓW
ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
D r K R ZYSZ TOF ŚWIDERSKI
1. Zagadnienie publicznego ogłaszania o czynnościach organów administracji publicznej stanowi fragment szerszej problematyki doręczenia. Wiedza o doręczeniach jako czynności
procesowo-technicznej w postępowaniu administracyjnym jest
dość szeroka i została usystematyzowana w aktualnym opracowaniu monograficznym1, a niedawno także przypomniana w
kompleksowej publikacji o charakterze praktycznym2.
W ostatnich latach problematyka doręczeń w postępowaniu
administracyjnym stała się szczególnie doniosła na tle sporu o
znaczenie pojęcia „wydania decyzji”. W piśmiennictwie oraz w
orzecznictwie sądowym szeroko dyskutowano, czy wydanie
decyzji administracyjnej następuje dopiero w chwili jej doręczenia, czy też wcześniej, w momencie ekspedycji decyzji z siedziby urzędu bądź już w chwili podpisania decyzji przez
uprawnioną osobę3.
W postępowaniu administracyjnym przyjęto zasadę oficjalności doręczeń, sformułowaną w art. 39 k.p.a. Trzeba jednak
zauważyć, że czynności prowadzące do doręczenia pisma nie
mają charakteru jednorodnego. Ustawodawca przewidział
kilka sposobów doręczeń, które w literaturze przedmiotu zostały następująco usystematyzowane: a) doręczenie właściwe
(art. 42 i 45 k.p.a.), b) doręczenie zastępcze (art. 43 i art. 44
k.p.a.), c) doręczenie konkludentne (art. 47 k.p.a.), d) doręczenie przez obwieszczenie (art. 49 k.p.a.)4.
Na obrzeżach problematyki doręczeń pozostaje czynność o
charakterze subsydiarnym, która została w art. 49 k.p.a. nazwana „zawiadomieniem za pomocą publicznego ogłoszenia”,
choć w piśmiennictwie utrwaliła się mało adekwatna nazwa:
„doręczenie przez obwieszczenie”, powtarzana przez wielu autorów5. Pomimo że art. 49 k.p.a. zamieszczony został w rozdziale
8 poświęconym doręczeniu pism, to jednak uregulowane w
tym przepisie publiczne ogłaszanie o czynnościach organów
administracji publicznej wykazuje więcej odrębności niż
zbieżności z instytucją doręczeń.
Art. 49 k.p.a. nie posługuje się pojęciem „doręczenia”, lecz reguluje kwestię zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej. Przepisy art. 39-48
k.p.a. określają sposób, w jaki następuje doręczenie pism w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem doręczenia jest
pismo, a odbiorcę pisma określa się najczęściej mianem adresata (art. 42 § 3, art. 43, art. 44 § 2, art. 47 k.p.a.). Inaczej przedstawia się kwestia zawiadomienia przez publiczne ogłoszenie w
rozumieniu art. 49 k.p.a. Zawiadomienie takie nie polega na
doręczeniu pisma, lecz jest to zawiadomienie o decyzji i innych
czynnościach organów administracji publicznej. Zawiadomienie skierowane jest tylko do stron postępowania. Natomiast in-
stytucja doręczenia odnosi się także do innych podmiotów, jak
na przykład świadkowie, biegli czy organy współdziałające
przy załatwieniu sprawy.
Powyższe uwagi wskazują na to, że publiczne ogłaszanie o
czynnościach organów administracji publicznej nie da się w
prosty sposób sprowadzić do jednej z postaci doręczenia.
Nadto wymaga zauważenia, że art. 49 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do zawiadamiania stron o czynnościach organów przez publiczne ogłoszenie. Zawsze konieczny
jest przepis szczególny, który taką możliwość przewiduje, natomiast rola art. 49 k.p.a. sprowadza się do określenia sposobu
i skutków publicznego ogłoszenia o czynnościach organu, gdy
przepis szczególny nie jest w tym zakresie kompletny.
Analiza przepisów materialnego prawa administracyjnego
wskazuje wyraźnie, że zawiadamianie stron postępowania
przez publiczne ogłoszenie, dotyczy głównie tzw. postępowań
masowych, czyli prowadzonych z udziałem znacznej liczby
stron o sprzecznych interesach. Nadto są to zarazem postępowania, których przedmiot stanowią losy prawne nieruchomości
lub losy kosztownych inwestycji planowanych na nieruchomościach. Na tym tle problematyka publicznego ogłaszania o
czynnościach organów nabiera szczególnego znaczenia dla prawidłowości i skuteczności postępowania administracyjnego.
Wyraźne staje się zatem praktyczne znaczenie wszystkich prawnych aspektów publicznego ogłaszania o czynnościach organów administracji publicznej.
Dostrzec trzeba także walor teoretyczny rozważań w zaproponowanym zakresie. Chodzi bowiem o uchwycenie spójnej
myśli legislacyjnej – jeśli towarzyszyła ona poczynaniom ustawodawcy – przy wyborze publicznego ogłoszenia jako substytutu doręczenia. Czy z perspektywy zasady równości stron
postępowania administracyjnego publiczne ogłoszenie o czynności organu administracji publicznej powinno być w skutkach
traktowane jak doręczenie? Skoro przepisy o doręczeniach stanowią grupę norm o charakterze gwarancyjnym, to rodzi się
wątpliwość, czy publiczne ogłoszenie tworzy warunki wystarczające dla ochrony praw strony. Szukanie odpowiedzi w tych
kwestiach musi zostać poprzedzone analizą treści art. 49 k.p.a.
oraz refleksją nad przepisami, które wprost lub pośrednio nawiązują do art. 49 k.p.a. bądź zawierają rozwiązania samodzielne, poniekąd konkurencyjne.
2.1. W myśl art. 49 k.p.a. „strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej
przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak
lato 2012
6
stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie
uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia”.
W pierwszej kolejności wymaga zauważenia, że cytowany
przepis wprowadza pojęcie „zawiadomienia”, które dokonywane jest przez publiczne ogłoszenie, a jego skutkiem może
być zawiadomienie lub doręczenie. Zatem publiczne ogłoszenie nie zostało wprost zakwalifikowane przez ustawodawcę
jako jeden ze sposobów doręczenia. Ale kwestia okaże się jeszcze bardziej skomplikowana, kiedy zauważy się, że zawiadomienie w art. 49 k.p.a. pojawia się w dwóch znaczeniach. Po
pierwsze, zawiadomienie, którego skutkiem jest fikcja doręczenia. To zawiadomienie jest synonimem publicznego
ogłoszenia. Po drugie, zawiadomienie, które zamiast doręczenia może stanowić skutek w postaci zawiadomienia rozumianego jako komunikat o określonej treści.
Ten pierwszy rodzaj zawiadomienia, tożsamy z publicznym
ogłoszeniem, należy zinterpretować na tle przepisów rozdziału
o doręczeniach. Trzeba zwrócić uwagę, że w rozdziale o doręczeniach ustawodawca wprowadza termin „zawiadomienie” w
odniesieniu do czynności związanych z doręczeniem zastępczym. I tak zgodnie z art. 43 k.p.a. w razie nieobecności adresata w miejscu zamieszkania i nieobecności dorosłych
domowników pismo doręcza się za pokwitowaniem sąsiadowi
lub dozorcy domu, jeżeli osoby te wyraźnie zobowiązały się
przekazać pismo adresatowi. Warunkiem skuteczności takiego doręczenia jest zawiadomienie adresata o fakcie doręczenia poprzez umieszczenie zawiadomienia w oddawczej
skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania. Datą doręczenia pisma jest dzień oddania go do rąk sąsiada lub dozorcy
domu6.
Inny przypadek doręczenia zastępczego został uregulowany
w art. 44 k.p.a. W razie niemożności doręczenia pismo przechowuje się przez okres czternastu dni w placówce pocztowej
– jeśli doręczenia dokonuje poczta, lub składa się w urzędzie
właściwej gminy (miasta) – jeśli doręczenia dokonuje pracownik urzędu lub upoważniona osoba albo organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego
odbioru umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub
na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję
adresata. Doręczenie zastępcze uważa się za dokonane z
upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Uprzednie pisemne zawiadomienie, umieszczone w miejscach wyżej
wymienionych, jest warunkiem przyjęcia fikcji doręczenia.
Zarówno w art. 43 k.p.a., jak i w art. 44 k.p.a. prawna skuteczność doręczenia pisma została uzależniona od umieszczenia pisemnego zawiadomienia w widoczny sposób w
miejscach, w których adresat najczęściej przebywa. Umieszczenie zawiadomienia (dawniej „przybicie”) obejmuje każde
przytwierdzenie, usuwalne tylko działaniem zewnętrznym7.
Wydaje się, że w art. 49 k.p.a. zawiadomienie pełni podobną
rolę jak w przepisach art. 43 i art. 44 k.p.a. Jednak art. 49 k.p.a.
nie wymaga umieszczenia zawiadomienia przy wejściu do lokalu lub posesji, lecz w miejscowości, w której strona ma
miejsce zamieszkania. Chodzi zatem nie o dokładny adres
strony, lecz o całą miejscowość, w której strona zamieszkuje.
Zawiadomienie następuje przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego
ogłaszania. O tym, w jakiej konkretnej formie nastąpi zawiadomienie, rozstrzyga utrwalony w danej miejscowości zwyczaj.
Zawiadomienie uregulowane w art. 49 k.p.a. co do swej istoty
nie różni się od zawiadomień przewidzianych w art. 43 i art. 44
k.p.a. W każdym przypadku zawiadomienie jest warunkiem
uznania fikcyjnego doręczenia za dokonane, prawnie skuteczne. Inna jest tylko skala zawiadomienia i użyte w tym celu
środki. O ile przy doręczeniu zastępczym zawiadomienie
umieszcza się przy wejściu do lokalu lub na posesję, gdzie adresat mieszka lub wykonuje czynności zawodowe, o tyle przy
doręczeniu w trybie art. 49 k.p.a. zawiadomienie musi zostać
publicznie ogłoszone w całej miejscowości, w której zamieszkuje strona.
Po wyjaśnieniu pojęcia „zawiadomienia”, zamieszczonego na
samym początku treści art. 49 k.p.a., a stanowiącego synonim
publicznego ogłoszenia, należy zwrócić uwagę na pojęcie „zawiadomienia” zamieszczone w drugiej części art. 49 k.p.a. Nie
można bowiem przyjąć, że ustawodawca posługuje się w treści
art. 49 k.p.a. pojęciem „zawiadomienia” w sposób jednolity.
Gdyby tak uczynić i założyć, że zawiadomienie w obydwu przypadkach jest tożsame z publicznym ogłoszeniem, wówczas należałoby na gruncie art. 49 k.p.a. zrekonstruować zdanie:
Publiczne ogłoszenie wywołuje skutek w postaci publicznego
ogłoszenia, które uważa się za dokonane po upływie czternastu
dni od dnia publicznego ogłoszenia. Taka teza z oczywistych
względów nie może znaleźć akceptacji.
W tej sytuacji zawiadomienie, o którym mowa w końcowej
części art. 49 k.p.a., powinno zostać zinterpretowane w innym
kontekście znaczeniowym, luźniej związanym z problematyką
doręczeń. Mianowicie, w kodeksie postępowania administracyjnego termin „zawiadomienie” służy do oznaczenia czynności procesowej oraz niekiedy pisma zawierającego stosowne
informacje dla uczestników postępowania. Przykładów jest
wiele: 1) zawiadomienie strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zawierające przyczyny zwłoki
i wskazujące nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1
k.p.a.); 2) zawiadomienie pozostałych stron o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron (art. 61 § 4
k.p.a.); 3) zawiadomienie wnoszącego podanie o przekazaniu
podania do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.); 4) zawiadomienie wnoszącego podanie, że w poszczególnych sprawach,
ujętych w jednym podaniu, powinien wnieść odrębne podanie
do właściwego organu (art. 66 § 1 i 2 k.p.a.); 5) zawiadomienie
strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (art. 79 § 1 k.p.a.); 6) zawiadomienie o rozprawie państwowych i samorządowych jednostek
organizacyjnych, organizacji społecznych, a także innych
osób, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu
na jej przedmiot (art. 90 § 3 k.p.a.); 7) zawiadomienie stron o
postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania (art. 101 § 1 k.p.a.); 8) zawiadomienie stron o tym, że
organ załatwiający sprawę główną zwrócił się do organu
współdziałającego o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2 k.p.a.); 9)
zawiadomienie stron o wniesieniu odwołania od decyzji (art.
131 k.p.a.); 10) zawiadomienie prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu, w każdym przypadku, gdy organ uzna udział prokuratora w postępowaniu za
lato 2012
7
potrzebny (art. 183 § 2 k.p.a.); 11) zawiadomienie stron o wniesieniu sprzeciwu przez prokuratora (art. 186 k.p.a.); 12) zawiadomienie skarżącego o przekazaniu skargi do organu
właściwego, organu niższego stopnia lub przełożonego służbowego (art. 231, art. 232 § 3 k.p.a.); 13) zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3, art. 238 k.p.a.) 14)
zawiadomienie wnioskodawcy o przekazaniu wniosku do organu właściwego (art. 243 k.p.a.); 15) zawiadomienie wnioskodawcy o sposobie załatwienia wniosku (art. 244 § 2 k.p.a.)
17) zawiadomienie wnioskodawcy o niemożności załatwienia
jego wniosku w terminie (art. 245 k.p.a.).
Celem zawiadomienia jest przekazanie informacji o czynnościach dokonanych przez organ administracji publicznej w toku
określonego postępowania. Może być to także informacja o
krokach procesowych podjętych przez innych uczestników postępowania, np. zawiadomienie o wniesieniu odwołania przez
jedną ze stron (art. 131 k.p.a.) czy zawiadomienie o sprzeciwie prokuratora i jego konsekwencjach procesowych (art. 186
k.p.a.). Dokonanie odpowiednich zawiadomień stanowi obowiązek organu administracji publicznej i jest niezbędne dla pozytywnej oceny przebiegu postępowania. Brak zawiadomienia
wymaganego przez konkretny przepis stanowi uchybienie procesowe, wpływające w określonym zakresie na wadliwość
całego postępowania. Nadto brak zawiadomienia odbiera stronie (lub innemu podmiotowi o zbliżonym statusie: wnoszącemu
podanie do niewłaściwego organu czy skarżącemu i wnioskodawcy w postępowaniach w sprawie skarg i wniosków) możliwość czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwia
ochronę swojego interesu prawnego.
Wymaga zauważenia, że publiczne ogłoszenie w trybie art.
49 k.p.a. może być skierowane tylko do stron, gdy tymczasem
przedstawione wcześniej przykłady pokazują, że adresatami
zawiadomień w świetle k.p.a. mogą być także inne podmioty.
Oznacza to, że art. 49 k.p.a. nie znajdzie zastosowania np. do
zawiadomienia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o
toczącym się postępowaniu (art. 183 § 2 k.p.a.).
Część zawiadomień musi przybrać formę pisemną, chociażby
z uwagi na treść zawiadomienia. Jako przykład należy wskazać zawiadomienie o przekazaniu podania do organu właściwego, gdyż zawiadomienie takie wymaga uzasadnienia (art.
65 § 1 k.p.a.). Natomiast są także inne zawiadomienia, które
mogą zostać dokonane z pominięciem zasady pisemności postępowania. Zasada ta, wyrażona w art. 14 § 1 k.p.a., nie ma
charakteru bezwzględnego i należy ją stosować w rozsądnym
zakresie do czynności w toku załatwiania sprawy. Wydaje się,
że w pewnych okolicznościach zawiadomienie strony o
wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) czy o wniesieniu
odwołania (art. 131 k.p.a.) bądź o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (art. 79
§ 1 k.p.a.) może nastąpić ustnie. Decydować będą o tym konkretne okoliczności, jak np. obecność strony w siedzibie organu związana z innymi czynnościami. Zważywszy na zasadę
szybkości i niekomplikowania postępowania (art. 12 k.p.a.),
można spodziewać się sytuacji, kiedy zawiadomienie strony
będzie mogło nastąpić nie tylko na piśmie.
Właśnie o takich przypadkach zawiadomienia stron mowa
jest w drugiej części art. 49 k.p.a. Chodzi o zawiadomienia,
które nie muszą mieć formy pisemnej, a zatem nie są doręczane, gdyż doręczenie dotyczy tylko pism. W takich przy-
padkach publiczne ogłoszenie o określonej czynności organu
administracji publicznej będzie już samo zawierało treść tej
czynności, np. zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania czy o wniesieniu odwołania bądź zawiadomienie o miejscu
i terminie przeprowadzenia dowodu. Natomiast w razie wydania przez organ decyzji lub postanowienia publiczne ogłoszenie
powinno zawierać informację o miejscu i terminie zapoznania
się z treścią decyzji lub postanowienia. Takiej sytuacji nie będzie przy prostych zawiadomieniach, wyliczonych przykładowo
wyżej. Samo publiczne ogłoszenie stanie się zawiadomieniem
rozumianym jako informacja dla stron o czynnościach formalnych organu w toku postępowania.
Wydaje się, że powyższa interpretacja treści zamieszczonej w
drugiej części art. 49 k.p.a. czyni ten przepis zrozumiałym i logicznym. Skoro ustawodawca wskazuje, że skutkiem zawiadomienia przez publiczne ogłoszenie ma być doręczenie bądź
zawiadomienie, to musi chodzić o wyliczone wyżej przypadki, w
których organ zobowiązany jest do zawiadamiania stron. Nie ma
tutaj przedmiotu doręczenia, gdyż treść zamieszczona w publicznym ogłoszeniu zawiera w sobie samo zawiadomienie. Nie
trzeba się zapoznawać z zawiadomieniem jako odrębnym pismem w siedzibie organu, gdyż samo publiczne ogłoszenie zawiera wystarczającą informację o konkretnej czynności organu.
Podsumowując, publiczne ogłoszenie w trybie art. 49 k.p.a.
prowadzi do dokonania doręczenia – w przypadku pism, albo
do dokonania zawiadomienia stron – w przypadku czynności,
które nie muszą być utrwalone w piśmie o określonej formie,
lecz mogą zostać zakomunikowane w treści ogłoszenia.
Kończąc wątek zawiadomienia, należy zaznaczyć, że zawiadomienie – o którym mowa w drugiej części art. 49 k.p.a. – nie
obejmuje kategorii wezwań uregulowanych w przepisach art.
50-56 k.p.a. O ile zawiadomienie ma charakter informacyjny i
należy do obowiązków organu, o tyle wezwanie jest wyraźnym
zobowiązaniem konkretnego uczestnika postępowania (nie
tylko strony) do podjęcia określonego działania (np. stawienia
się na rozprawę), pod rygorem zastosowania wobec niego sankcji (np. grzywny).
Wezwanie, jako odrębna czynność organu, nie zostało wymienione w art. 49 k.p.a. Nadto wydaje się, że ustawodawca w
sposób autonomiczny uregulował tryb dokonywania wezwań.
Wezwanie następuje co do zasady przez doręczenie pisma
spełniającego wymagania formalne określone w art. 54 k.p.a.
Wezwanie może być dokonane także poprzez przesłanie dokumentu elektronicznego (art. 54 § 2 k.p.a.), a w sprawach niecierpiących zwłoki – również telefonicznie albo przy użyciu
innych środków łączności (art. 55 § 1 k.p.a.). Osobno zostało
uregulowane wezwanie na rozprawę administracyjną. Zgodnie z art. 91 § 3 k.p.a., jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że
oprócz wezwanych na piśmie stron uczestniczących w postępowaniu mogą być w sprawie inne strony, nieznane organowi
administracji publicznej, należy ponadto o terminie, miejscu i
przedmiocie rozprawy ogłosić w drodze obwieszczeń albo w
sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wobec powyższego trzeba uznać sposoby dokonywania wezwań za zbiór
osobny i zamknięty.
2.2. W art. 49 k.p.a. mowa jest w szczególności o zawiadomieniu strony o decyzji. Taka możliwość może być pochopnie
uznana za odejście od zasady, że decyzję doręcza się stronom
lato 2012
8
na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej
(art. 109 § 1 k.p.a.). Jedynym odstępstwem od obowiązku doręczenia decyzji jest ustne ogłoszenie decyzji, gdy istnieją
przesłanki do ustnego załatwienia sprawy (art. 109 § 2 k.p.a.).
W praktyce i tutaj ustawodawca preferuje sporządzenie i doręczenie decyzji na piśmie, choćby wcześniej została skutecznie wydana decyzja ustna. Przykładem jest decyzja ustna o
rozwiązaniu zgromadzenia8, a także o rozwiązaniu zgromadzenia na obszarze Pomnika Zagłady9.
Jednak art. 49 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że zawiadomienie (przez publiczne ogłoszenie) o decyzji jest równoznaczne
z jej doręczeniem, które uważa się za dokonane po upływie
czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. I chociaż art.
109 § 1 k.p.a. określa, że „decyzję doręcza się stronom na piśmie”, to przecież nie unieważnia to wszystkich innych niż doręczenie właściwe sposobów dręczenia, opisanych w rozdziale
ósmym k.p.a.
2.3. Publiczne ogłoszenie odnosi się do czynności organów
administracji publicznej. W art. 49 k.p.a. wskazano decyzję jako
przykład czynności organu administracji publicznej. Jednak w
kodeksie postępowania administracyjnego brakuje definicji
„czynności” organu administracji publicznej, dokonywanych w
toku postępowania administracyjnego. Niemniej z brzmienia
art. 7 k.p.a. można się dowiedzieć, że w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują „wszelkie czynności
niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do
załatwienia sprawy”. Z powołanym przepisem harmonizuje art.
77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej
jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć
cały materiał dowodowy.
Ustawodawca wyróżnia „czynności niecierpiące zwłoki”, które
muszą zostać podjęte ze względu na interes społeczny lub
słuszny interes obywateli (ważny interes stron). Czynności
takie podejmowane są w związku ze sporem kompetencyjnym
pomiędzy organami (art. 23 k.p.a.) bądź w sytuacji wyłączenia
pracownika organu administracji publicznej (art. 24 § 4 k.p.a.)
albo samego organu (art. 25 § 2 k.p.a.).
W myśl art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania
organ administracji publicznej może podejmować „czynności
niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub
zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego”.
Regulując instytucję wezwań, ustawodawca wyróżnił „czynności urzędowe” (art. 50 § 1 k.p.a.), a wśród czynności związanych z toczącym się postępowaniem administracyjnym
– złożenie wyjaśnień lub zeznań przez osoby wezwane w tym
celu (art. 52 k.p.a.). O „czynnościach urzędowych” mowa jest
także przy sporządzaniu protokołów (art. 68 § 2 k.p.a.).
W rozdziale o protokołach i adnotacjach ustawodawca
wskazał na „czynności postępowania mające istotne znaczenie
dla rozstrzygnięcia sprawy”, takie jak: przyjęcie wniesionego
ustnie podania; przesłuchanie strony, świadka, biegłego;
oględziny i ekspertyzy dokonane przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej; rozprawa; ustne
ogłoszenie decyzji i postanowienia (art. 67 § 1 i 2 k.p.a.).
Nadto w art. 72 k.p.a. wyróżniono „czynności organu administracji publicznej, które mają znaczenie dla sprawy lub toku
postępowania”.
Mówiąc o czynnościach organów administracji publicznej,
trzeba również pamiętać o obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i
prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także o obowiązku udzielania niezbędnych
wyjaśnień i wskazówek stronom i innym osobom uczestniczącym w postępowaniu (art. 9 k.p.a.).
Na uwagę zasługuje okoliczność, że w art. 49 k.p.a. wskazano
ogólnie na czynności organu administracji publicznej, bez podania kryteriów zawężających tak oznaczony zbiór. Ustawodawca w szczególności zrezygnował z doprecyzowania, że
chodzi na przykład o „czynności niecierpiące zwłoki”, „czynności
niezbędne”, „czynności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy”. Tym samym można powiedzieć, że art. 49
k.p.a. posługuje się formułą otwartą i nie ogranicza stosowania
publicznego ogłoszenia do zawiadamiania stron o niektórych
tylko rodzajach czynności organów administracji publicznej.
Dokładna analiza treści art. 49 k.p.a. wskazuje, że przepis
szczególny powinien stanowić nie tylko o tym, czy strony
mogą być zawiadamiane w trybie publicznego ogłoszenia, ale
jednocześnie przepis taki powinien określać konkretną czynność organu administracji publicznej, która ma być zakomunikowana w drodze publicznego ogłoszenia. Oba elementy są
ze sobą ściśle powiązane. Zatem przepis szczególny, ustanawiając kompetencję do zastosowania publicznego ogłoszenia,
musi zarazem precyzyjnie wskazywać przedmiot takiego
ogłoszenia, a zatem jakąś zindywidualizowaną czynność organu administracji publicznej. Art. 49 k.p.a. niczego w tym
zakresie nie determinuje, a wszystko pozostawia do uregulowania w przepisach odrębnych.
2.4. Wymaga zauważenia, że gdy ustawodawca zezwala na
odstąpienie od doręczenia właściwego, to za każdym razem
określa przyczynę wprowadzenia nowego rozwiązania. I tak
usprawiedliwieniem dla doręczenia zastępczego jest nieobecność adresata (art. 43 k.p.a.) lub niemożność doręczenia
pisma w inny sposób (art. 44 k.p.a.), a usprawiedliwieniem dla
doręczenia konkludentnego jest odmowa przyjęcia pisma
przez adresata (art. 47 k.p.a.).
Jednak inaczej stało się w odniesieniu do zawiadomienia
przez publiczne ogłoszenie w trybie art. 49 k.p.a. Ustawodawca nie podał powodu, nie określił sytuacji, w której dopuszczalne stałoby się działanie na podstawie art. 49 k.p.a.
Oznacza to, że za każdym razem ustawodawca oddzielnie
musi znaleźć motyw do wydania przepisu szczególnego, który
by aktualizował możliwość stosowania trybu z art. 49 k.p.a.
Treść art. 49 k.p.a. nie zawiera nawet ogólnej sugestii co do
przyczyn jego zastosowania. Zdaniem A. Korzeniowskiej-Polak uzasadnieniem dla wprowadzenia art. 49 k.p.a. „był
aspekt podmiotowy, czyli chęć uproszczenia doręczeń w postępowaniach administracyjnych, w których uczestniczy znaczna
liczba osób, w pewnych sytuacjach nawet jeszcze nieznanych organowi administracji publicznej”10. Publiczne ogłoszenie w takich sytuacjach pozwala na znaczne obniżenie kosztów
doręczenia, chroni przed zarzutem pominięcia którejś ze stron
oraz umożliwia szybkie zakończenie postępowania. Powołana
Autorka uważa, że omawiany przepis jest jednak niewystarczający, gdyż nie określa minimalnej liczby uczestników po-
lato 2012
9
stępowania, od której konieczne byłoby zastosowanie art. 49
k.p.a.11.
Również zdaniem autorów monografii o doręczeniach „to
aspekt podmiotowy w postaci udziału w postępowaniu administracyjnym znacznej liczby osób, w pewnych sytuacjach nieznanych
jeszcze organowi, stanowił uzasadnienie dla wprowadzenia doręczenia przez obwieszczenie”12. Podobnie w komentarzu do art.
49 k.p.a. wskazano, że ta forma zawiadomienia „jest stosowana
w przypadku udziału znacznej liczby osób w postępowaniu administracyjnym, a również będzie stosowana wtedy, gdy z góry nie
można ustalić kręgu podmiotów, które powinny wziąć udział w
całym postępowaniu lub w niektórych jego czynnościach”13.
2.5. W art. 49 k.p.a. zostały wymienione dwa sposoby publicznego ogłaszania o czynnościach organów administracji
publicznej, tj. obwieszczenie lub inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.
Podkreślenia wymaga, że ustawodawca wskazuje, iż publiczne ogłoszenie musi nastąpić w miejscowości, w której przebywają (mają siedzibę) strony postępowania. Przepisy o
doręczeniach generalnie określają, że osobom fizycznym doręcza się pisma w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42
§ 1 k.p.a.), a wszystkim innym podmiotom pisma doręcza się
w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru
pism (art. 45 k.p.a.). Zatem doręczenie jest ściśle związane z
miejscem, w którym strona postępowania przebywa, gdzie jest
czynna i koncentruje swe czynności. W tym kontekście brakuje wyraźnego powodu, aby inaczej rozumieć art. 49 k.p.a.
Analizowany przepis mówi o miejscowości w związku ze
stroną postępowania. Publiczne ogłoszenie o czynnościach organu administracji powinno nastąpić w miejscowości, w której strona stale przebywa lub ma siedzibę. Ustawodawca nie
zaznaczył w art. 49 k.p.a., że może chodzić o miejscowość, w
której ma swoją siedzibę organ administracji publicznej, bądź
o miejscowość, gdzie położona jest nieruchomość, której dotyczy postępowanie administracyjne.
W orzecznictwie sądowym kwestia powyższa nie jest interpretowana jednolicie. Dla przykładu stwierdzono, że „dana
miejscowość”, o której mowa w art. 49 k.p.a., to miejscowość, w
której mieszkają lub mają siedzibę strony postępowania, do
nich bowiem ma dotrzeć zawiadomienie, a nie miejscowość
będąca siedzibą organu wydającego akt administracyjny14.
Innym razem, w oparciu o ten sam przepis szczególny w stosunku do art. 49 k.p.a., przyjęto że publiczne ogłoszenie powinno zostać dokonane stosowanie do art. 49 k.p.a. w „danej
miejscowości”, przez co należy rozumieć ogłoszenie obwieszczenia lub inny zwyczajowy sposób publicznego ogłaszania w
pobliżu planowanego przedsięwzięcia15.
Doręczenie właściwe powinno nastąpić w lokalu, czyli organ
powinien znać adres strony, a z kolei strona ma obowiązek zawiadomić organ o każdej zmianie swego adresu. W przypadku
art. 49 k.p.a. ustawodawca zwolnił organ z dokonywania doręczeń pod konkretnym adresem, ale zastrzegł, że publiczne
ogłoszenie musi nastąpić na określonym obszarze, czyli w granicach miejscowości, w której zamieszkuje strona. Upraszczając, można powiedzieć, że w art. 49 k.p.a. adres został
zastąpiony przez pojęcie szersze, tj. „miejscowość”.
Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia
„miejscowość”. Nie ma też dostatecznych przesłanek, aby pró-
bować pojęcie to rekonstruować tylko w oparciu o przepisy kodeksowe. Bardziej miarodajna w tym zakresie jest ustawa z
dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości
i obiektów fizjograficznych16. W art. 2 pkt 4 powołanej ustawy
wyjaśniono, że miejscowość to jednostka osadnicza lub inny
obszar zabudowany, odróżniające się od innych miejscowości
odrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie – odmiennym określeniem ich rodzaju. Z kolei rodzaj miejscowości określa jej charakter ukształtowany w procesie rozwoju osadnictwa. Ustawa
wyróżnia w szczególności: miasto, osiedle, wieś, osadę (np.
osada młyńska, osada leśna, osada rybacka, osada kolejowa),
kolonię i przysiółek (art. 2 pkt 11).
Miasto i wieś są zawsze jednostkami samodzielnymi; osada
może funkcjonować samodzielnie lub jako część innej jednostki osadniczej. Osiedle zaś to zespół mieszkaniowy stanowiący integralną część miasta lub wsi (art. 2 pkt 9). Przysiółek
to skupisko kilku gospodarstw położonych poza zabudową
wsi, stanowiące integralną część wsi (art. 2 pkt 10). Wreszcie kolonia miasta lub kolonia wsi jest rezultatem ekspansji miejscowości poza obszar wcześniej istniejącej zabudowy (art. 2 pkt 2).
Powstaje pytanie, czy na tle art. 49 k.p.a. za miejscowość należy uznać tylko większe jednostki osadnicze, takie jak miasto
i wieś, czy również ich części, takie jak osiedle, kolonia, przysiółek lub osada. Osada i przysiółek są tak niewielkimi jednostkami osadniczymi, że rozwiązaniem prostszym byłoby
doręczenie pism w sposób właściwy niż dokonanie publicznego ogłoszenia. Nadto w małych miejscowościach na ogół
trudniej kształtuje się zwyczaj publicznego ogłaszania, ze
względu na brak obiektu użyteczności publicznej (np. poczta,
szkoła), kościoła, sklepu czy placu targowego. Wiele przemawia za tym, że właśnie w większych miejscowościach (miasta
i wsie), ukształtowanych historycznie, łączące szerszą wspólnotę więzi społeczne, gospodarcze i kulturalne doprowadziły
do ukształtowania zwyczajowych form publicznego ogłaszania
o działaniach władz lokalnych, w tym również organów administracji publicznej.
Nadto organ dokonujący ogłoszenia publicznego może mieć
siedzibę w innej miejscowości, niż miejscowość, w której ma
nastąpić ogłoszenie. Dlatego miejscowość taka powinna mieć
utrwalone w świadomości mieszkańców i dostrzegalne na zewnątrz sposoby publicznego komunikowania ważnych wiadomości urzędowych. Dotyczy to miejscowości większych, o
dłuższej tradycji, czyli miast i wsi. Nadto skuteczność publicznego ogłoszenia, połączona z minimum gwarancji procesowych dla strony postępowania, wymaga, aby publiczne
ogłoszenie zostało dokonane w mieście lub wsi, ze względu
na szerszy obszar ogłoszenia i jego dostępność zapewnioną
sprawdzoną tradycją.
Ustawodawca nie sprecyzował żadnych wymagań, jakie powinno spełniać obwieszczenie dokonane w trybie art. 49 k.p.a.
Również na organ administracji publicznej nie nałożono konkretnych obowiązków co do formy obwieszczenia. Nie jest
zatem uprawnione formułowanie dodatkowych wymagań w
tym zakresie wobec organu dokonującego obwieszczenia17.
Utrwalony w danej miejscowości zwyczaj będzie determinował formę obwieszczenia. Zarówno sposób, jak i miejsce
obwieszczenia (np. tablica ogłoszeń, sklep) powinny być zakorzenione w miejscowej tradycji, a organ administracji dopełnić wszystkiego, co nakazuje miejscowy zwyczaj.
lato 2012
10
Poza obwieszczeniem w art. 49 k.p.a. wskazano na inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego
ogłaszania o czynnościach organów administracji publicznej.
Jako miejscowo przyjęty sposób ogłaszania wskazuje się na
ogół ogłoszenie z ambony, ustne powiadomienie mieszkańców przez sołtysa, powiadomienie poprzez lokalne środki masowego komunikowania, powiadomienie przez umyślnego
posłańca, przez radiowęzeł lub rozplakatowanie w budynkach
użyteczności publicznej18. Zwrócić należy uwagę na jeszcze
jeden sposób zwany kurendą, od łacińskiego słowa currenda(rius), czyli „obiegający”. Kurenda to najczęściej pismo
sporządzone w jednym egzemplarzu, kierowane kolejno do
mieszkańców ulicy lub osiedla, którzy przekazują je sobie
według utrwalonej kolejności, zaznaczając przyjęcie pisma do
widomości przez podpis bądź inny znak.
Aby zwiększyć ochronę interesów adresata doręczenia, postuluje się równoczesne zastosowanie przez organ administracji kilku form lokalnego ogłoszenia19. Nadto stosowanie
doręczenia przez publiczne ogłoszenie, zwłaszcza w aspekcie
skuteczności tej czynności, wymaga jednoznacznego utrwalenia w aktach sprawy elementów technicznych. Wskazać
trzeba więc nie tylko zastosowane formy publicznego ogłaszania, ale też w szczególności liczbę i miejsca obwieszczeń oraz
daty ich dokonania20.
W orzecznictwie sądowym wyjaśniono także, od którego momentu należy liczyć czternastodniowy termin wskazany w art.
49 k.p.a. Czternastodniowy termin oblicza się od ostatniego
dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju
publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej
miejscowości. Jeżeli publiczne ogłoszenie nastąpiło w różnych
dniach, ponieważ zastosowano wiele form ogłaszania, przyjąć
należy że termin rozpoczyna bieg od ostatniego dnia ukazania się ostatniego ogłoszenia21.
W art. 39 k.p.a. wskazano wprost, że doręczenia pism dokonuje organ administracji publicznej, który jednak czynność doręczenia może zrealizować w różny sposób: 1) przez pocztę, 2)
przez pracowników organu administracji publicznej, 3) przez
upoważnione osoby lub organy, 4) za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ustawodawca nie wskazał wprost,
kto dokonuje zawiadomienia w trybie art. 49 k.p.a., jednak
skoro zawiadomienie ma dotyczyć czynności organu administracji publicznej, to w konsekwencji obowiązek zawiadomienia stron powinien spoczywać na tymże organie. W treści art.
49 k.p.a. brakuje wskazówek, aby obowiązek zawiadomienia
stron mógł spoczywać także na innym podmiocie.
3.1. Jak już zaznaczono, art. 49 k.p.a. nie stanowi samodzielnej i wystarczającej podstawy do zawiadomienia stron postępowania za pomocą publicznego ogłoszenia. Konieczny jest
przepis szczególny, który zezwala na doręczenie przez publiczne ogłoszenie. Należy zwrócić uwagę na te przepisy, które
wprost odsyłają do art. 49 k.p.a., umożliwiając zastosowanie
procedury tam zamieszczonej. Zostaną one przywołane niżej.
3.2. Zgodnie z art. 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane22 w przypadku budowy obiektu liniowego, którego
przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w
postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisu tego nie stosuje się do inwestora oraz właścicieli, użytkowników
wieczystych i zarządców nieruchomości, jeżeli na tych nieruchomościach są lub będą wykonywane roboty budowlane.
Do podmiotów tych stosuje się ogólne zasady doręczeń.
3.3. W myśl art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.
– Prawo ochrony środowiska23 stronami postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego są prowadzący instalację
oraz – jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania – władający powierzchnią
ziemi na tym obszarze. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu,
jeżeli liczba stron w postępowaniu przekracza 20, do stron innych niż prowadzący instalację stosuje się art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego.
3.4. Zgodnie z art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.
– Prawo wodne24 stroną postępowania w sprawie o wydanie
pozwolenia wodnoprawnego jest:
1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego;
2) właściciel wody;
3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego;
4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego
się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód
lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;
5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych
do wykonania urządzeń wodnych;
6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania
urządzeń wodnych. Z kolei art. 127 ust. 7a powołanej ustawy
stanowi, że jeżeli liczba stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przekracza 20, do stron innych niż:
1) wnioskodawca;
2) właściciel wody;
3) właściciel urządzeń wodnych;
4) uprawniony do rybactwa – stosuje się przepis art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego. Uzupełnieniem tej regulacji jest zamieszczony w art. 127 ust. 6 powołanej ustawy
wymóg, aby informację o wszczęciu postępowania o wydanie
pozwolenia wodnoprawnego właściwy organ podał do publicznej wiadomości.
3.5. W myśl art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale
społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko25, jeżeli liczba stron postępowania
o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 kodeksu postępowania
administracyjnego.
Ustawodawca nie poprzestał jednak na wskazaniu obowiązku
zawiadamiania stron o czynnościach organu w trybie art. 49
k.p.a. Równolegle została uregulowana procedura informowania społeczeństwa o postępowaniu w sprawie wydania
lato 2012
11
decyzji środowiskowej. Pojawiają się zatem dwa odrębne sposoby komunikowania: inny dla stron, a inny dla społeczeństwa.
Tryb przewidziany dla społeczeństwa został nazwany „podaniem informacji do publicznej wiadomości”.
Zgodnie z art. 33 ust. 1 powołanej ustawy przed wydaniem i
zmianą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, wymagających udziału społeczeństwa, organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do
publicznej wiadomości informacje o:
1) przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania
przedsięwzięcia na środowisko;
2) wszczęciu postępowania;
3) przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie;
4) organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień;
5) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją
sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu;
6) możliwości składania uwag i wniosków;
7) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując
jednocześnie 21-dniowy termin ich składania;
8) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków;
9) terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla
społeczeństwa, jeżeli ma być ona przeprowadzona;
10) postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania
na środowisko, jeżeli jest prowadzone. Nadto, zgodnie z art.
85 ust. 3 powołanej ustawy, organ właściwy do wydania decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach podaje do publicznej
wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach
zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym
z uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektorem
ochrony środowiska oraz opinią sanitarną. W myśl art. 3 ust. 1
pkt 11) powołanej ustawy przez podanie informacji do publicznej wiadomości rozumie się:
a) udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji
Publicznej organu właściwego w sprawie;
b) ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w
siedzibie organu właściwego w sprawie;
c) ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w
przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału
społeczeństwa – w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu;
d) w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie
mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania – także przez
ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania.
Wymaga zauważenia, że nie tylko strony, ale także społeczeństwo ma być informowane w sposób zwyczajowo przyjęty. Przy
czym ogłoszenie adresowane do społeczeństwa ma nastąpić w
siedzibie organu prowadzącego postępowanie, a także w miejscu planowanego przedsięwzięcia – odmiennie zatem niż przewidziano to w art. 49 k.p.a. W każdym razie równoczesne
uruchomienie procedury publicznego ogłaszania w trybie art.
49 k.p.a. oraz procedury nazwanej: „podanie informacji do publicznej wiadomości” znacznie zwiększa szanse stron na skuteczne pozyskanie informacji o prowadzonym postępowaniu
środowiskowym.
3.6. Największy problem z bezpośrednim stosowaniem art.
49 k.p.a. powstał na tle ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami26. Zgodnie z art. 8 powołanej
ustawy, jeżeli przy załatwianiu spraw dotyczących podziału nieruchomości, wywłaszczenia, ustalenia odszkodowania za
wywłaszczoną nieruchomość, tymczasowego zajęcia nieruchomości, ustalenia opłaty adiacenckiej, zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie istnieje możliwość zawiadomienia stron
o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej ze względu na nieustalone adresy stron, stosuje się art.
49 kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem w wymienionych sprawach ustawodawca zrezygnował z kryterium
w postaci znacznej liczby stron postępowania, a jako
przesłankę zawiadomienia w trybie art. 49 k.p.a. podał nieustalone adresy stron.
Chodzi o przypadki, kiedy organ prowadzący postępowanie z
jakiś względów nie ustalił adresu strony, co wcale nie oznacza,
że strona nie ma adresu, ale że jest to adres nieznany organowi.
„W art. 8 u.g.n. mowa jest jedynie o nieustalonym adresie strony,
a nie o tym, że nie wiadomo, kto jest stroną postępowania. Zatem
komentowany przepis odnosi się do sytuacji, gdy strona jest organowi znana, a nieznany organowi pozostaje tylko jej adres”27.
„Brak wiedzy o stronach lub stronie postępowania nie upoważnia
do zastosowania art. 8 u.g.n.”. Natomiast „strony, których adresy
są organowi znane, powinny być na piśmie indywidualnie zawiadamiane o podejmowanych przez organ postanowieniach i wydawanych decyzjach – niezależnie od tego, że dokonano publicznego
powiadomienia w sposób przewidziany w art. 49 k.p.a.”28.
W sytuacji opisanej w art. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami o wiele trafniejszym rozwiązaniem byłoby odesłanie
do art. 48 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że pisma skierowane
do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, doręcza się przedstawicielowi ustanowionemu w myśl art. 34 k.p.a. Zatem będzie to również
przedstawiciel wyznaczony przez sąd, ale na wniosek organu
administracji publicznej. W sytuacji niecierpiącej zwłoki organ
sam wyznacza przedstawiciela dla strony do czasu, aż takiego
przedstawiciela ustanowi sąd. Wedle poglądu komentatorów
„nieznana z miejsca pobytu to strona istniejąca, zindywidualizowana, czyli znana co do osoby, ale co do której brak wiadomości o miejscu jej pobytu”29. Na to, że osoba nieznana z miejsca
pobytu to taka, której adres nie został ustalony, naprowadza
także treść art. 63 § 2 i art. 64 § 1 k.p.a.
Podobne rozwiązanie przewidziano w procedurze cywilnej.
Zgodnie z art. 144 § 1 k.p.c. przewodniczący ustanowi kuratora, jeżeli wnioskodawca uprawdopodobni, że miejsce pobytu
strony nie jest znane. O ustanowieniu kuratora przewodniczący ogłosi publicznie w budynku sądowym i lokalu wójta
(burmistrza, prezydenta miasta), w sprawach zaś większej
wagi, gdy uzna to za potrzebne, także w prasie (§ 2). Ogłoszenia sądowe wywiesza się w lokalu urzędu gminy właściwej ze
względu na ostatnie miejsce zamieszkania lub pobytu osoby
nieobecnej. Z chwilą doręczenia pisma kuratorowi doręczenie
staje się skuteczne (§ 3)30.
Powyższe zasady znajdują zastosowanie także w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co reguluje art. 79
ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi31. Przesłanką ustanowienia
kuratora w trybie art. 79 p.p.s.a. jest brak wiadomości o miej-
lato 2012
12
scu pobytu (adresie) strony postępowania. Nie można w tym
trybie ustanowić kuratora dla strony, która nie posiada w ogóle
miejsca zamieszkania – jeżeli chodzi o osobę fizyczną, bądź
siedziby – w przypadku osoby prawnej, tj. lokalu, w którym
funkcjonują organy tej osoby prawnej32.
Tam gdzie strona powinna mieć zapewnioną możliwość
obrony swoich praw, procedura administracyjna przewiduje
ustanowienie przedstawiciela, a procedury sądowe nakazują
ustanowienie kuratora. Powstaje pytanie o przesłanki, którymi
kierował się ustawodawca, odbierając taką możliwość stronom
o nieustalonym adresie w postępowaniach administracyjnych
dotyczących odjęcia lub ograniczenia praw rzeczowych na nieruchomości. Art. 8 u.g.n. dotyczy postępowań o niezwykle doniosłych konsekwencjach w indywidualnym majątku strony.
Chodzi bowiem o wywłaszczenie praw do nieruchomości, o
wysokość odszkodowania, o wysokość opłaty adiacenckiej czy
o podział nieruchomości. Przy tak określonym przedmiocie
postępowania nie wydaje się, aby słuszne było osłabienie pozycji procesowej stron o nieustalonym adresie, poprzez nakazanie stosowania art. 49 k.p.a. do doręczeń.
W postępowaniach, o których mowa w art. 8 u.g.n., w praktyce najczęściej występować będzie tylko jedna strona: właściciel bądź użytkownik wieczysty, którego nieruchomość jest
wywłaszczana lub dzielona. Tylko wyjątkowo, np. w razie
współwłasności, stron będzie kilka. Przy ustalaniu opłat adiacenckich regułą jest skierowanie decyzji tylko do jednej
strony. Skoro omawiane postępowania cechują się tak małą
liczbą stron, to dlaczego ustawodawca nakazał stosowanie
ogłoszenia publicznego w trybie art. 49 k.p.a.? Zdecydowanie
lepszym rozwiązaniem byłoby poprzestanie przy rozwiązaniu,
które samo się tutaj nasuwa, czyli doręczeniu do rąk przedstawiciela strony, ustanowionego w trybie art. 48 k.p.a. Bardzo słaba funkcja gwarancyjna zawiadomienia w trybie art. 49
k.p.a. stawia pod znakiem zapytania sens regulacji zamieszczonej w art. 8 u.g.n. Gdyby nie było art. 8 u.g.n., wówczas w
okolicznościach podanych w tym przepisie zastosowanie
mógłby znaleźć bardziej adekwatny tutaj art. 48 k.p.a.
3.7. Ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera jeszcze
jedną regulację odnoszącą się do art. 49 k.p.a. Dotyczy ona
wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie
prawnym. Zgodnie z art. 118a ust. 1 u.g.n., jeżeli w terminie
dwóch miesięcy od dnia podania do publicznej wiadomości nie
zostały ustalone osoby, które wykażą, że przysługują im prawa
rzeczowe do nieruchomości, starosta wykonujący zadanie z
zakresu administracji rządowej wydaje decyzję o nabyciu własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wnioskującą o wywłaszczenie.
Nabycie prawa własności następuje z dniem, w którym decyzja
stała się ostateczna. Nadto decyzja podlega ogłoszeniu w sposób określony w art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego (art. 118a ust. 2 u.g.n.).
Omawiana decyzja doręczana jest wnioskodawcy, czyli Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, w sposób właściwy, natomiast ogłoszenie w trybie art. 49 k.p.a.
odnosi się do wszystkich ewentualnych (nieznanych jeszcze)
stron33.
Od razu trzeba zauważyć, że art. 49 k.p.a. nie znajduje zastosowania do całego postępowania, ale traktowany jest tylko jako
sposób ogłoszenia decyzji, a zatem zupełnie inaczej niż przewiduje art. 8 u.g.n. Nadto w art. 8 u.g.n., jak i we wszystkich
wcześniejszych przykładach mowa jest o zawiadomieniu stron
o decyzji. Natomiast art. 118a ust. 2 u.g.n. odnosi się tylko do
ogłoszenia decyzji. Różnice terminologiczne są więc znaczne.
Jeszcze jeden element jest zastanawiający. Mianowicie „w art.
118a ust. 1 u.g.n., w przeciwieństwie do innych przepisów, w
których używa się określenia ‘wywłaszczenie’ (także w art. 114
ust.3 u.g.n. mowa jest o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości
o nieuregulowanym stanie prawnym), ustawodawca mówi o
„nabyciu własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego”, a decyzja wydawana na podstawie tego przepisu nie jest decyzją o wywłaszczeniu, ale decyzją
o nabyciu własności nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. Świadczy to o dostrzeganiu przez ustawodawcę różnicy
między wywłaszczeniem polegającym na pozbawieniu konkretnych podmiotów praw do nieruchomości a postępowaniem w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym,
kiedy takich podmiotów brak, więc faktycznie nie można żadnego podmiotu pozbawić praw do nieruchomości. Z tego względu
zastąpiono konstrukcję wywłaszczenia konstrukcją nabycia własności przez podmiot publicznoprawny”34.
Skoro nie ma żadnego podmiotu, któremu by przysługiwało
prawo rzeczowe na nieruchomości, a skutkiem decyzji jest nabycie pierwotne prawa własności, przeto poza przyszłym właścicielem, tj. Skarbem Państwa, gminą, powiatem lub
samorządem województwa, w postępowaniu administracyjnym
nie ma żadnych stron. A przecież art. 49 k.p.a. dotyczy zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej. Po co zatem ustawodawca odsyła – i to
wprost, a nie tylko odpowiednio – do stosowania art. 49 k.p.a.?
Przecież do ogłoszenia decyzji można było użyć gotowej formuły podania do publicznej wiadomości, określonej w art. 114
ust. 3 u.g.n.
3.8. Zaprezentowane wyżej przepisy zezwalające na zawiadamianie stron o czynnościach organu administracji publicznej w
trybie art. 49 k.p.a. nie dają jakiejkolwiek wskazówki –
wyjątkiem jest art. 118a ust. 1 u.g.n. – o które czynności chodzi. Zatem ani art. 49 k.p.a., ani przepis szczególny nie dają odpowiedzi na pytanie, które czynności organu prowadzącego
postępowanie mają podlegać publicznemu ogłoszeniu. Wobec
tego wydaje się, że art. 49 k.p.a. znajdzie zastosowanie do
każdej czynności organu, która wywołuje potrzebę ochrony interesu prawnego stron postępowania. Będzie to przede wszystkim zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawiadomienie
o miejscu i terminie przeprowadzenia określonego dowodu,
zawiadomienie o postanowieniach wydawanych w toku postępowania, jeżeli służy na nie zażalenie, zawiadomienie o decyzji
kończącej postępowanie.
Znacznie większą doniosłość ma jednak spostrzeżenie, że
omawiane wyżej przepisy wyraźnie dzielą strony postępowania na dwie kategorie. Pierwszą kategorię stanowią strony, którym pisma doręcza się w sposób właściwy, co gwarantuje
bardziej skuteczną ochronę uprawnień. Druga zaś kategoria
to strony, które zawiadamiane są o czynnościach organu w
drodze publicznego ogłoszenia, co osłabia ich pozycję w postępowaniu. Lepszą pozycję mają przede wszystkim wnioskodawcy oraz właściciele. Powstaje wątpliwość, czy takie
lato 2012
13
rozróżnienie jest zgodne z zasadą równości stron wobec prawa
i ich równego traktowania w toku postępowania administracyjnego. Na plan pierwszy ustawodawca wysunął element
praktyczny oraz skuteczność rozumianą jako wydanie w
rozsądnym terminie decyzji rozstrzygającej sprawę. Utworzenie kategorii stron, co do których organ może stosować
uproszczoną procedurę zrównaną w skutkach z doręczeniem,
jest rozwiązaniem najmniej wymagającym. W przeciwnym
razie ustawodawca musiałby w postępowaniach z udziałem
znacznej liczby stron o nietożsamych interesach wyposażyć
organ w dodatkową funkcję arbitra, a także na nowo ułożyć relacje pomiędzy stronami w postępowaniach masowych.
Wspomniano na początku rozważań, że art. 49 k.p.a. nie formułuje żadnej przesłanki umożliwiającej zastosowanie tego
przepisu. Przesłanka ta staje się widoczna dopiero na tle przedstawionych wyżej przepisów, które dość zgodnie zezwalają na
stosowanie zawiadomienia w trybie art. 49 k.p.a., dopiero gdy
liczba stron w postępowaniu przekracza dwadzieścia. Jest to zatem
wyraźne i konsekwentnie przywoływane kryterium ilościowe.
Na tle art. 49 k.p.a. i przywołanych wyżej przepisów szczególnych powstaje zagadnienie, czy organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do ustalenia i oznaczenia w decyzji
wszystkich stron postępowania, czy też ze względu na art. 49
k.p.a. obowiązek taki nie powstaje. Literalna wykładania art.
49 k.p.a. nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, jakoby przepis ten zwalniał organ administracji publicznej z potrzeby ustalenia stron postępowania. Dlaczego bowiem miałby organ
poprzestać na konstatacji, że adresatami postępowania są jakieś grupy podmiotów, bez potrzeby ich indywidualizowania?
Zresztą art. 49 k.p.a. zamieszczony został w rozdziale o doręczeniach i dotyczy kwestii technicznej doręczeń, natomiast nie
modyfikuje treści art. 107 § 1 oraz art. 124 § 1 k.p.a. w zakresie tego, co powinny zawierać decyzje i postanowienia. Bardzo
istotnym składnikiem decyzji i postanowień jest oznaczenie
strony lub stron postępowania. Organ powinien wskazać konkretnie, o czyich indywidualnych prawach i obowiązkach
rozstrzyga.
„Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania i nie może się ograniczyć do oznaczenia
jako stron osób, na żądanie których postępowanie zostało wszczęte.
Jeżeli dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu
na przyczyny uzyskania takiego statusu powinien być wymieniony
w decyzji administracyjnej jako strona postępowania”35.
W orzecznictwie sądowym pojawiła się wątpliwość, czy
strony powinny zostać określone w osnowie decyzji, czy też
wystarczające jest wymienienie stron w rozdzielniku do decyzji. Odnośnie do tego drugiego wariantu wskazuje się na
praktykę organów administracji publicznej i na to, że forma
rozdzielnika jest preferowana, gdy w sprawie występuje duża
liczba stron. Oznaczenie stron tylko w rozdzielniku nie stanowi wady, która powoduje usunięcie decyzji z obrotu prawnego36. Licznie reprezentowane jest także stanowisko bardziej
rygorystyczne. Otóż podkreśla się, że wskazanie adresata decyzji, będące jednym z czterech głównych składników decyzji,
nie może być określone jako dopisek umieszczony po pouczeniu o środkach zaskarżenia, lecz adresat musi być wymieniony w sposób jasny i precyzyjny w osnowie decyzji. Nie
może to nastąpić dopiero w części decyzji przeznaczonej na
zarządzenie o wysyłce37.
W świetle powyższych uwag może się pojawić wątpliwość co
do sposobu sporządzania wykazu stron i w którym miejscu taki
wykaz powinien się znaleźć. Jednak art. 49 k.p.a. nie dyspensuje organu z powinności ustalenia, kto jest stroną postępowania. Również zaprezentowane wyżej przepisy szczególne w
rozumieniu art. 49 k.p.a. nie dają żadnej przesłanki zwalniającej
organ z obowiązku ustalenia, kto posiada przymiot strony w
konkretnym postępowaniu. Przeciwnie – przytoczone przepisy
stanowią, że zawiadomienie w trybie art. 49 k.p.a. możliwe jest,
gdy liczba stron przekracza 20. A zatem organ musi ustalić i
zindywidualizować co najmniej 21 podmiotów mających legitymację strony. Od tego bowiem zależy, który tryb doręczeń
znajdzie zastosowanie. Nie może to jednak oznaczać, że nie
trzeba ustalić dalszych stron postępowania, że wystarczy tylko
ogólnie uprawdopodobnić ich istnienie. Dlaczego pierwszych
21 stron miałoby – poprzez ustalenie ich personaliów i utrwalenie tego faktu w aktach sprawy – mieć inną sytuację procesową od kolejnych stron nieoznaczonych przez organ w
jakikolwiek sposób? W celu wszechstronnego wyjaśnienia
sprawy oraz w celu praktycznego wypełnienia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej
(art. 8 k.p.a.) organ administracji powinien dążyć do ustalenia
wszystkich stron, chociażby korzystał z uproszczonej formy
doręczenia w trybie art. 49 k.p.a.
W orzecznictwie sądowym można się spotkać z poglądem, że
doręczenie bądź zawiadomienie w drodze obwieszczenia publicznego, o którym mowa w art. 49 k.p.a., nie może być stosowane, jeżeli z góry nie da się ustalić kręgu podmiotów, które
powinny wziąć udział w całym postępowaniu lub w niektórych
jego czynnościach. Stąd właściwy organ musi w pierwszej kolejności ustalić krąg stron postępowania, żeby ustalić, czy ich
liczba przekracza 20, ponieważ determinuje to dalszy przebieg
postępowania administracyjnego, a w szczególności postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym uprawnień i obowiązków jego stron w rozumieniu art. 28 k.p.a.38.
Również art. 8 u.g.n. odnosi się do sytuacji, kiedy strona jest
organowi znana, ale nieznany jest z jakichś przyczyn jej adres.
Zatem w świetle tego przepisu organ prowadzący postępowanie nie został zwolniony z obowiązku ustalenia, kto pozostaje
stroną. Natomiast gdyby nie udało się ustalić personaliów
strony w sposób pełny, czyli obejmujący również jej adres, dopiero wówczas organ może kierować do takiej strony zawiadomienie w trybie art. 49 k.p.a.
Trzeba jednak wspomnieć, że sądy administracyjne nie mają
w omawianej kwestii utrwalonej linii orzeczniczej. Zatem spotkać można także stanowisko, wedle którego art. 49 k.p.a. zwalnia organ administracji publicznej z obowiązku określenia
stron postępowania. Gdyby organ musiał ustalać krąg stron
postępowania, to nie byłoby potrzeby wprowadzania szczególnego trybu informowania stron o decyzjach i innych czynnościach postępowania39. Wypowiedziano także pogląd, że w
treści decyzji wystarczy wskazać tylko te strony, którym przepis nakazuje doręczyć decyzję w sposób właściwy. Natomiast
wszystkie pozostałe strony, które informowane są o wydaniu
decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, nie muszą zostać
wskazane w decyzji40.
Pogląd o tym, że publiczne ogłoszenie samo przez się zwalnia
organ z obowiązku ustalenia stron postępowania, jest formułowany także w formie łagodniejszej. Uznaje się bowiem,
lato 2012
14
że brak ustalenia wszystkich stron wprawdzie jest wadą procesową, ale taką, która nie waży na wyniku sprawy. Jako
przykład można przytoczyć poniższą wypowiedź sądu: „Z
uwagi na przepis art. 46a ust. 5 ustawy – Prawo ochrony
środowiska w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art.
49 k.p.a. dotyczący obwieszczania jako równoważny sposób
doręczania, gdyż liczba stron w tej sprawie przekraczała 20.
Zatem z punktu widzenia wydania takiego rozstrzygnięcia jak
w tej sprawie doręczanego poprzez obwieszczenie oraz przy
uwzględnieniu w takiej sytuacji terminu wnoszenia środka
odwoławczego – generalnie nie ma istotnego znaczenia dla
bytu tej sprawy brak precyzyjnego oznaczanie z imienia i
nazwiska wszystkich stron biorących udział w postępowaniu,
gdyż w tych okolicznościach pominięcie dokładnego wskazania osób fizycznych wnoszących przedmiotowy wniosek nie
może być traktowane jako takie naruszenie norm prawa procesowego, które może mieć wpływ na wynik sprawy”41.
Jednak lepiej uzasadnione jest stanowisko, wedle którego art.
49 k.p.a. nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku ustalenia stron postępowania. Przemawia za tym dodatkowo okoliczność, że ustalenia co do stron postępowania
administracyjnego determinują później krąg uczestników postępowania sądowoadministracyjnego. Otóż zgodnie z art. 33 §
1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z chwilą wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym stroną tego postępowania staje się z mocy prawa
każdy, kto brał udział w postępowaniu administracyjnym, jeżeli
wynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego. Przy czym w piśmiennictwie podkreślono, że mimo iż w
art. 33 § 1 p.p.s.a. jest mowa o interesie prawnym uczestnika
postępowania sądowego na prawach strony, to nie można wyprowadzić stąd wniosku, że sąd jest władny badać występowanie tego interesu i wyciągać w związku z tym konsekwencje
procesowe. Pojęcie to ma tylko służyć odróżnieniu podmiotu,
który będzie uczestnikiem na prawach strony, gdyż brał udział
w postępowaniu administracyjnym z uwagi na swój interes
prawny, a nie faktyczny (np. jako świadek, biegły)42. Zatem
każdy, kto był stroną w postępowaniu administracyjnym, staje
się obligatoryjnie stroną w postępowaniu sądowym, a sąd ma
obowiązek respektować prawa procesowe takiej strony.
Zgoła inna jest sytuacja osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, chociaż wynik tego postępowania dotyczył jej interesu prawnego. Wówczas bowiem w
świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. osoba taka musi złożyć wniosek do
sądu o dopuszczenie jej do udziału w sprawie na prawach
strony. Zatem sytuacja procesowa takiej osoby, pominiętej
przez organ administracji publicznej, jest trudniejsza, a jej status strony zależy od postanowienia sądu.
Odnosząc powyższe uwagi do rozważań o roli art. 49 k.p.a.,
należałoby stwierdzić, że odstąpienie przez organ administracji publicznej od obowiązku określenia stron postępowania
tylko dlatego, że zawiadomienie o czynnościach tego organu
jest dokonywane w drodze publicznego ogłoszenia, w sposób
widoczny utrudnia potencjalnym stronom obronę swego interesu prawnego przed sądem administracyjnym. W tej sytuacji
stosowanie art. 49 k.p.a. oznaczałoby nie tylko zniesienie funkcji gwarancyjnej, którą realizuje doręczenie właściwe, ale
także prowadziłoby do zakwestionowania statusu strony w
ewentualnym postępowaniu sądowym. W efekcie takiej inter-
pretacji art. 49 k.p.a. bardzo wiele podmiotów zostałoby pozbawionych dostępu do sądu. Dlatego należy się kierować literalnym brzemieniem art. 49 k.p.a. oraz związanych z nim
wprost przepisów szczególnych i potwierdzić aktualność spoczywającego na organie administracji publicznej obowiązku
ustalenia wszystkich stron postępowania.
4.1. Z perspektywy art. 49 k.p.a. na uwagę zasługują nie tylko
te przepisy szczególne, które wprost nakazują stosowanie art.
49 k.p.a. Można wyróżnić także przepisy o treści wyraźnie podobnej do brzmienia art. 49 k.p.a., które dopuszczają możliwość zawiadomienia stron przez publiczne ogłoszenie.
Przepisy te zawierają regulację niepełną, wymagają zatem uzupełnienia poprzez wskazanie, czy i kiedy publiczne ogłoszenie
o czynnościach organu wywołuje skutek w postaci doręczenia. W sposób oczywisty takiego uzupełnienia należy poszukiwać w drugiej części brzmienia art. 49 k.p.a.
4.2. Zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami43 w postępowaniach administracyjnych dotyczących historycznych układów
urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów
budowlanych oraz terenów, na których znajduje się znaczna
ilość zabytków archeologicznych, strony tych postępowań
mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach
ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa
narodowego lub wojewódzkiego konserwatora zabytków
przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej
miejscowości sposób publicznego ogłaszania.
Na uwagę zasługuje to, że powyższy tryb publicznego
ogłoszenia o decyzjach lub innych czynnościach ministra oraz
wojewódzkiego konserwatora zabytków ma charakter fakultatywny, o czym świadczy sformułowanie „strony tych postępowań mogą być zawiadamiane”. Tymczasem w art. 49 k.p.a.
użyto zwrotu „jeżeli przepis szczególny tak stanowi”. Zatem przepis szczególny powinien mieć charakter kategoryczny. Skoro
art. 94 cyt. ustawy pozostawia organowi administracji publicznej wybór formy doręczenia pism, a zwłaszcza decyzji, to
organ powinien każdorazowo uzasadnić, dlaczego osłabił pozycję procesową stron i zrezygnował z doręczenia właściwego
na rzecz zawiadomienia przez publiczne ogłoszenie.
4.3. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym44 o wszczęciu
postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji
kończącej postępowanie – strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej
miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.
Problematyka doręczenia decyzji o warunkach zabudowy i
zagospodarowania terenu wywoływała kontrowersje także pod
rządem wcześniejszych przepisów45. Dzieje się tak dlatego, że
są to sprawy statystycznie o wiele liczniejsze od innych postępowań, w których znajduje zastosowanie art. 49 k.p.a. Praktyczne znaczenie problematyki lokalizacji inwestycji celu
publicznego powoduje, że kwestia doręczeń powinna być jednoznaczna.
lato 2012
15
Wymaga zauważenia, że art. 53 ust. 1 cyt. ustawy, w przeciwieństwie do innych omawianych przepisów, wyraźnie zawęża listę czynności organu podlegających publicznemu
ogłoszeniu. I tak organ zobowiązany jest zawiadomić tylko o
wszczęciu postępowania, o wydaniu postanowień uzgadniających oraz o decyzji kończącej sprawę. Nadto zawiadomienie adresowane jest tylko do niektórych stron, gdyż
inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości zawiadamia się na piśmie.
W orzecznictwie sądowym uznano, że „użyty w treści art. 53
ust.1 u.p.z.p. zwrot »także« przesądza, że wymagane jest zarówno
obwieszczenie, jak i poinformowanie w sposób zwyczajowo przyjęty. Taką zwyczajową formą może być umieszczenie obwieszczenia na dostępnych obiektach położonych w okolicy zamieszkania
stron lub też umieszczenie informacji na stronie internetowej
urzędu”46. Powołany przepis w odmienny sposób niż art. 49
k.p.a. reguluje kwestię intensywności sposobów publicznego
ogłoszenia. Art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wymaga łącznego zastosowania wszystkich wskazanych w nim form zawiadamiania
stron, gdy tymczasem art. 49 k.p.a. pozwala poprzestać na zastosowaniu jednej formy publicznego ogłoszenia, choć
względy skuteczności przemawiają za sięgnięciem po co najmniej dwa sposoby ogłaszania.
4.4. Można ze względów historycznych przywołać także przepisy o budowie autostrad, chociaż ich stosowanie wstrzymano
do 31 grudnia 2020 r. Mianowicie uchylone z dniem 18.11.2011 r.
przepisy art. 22 ust. 2 oraz art. 25 ust.2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym47 stanowiły, że wojewoda doręcza decyzję o
ustaleniu lokalizacji autostrady lub pozwolenie na budowę autostrady wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu i treści
pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin i w
prasie lokalnej.
Charakterystyczne tutaj jest to, co było widoczne przy przepisach szczególnych wprost odsyłających do stosowania art.
49 k.p.a. Mianowicie, ustawodawca rozróżnia dwie kategorie
stron: wnioskodawcę, który otrzymuje decyzję przez bezpośrednie doręczenie, oraz pozostałe strony, które informacji
muszą poszukiwać na tablicach ogłoszeń i w prasie lokalnej.
4.5. Zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji
w zakresie dróg publicznych48 – wojewoda w odniesieniu do
dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do
dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu
na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń,
odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w
prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na
adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości
jest skuteczne. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o
miejscu, w którym strony mogą się zapoznać z treścią decyzji.
Zgodnie z art. 11d ust. 5 cyt. ustawy wojewoda w odniesieniu
do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie
o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy,
właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości
objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany
w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w
art. 11a ust. 2, wojewodom, na których obszarze właściwości
znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz
zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym,
a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg
drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej.
Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.
Powołane przepisy odmiennie traktują pod względem doręczeń wnioskodawcę i pozostałe strony. Sytuacja owych pozostałych stron jest pogorszona także dlatego, że obowiązkowo są
informowane jedynie o dwóch czynnościach wojewody lub starosty: o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji.
Odmienność przepisów dotyczących lokalizacji dróg publicznych w stosunku do art. 49 k.p.a. polega przede wszystkim na
tym, że art. 49 k.p.a. mówi o publicznym ogłoszeniu w danej
miejscowości i w sposób zwyczajowy, natomiast powołane
przepisy drogowe wskazują nowe formy zawiadamiania stron.
Mianowicie, z pewnością nie chodzi o ogłoszenie w miejscowości, w której mieszkają strony postępowania, lecz o obwieszczenie w urzędach właściwych ze względu na przebieg
drogi, a także w internecie i w prasie lokalnej. Zatem jest to zawiadomienie za pomocą większej liczby środków komunikowania, z pewnością niemających charakteru zwyczajowego i
niezwiązanych z miejscem zamieszkania stron, lecz z przebiegiem drogi.
4.6. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o
szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w
zakresie budowli przeciwpowodziowych49 – wojewoda doręcza
decyzję o pozwoleniu na realizację budowli przeciwpowodziowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe
strony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz w
urzędach gmin właściwych ze względu na lokalizację inwestycji, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Zawiadomienie powyższe doręcza się dotychczasowemu
właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na
adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zawiadomienie o wydaniu decyzji zawiera informację o terminie
i miejscu, w którym strony mogą się zapoznać z treścią decyzji
o pozwoleniu na realizację inwestycji.
Wcześniej, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, wojewoda zawiadamia o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji na piśmie
wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych
nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, a pozostałe strony w drodze obwieszczeń, w urzędzie wojewódzkim, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na
lokalizację inwestycji. Doręczenie zawiadomienia na adres
lato 2012
16
wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zawiadomienie zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części,
objętych wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, według katastru nieruchomości; a także informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać
się z aktami sprawy.
Przedstawiona wyżej regulacja sposobów zawiadomień w
sprawach budowli przeciwpowodziowych wykazuje wyraźne
podobieństwo do regulacji odnoszącej się do inwestycji drogowych. Te same środki komunikowania, czyli obwieszczenie
w urzędzie gminy, informacja w internecie oraz w prasie lokalnej. Brak związku z miejscem zamieszkania stron oraz zwyczajowymi formami publicznego ogłaszania o czynnościach
organu administracji publicznej. Widoczne zatem jest zerwanie
treściowego związku z art. 49 k.p.a.
4.7. Zgodnie z art. 10 w zw. z art. 7 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12
lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego50 właściwy
wojewoda wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a następnie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w
zakresie lotniska użytku publicznego wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych
wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze
nieruchomości oraz zawiadamia pozostałe strony o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, w urzędzie wojewódzkim, a także
w urzędzie właściwej gminy, na stronie internetowej tej gminy i
w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany
w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zawiadomienie, o którym mowa wyżej, zawiera w szczególności:
a) oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji
w zakresie lotniska użytku publicznego, według katastru nieruchomości;
b) informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.
Ustawodawca po raz kolejny odmiennie traktuje w zakresie
doręczeń wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, a także pozostałe strony. Pozostałe
strony zawiadamiane są o wszczęciu postępowania, a później o
decyzji, w drodze obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim, a
także w urzędzie właściwej gminy, na stronie internetowej tej
gminy i w prasie lokalnej. Zatem miejsce obwieszczenia determinowane jest przez lokalizację lotniska, a nie przez miejsce
zamieszkania stron. Z kolei formy obwieszczenia są z góry
określone i nie zależą od miejscowych zwyczajów.
4.8. Podsumowanie przedstawionych wyżej regulacji prowadzi do wniosku, że tylko w przypadku obwieszczeń dotyczących
lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także obwieszczeń dotyczących historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz terenów,
na których znajduje się znaczna liczba zabytków archeologicznych, ustawodawca wyraźnie nawiązał do treści art. 49
k.p.a., przynajmniej w zakresie sposobów publicznego ogłaszania o czynnościach organów administracji publicznej. Podobieństwo do brzmienia art. 49 k.p.a. jest tutaj wyraźne i od razu
naprowadza na konieczność stosowania tego właśnie przepisu
do oceny skutków publicznego ogłoszenia.
Pozostałe regulacje dotyczące zawiadamiania stron o przebiegu postępowań administracyjnych w sprawach przebiegu
autostrad i dróg publicznych, lokalizacji budowli przeciwpowodziowych, a także lokalizacji lotnisk użytku publicznego
określają formy publicznego ogłaszania o czynnościach organów w odmienny sposób, niż czyni to art. 49 k.p.a. Po pierwsze,
miejsce ogłoszenia jest wyznaczone przez miejsce lokalizacji
inwestycji, a nie przez kryterium miejsca zamieszkania stron.
Po drugie, ustawodawca wskazuje zamkniętą listę form publicznego ogłaszania i jest w tej kwestii dość konsekwentny.
Formami tymi są obwieszczenie w urzędzie gminy (także w
urzędzie wojewódzkim), na stronie internetowej gminy oraz w
prasie lokalnej. Wszystkie wymienione formy zawiadamiania
stron muszą być zastosowane łącznie w jednym czasie.
Poza przepisami dotyczącymi historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych wszystkie pozostałe regulacje
wyraźnie dzielą strony postępowania na te, którym doręcza się
pisma w sposób właściwy, oraz na te, które są zawiadamiane
tylko w drodze publicznego ogłoszenia. Ustawodawca w sposób wyraźny i konsekwentny różnicuje sytuację procesową
wnioskodawcy, właścicieli oraz użytkowników wieczystych
nieruchomości w stosunku do sytuacji pozostałych stron. Owe
pozostałe strony wystarczy zawiadomić jedynie o wszczęciu
postępowania i o wydaniu decyzji je kończącej. O innych czynnościach organu nie muszą być zawiadamiane. Nadto zawiadomienie poprzez obwieszczenie w urzędzie gminy, na jej
stronie internetowej oraz w prasie lokalnej przenosi na ewentualne strony postępowania inicjatywę pozyskiwania informacji o konkretnym postępowaniu administracyjnym, a co za tym
idzie – uzależnia od indywidualnej staranności strony możliwość artykułowania przez nią własnych uwag i wniosków pod
adresem organu prowadzącego postępowanie. Zatem
wysłuchany może zostać tylko ten, kto w odpowiednim terminie zgłosi swoje racje i wykaże legitymację do udziału w postępowaniu.
5.1. Publiczne ogłoszenie o czynnościach organów administracji publicznej nie zamyka się tylko w kręgu oddziaływania
art. 49 k.p.a. Można wskazać także na przepisy regulujące tę
kwestię autonomicznie, niezależne od art. 49 k.p.a. Przy czym
są to przepisy ani niezwiązane chronologicznie, ani niedeterminowane spójną myślą legislacyjną.
5.2. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o
scalaniu i wymianie gruntów51 postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywiesza
się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach
ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia. Z
chwilą upływu powyższego terminu postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego uważa się za doręczone
wszystkim uczestnikom scalenia (art. 7 ust. 4).
Nadto, zgodnie z art. 28 ust.1 cyt. ustawy, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości
przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz
lato 2012
17
na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą upływu wskazanego terminu decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną
wszystkim uczestnikom scalenia (art. 28 ust. 2).
5.3. Zgodnie z art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o
zagospodarowaniu wspólnot gruntowych52 decyzje starosty o
ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową
bądź mienie gromadzkie, a także decyzje zawierające wykaz
uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz
obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość
przysługujących im udziałów we wspólnocie podaje się do wiadomości uprawnionych do udziału we wspólnocie w sposób
przyjęty w danej miejscowości oraz ogłasza się je przez wywieszenie w urzędzie gminy na okres 14 dni. Po upływie tego
okresu decyzję uważa się za doręczoną wszystkim uprawnionym do udziału. Jeżeli uprawnionym do udziału we wspólnocie
jest państwowa jednostka organizacyjna, decyzje, o których
mowa wyżej, doręcza się w zwykłym trybie.
5.4. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r.
o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów
energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących53 wojewoda doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej wnioskodawcy
oraz zawiadamia pozostałe strony o jej wydaniu, w drodze obwieszczenia, w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na lokalizację inwestycji w zakresie budowy
obiektu energetyki jądrowej, na stronach internetowych tych
gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie o zasięgu
ogólnopolskim, ze skutkiem doręczenia na dzień obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim. Właścicielom i użytkownikom
wieczystym nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej zawiadomienie o wydaniu decyzji wysyła się na adres
określony w ewidencji gruntów i budynków. Zawiadomienie o
wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie
budowy obiektu energetyki jądrowej zawiera informację o
miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.
Powołany przepis stanowi tylko o kwestii doręczenia decyzji
kończącej sprawę. Wnioskodawcy inwestycji, właścicielom i
użytkownikom wieczystym nieruchomości doręcza się decyzję
w sposób właściwy, natomiast pozostałe strony zawiadamia się
o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń na tablicach ogłoszeń
w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze
względu na lokalizację obiektu energetyki jądrowej, na stronach
internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w
prasie o zasięgu ogólnopolskim. Przy czym tylko z jedną formą
ogłoszenia ustawodawca powiązał skutek w postaci fikcji prawnej doręczenia decyzji. Mianowicie, doręczenie następuje ze
skutkiem na dzień obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim. Wymaga zauważenia, że miejsca dokonywania ogłoszeń nie są ustalane wedle kryterium, jakim jest miejscowość zamieszkania
stron, lecz według położenia planowanej inwestycji.
Wcześniej przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 6 ust.1 cyt.
ustawy, wojewoda zawiadamia o wszczęciu postępowania o
ustalenie lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu
energetyki jądrowej: wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, przy
czym zawiadomienia wysyła się na adres określony w ewidencji gruntów i budynków ze skutkiem doręczenia, a pozostałe
strony w drodze obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim i
urzędach gmin właściwych ze względu na lokalizację inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, na stronach internetowych urzędu wojewódzkiego, a także w prasie o
zasięgu ogólnopolskim. W obwieszczeniu zamieszcza się oznaczenia nieruchomości objętych wnioskiem, według ewidencji
gruntów i budynków oraz księgi wieczystej, a także informację
o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami
sprawy. W przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym zawiadomienia dokonuje się tylko w formie obwieszczenia, o którym mowa wyżej. Wyłącznie wnioskodawca
otrzymuje zawiadomienia na piśmie. W myśl art. 6 ust. 3 cyt.
ustawy powyższe sposoby doręczeń stosuje się odpowiednio
do innych wezwań, zawiadomień i pism, które organ jest obowiązany doręczać stronom w toku postępowania.
Zgodnie z art. 12 ust. 3 cyt. ustawy wojewoda, prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji o wskazaniu lokalizacji
inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, w
przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym zawiadomienia dokonuje w formie obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na
lokalizację inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki
jądrowej, na stronach internetowych urzędu wojewódzkiego, a
także w prasie o zasięgu ogólnopolskim.
W wyżej opisanych przypadkach ustawodawca nie okazał się
konsekwentny i inaczej niż w art. 10 ust. 1 cyt. ustawy nie wskazał momentu, w którym powstaje skutek doręczenia zawiadomienia. W tej sytuacji konieczne staje się odwołanie do drugiej
części brzmienia art. 49 k.p.a. Oznacza to, że doręczenie następuje dopiero po upływie 14 dni od zdjęcia ostatniego z
ogłoszeń. Wydaje się, że sytuacja taka wymaga interwencji
ustawodawcy, który powinien ujednolicić sposób ustalania momentu, w którym publiczne ogłoszenie wywołuje skutek w
postaci doręczenia.
5.5. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu54 wojewoda doręcza
decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu
wnioskodawcy oraz zawiadamia pozostałe strony o jej wydaniu, w drodze obwieszczenia, w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na lokalizację inwestycji w
zakresie terminalu, na stronach internetowych tych gmin oraz
urzędu wojewódzkiego, a także w prasie o zasięgu ogólnopolskim, ze skutkiem doręczenia na dzień obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim. Właścicielom i użytkownikom wieczystym
nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu zawiadomienie o wydaniu decyzji
wysyła się na adres określony w katastrze nieruchomości. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu zawiera informację o miejscu, w
którym strony mogą się zapoznać z treścią decyzji.
Powyższa regulacja jest jednobrzmiąca z regulacją dotyczącą
doręczeń decyzji o lokalizacji obiektu energetyki jądrowej.
Zatem aktualne są uwagi wcześniej poczynione.
I w tym przypadku ustawodawca nie postąpił w sposób konsekwentny i nie wyłączył stosowania art. 49 k.p.a. do zawiado-
lato 2012
18
mienia o wszczęciu postępowania. Mianowicie, według art. 8
ust. 1 cyt. ustawy, wojewoda zawiadamia na piśmie o wszczęciu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji w zakresie
terminalu wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem. Przy czym zawiadomienia wysyła się na adres określony w katastrze
nieruchomości ze skutkiem doręczenia. Natomiast pozostałe
strony zawiadamiane są w drodze obwieszczenia w urzędzie
wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na lokalizację inwestycji w zakresie terminalu, na stronach internetowych urzędu wojewódzkiego, a także w prasie o zasięgu
ogólnopolskim. W obwieszczeniu zamieszcza się oznaczenia
nieruchomości objętych wnioskiem, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, a także informację o miejscu,
w którym strony mogą się zapoznać z aktami sprawy.
5.6. Omówione wyżej przepisy charakteryzują się tym, że
mogą być stosowane bez odwoływania się do art. 49 k.p.a.,
gdyż same wskazują precyzyjnie sposoby zawiadamiania
stron, a przede wszystkim wskazują moment, w którym następuje skutek doręczenia. W każdym przypadku ustawodawca określa co najmniej dwa sposoby zawiadamiania stron,
ale skutek w postaci doręczenia związany jest tylko z jednym
(wyjątkowo z dwoma) z tych sposobów. I tak w przypadku scalenia gruntów decyzja jest odczytywana na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto podlega wywieszeniu na okres 14 dni w
lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane
grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w
obszar scalenia. Z chwilą upływu wskazanego terminu decyzję
o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Z kolei decyzje dotyczące wspólnoty gruntowej podaje się do wiadomości
uprawnionych do udziału we wspólnocie w sposób przyjęty w
danej miejscowości oraz ogłasza się je przez wywieszenie w
urzędzie gminy na okres 14 dni. Po upływie tego okresu decyzję uważa się za doręczoną wszystkim uprawnionym do
udziału. Wreszcie decyzje w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej oraz decyzja o lokalizacji terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu
podawane są do wiadomości stron w drodze obwieszczenia w
urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze
względu na lokalizację inwestycji, na stronach internetowych
tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie o zasięgu ogólnopolskim, ze skutkiem doręczenia na dzień obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim.
We wszystkich omówionych przypadkach kluczowe znaczenie ma moment wywieszenia decyzji w urzędzie gminy lub w
urzędzie wojewódzkim, które są właściwe dla miejsca inwestycji. Po raz kolejny widać, że to lokalizacja inwestycji, a nie
miejsce zamieszkania stron, określa to, gdzie czynność organu
podawana jest do wiadomości.
W przytoczonych przepisach znajduje potwierdzenie wcześniejsze spostrzeżenie, że zawiadomienie przez publiczne
ogłoszenie dotyczy tylko niektórych stron postępowania.
6.1. Na koniec należy zauważyć, że publiczne ogłoszenie jest
także formą ogłaszania aktów normatywnych, a zatem znajduje
zastosowanie nie tylko w postępowaniu administracyjnym, lecz
także w procesie legislacyjnym. Celem egzemplifikacji można
podać dwa przykłady.
Zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami
rada gminy podejmuje uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości. Uchwałę taką doręcza się uczestnikom postępowania (tj.
właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz samoistnym posiadaczom nieruchomości), których adresy są znane, a ponadto
informację o podjęciu uchwały podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz
na stronach internetowych urzędu gminy, a także przez ogłoszenie w prasie lokalnej.
Z kolei w myśl art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów
prawnych55 przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym
terenie lub w środkach masowego przekazu. Za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu (ust. 2). Ogłoszenie przepisów porządkowych w
sposób określony wyżej nie zwalnia z obowiązku ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 3).
7. Przeprowadzone rozważania wokół art. 49 k.p.a. wskazują
wyraźnie, że przepis ten znajduje zastosowanie w postępowaniach, w których uczestniczy znaczna liczba stron. Ustawodawca najczęściej przyjmuje, że liczba stron powinna być
większa niż 20. Wprawdzie przepisy szczególne, które nie odwołują się wprost do art. 49 k.p.a., nie określają żadnego kryterium ilościowego, jednak w każdym przypadku już sam
charakter sprawy sugeruje możliwość udziału znacznej liczby
stron. Nadto są to postępowania, których przedmiotem pozostają nieruchomości bądź realizowane na nich przedsięwzięcia o dużej skali.
Art. 49 k.p.a. wskazuje na miejsce zamieszkania stron jako
miejsce publicznego ogłoszenia. Natomiast znaczna część omówionych przepisów szczególnych oparta została na założeniu,
że miejsce publicznego ogłoszenia musi być wyznaczone przez
położenie nieruchomości lub przez miejsce lokalizacji inwestycji. Ustawodawca powinien się zatem zdecydować na jednolite rozwiązanie.
Art. 49 k.p.a. oparty jest na obwieszczeniach i innych zwyczajowych sposobach publicznego ogłaszania o czynnościach
organów administracji publicznej. Tymczasem ustalenie tego,
jakie w danej miejscowości wykształciły się sposoby publicznego komunikowania, może być trudne. Nadto powstawanie
zwyczaju i jego funkcjonowanie w świadomości określonej
społeczności ma charakter procesu. Proces taki może przebiegać w sposób nieharmonijny i pozostawiać szeroki margines niepewności. Dlatego wyżej należy ocenić te przepisy –
zresztą coraz liczniejsze – które nie odwołują się do zwyczaju,
lecz w sposób konkretny wymieniają formy publicznego
ogłaszania przystające do obecnych realiów społecznych i cywilizacyjnych. Chodzi zwłaszcza o obwieszczenie w lokalu
urzędu gminy czy urzędu wojewódzkiego, obwieszczenie na
stronie internetowej gminy oraz w prasie lokalnej. Taka regulacja lepiej chroni interesy stron postępowania. Z góry bowiem
wiadomo, w jaki sposób i gdzie organ musi dokonać publicznego ogłoszenia. Tymczasem, gdy jedyne kryterium dla
działalności publikacyjnej organu ma stanowić tzw. miejscowy
zwyczaj, wówczas rośnie poziom swobody działania organu,
lato 2012
19
a zarazem maleje poziom ochrony procesowej potencjalnych
stron postępowania.
Posługiwanie się przez art. 49 k.p.a. terminami „zwyczajowy”
i „miejscowość” wydaje się dysfunkcjonalne. Wyżej należy ocenić te przepisy, które nie zawierają odesłania do art. 49 k.p.a.,
lecz samodzielnie wskazują konkretne formy i miejsca publicznego ogłaszania o czynnościach organów administracji
publicznej. Konkretne postanowienia zamieszczone w przepisach szczególnych wzmacniają charakter gwarancyjny doręczenia w odróżnieniu od nadmiernej ogólności art. 49 k.p.a.
W bardzo wielu przypadkach zawiadomienie w drodze publicznego ogłoszenia dotyczy tylko niektórych stron postępowania. Inaczej traktowani są np. wnioskodawca, właściciel lub
użytkownik wieczysty nieruchomości będącej przedmiotem
postępowania. Stronom takim doręcza się pisma w sposób bezpośredni. Podział stron postępowania na dwie kategorie o
zróżnicowanej sytuacji procesowej wywołuje zastrzeżenia z
perspektywy zasady równości stron. Jednak nie można takiej
sytuacji z góry uznać za nieusprawiedliwioną. Można bowiem
uznać, że niektóre strony mają tylko interes pośredni w określonym załatwieniu sprawy, jeśli decyzja wpłynie tylko pośrednio na ich status prawnomaterialny. W piśmiennictwie mówi
się w takim przypadku o stronie refleksowej i interesie refleksowym, który „polega w istocie rzeczy na ograniczeniu do niezbędnych rozmiarów skutków decyzji administracyjnej wobec
osób trzecich”56. Gdyby jednak przyjąć, że w omawianych przepisach znajduje odzwierciedlenie koncepcja strony refleksowej, to wówczas konsekwencje dotyczyłyby nie tylko
doręczeń, ale przede wszystkim legitymacji takich stron do podejmowania w toku postępowania czynności procesowych i
materialnych.
Zawiadomienie stron w drodze publicznego ogłoszenia odnosi się przede wszystkim do postępowań, w których uczestniczy duża liczba stron. Mówi się w takim przypadku o
postępowaniu masowym, otwartym, grupowym bądź o uczestnictwie publicznym. Rozchwianie terminologiczne pozostaje
znaczne, gdyż jest to zagadnienie sporne i na nowo odkrywane57. Zagadnienie publicznego ogłaszania o czynnościach
organów administracji publicznej pozostaje w ścisłym związku
z dyskusją na temat wprowadzenia procedur masowych.
Art. 49 k.p.a. oraz większość przepisów szczególnych nie są
adekwatne do charakteru i specyfiki postępowań masowych.
Z tej perspektywy nowelizacja bądź uchylenie art. 49 k.p.a. nie
ma większego znaczenia. W pierwszej kolejności należałoby rozstrzygnąć, czy w zakresie jurysdykcji administracyjnej mają rację
bytu procedury masowe. Za tym idzie koncepcja strony oraz modyfikacja administracyjnego postępowania orzekającego. Postępowanie masowe odbiega wyraźnie od dwupodmiotowego
modelu postępowania administracyjnego, który zakłada istnienie jednego zindywidualizowanego adresata lub ich niewielkiej liczby umożliwiającej personalizację. Tradycyjny
model postępowania sprowadza się do konkretyzacji interesu
prawnego jednego podmiotu. Tymczasem w procedurach masowych widoczny jest brak indywidualizacji uczestników oraz
znaczne zróżnicowanie chronionych interesów. Natomiast rola
organu administracji publicznej nie ogranicza się już tylko do
konkretyzacji norm prawa wobec określonych adresatów, lecz
staje się rolą arbitra pomagającego w poszukiwaniu rozwiązań
kompromisowych. Nadto wydawanie decyzji administracyjnej
zarówno wobec adresatów imiennie wskazanych, jak i wobec
adresatów oznaczonych generalnie jako „pozostałe strony” wykazuje podobieństwo do aktu generalnego58.
Wydaje się, że dopiero po podjęciu przez ustawodawcę wyzwania w zakresie uregulowania struktury postępowania masowego będzie można proponować rozwiązania szczegółowe,
a zatem także te dotyczące komunikowania się ze stronami postępowania masowego za pomocą publicznego ogłoszenia.
Obecnie obowiązujący art. 49 k.p.a. jest zbyt silnie związany z
kodeksową regulacją doręczeń, dlatego bardziej adekwatne do
postępowań charakteryzujących się znaczną liczbą stron są
przepisy późniejsze, które w całości lub choćby częściowo
wprowadzają nowe rozwiązania.
dr KRZYSZTOF ŚWIDERSKI
Autor jest Prezesem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
lato 2012
G.Łaszczyca, A.Matan, Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym
i podatkowym, Zakamycze 1998.
A.K. Modrzejewski, Doręczenia w postępowaniu administracyjnym, Wrocław
2011.
Zob. E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, PiP 2002,
z. 2, s.70-80; B. Dolnicki, Skutki doręczenia decyzji w postępowaniu ogólnym i
podatkowym, [w:] Samorządowe kolegia odwoławcze jako gwarant prawa do
dobrej administracji, red. K. Sieniawska, Warszawa 2009, s. 80-95.
N. Kowal, T. Rutkowski, Sposoby doręczeń w kodeksie postępowania administracyjnego, „Casus” 1999, nr 13, s. 24; G. Łaszczyca, A. Matan, jak wyżej,
s. 159-197.
Np. R. Suwaj, Wydawanie decyzji administracyjnych, Wrocław 2011, s. 149.
Zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 163/96, niepubl.
G. Łaszczyca, Doręczenie zastępcze w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 1997, z. 10, s. 51.
Art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach, Dz.U.
z 1990r., nr 51 poz. 297 ze zm.
Art.7 ust. 10 ustawy z dnia 7 maja 1999r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, Dz.U. z 1999r., nr 41 poz. 412 ze zm.
A. Korzeniowska-Polak, Problematyka doręczeń w przypadku wielości stron
postępowania administracyjnego, PiP 2007, z. 8, s. 76.
A. Korzeniowska-Polak, jak wyżej, s. 82.
G. Łaszczyca, A.Matan, jak wyżej, str.187.
J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 264.
Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22.01.2009 r., sygn. akt II SA/Bk 563/08,
niepubl.
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 2.04.2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 179/08,
Lex nr 489433.
Dz.U z 2003 r. nr 166 poz. 1612 ze zm.
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt. I SA/Wa
334/06, Lex nr 352713.
N. Kowal, T. Rutkowski, Sposoby doręczeń w kodeksie postępowania administracyjnego, „Casus” 1999, nr 13, s. 26; G. Łaszczyca, A. Matan, jak wyżej,
s. 185.
G. Łaszczyca, A. Matan, jak wyżej, s. 186.
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 436/07,
Lex nr 345719.
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa
1276/07, ONSAi WSA 2009, nr 2, poz.28; A.K. Modrzejewski, jak wyżej, s. 122.
Tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.
Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145.
Dz.U. z 2008 r. nr 199 poz. 1227 ze zm.
E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 94.
E. Bończak-Kucharczyk, jak wyżej, s. 95.
G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2007, s. 451.
Zob. H. Pietrzykowski, Zarys metodyki pracy sędziego w sprawach cywilnych,
Warszawa 2006, s. 187-189.
Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.
Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt
I SA/Wa 140/04, niepubl.
20
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
M. Dyl, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red.
M.Wierzbowski i A. Wiktorowska, Warszawa 2011, s. 560.
Wyrok NSA z dnia 19.02.2008 r., sygn. akt II OSK 1067/07, niepubl.; wyrok
WSA w Poznaniu z dnia 6.08.2008 r., sygn. akt II SA/Po 266/08, niepubl.
Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.05.2009 r., sygn. akt II SA/Po 1022/08 niepubl.; wyrok NSA z dnia 6.05.2008 r., sygn. akt II GSK 64/08, Lex nr 467116.
Wyrok NSA z dnia 1.02.2011 r., sygn. akt II OSK 241/10, Lex nr 965215.
Wyrok NSA z dnia 1.04.2011 r., sygn. akt II OSK 158/11, niepubl.
W. Chróścielewski, Strony i uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 9, s. 37.
Dz.U. z 2003 r. nr 162 poz. 1568 ze zm.
Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.
Np. N. Kowal, Problematyka doręczeń na tle ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym, „Casus” 2000, nr 16; T Jędrzejewski, P. Rączka, Doręczenie
decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
[w:] Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały konferencji naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego. Łódź – wrzesień – 2000, Łódź 2000, s. 151.
Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2.12.2010 r., sygn. akt IV SA/Po 536/10, Lex
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
nr 758536.
Dz.U. z 2010 r. nr 143 poz. 963
Dz.U. z 2009 r. nr 42 poz. 340 ze zm.
Tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. nr 178 poz.1 749 ze zm.
Dz.U. z 1963 r. nr 28 poz. 169 ze zm.
Dz.U. z 2011 r. nr 135 poz. 789 ze zm.
Dz.U. z 2009 r. nr 84 poz. 700 ze zm.
Tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. nr 197 poz. 1172.
A. Matan, Ochrona praw refleksowych w postępowaniu ogólnym administracyjnym, [w:] Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu
administracyjnym, red. Cz. Martysz, A. Matan, Zakamycze 2005, s. 277.
A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, s. 94105, s. 119-139.
A.Skóra, jak wyżej, s. 134-137.
O DOPUSZCZALNOŚCI
STOSOWANIA NADZWYCZAJNYCH TRYBÓW
POSTĘPOWANIA ADMI NISTRACYJNEGO
DO ORZECZEŃ SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW
ODWOŁAWCZYCH
W SPRAWIE AKTUALIZACJI OPŁATY ROCZNEJ
Z TYTUŁU UŻYTKOWANIA WIECZYSTEGO
NIERUCHOMOŚCI GRUNTOWYCH
Dr TOMASZ BRZEZICKI, KRZYSZTOF ŚMIGIELSKI
Wprowadzenie
Procedura aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania
wieczystego w zakresie kognicji samorządowych kolegiów
odwoławczych1 wywołuje szereg istotnych wątpliwości2. Jedną
z najbardziej znaczących i spornych kwestii w tej materii jest
dopuszczalność zastosowania nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. instytucji wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności
decyzji w stosunku do orzeczeń kolegiów dotyczących aktualizacji przedmiotowej opłaty. Znajduje to przede wszystkim
wyraz w braku jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych, jak również w rozbieżnych poglądach przedstawicieli
doktryny.
Wątpliwości w tym zakresie wynikają przede wszystkim z
brzmienia art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami3, który to przepis nakazuje do
postępowania przed kolegiami stosować odpowiednio uregulowania kodeksu postępowania administracyjnego4, m.in.
o postępowaniu, przy czym wyraźnie wyłącza stosowanie
zwykłych środków zaskarżenia, tj. odwołań i zażaleń, natomiast nie przewiduje wyłączenia w stosunku do nadzwyczajnych środków weryfikacji rozstrzygnięć.
Celem niniejszego opracowania jest analiza dopuszczalności
stosowania nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego do orzeczenia kolegium w sprawie rozpatrzenia
wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja
opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości. W przedstawionych rozważaniach zostaną pominięte kwestie związane z
możliwością wyeliminowania w powyższych trybach ugody zawartej przed kolegium5.
Przed przystąpieniem do analizy przedstawionego problemu
podkreślenia wymaga – co może mieć kardynalne znaczenie
dla omawianych kwestii – że sprawa wypowiedzenia opłaty
rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie jest sprawą administracyjną, lecz sprawą cywilną podlegającą z woli ustawodawcy kognicji organów administracji publicznej6.
Postępowanie przed kolegium zakończone wydaniem przedmiotowego orzeczenia stanowi swoisty tryb przedsądowy,
którego wyczerpanie warunkuje otwarcie drogi sądowej w
tych sprawach. W zakresie aktualizacji opłat wieczystych z tytułu użytkowania wieczystego występuje zatem czasowa niedopuszczalność drogi sądowej, gdyż sprawy te mogą być
załatwiane przez sądy powszechne dopiero po uprzednim wyczerpaniu postępowania przed kolegium7.
lato 2012
21
Stan de lege lata
Tryb postępowania w sprawie aktualizacji opłat wieczystych
z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości reguluje
u.g.n. Zgodnie z art. 77 ust. 3 u.g.n. aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości
nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę
majątkowego. Właściwy organ zamierzający zaktualizować
opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia
31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie
ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy
wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć
użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia (art. 78 ust. 1 zd. 1 i 2 u.g.n.). Stosownie do art. 78
ust. 2 u.g.n. użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od
dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do kolegium właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo
uzasadniona w innej wysokości. Na mocy art. 79 ust. 7 zd. 1
u.g.n. do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu o
załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i
zażaleń. W toku prowadzonego postępowania kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze
ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości
opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje
(art. 79 ust. 3 u.g.n.), jednakże może być ono zaskarżone w
drodze sprzeciwu wnoszonego w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne
z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości (art.
80 ust. 1 u.g.n.), a orzeczenie kolegium traci moc nawet wtedy,
gdy sprzeciw odnosi się tylko do jego części (art. 80 ust. 3
u.g.n.)8.
Zaznaczenia wymaga, że w Dziale II k.p.a. zatytułowanym
„Postępowanie” (obejmującym art. od 61 do 163) zawarte są
m.in. przepisy dotyczące zwykłych środków zaskarżenia, tj. odwołań i zażaleń (art. od 127 do 144) oraz nadzwyczajnych środków weryfikacji rozstrzygnięć w postaci instytucji wznowienia
postępowania, uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. od 145 do 163).
Zestawienie powyższych przepisów pozwala na stwierdzenie,
że przy zastosowaniu literalnej wykładni obowiązujących norm
prawnych nie ma przeszkód do stosowania nadzwyczajnych
trybów wzruszenia decyzji administracyjnej w stosunku do
orzeczenia kolegium w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.
Argumenty za dopuszczalnością stosowania
nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego
do orzeczeń kolegiów
Pogląd, że w odniesieniu do orzeczeń kolegium dopuszczalne
(czy też niewykluczone) jest stosowanie przepisów k.p.a. dotyczących nadzwyczajnych trybów postępowania administra-
cyjnego, oparty został na literalnym brzmieniu art. 79 ust. 7
u.g.n. Autorzy opowiadający się za tym stanowiskiem przyjmują, że skoro ustawodawca dopuścił odpowiednie stosowanie do postępowania przed kolegium przepisów k.p.a. m.in. o
postępowaniu, z wyjątkiem wyłącznie przepisów dotyczących
odwołań i zażaleń, to w tym postępowaniu mają zastosowanie
przepisy k.p.a. regulujące nadzwyczajne tryby weryfikacji rozstrzygnięć9. Zwolennicy tego poglądu – zakładając racjonalność ustawodawcy – argumentują, że istnieje wyraźne
wyłączenie stosowania do postępowania przed kolegiami
tylko przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, więc nie zostało dokonane takie wyłączenie w stosunku do przepisów postępowania odnoszących się do nadzwyczajnych trybów
postępowania, co oznacza, że nie można przyjąć, iż przepisy
dotyczące nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania do orzeczeń kolegiów.
Gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie stosowania przepisów regulujących tryby nadzwyczajne, zostałoby to dokonane
na podstawie takiego samego, wyraźnego i jednoznacznego
wyłączenia jak w przypadku odwołań i zażaleń. Wyłączenie w
stosunku do orzeczeń kolegiów zwykłych środków zaskarżenia (tj. przepisów o odwołaniach i zażaleniach) jest wynikiem wprowadzenia przez ustawodawcę szczególnego
środka prawnego w postaci sprzeciwu (art. 80 u.g.n.) i nie ma
wpływu na dopuszczalność stosowania do tych orzeczeń przepisów regulujących nadzwyczajne tryby postępowania10.
Zaprezentowane stanowisko jest dodatkowo poparte argumentami celowościowymi, gdyż brak dopuszczenia trybów
szczególnych „oznaczałoby de facto w razie upływu terminu do
wniesienia sprzeciwu, przyzwolenie na funkcjonowanie w obiegu
prawnym wadliwego aktu stosowania prawa”11.
Argumenty przeciwko dopuszczalności stosowania
nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego do orzeczeń kolegiów
Kwestionowanie dopuszczalności stosowania nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego do orzeczeń kolegiów oparte jest na cywilnoprawnym charakterze opłaty
rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Wskazuje się, że kolegium, rozstrzygając sprawę cywilną z zakresu ustalenia
opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, nie działa w tych sprawach władczo, więc nie powinno być mowy także o możliwości
zastosowania do tych spraw nadzwyczajnych środków weryfikacji rozstrzygnięć przewidzianych w przepisach k.p.a. dla decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że orzeczenie w sprawie
aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie jest
decyzją administracyjną12. Za miarodajne w tym względzie
można uznać stanowisko wyrażone przez NSA w Warszawie13,
który stwierdził, że „Skoro z woli ustawodawcy w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu
nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia,
to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności decyzji. Wyłączenie powyższych uregulowań prawnych
jest konsekwencją braku administracyjnoprawnej formy
działania organu, tj. decyzji administracyjnej. Natomiast odpowiednie stosowanie niektórych przepisów k.p.a. nie nadaje sprawie charakteru sprawy administracyjnej”14.
lato 2012
22
Próba rozstrzygnięcie spornej kwestii
Naszym zdaniem pierwszy z zaprezentowanych poglądów nie
zasługuje na aprobatę i należy się opowiedzieć za drugim
przedstawionym stanowiskiem. Powyższa konstatacja wynika
z kilku względów.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że brak wyraźnego
wyłączenia w przepisie art. 79 ust. 7 u.g.n. stosowania do postępowania przed kolegiami przepisów postępowania odnoszących się do nadzwyczajnych trybów postępowania nie
może automatycznie przesądzać, iż przepisy te znajdują zastosowanie. Zgodnie z powszechnie przyjmowanymi w doktrynie i judykaturze poglądami „odpowiednie” zastosowanie
przepisów dotyczących postępowania, o którym mówi ww.
przepis, oznacza, że pewne przepisy mogą być stosowane
wprost, inne z modyfikacjami, a stosowanie niektórych jest
wyłączone15. Podkreślenia bowiem wymaga, że prymat literalnej wykładni obowiązujących przepisów nie zawsze umożliwia uwzględnienie charakteru instytucji i często jej
zastosowanie może doprowadzić do odejścia od istoty regulacji. Nie należy zatem tracić z pola widzenia faktu, że celem
wprowadzenia przez ustawodawcę rozstrzygania przez kolegia sporów z zakresu ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego było odciążenie sądów powszechnych
od orzekania w tym przedmiocie przy jednoczesnym zapewnieniu kontroli sądowej w tych sprawach. W praktyce spory te
(w przypadku nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe) dotyczą niewielkich kwot,
wobec czego wydaje się, że nie ma potrzeby angażowania
sądów powszechnych w spory, które mogą być z powodzeniem załatwiane przez organy administracji publicznej w drodze mediacji. W tym zakresie ugody zawierane przed
kolegiami nie należą do rzadkości, co prowadzi do polubownego załatwienia sporu, a więc jest to zjawisko pożądane i
zgodne z celem ustawodawcy. Nawet przy założeniu, że zdarzają się w praktyce spory o większej wartości, co związane
jest ze znacznym w ostatnich latach wzrostem wartości nieruchomości, to wciąż nie przeważają one nad sporami drobnymi.
Po drugie, rozstrzygnięcie spornej kwestii powinno uwzględniać cywilnoprawny charakter instytucji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W orzecznictwie Sądu
Najwyższego oraz sądów administracyjnych, a także doktrynie prawa nie budzi wątpliwości, że spór o aktualizację opłaty
rocznej ma charakter cywilnoprawny16. Wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania
wieczystego gruntu jest w istocie wypowiedzeniem zmieniającym umowę o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste (w części dotyczącej opłaty rocznej
związanej z korzystaniem z tego prawa). Odmowa przyjęcia
zaproponowanej w wypowiedzeniu nowej wysokości opłaty
rocznej połączona ze złożeniem wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej
wysokości, uruchamia postępowanie przed kolegium. Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest jednak decyzją
administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający
sprawę, a strony postępowania niezadowolone z orzeczenia
kolegium mogą wnieść w stosownym terminie sprzeciw od
tego orzeczenia do sądu powszechnego, właściwego ze
względu na miejsce położenia nieruchomości, i w wyniku
wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje
do rozpoznania sąd powszechny17.
Mając na uwadze powyższe argumenty, stwierdzić należy, że
właśnie z uwagi na cywilnoprawny charakter opłat z tytułu
użytkowania wieczystego oraz przewidzianą przez ustawodawcę możliwość wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium do sądu powszechnego, w wyniku czego orzeczenie
takie traci moc, wyłączone jest stosowanie do orzeczeń kolegiów nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Orzeczenie kolegium rozstrzyga bowiem sprawę
cywilną i nie powoduje, że nabiera ona charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., kończonej rozstrzygnięciem mogącym podlegać wzruszeniu w trybie
nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Podkreślić natomiast
należy, że nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie jedynie w sprawach administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w których organ
administracji publicznej władczo rozstrzyga sprawę w formie
decyzji administracyjnej lub postanowienia, o którym mowa w
art. 126 k.p.a. Brak zatem wyraźnego wyłączenia w przepisie
art. 79 ust. 7 u.g.n. stosowania do postępowania przed kolegiami przepisów postępowania odnoszących się do nadzwyczajnych trybów postępowania nie przesądza, że mogą być one
stosowane do orzeczeń kolegium, gdyż sprzeciwia się temu
cywilnoprawny charakter spraw w przedmiocie aktualizacji
opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Stwierdzić więc
trzeba, że „odpowiednie” stosowanie przepisów postępowania,
o którym mowa w przepisie art. 79 ust. 7 u.g.n., należy rozumieć w ten sposób, iż w spornej kwestii stosowanie przepisów
dotyczących nadzwyczajnych trybów weryfikacji rozstrzygnięć
jest wyłączone.
Ponadto podnieść należy, że stanowisko takie nie oznacza, iż
nie istnieje żadna możliwość wzruszenia prawomocnego orzeczenia kolegium, gdyż stosownie do przepisu art. 81 ust. 1
u.g.n. użytkownik wieczysty może żądać od właściwego organu
dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie podjął aktualizacji.
Jeżeli właściwy organ odmówi aktualizacji opłaty, użytkownik
wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy, skierować sprawę do kolegium. Przepisy art. 77-80
u.g.n. stosuje się wówczas odpowiednio18. W przypadku
spadku wartości nieruchomości użytkownik wieczysty ma
zatem analogiczne uprawnienia jak właściciel nieruchomości
w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości.
Za powyższymi argumentami przemawia także pewność
obrotu prawnego, gdyż wydane orzeczenie po nadaniu klauzuli wykonalności podlega wykonaniu w drodze egzekucji
sądowej (art. 79 ust. 9 u.g.n.).
Ocena przydatności ewentualnego zastosowania
trybów nadzwyczajnych do orzeczeń kolegiów
Niezależnie od powyższych wywodów spróbujmy założyć dopuszczalność zastosowania trybów nadzwyczajnych do
orzeczeń kolegiów, koncentrując się jednak nie na ich przesłankach, lecz na rozstrzygnięciach, które by mogły zapaść po ich
zastosowaniu.
lato 2012
23
a) Wznowienie postępowania
b) Stwierdzenie nieważności
Rozstrzygnięcie kolegium w przypadku wznowienia postępowania, w sytuacji ziszczenia się przesłanek do wznowienia, opierałoby
się na przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem kolegium uchyliłoby dotychczasowe orzeczenie istniejące w obrocie prawnym i
wydałoby nowe orzeczenie w sprawie. Wydane rozstrzygnięcie w
postaci uchylenia poprzedniego orzeczenia wywoływałoby skutki
na przyszłość (ex nunc), tj. nowa opłata z tytułu użytkowania wieczystego obowiązywałaby od chwili wejścia do obrotu prawnego, zapadłego po wznowieniu orzeczenia kolegium.
W praktyce oznaczałoby to, że do momentu wydania rozstrzygnięcia w trybie wznowieniowym istniałoby w obrocie
prawnym rozstrzygnięcie pozwalające właścicielowi nieruchomości objętej użytkowaniem wieczystym na skuteczne domaganie się zapłaty opłaty rocznej, a użytkownik wieczysty
powinien taką należność uiścić, nie chcąc się narazić na ewentualne postępowanie egzekucyjne19.
Pamiętać przy tym należy (o czym była już mowa), że w sytuacji
gdy użytkownik wieczysty kwestionuje wysokość opłaty rocznej,
może żądać dokonania jej aktualizacji. W powyższym zakresie
stwierdzić jednak należy, że nowelizacja przepisu art. 77 ust. 1
u.g.n.20 pozwalającego na dokonanie aktualizacji nie częściej niż raz
na 3 lata (przed nowelizacją aktualizacji można było dokonywać
corocznie), wprowadzona przez ustawodawcę w celu ochrony
użytkownika wieczystego (który jest co do zasady stroną słabszą
sporu o aktualizację) przed zbyt częstymi aktualizacjami opłaty
rocznej ze strony organu, w praktyce może powodować negatywne
skutki dla użytkownika wieczystego, gdyż nie uwzględnia, iż
aktualizacja może być dokonywana nie tylko w związku ze wzrostem
wartości nieruchomości, ale także jej obniżeniem. W konsekwencji
tej nowelizacji użytkownik wieczysty może zatem ponosić skutki
wadliwego orzeczenia kolegium przez minimalny okres trzech lat,
co jest zjawiskiem niekorzystnym zwłaszcza w sytuacji, gdy
orzeczenie byłoby obarczone wadami umożliwiającymi wznowienie
postępowania, a to może okazać się zjawiskiem nierzadkim (np. w
sytuacji gdy kolegium nie były znane wszystkie istotne dla sprawy
okoliczności lub dowody istniejące w dniu wydania orzeczenia – art.
145 § 1 pkt 5 k.p.a.).
Drugim rozstrzygnięciem, które by mogło wydać kolegium,
byłoby stwierdzenie, iż orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których
kolegium go nie uchyliło (art. 151 § 2 k.p.a.). Takie rozstrzygniecie powinno nastąpić w sytuacji, gdy upłynął określony termin od wydania orzeczenia (5 lub 10 lat w zależności od
przesłanki wznowienia), bądź po wznowieniu mogłoby zapaść
wyłącznie orzeczenie odpowiadająca w swej istocie dotychczasowemu (art. 146 k.p.a.). Powyższe rozstrzygnięcie nie
wpływałoby na sytuację użytkownika wieczystego, gdyż cały
czas zobowiązany byłby on do uiszczania opłaty rocznej w dotychczas ustalonej wysokości.
Podsumowując, uzyskanie jakiegokolwiek „pozytywnego” rozstrzygnięcia przez użytkownika wieczystego w postępowaniu
wznowieniowym nie zwalniałoby go z obowiązku ponoszenia
zaktualizowanej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za okres przed wydaniem orzeczenia w tym trybie, ale
jedynie mogłoby wywoływać skutki na przyszłość, co użytkownik wieczysty może uzyskać także wskutek złożenia
wniosku o aktualizację opłaty.
Najskuteczniejszym trybem nadzwyczajnym służącym eliminacji z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia kolegium byłaby
możliwość stwierdzenia jego nieważności. Z uwagi na charakter
tego orzeczenia spowodowałoby to wyeliminowanie z obrotu
prawnego dotychczasowego orzeczenia w sprawie opłaty rocznej ze skutkiem ex tunc. Nie istniałby więc prawny obowiązek ponoszenia takiej opłaty. Uzyskanie orzeczenia w tym trybie
(podobnie jak w przypadku wznowienia postępowania) miałoby
jeszcze jeden dodatkowy aspekt, a mianowicie umożliwiałoby dochodzenie odszkodowania za wadliwe działanie organu administracji na podstawie art. 4171 § 2 k.c.21.
Wydaje się jednak, że w sytuacji gdy orzeczenie kolegium
byłoby obarczone jedną z wad stwierdzenia nieważności (art. 156
§ 1 k.p.a.), użytkownik wieczysty – w przypadku gdy doszłoby
do przymusowej egzekucji należności – mógłby się skutecznie
bronić powództwem przeciwegzekucyjnym przewidzianym w
art. 840k.p.c.22, a zatem żądać w drodze powództwa pozbawienia
orzeczenia wykonalności w całości lub w części albo ograniczenia. Dopuszczalność wystąpienia z takim powództwem nie może
budzić wątpliwości, skoro na mocy przepisu art. 79 ust. 9 u.g.n.
orzeczenie, któremu kolegium nadało klauzulę wykonalności,
podlega wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Tym samym
uznać należy, że do orzeczeń kolegiów podlegających egzekucji znajdują w pełni zastosowanie instytucje prawne przewidziane dla trybu egzekucji sądowej, w tym także środki
ochrony prawnej w postaci m.in. powództwa opozycyjnego. Za
takim stanowiskiem jednoznacznie przemawia także samo
brzmienie art. 840 k.p.c., którego przepis § 1 pkt 1 zwraca
szczególną uwagę na możliwość kwestionowania istnienia obowiązku stwierdzonego tytułem egzekucyjnym niebędącym
orzeczeniem sądu, natomiast przepis § 2 wprost stanowi, że
jeżeli podstawą egzekucji jest tytuł pochodzący od organu administracyjnego, do stwierdzenia, że zobowiązanie wygasło lub
nie może być egzekwowane, powołany jest organ, od którego
tytuł pochodzi.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że zbędna byłaby
potrzeba stosowania instytucji stwierdzenia nieważności, gdyż
użytkownik wieczysty może dochodzić swoich praw przed
sądem powszechnym i w tym zakresie istnieją stosowne gwarancje procesowe, które nie pozbawiają go obrony w przypadku wadliwego orzeczenia kolegium.
Oczywiście, nie można wykluczyć dopuszczalności wniesienia powództwa opozycyjnego także w sytuacji, gdy orzeczenie
jest obarczone wadą wznowienia postępowania. Wydaje się jednak, że procesowy charakter przesłanek wznowienia postępowania może prowadzić do znacznego utrudnienia skutecznego
dochodzenia swoich praw w drodze tego powództwa. Powyższe zagrożenie jest o wiele mniejsze, jeżeli chodzi o stwierdzenie nieważności, gdyż mamy tutaj do czynienia z
materialnymi wadami wydanego orzeczenia.
c) Odwołalność fakultatywna
W tym przypadku możliwość uchylenia istniejącego orzeczenia kolegium istniałaby tylko na podstawie normy zawartej w
art. 155 k.p.a., gdyż orzeczenie w sprawie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest orzeczeniem, na mocy którego strona nabywa
lato 2012
24
prawa. Zmiana w tym trybie byłaby jednak specyficznym rozstrzygnięciem, gdyż w istocie chodziłoby o swoistą ugodę zawartą
przed kolegium. Zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155
k.p.a. (obok innych przesłanek) wymaga bowiem zgody stron. W
rozpatrywanej sytuacji zgoda taka byłaby więc wymagana zarówno
od użytkownika wieczystego, jak i właściciela nieruchomości. Oznaczałoby to, że potrzebny dla uchylenia bądź zmiany orzeczenia kolegium byłby konsensus w zakresie przyszłego orzeczenia, co nie
jest niczym innym, tylko ugodą zawartą przed kolegium.
Wydaje się jednak, że brak możliwości stosowania tego trybu nie
ma większych konsekwencji praktycznych, gdyż strony mogą za
porozumieniem dokonać zmiany łączącego je stosunku prawnego.
Zastrzec przy tym należy, że z uwagi na specyfikę użytkowania
wieczystego taka zmiana będzie musiała obejmować wszystkie
obostrzenia publicznoprawne wiążące się z użytkowaniem wieczystym.
dr TOMASZ BRZEZI CKI
Autor jest pracownikiem w Katedrze Prawa Administracyjnego
Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, członkiem etatowym
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu
KRZYSZTOF ŚMIGIE LSKI
Autor jest radcą prawnym, pozaetatowym członkiem
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu
Przypisy:
1
2
d) Odwołalność subsydiarna
3
Powyższy tryb jest jedynie przywołany z przyczyn porządkowych,
trudno bowiem sobie wyobrazić, aby uchylenie orzeczenia kolegium w sprawie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mogło być
spowodowane koniecznością usunięcia stanu zagrażającego życiu
lub zdrowiu ludzkiemu albo jego wyeliminowanie miało zapobiec
poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych
interesów państwa (art. 161 k.p.a.).
W takim przypadku uchylenie orzeczenia kolegium musiałoby następować orzeczeniem właściwego ministra (art. 161 § 1 k.p.a.) lub
wojewody, co miałoby miejsce w sytuacji, gdy Skarb Państwa byłby
właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste (art.
161 § 2 k.p.a.). Jednak, co należy jeszcze raz podkreślić, nie wydaje
się, że może to zaistnieć w praktyce z uwagi na kwalifikowany charakter przesłanek umożliwiających zastosowania odwołalności subsydiarnej.
Zatem szczegółowa analiza poszczególnych, nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego (zwłaszcza możliwych do wydania w nich rozstrzygnięć) w kontekście obowiązujących regulacji
prawnych (m.in. przepisów u.g.n. umożliwiających aktualizację
opłaty na wniosek użytkownika czy przepisów k.p.c. przewidujących
środki ochrony prawnej na etapie egzekucji sądowej) wykazuje, że
przydatność tych trybów do orzeczeń kolegiów w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego byłaby
niewielka, co także przemawia za niedopuszczeniem ich stosowania w tych sprawach.
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
Podsumowanie i wnioski de lege ferenda
15
Z wyżej wskazanych względów należy się opowiedzieć za stanowiskiem odmawiającym możliwości stosowania do orzeczeń kolegiów w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania
wieczystego, wydawanych na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., przepisów dotyczących nadzwyczajnych trybów postępowania przewidzianych w k.p.a. Niemniej jednak, w celu usunięcia jakichkolwiek
wątpliwości w powyższym zakresie, zasadne jest postulowanie, aby
ustawodawca dokonał nowelizacji art. 79 ust. 7 u.g.n. i wyraźnie
wyłączył stosowanie w postępowaniu przed kolegiami przepisów
k.p.a. regulujących nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, tak jak to uczynił w stosunku do odwołań i zażaleń.
16
17
18
19
20
21
22
lato 2012
Dalej jako kolegium.
J.P. Tarno i A. Wrzesińska-Nowacka, Postępowanie w sprawach opłaty za
użytkowanie wieczyste, „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 7-8; R. Sawuła,
Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste. Kilka uwag na tle
artykułu J.P. Tarno i A. Wrzesińskiej-Nowackiej, „Samorząd Terytorialny”
1996, nr 3, s. 39; K. Gruszecki, Glosa do uchwały z dnia 19 września 1997 r.
(III CZP 44/97), „Przegląd Sądowy” 1998, nr 10, s. 116; M. Romańska,
Wybrane zagadnienia materialne i procesowe z problematyki opłat rocznych za
użytkowanie wieczyste gruntu, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 11, s. 25; T.
Zawiślak, Postępowanie wywołane sprzeciwem od orzeczenia SKO, „Iustitia”
2011, nr 1, s. 8-17.
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.
z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej jako u.g.n.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
(t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako k.p.a.
Szerzej T. Brzezicki, T. Jędrzejewski, Ugoda w sprawie aktualizacji opłaty
rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, „Casus”
zima 2010 (nr 58), s. 20.
Powyższy pogląd jest powszechnie akceptowany zarówno w doktrynie: J.P.
Tarno, A. Wrzesińska-Nowacka, op. cit., s. 109; R. Sawuła, op. cit., s. 34; jak
i w orzecznictwie: np. uchwała SN w Warszawie z dnia 15 czerwca 1993 r.,
III CZP 51/93, OSNCP 1993, nr 11, poz. 190; uchwała SN w Warszawie z
dnia 21 kwietnia 1994 r., III CZP 36/94, OSNCP 1994, nr 11, poz. 209;
uchwała NSA w Warszawie z dnia 20 maja 1996 r., OPK 10/96; ONSA 1997,
nr 1, poz. 8; postanowienie NSA w Warszawie z dnia 3 października 1997 r.,
I SA 1333/97, OSP 1998, nr 3, poz. 57; wyrok NSA w Warszawie z dnia 23
stycznia 2007 r., I OSK 306/06, CBOSA; postanowienie WSA we Wrocławiu
z dnia 2 września 2011 r., II SA/Wr 619/11, CBOSA.
Na temat czasowej niedopuszczalności drogi sądowej zob. J. Jankowski,
Ewolucja unormowań i poglądów doktryny na temat wypadków czasowej
niedopuszczalności drogi sądowej, [w:] Aurea praxis aurea theoria. Księga
pamiątkowa ku czci profesora Tadeusza Erecińskiego, LexisNexis 2011, s.
273-297.
Szerzej T. Zawiślak, op. cit., s. 8-17.
R. Sawuła, op. cit., s. 39; M. Romańska, op. cit., s. 25; K. Gruszecki, op. cit.,
s. 116.
Por. m.in.: Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2005 r., II SAB/Sz
35/2005, CBOSA; orzeczenie SKO we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2005 r.,
SKO 4114/81/05, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2006, nr 4,
poz. 103, s. 74; M. Romańska, op. cit., s. 25; J. Jaworski, A. Prusaczyk, A.
Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2011, Komentarz do art. 79; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa
o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2011, Komentarz do art. 79.
R. Sawuła, op. cit., s. 39.
Tak: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r., I SA/Wa 847/05,
CBOSA; J.P. Tarno, A. Wrzesińska-Nowacka, op.cit., s. 111.
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 maja 2006 r., I OSK 843/05, LEX nr
236557.
Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r., I SA/Wa
1426/09, CBOSA.
Zob. m.in.: J. Nowacki, „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, PiP 1964,
z. 3, s. 367-376; A. Skoczylas, Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001, s. 6-7; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo, PiP 2003, nr 1, s. 43-54; uchwała (7) NSA w Warszawie z dnia 14
stycznia 2009 r., II GPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 3, poz. 45.
Zob. literaturę i orzecznictwo wskazane w przypisie 6.
Zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., I OSK 306/06, LEX
nr 293169.
Na powyższe słusznie zwraca uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2
lutego 2006 r., I SA/Wa 847/05, LEX nr 203711.
Szerzej: R. Trzaskowski, Wymagalność opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste
ustalonej przez samorządowe kolegium odwoławcze, „Palestra” 2006, nr 3-4, s. 222 i n.
Ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187, poz. 1110).
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16 poz. 93 ze zm.).
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.
nr 43, poz. 296 ze zm.).
25
DZIADZIAŁ NAUKOWY -- ARTYKUŁY
W KWESTII MIEJSCA ZAMIESZKANIA
I POBYTU OSOBY UBIEGAJĄCEJ
SIĘ O POZWOLENIE NA BROŃ
LUB JE POSIADAJĄCEJ
D r JAR OSŁ AW DOBKOWSKI
Z dużym zainteresowaniem zapoznałem się z dwuczęściowym opracowaniem Konrada Politowicza pt. Pobyt, zamieszkanie i realizacja obowiązku meldunkowego a decyzja o
nadaniu i cofnięciu pozwolenia na posiadanie broni, zamieszczonym w jesiennym i zimowym wydaniu „Casusa”,
tym bardziej że podjętym problemem również się zajmowałem.
Moja publikacja na łamach „Przeglądu Policyjnego”1 zbiegła
się z nowelizacją ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicj2. Przepisem art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r.
o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz o zmianie ustawy o
Biurze Ochrony Rządu3 dokonano zmiany treści art. 15 ust. 1
pkt 5, art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 26 ustawy o broni i amunicji. Zawarte tam sformułowanie „miejsce zamieszkania” zastąpiono użytymi w odpowiednim przypadku wyrazami
„miejsce stałego pobytu”. Podobnie przepisem art. 1 pkt 26 lit. d
ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. dokonano zmiany treści art. 27
ust. 6, a przepisem art. 1 pkt 29 lit. b tej ustawy znowelizowano art. 42 ust. 8 ustawy o broni i amunicji. Na tej samej zasadzie ustalono nowe brzmienie art. 9, art. 18 ust. 5 i art. 51
ust. 2 pkt 3 oraz dodano art. 27 ust. 2a ustawy o broni i amunicji. Kategorią „miejsca stałego pobytu” posłużono się także w
nowym art. 10a.
Warto przy tym wskazać, że powyższych propozycji nowelizacji nie zawierał rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o
broni i amunicji4, a zostały one przeprowadzone w toku prac
sejmowych5 z inspiracji przedstawicieli strony rządowej. Ze stenogramów trudno w pełni wywnioskować, jaka myśl przyświecała Komisji Europejskiej Sejmu RP. Wydaje się, że
chodziło głównie o zarzucenie posługiwania się w przepisach
kontrowersyjnym w praktyce organów policji pojęciem
„miejsca zamieszkania”.
Użycie w znowelizowanych przepisach wyrażenia „miejsce
stałego pobytu” oceniałem krytycznie od momentu jej wprowadzenia. Dlatego też pozwalam sobie ponownie zabrać
głos w tej kwestii. Nie mając jednak zamiaru kwestionować
prezentowanych przez K. Politowicza poglądów, chcę jedynie uzupełnić jego wypowiedź o własne spostrzeżenia. Problem dotyczy bowiem ważnej sfery stanowienia prawa, jego
stosowania przez sądy i organy administracji publicznej oraz
przestrzegania przez obywateli.
1. Nie powinno ulegać wątpliwości, że w odróżnieniu od
wcześniejszych rozwiązań prawnych6 obecnie „zamieszkanie” i
„pobyt”, w szczególności „pobyt stały” , to dwie odrębne instytucje prawne. Rozróżnia to przede wszystkim ustawa zasadnicza7. W przepisie art. 52 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997
r.8 ukształtowany został zakres tzw. wolności osobistej obywatela polskiego. Przepis art. 52 ust. 1 in fine Konstytucji RP obok
swobody poruszania się po terytorium RP i możliwości jego
opuszczania traktuje o wolności wyboru miejsca zamieszkania
i wolności wyboru miejsca pobytu obywatela polskiego w
kraju. Przepis art. 52 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ich ograniczenie w formie tzw. limitacji, a przepis art.
233 Konstytucji przewiduje możliwość ich ograniczenia w stanach nadzwyczajnych w drodze tzw. derogacji. Ustawy zwykłe
w tych ostatnich przypadkach przewidują możliwość wprowadzenia nakazu uzyskania zezwolenia organów administracji
publicznej na zmianę miejsca pobytu stałego i czasowego9.
Zakaz samowolnej zmiany miejsca pobytu obywatela polskiego
może być nie tylko elementem reżimu stanu nadzwyczajnego,
ale także jakościowym komponentem orzeczonej przez sąd
kary ograniczenia wolności10.
2. Odrębności instytucji „zamieszkania” i „pobytu” można
również odszukać w ustawodawstwie zwykłym. Na uwagę w
tym względzie zasługuje regulacja ustawy o usługach turystycznych, która definiując normatywnie pojęcie „imprezy turystycznej” i „wycieczki”, posługuje się pojęciem „pobytu”, a
raczej jego zmiany11. Z kolei ustawa o urzędowych nazwach
miejscowości i obiektów fizjograficznych12 posługuje się kategoriami „zamieszkania”, „przebywania” i „pobytu” osoby fizycznej. Według przepisów o ewidencji ludności13 jeszcze
innym pojęciem na potrzeby obowiązku meldunkowego jest
jej „adres”. Określa się go przez podanie: 1) w gminach, które
uzyskały status miasta – nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu – jeżeli jest wydzielony, nazwy województwa oraz kodu pocztowego; 2) w pozostałych gminach
– nazwy miejscowości, ulicy, jeżeli w miejscowości występuje
podział na ulice, numeru domu i lokalu – jeżeli jest wydzielony, nazwy gminy, nazwy województwa oraz kodu pocztowego. Odpowiednikiem powyższych kategorii w stosunku do
osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych jest
miejsce siedziby.
lato 2012
26
3. Utożsamianie tych pojęć jest nieuprawnione. Zgodnie z
przepisem art. 25 kodeksu cywilnego14 „»miejscem zamieszkania« osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa
z zamiarem stałego pobytu”. Jak wiadomo, miejsce zamieszkania składa się z dwóch elementów: corpus – miejscowość, w
której osoba fizyczna faktycznie przebywa i animmus – zamiar
stałego pobytu w miejscowości, w której osoba fizyczna przebywa. Wydaje się, że obiektywnie stwierdzić możemy jedynie
corpus. Z kolei autorytatywne wskazania dotyczące animmus
będą czasem dotknięte błędem, gdyż wiąże się on z pewną
sferą intelektualną osoby (wolą przebywania), a nikt nie jest w
stanie uzewnętrznić procesów myślowych człowieka oprócz
niego samego. Stąd też stosunek ten jako pewne nastawienie
psychiczne osoby jest trudny do określenia. Można jednak
przyjąć, że miejsce zamieszkania na gruncie prawa prywatnego
pozostaje historycznie utrwaloną cechą indywidualizującą
(oznaczającą) osobę fizyczną i przez nią deklarowaną na potrzeby obrotu prawnego. Używane w przepisach ustaw miejsce
zamieszkania służy także w prawie prywatnym międzynarodowym do ustalenia jurysdykcji krajowej, a w prawie procesowym – co do zasady – do określenia właściwości miejscowej
organów władzy publicznej.
W dniu wejścia w życie kodeksu cywilnego także inne wówczas
obowiązujące przepisy wychodziły z podobnych przesłanek. Jak
już wspomniano, ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o ewidencji i kontroli ruchu ludności utożsamiała pojęcia „zamieszkania” i „pobytu stałego”. Podobnie postępowały przepisy wcześniejsze, a
zwłaszcza akty wykonawcze do rozporządzenia Prezydenta
Rzeczypospolitej z dnia 16 marca 1928 r. o ewidencji i kontroli
ruchu ludności15. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r.16 ludność gminy – co do zasady – składała się z osób mających
rzeczywiste miejsce zamieszkania w jakimkolwiek domu w obrębie gminy lub na statku, zarejestrowanym w gminie, choćby
w gminie czasowo nieobecnych oraz osób, czasowo w gminie
przebywających. Zgodnie z dalszymi przepisami tego rozporządzenia przez „zamieszkanie” rozumiano fakt zajmowania
w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności wskazujących
na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych
(§ 3 ust. 2); pojęcie „pobytu czasowego” obejmowało stan przebywania w jakimkolwiek domu bez zamiaru obrania sobie tam
miejsca zamieszkania (§ 3 ust. 3). Wśród okoliczności wskazujących na ześrodkowanie stosunków osobistych i gospodarczych w zajmowanym w obrębie gminy mieszkaniu
wskazywano przede wszystkim wolę meldującego się w rejestrze mieszkańców. Było to formalne kryterium rozróżnienia miejsca zamieszkania i czasowego pobytu, ale wola
meldującego się nie stanowiła jedynej okoliczności na potwierdzenie faktu zamieszkania. Dlatego też właściwe organy
po przyjęciu kartki meldunkowej sprawdzały na podstawie zawartych tam danych, czy fakt zamieszkania w gminie wynika
także z innych okoliczności, do których zaliczano charakter
pracy (zawód) meldującego się, tytuł, jakim się legitymuje w
zajmowaniu mieszkania, oraz stan cywilny. Na kanwie tych
przepisów rozróżniano w literaturze prawne miejsce zamieszkania i rzeczywiste miejsce zamieszkania17. Pierwszą z tych kategorii odnoszono do miejsca zamieszkania określonego
przepisami prawa cywilnego, drugą natomiast do faktycznego
miejsca zamieszkiwania, którego ustalenie zależało od oko-
liczności danego przypadku. Możliwy rozdźwięk między prawnym a rzeczywistym miejscem zamieszkania spowodował w
dalszym czasie zmiany ustawodawstwa administracyjnego.
Samo pojęcie „zamieszkiwania” weszło także do języka prawnego i zyskało definicję legalną, mającą jednak ograniczone
zastosowanie pod względem podmiotowym. Na gruncie
ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej18 przez zamieszkiwanie należy rozumieć przebywanie i
korzystanie z lokalu mieszkalnego.
Również w praktyce w wielu przypadkach pojęcia „zamieszkania” (prawnego i rzeczywistego), „zamieszkiwania”, „przebywania” i „pobytu stałego” osoby fizycznej są traktowane jako
tożsame, ale nie wydaje się, aby taka intencja przyświecała prawodawcy nowelizującemu ustawę o broni i amunicji. Zdecydowało raczej podejście pragmatyczne. Powszechnie znane są
trudności związane ze stosowaniem przepisów posługujących
się tymi zwrotami i wynikające z nich rozbieżności w orzecznictwie sądowym i praktyce administracyjnej. Niemniej jednak
najczęściej wraz ze zmianą miejsca zamieszkania osoby fizycznej (faktyczne przebywanie w innej niż dotychczasowa
miejscowości z zamiarem stałego pobytu w tej miejscowości),
a także przeniesieniem ośrodka interesów życiowych
człowieka pod inny adres w tej samej miejscowości powstaje
obowiązek meldunkowy, polegający na powinności wymeldowania się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego lub czasowego i zameldowania się w miejscu nowego pobytu stałego
lub czasowego.
4. Jakie zatem znaczenie dla omawianej kwestii ma ewidencjonowana zmiana miejsca pobytu stałego? Częstokroć wymeldowanie się osoby fizycznej z dotychczasowego miejsca
pobytu stałego i zameldowanie się w miejscu nowego pobytu
stałego będzie się równało zmianie miejsca zamieszkania. Z
kolei wymeldowanie się osoby z dotychczasowego miejsca pobytu czasowego i zameldowanie się w miejscu nowego pobytu
czasowego nie będzie mogło być uznane za zamianę miejsca
zamieszkania. Należy jednak pamiętać, że dla celów dowodowych w procedurach publicznoprawnych zameldowanie się w
miejscu pobytu stałego stanowi jedynie dowód, że dana osoba
dopełniła obowiązku meldunkowego, a nie dowód faktycznego
pobytu19. Dlatego też korzystanie z informacji czy pobieranie
danych z systemu PESEL może się okazać nieskuteczne w
ustaleniu faktycznego miejsca pobytu osoby w danym czasie.
Otwartą jest zatem kwestia, czy organy administracji publicznej mogą czynić ustalenia w przedmiocie rzeczywistego zamiaru przebywania osoby w danym miejscu. Na potrzeby
czynności procesowych można posiłkowo podeprzeć się stanowiskiem judykatury, obiektywizującym miejsce zamieszkania osoby fizycznej. W jednym z orzeczeń Sąd Najwyższy
przyjął, że miejscem zamieszkania osoby jest miejsce, w którym koncentrują się interesy życiowe (osobiste i majątkowe)
tej osoby20. Ma to swoje konsekwencje z zakresu doboru właściwych środków dowodowych i ich oceny w postępowaniu
oraz aspekty z zakresu taktyki słuchania świadków oraz oceny
złożonych zeznań.
Tak więc likwidacja dotychczasowego ośrodka interesów prywatnych osoby posiadającej pozwolenie na broń (rodzina,
praca, mieszkanie itp.) w jednej miejscowości i założenie takiego ośrodka w innej miejscowości będzie rodzić obowiązek
lato 2012
27
zgłoszenia o tym na piśmie właściwemu miejscowo organowi
policji w terminie 14 dni od wystąpienia tej zmiany. Także
przeniesienie ośrodka interesów życiowych pod inny adres w
tej samej miejscowości spowoduje zaistnienie przedmiotowego obowiązku.
Stwierdzenie niedopełnienia obowiązku określonego w art.
26 rodzi różne skutki prawne. Najczęstszy to sporządzenie
przez policję wniosku o ukaranie za wykroczenie z art. 51 ust.
2 pkt 3 ustawy.
Prawomocny wyrok skazujący za powyższe wykroczenie nie
musi jeszcze kończyć sprawy związanej z niewywiązywaniem
się osoby posiadającej pozwolenie na broń z obowiązku określonego w art. 26. W przypadku uprawomocnienia wyroku skazującego będą mogły mieć zastosowanie także inne środki
prawne. Konsekwencją prawną niedopełnienia tej powinności
może być m.in. cofniecie pozwolenia na broń. Ta swoista kara
administracyjna realizowana w drodze decyzji administracyjnej odbierającej dotychczasowe uprawnienie stosowana jest
fakultatywnie, a więc zależy od uznania właściwego miejscowo
organu policji. Podstawą materialnoprawną takiej decyzji będzie przepis art. 18 ust. 5 pkt 3, a organem właściwym zostaje
najczęściej właściwy miejscowo komendant policji, który
wydał pozwolenie. Jednak w przypadku, gdy zmiana miejsca
pobytu spowodowała zmianę właściwości miejscowej, uprawnionym do wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń będzie organ policji ze względu na nowe miejsce zamieszkania
osoby posiadającej takie pozwolenie. Właściwość miejscową
ustala się w tym przypadku na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego21, a nie ustawie o
broni i amunicji, czyli w pierwszej kolejności według miejsca
zamieszkania osoby posiadającej pozwolenie na broń, a w
przypadku nieustalenia tego miejsca – według miejsca jej pobytu. Zachodzi jednak zasadnicze pytanie, czy ten środek
prawny może być uruchomiony niezależnie od pozostałych.
Decyzja w tym przedmiocie będzie mogła zostać wydana po
przeprowadzeniu odrębnego postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a. Istotną kwestią pozostaje odpowiedź na pytanie, czy wyrok skazujący za
wykroczenie z art. 51 ust. 2 pkt 3 wpływa na postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń. W tym
względzie warto skupić uwagę na wyodrębnionych fazach postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń. Najogólniej rzecz biorąc, wyrok skazujący może
stanowić dowód (materiał) w rozpatrywanej sprawie. Może
wreszcie wiązać na etapie rozstrzygania sprawy. Inaczej mówiąc, może być oceniony w fazie wyjaśnienia sprawy albo jako
prejudykat procesowy wpływać na treść wydawanej decyzji
administracyjnej.
Jestem zdania, że organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń nie może
czynić samodzielnych ustaleń stanu faktycznego w przedmiocie zmiany miejsca pobytu posiadacza pozwolenia na broń.
Wynika to nie tylko ze specyfiki kontroli przestrzegania
prawa, w ramach której organ ją przeprowadzający jest obowiązany z urzędu uruchamiać obligatoryjne środki prawne,
ale także z charakteru uprawnienia do cofnięcia pozwolenia
na broń. Nie chodzi tu tyle o przewidzianą w art. 163 k.p.a. pozakodeksową możliwość uchylenia decyzji ostatecznej, ale o
uznanie administracyjne na etapie wszczęcia postępowania
oraz w zakresie rozstrzygnięcia procedowanej sprawy.
Ważny pozostaje zatem zakres związania wyrokiem sądu organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie
cofnięcia pozwolenia na broń. Tylko wyrok skazujący
przesądza o niewykonaniu dyspozycji normy z art. 26 ustawy
o broni i amunicji. Organ postępowania administracyjnego –
co do zasady – nie jest upoważniony do samodzielnego
rozstrzygania wszelkich zagadnień faktycznych oraz
prawnych (a więc także prejudycjalnych) i jest związany z
rozstrzygnięciami innych organów stosujących prawo i
sądów.
Jak wcześniej zauważono, dopełnienie obowiązku meldunkowego nie przesądza jeszcze o zmianie miejsca pobytu. Dlatego też należy ostrożnie podchodzić do oceny źródeł o tym
fakcie pochodzących z ewidencji ludności lub systemu
PESEL. Dowodzenie tych okoliczności w postępowaniu administracyjnym z zeznań świadków lub innych dopuszczalnych źródeł informacji o faktach także pozostaje znacząco
utrudnione. Również samo przyznanie tej okoliczności przez
posiadacza pozwolenia na broń może nie być miarodajne. Pamiętać jednocześnie należy, że cofnięcie pozwolenia na broń
w formie decyzji administracyjnej będzie musiało zostać
umotywowane względami celowości, co znaleźć musi swe
odniesienie w obligatoryjnym uzasadnieniu faktycznym i
prawnym takiej decyzji.
Abstrahując od kwestii, czy spenalizowane zaniechanie wykonania obowiązku z art. 26 należy do grupy wykroczeń
trwałych czy o skutkach trwałych, można stwierdzić że na posiadaczu pozwolenia na broń ciąży szczególny obowiązek zapobieżenia skutkowi, jednakże trwanie w niewykonaniu
powyższego obowiązku w gruncie rzeczy nie ma istotnego
znaczenia, gdyż za czas popełnienia wykroczenia należy uznać
pierwszy dzień po upływie przepisanego terminu22. Utrzymywanie bezprawnej sytuacji niewykonywania obowiązku z art.
26 może jednak wpływać na ustalenie istotnych okoliczności
faktycznych w postępowaniu administracyjnym. Prawomocny
wyrok skazujący za wykroczenie z art. 51 ust. 2 pkt 3 bezsprzecznie potwierdza niewykonanie obowiązku określonego
w art. 26. Wydaje się więc, że wyrok skazujący powinien być
wyłącznym dowodem na tę okoliczność. W innym przypadku
musiałby zostać potraktowany jako dokument urzędowy, przeciw osnowie którego można przeprowadzać kontrdowód z innego dokumentu publicznego. Wyrok sądu wiąże organ
postępowania administracyjnego na etapie rozpoznania
sprawy, tzn. co do okoliczności faktycznych. Sposób dochodzenia przez organ postępowania administracyjnego do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia przy wyłącznym
wykorzystaniu wyroku sądu nie opiera się na czynnościach
wyjaśniania czy ustalania, ale na stwierdzaniu pewnego stanu
faktycznego. Na marginesie warto dodać, że w prawie procesowym odrębnie traktuje się pojęcia „stwierdzania” i „ustalania”. Nie są to desygnaty tej samej nazwy, ale zróżnicowane
merytorycznie działania organu administracyjnego. Pojęcie
„ustalania” zostaje użyte w kontekście badania lub poszukiwania pewnego stanu faktycznego. „Stwierdzenie” oznacza natomiast autorytatywną konstatację tegoż stanu.
Wyrok taki jest nie tylko pomocniczym źródłem informacji, lecz
stanowi tzw. dowód z przeznaczenia23. Najogólniej rzecz biorąc,
może być uznany za dowód kwalifikowany. Przyjmowane jest
lato 2012
28
zatem domniemanie prawdziwości dowodzonych okoliczności.
Dlatego też w praktyce nie mogłoby dojść do zastąpienia tego
dowodu innym środkiem dowodowym. Nie można też uzupełniać czy zawężać zdarzeń tam stwierdzonych. Organ policji
musi uznać zawarte w nim stwierdzenie za prawdziwe i miarodajne do ustalenia podstaw faktycznych. Treść wyroku skazującego musi zostać przez niego bezwzględnie uznana za
zgodną z rzeczywistym stanem rzeczy.
Można jednak zadać także pytanie, czy skazujący wyrok sądu
wiąże także na etapie rozstrzygania sprawy, a więc stanowi zagadnienie wstępne. Z tej racji, że organ postępowania administracyjnego z zasady nie rozstrzyga samodzielnie zagadnień
faktycznych i prawnych (a więc także zagadnień wstępnych)
oraz jest związany rozstrzygnięciem innego sądu lub organu,
zachodzi prejudycjalność wyroku skazującego za wykroczenie
z art. 51 ust. 2 pkt 3. Prejudycjalność, w ścisłym znaczeniu, jako
związanie kwalifikowane, powinna skutkować prawnym zobowiązaniem organu – przed którym toczy się postępowanie
administracyjne – do przyjęcia orzeczenia innego organu
władzy publicznej, przesądzającego o pewnym zagadnieniu
prawnym, za przesłankę do wydania rozstrzygnięcia w procedowanej sprawie. Rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie
głównej nie może przy tym stać w sprzeczności z rozstrzygnięciem w kwestii prejudycjalnej. Prejudycjalność zachodzi
zatem wtedy, kiedy organ prowadzący postępowanie zetknie
się z zagadnieniem prawnym, bez rozstrzygnięcia którego nie
można załatwić sprawy, a zagadnienie to stanowi samodzielny
przedmiot (sprawę), do rozstrzygnięcia której właściwy jest
sąd lub inny organ stosujący prawo. W tym kontekście wyrok
skazujący za wykroczenie z art. 51 ust. 2 pkt 3 powinien być
uznany za prejudykat procesowy. Rozstrzygnięcie sądowe wymyka się w istocie spod merytorycznej kontroli organu postępowania administracyjnego.
Oznacza to, że wyrok sądu jest wiążący na etapie rozstrzygania sprawy cofnięcia pozwolenia na broń. W tej sferze nie może
dojść do dowolnego traktowania treści tego orzeczenia. Jednakże szczególna jego pozycja w systemie środków dowodowych powoduje także, że wprowadza odstępstwo od ogólnej
zasady swobodnej oceny dowodów. Wyłączna moc dowodowa
wyroku stanowi wyjątek od powyższej zasady. Nie może być
jednak rozumiana skrajnie. Nie rozciąga się ona na okoliczności faktyczne i prawne, które zostały objęte treścią wyroku,
ale wykraczają poza zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc, na etapie rozpoznania i na etapie rozstrzygania
wiąże sentencja, a nie uzasadnienie wyroku. Zawarte tam motywy można jedynie uznać za oświadczenie wiedzy sądu w
orzeczonym przedmiocie.
Stwierdzenie, że niedopełnienie obowiązku z art. 26 stanowi
odrębną sprawę indywidualną rozpatrywaną na drodze sądowej, której rozstrzygnięcie bezpośrednio wpływa na orzekanie
w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń, oznacza także, że
nie istnieje tzw. współkompetencja sądu i komendanta policji
na wzór postępowania w sprawach o wykroczenia.
Inny wpływ ma omawiana okoliczność w sprawie wydania pozwolenia na broń. Zgodnie z art. art. 17 ust. l pkt 4 niewykonanie obowiązku określonego przepisem art. 26 może
stanowić podstawę odmowy wydania pozwolenia na broń osobie ubiegającej się o takie pozwolenie. Decyzja odmowna jest
w istocie wydawana jedynie z przyczyn faktycznych, a nie
prawnych. W przypadku zaistnienia przeszkód prawnych lub
trwałych i nieusuwalnych przeszkód faktycznych uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania wydaje się decyzję
o umorzeniu postępowania. W postępowaniach wszczynanych z
urzędu nie wydaje się decyzji odmownych, gdyż organ rozstrzygałby wtedy o nieistniejącym żądaniu strony. Przenosząc to na
grunt omawianej kwestii, można stwierdzić, że zaniechanie
osoby posiadającej pozwolenie na broń, polegające na braku pisemnego zawiadomienia właściwego organu policji o zmianie
miejsca stałego pobytu, powoduje, iż choć takiej osobie
przysługuje legitymacja procesowa do ubiegania się o kolejne pozwolenie na broń, to może zostać jej wydana decyzja administracyjna odmawiająca wydania takiego pozwolenia24. Ponadto, jeżeli
posiadaczowi pozwolenia na broń została wydana ostateczna decyzja administracyjna, na podstawie której cofnięto mu pozwolenie na broń, w przypadku powtórnego ubiegania się przez
niego o takie pozwolenie może mu również zostać wydana decyzja odmawiająca wydania pozwolenia na broń. Decyzje takie
wydawane są w warunkach uznania administracyjnego, co
musi znaleźć odbicie w ich uzasadnieniu. W tym kontekście
można jeszcze zasadnie pytać, dlaczego ustawowej podstawy
odmowy wydania pozwolenia na broń ustawodawca nie wyraził w taki sposób, że przesłankę negatywną stanowi okoliczność prawomocnego skazania za wykroczenie z art. 51 ust. 2
pkt 3.
Warto także zwrócić uwagę na obowiązywanie zasady celowości w postępowaniu w sprawach o wykroczenia i wynikające
z niej konsekwencje materialnoprawne. W sensie ogólnym legalizm i oportunizm procesowy wyrażają odmienne koncepcje
reakcji państwa na spenalizowane naruszenia przepisów prawa.
Choć w praktyce nie występują w czystej postaci, odzwierciedlają różne podejścia do rozstrzygania celowości ścigania
karnego. W myśl zasady oportunizmu (Opportunitätsprinzip,
Discretionary Prosecution) organ procesowy może zaniechać
ścigania jako niecelowego, mimo że ściganie z urzędu jest
prawnie dopuszczalne i faktycznie uzasadnione. Zasada legalizmu (Legalitätsprinzip, Mandatory Prosecution) to natomiast
dyrektywa zobowiązująca organy procesowe do bezwzględnego wszczynania i prowadzenia ścigania, jeżeli ściganie z
urzędu jest prawnie dopuszczalne i faktycznie uzasadnione.
Przepis art. 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia25, który nakazuje odpowiednie stosowanie określonych przepisów procedury
karnej, nie przewiduje stosowania art. 10 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego26, formułującego zasadę legalizmu ścigania. Pomijając faktyczne
odstąpienie od ścigania w sprawach drobnej wagi (tzw. oportunizm niewłaściwy), można stwierdzić, że polskie prawo
wykroczeń przyjmuje zasadę celowości ścigania wykroczeń i
dopuszcza pozapenalne sposoby załatwiania spraw
wykroczeniowych, polegające na stosowaniu innych instrumentów prawnych. Organ ścigania, który ujawnił wykroczenie, może poprzestać na zastosowaniu środków oddziaływania
wychowawczego lub społecznego, może też odmówić wszczęcia postępowania, a wszczęte umorzyć, jeżeli wobec sprawcy
zastosowano środek oddziaływania w postaci pouczenia, zwrócenia uwagi lub ostrzeżenia albo środek przewidziany w przepisach o odpowiedzialności dyscyplinarnej lub porządkowej, a
środek ten jest wystarczającą reakcją na wykroczenie.
lato 2012
29
Nasuwa się zatem pytanie, czy w sytuacji kiedy organ policji
zaniechał ścigania wykroczenia z art. 51 ust. 2 pkt 3 jako niecelowego, może wydać samoistną decyzję o cofnięciu pozwolenia na broń lub odmówić wydania pozwolenia na broń z tej
przyczyny, że posiadacz nie wykonał obowiązku z art. 26.
Wyżej zaprezentowana argumentacja ma tu pełne zastosowanie i świadczy o braku takiej możliwości prawnej. Z perspektywy materialnoprawnej można dyskutować, czy przez
równolegle zastosowanie obowiązujących przepisów nie doszłoby do sytuacji, w której z tego samego stanu faktycznego
osoba posiadająca pozwolenie na broń zostałaby ukarana dwukrotnie: sądowo i administracyjnie, jednakże na wykładnię
prawa materialnego ma zasadniczy wpływ procedura administracyjna. Przepisy ustawy o broni i amunicji miejscami modyfikują model postępowania określony w k.p.a., ale nie
wprowadzają zasadniczych odmienności. Dlatego też jej regulacje należy interpretować przez pryzmat ogólnego postępowania administracyjnego.
Dodać do tego można, że skoro ustawodawca wiąże „negatywne” skutki z faktem niezawiadomienia właściwego komendanta policji o zmianie miejsca pobytu, to skutki takie mogą
zaistnieć tylko wówczas, gdy brak zawiadomienia o zmianie
miejsca pobytu był wynikiem swobodnego aktu woli posiadacza pozwolenia na broń, tj. wtedy gdy mógł dokonać takiego
zawiadomienia, ale tego nie uczynił. Do oceny umyślności i
stopnia zawinienia w niedopełnieniu obowiązku z art. 26 w polskim systemie organów ochrony prawnej przewidziano jedynie sąd powszechny – funkcjonariusze policji nie posiadają w
tym zakresie uprawnień orzeczniczych, nawet w przypadkach
nakładania grzywien w postępowaniu mandatowym.
Podobnie, z przyczyn prawnych, nie można wydać samoistnej decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń lub odmówić w
drodze decyzji wydania pozwolenia na broń w sytuacji przedawnienia karalności wykroczenia. Świadczy to o akcesoryjnym charakterze omawianych decyzji administracyjnych
organów policji.
Wydaje się zatem, że ustawodawca w 2004 roku uznał, że
przez zastąpienie sformułowania „miejsce zamieszkania” wyrażeniem „miejsce pobytu stałego ” ułatwi pracę organów policji.
Choć miejsce pobytu stałego jest pojęciem mniej sformalizowanym od miejsca zamieszkania, gdyż to ostatnie oznacza trwalsze związanie z danym miejscem, to jednak sens unormowania
spraw zmiany miejsca pobytu (zamieszkania) zarówno na gruncie obowiązującej ustawy, jak i uprzedniej ustawy z dnia 31
stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych27
był ściśle związany z jedną z podstawowych funkcji policji w zakresie posiadania broni. Obok funkcji reglamentacyjnych –
przede wszystkim wydawania i cofania pozwoleń na broń –
działania organów i funkcjonariuszy policji rozciągają się na
sferę kontroli i nadzoru warunków realizacji uprawnienia do posiadania, przechowywania, noszenia, dysponowania i korzystania z broni. Znajomość faktycznego miejsca przebywania
osoby posiadającej pozwolenie na broń stanowi więc condicio
sine qua non do realizacji zadań z zakresu kontroli przestrzegania przepisów o broni i amunicji. W przypadku osób fizycznych broń i amunicję przechowuje się najczęściej w lokalach
mieszkalnych lub użytkowych, co wynika wprost z ustawy i co
wyraźnie sugerują akty wykonawcze28. Notabene takie rozwiązanie przyjmuje również Dyrektywa Rady 91/477/EEC z
dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni29 oraz przepisy wewnętrzne policji30. Warto również
przypomnieć, że zgodnie z art. 23 linea 2 nieobowiązującego
już rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. – Prawo o broni, amunicji i materjałach wybuchowych31 w razie zmiany miejsca zamieszkania osoba
posiadająca pozwolenie powinna je przedstawić przed upływem
dni 30 właściwej dla nowego miejsca zamieszkania powiatowej
władzy administracji ogólnej lub zarządowi gminy w celu zaopatrzenia go w adnotację o zmianie miejsca zamieszkania.
Było to ściśle powiązane z obowiązkiem meldunkowym w zakresie rzeczywistego miejsca zamieszkania. Należy także odnotować, że projekt ustawy o broni i amunicji z 2008 r. m.in. z
tych względów zakładał powrót do kategorii miejsca zamieszkania.
Dlatego też w omawianej kwestii w gruncie rzeczy powinno
chodzić o miejsce zamieszkiwania osoby posiadającej pozwolenie na broń.
Należy przy tym wskazać na niedoskonałość dyspozycji art.
26 ustawy o broni i amunicji. Zgodnie z jego literą: „Osoba posiadająca pozwolenie na broń lub posiadająca broń podlegającą
rejestracji, która nie wymaga pozwolenia na broń, jest obowiązana w razie zmiany miejsca stałego pobytu zawiadomić o
tym fakcie pisemnie, w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca
stałego pobytu, organ policji właściwy ze względu na nowe
miejsce stałego pobytu”. Przepis te nie tworzy jednak obowiązku
podania nowego adresu tej osoby. Dlatego też – jak pokazuje
praktyka – zawiadomienie może się sprowadzić do przekazania w drodze pisemnej jedynie faktu zmiany miejsca pobytu,
bez wskazywania dodatkowych informacji. Organ policji nie
ma przy tym podstaw do żądania wyjaśnień, gdyż nie odbywa
się to w ramach postępowania administracyjnego lub czynności sprawdzających. Obowiązek z art. 26 okazuje się zatem
swoistą sztuką dla sztuki.
dr JAROSŁAW DOBKOWSKI
Autor jest członkiem etatowym SKO w Olsztynie i adiunktem w Katedrze Prawa
Administracyjnego i Nauki o Administracji Uniwersytetu
Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
lato 2012
J. Dobkowski, Zmiana miejsca zamieszkania osoby posiadającej pozwolenie
na broń, „Przegląd Policyjny”, 2003, nr 2, s. 83-89.
Tekst pierwotny: Dz.U. nr 53, poz. 549, tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r., nr 52,
poz. 525 z późn. zm. W dalszej części będę powoływał się na przepisy tej
ustawy bez bliższego odesłania do niej.
Dz.U. nr 52, poz. 451.
IV Kadencja Sejmu, druk nr 1048.
IV Kadencja Sejmu, druk nr 1085.
Nieobowiązujące już przepisy, np. ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o ewidencji
i kontroli ruchu ludności (Dz.U. nr 33, poz. 164) utożsamiały pojęcia zamieszkania i stałego pobytu.
J. Dobkowski, B. Dobkowska, Zagadnienie wolności wyboru miejsca zamieszkania i pobytu na tle europeizacji polskiego prawa administracyjnego,
[w:] Swobodny przepływ osób w perspektywie europejskiego procesu integracji,
praca zbior. pod red. G. Dammacco, B. Sitka, O. Cabaj, O. Kędzierskiej, Uniwersytet w Bari, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski, Bari – Olsztyn 2006,
s. 369-378.
Dz.U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.
Art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz
o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 156,
poz. 1301 z późn. zm.); art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r.
o stanie wyjątkowym (Dz.U. nr 113, poz. 985 z późn. zm.).
E. Zielińska, Zakaz zmiany miejsca pobytu i zakaz sprawowania funkcji w organizacjach społecznych – związane z karą ograniczenia wolności, „Nowe
30
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
Prawo”, 1973, nr 4; A. T. Olszewski, Zakaz zmiany miejsca pobytu jako element kary ograniczenia wolności, „Państwo i Prawo” 2009, z. 12, s. 82-88;
Art. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych
(tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r., nr 223, poz. 2268 z późn zm.).
Ustawa z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i
obiektów fizjograficznych (Dz.U. nr 166, poz. 1612 z późn. zm.).
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 993, z późn. zm.).
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 z
późn. zm.).
Dz.U. nr 32, poz. 309.
Dz.U. nr 54, poz. 489.
T. Kosmala, Uwagi o sposobie ustalania miejsca zamieszkania i pobytu czasowego, „Gazeta Administracji”, 1948, nr 4-5, s. 258 i n.
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. 206, poz. 1367 z późn. zm.).
Por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 roku, sygn. III/SA 386/95, opubl. w
„ONSA” 1996, nr 4, poz. 195; wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku
z dnia 26 stycznia 1994 roku, Sygn. SA/CM 2268/93, opubl. W „ONSA” 1995,
nr 2, poz. 59.
Zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1975 r., Sygn. III CRN
53/75, opubl. w „OSNC” 1976, nr 10, poz. 218
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
(tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej przywoływana jako k.p.a.
Por. M. Cieślak, Polskie prawo karne. Zarys systemowego ujęcia, Warszawa
1995, s. 396
J. Bentham, Traktat o dowodach sądowych w opracowaniu E. Dumont
(przekład F. Rekłajtys), Gniezno 1934, s. 28; M. Cieślak, Polska procedura
karna. Podstawowe założenia teoretyczne, Warszawa 1984, s. 430 i n.
Wyjątek stanowi tu przypadek z art. 9 ust. 5.
Dz.U. nr 106, poz. 1148, z późn. zm.
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3
kwietnia 2000 r. w sprawie przechowywania, noszenia oraz ewidencjonowania broni i amunicji (Dz.U. nr 27, poz. 343).
Dz.Urz. UE, seria L, nr 256 z 13 września 1991 r., s. 51 i n.
Zarządzenie nr 6 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 maja 2000 roku w
sprawie szczegółowych zasad przyznawania i użytkowania broni palnej przez
policjantów (Dz.Urz. KGP nr 4, poz. 38 z późn. zm.).
OCHRONA INTERESU PAŃSTWA
W ŚWIETLE USTAWY
O NABYWANIU NIERUCHOMOŚCI
PRZEZ CUDZOZIEMCÓW
DOROTA CISAK
Wstęp
W polskim prawodawstwie nabywanie nieruchomości przez
cudzoziemców ma historię sięgającą okresu międzywojennego. Pierwszą ustawą regulującą kwestię dotyczącą obcokrajowców w kontekście rynku nieruchomości była ustawa z
dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez obcokrajowców1. Jest to ustawa, która pomimo upływu czasu i
wielu modyfikacji funkcjonuje w polskim systemie prawnym
do dzisiaj, będąc tym samym najstarszą obowiązującą w Polsce ustawą. Celowe wydaje się przybliżenie okoliczności historycznych wprowadzenia tej ustawy.
Regulacja ta powstała w wyniku zmian związanych z burzliwą sytuacją polityczną Polski i jej na nowo formującym się
systemem prawnym. Gdy przepisy ustawy wchodziły w życie,
na Zachodzie trwało ustalanie granic państwa polskiego, z
kolei Wschód był areną walk wojny polsko-bolszewickiej. W
celu zapewnienia ładu gospodarczego rodzącego się państwa
we wspomnianej ustawie zastosowano daleko idące obostrzenia2. Zezwolenie na nabywanie nieruchomości w myśl tej
ustawy wydawała Rada Ministrów na wniosek Ministra
Skarbu, a w kwestiach nieruchomości o specjalnym przeznaczeniu decyzja wymagała konsultacji z właściwym ministrem
i nie podlegała zaskarżeniu, co – jak zauważa Joanna
Kawecka-Pysz – „może nasuwać wniosek, iż nie zakładano podejmowania zbyt licznych decyzji pozytywnych”3.
Do roku 1932, czyli do pierwszej nowelizacji, ustawa funkcjonowała w niezmienionym kształcie. 3 grudnia 1932 r. rozporządzeniem Prezydenta RP zmodyfikowano jej treść,
dostosowując zakres ustawy do innych regulacji, w tym do
Rozporządzenia Prezydenta z 1926 r. o cudzoziemcach, definiującego „cudzoziemca” jako „każdego, kto nie posiada obywatelstwa polskiego”4. Dzięki tej nowelizacji ustawa stała się
trwałą częścią polskiego systemu prawa, zmieniając brzmienie swego tytułu na: Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez
cudzoziemców. Kolejną istotną zmianą w ramach tej regulacji
było włączenie wydawania zezwoleń w kompetencje Ministra
Spraw Wewnętrznych, natomiast wymóg wniosku Ministra
Skarbu przestał funkcjonować. Warto także dodać, że w myśl
nowelizacji z 1932 r. sąd miejsca położenia nieruchomości stał
się właściwym dla orzekania o nieważności nabycia nieruchomości, co stanowiło ważne rozszerzenie ochrony własności nieruchomości5.
W okresie powojennym, aż do transformacji ustrojowej w
1989 roku, zgodnie z ideologią komunistyczną, własność prywatna utraciła wiele ze swojej wagi, co wpłynęło również na
lato 2012
31
podejście systemu prawnego do własności nieruchomości,
włączając w to także kwestię nabywania nieruchomości przez
cudzoziemców. Ze względu na specyfikę polityczno-gospodarczą bardzo rzadko i nielicznie cudzoziemcy decydowali się
na zakup nieruchomości w Polsce, co znajduje odzwierciedlenie w szczątkowym wręcz orzecznictwie Sądu Najwyższego6.
Wraz z upadkiem komunizmu pod koniec lat 80. nastąpił
przełom gospodarczy, odczuwalny również w sektorze nieruchomości, co zaowocowało licznymi zmianami w ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, skutkującymi
ogólnym złagodzeniem prawa w tym zakresie. Polska w tym
okresie stała się atrakcyjną lokalizacją dla zagranicznych inwestorów, poszukujących bazy dla przedsięwzięć gospodarczych. Cudzoziemcy coraz częściej wykazywali zainteresowanie
nabyciem domu lub mieszkania na terenie Polski7.
Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w
ówczesnym kształcie zawierała wiele elementów, które w nowych warunkach ustrojowych były zbyt restrykcyjne – przede
wszystkim wymóg uzyskania zezwolenia w każdym przypadku
nabycia nieruchomości przez cudzoziemca. Pierwszą istotną
zmianę wprowadzono w 1990 r. ustawą z dnia 8 listopada o
zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców8. Zmiana ta dotyczyła nałożenia na ministra właściwego do
spraw wewnętrznych obowiązku przedstawienia sejmowi co
roku sprawozdań z realizacji przepisów ustawy. Modyfikacja ta
świadczy przede wszystkim o tym, że ustawodawca włożył
wiele wysiłku w monitorowanie efektywności przepisów i o
jego gotowości do wprowadzania kolejnych dostosowań prawodawstwa do faktycznych potrzeb rynkowych. Nie dziwi
zatem to, że treść ustawy uległa zmianie ponownie wraz z wejściem w życie 20 października 1994 r. ustawy o specjalnych
strefach ekonomicznych9. Dodano wówczas artykuł mówiący o
tym, że organ ma obowiązek wydania decyzji w sprawie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca w specjalnej strefie ekonomicznej w terminie jednego miesiąca od
dnia złożenia wniosku, co miało na celu usprawnienie transakcji i tym samym przyciągnięcie potencjalnych inwestorów.
Następna niezwykle istotna nowelizacja ustawy o nabywaniu
nieruchomości przez cudzoziemców miała miejsce 15 marca
1996 r. i wprowadzała obowiązek uzyskania zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca udziałów lub akcji w spółce kontrolowanej, będącej właścicielem nieruchomości10. Regulacja ta
stanowi przykład efektywnego zapobiegania wykorzystywaniu
luki prawnej, jaką przed jej wprowadzeniem można było nazwać pozyskiwanie nieruchomości poprzez właścicielstwo
spółek. Stworzono także nową instytucję promesy udzielenia
zezwolenia, stanowiącą swoiste udogodnienie dla cudzoziemców zainteresowanych nabyciem nieruchomości, skutkujące
przyspieszeniem uzyskania zezwolenia w przypadku nieuregulowanej sytuacji prawnej obiektu. Ustawodawca wprowadził
także zapis dotyczący listy wyłączeń od ogólnej zasady obowiązku uzyskania zezwolenia w każdym przypadku nabycia
określonych w ustawie praw do nieruchomości11. W treści
ustawy znalazła się również niezwykle ważna dla rozumienia
istoty jej przepisów definicja „nabycia nieruchomości”,
głosząca, że jest to nabycie prawa własności i użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie każdego zdarzenia
prawnego.
Aby w pełni wykazać harmonizację ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców z dynamicznie zmieniającym
się otoczeniem polityczno-gospodarczym, należy przedstawić
zmiany, które nastąpiły wraz z wejściem w życie ustawy z dnia
29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe12. W świetle tej ustawy konieczność uzyskania zezwolenia na nabycie akcji spółki kontrolowanej posiadającej nieruchomości przestała obowiązywać,
jeśli akcje tej spółki dopuszczone zostały do publicznego obrotu.
Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw
określających kompetencje organów administracji publicznej,
którą uchwalono w ramach reformy ustrojowej państwa, również wpłynęła na zmianę ustawy o nabywaniu nieruchomości
przez cudzoziemców13. Nałożyła bowiem na ministra właściwego do spraw wewnętrznych obowiązek prowadzenia rejestru nieruchomości udziałów i akcji sprzedanych cudzoziemcom
za zezwoleniem, a także rejestr nieruchomości nabytych przez
cudzoziemców bez zezwolenia. Rejestr nabywanych przez cudzoziemców nieruchomości prowadzony przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych pozwolił uzyskać niezwykle
istotne dane, które wykazały, w jakich regionach Polski cudzoziemcy najczęściej nabywają ziemię i jak często ma to
miejsce bez zezwolenia. Można zauważyć, że istnienie takiego
spisu jest kolejnym instrumentem monitorowania funkcjonowania ustawy.
Następną niezwykle ważną zmianę wprowadzono przepisami
ustawy z dnia 3 lutego 2001 r. o zmianie ustawy o nabywaniu
nieruchomości przez cudzoziemców14, w której dostosowano
przepisy ustawy do treści ustawy z dnia 15 września 2000 r. –
Kodeks spółek handlowych15 oraz ustawy z dnia 19 listopada
1999 r. – Prawo działalności gospodarczej16, a także postanowień Układu Europejskiego17. Treść tych przepisów wpłynęła
przede wszystkim na doprecyzowanie definicji „cudzoziemca”,
dzięki czemu zaczęto tym mianem określać również nie posiadającą osobowości prawnej spółkę osób wymienionych w pkt 1
lub 2 art. 1 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (osoba fizyczna nieposiadająca obywatelstwa polskiego, mająca siedzibę za granicą, osoba prawna mająca
siedzibę za granicą) utworzoną zgodnie z ustawodawstwem
państw obcych. Wymienione tu ustawy nałożyły także obowiązek dokonywania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych kontroli w ciągu 10 lat od dnia wydania zezwolenia
w zakresie przestrzegania warunków, które określa zezwolenie na nabycie nieruchomości. W sytuacji gdy minister stwierdzi, że zezwolenie zostało wykorzystane niezgodnie z
wytycznymi określonymi w tym dokumencie, wówczas ma
prawo do stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu.
Niezwykle doniosłą zmianą było wprowadzenie do ustawy o
nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców art. 7a. Jak zauważa Kawecka-Pysz, „treść tego artykułu jest z całą pewnością
echem dyskusji na temat sprzeczności ustawy z treścią postanowień Układu Europejskiego i niewywiązania się Polski ze zobowiązań w zakresie zapewnienia swobody w nabywaniu
nieruchomości na cele inwestycyjne”18. Wprowadzenie tego
przepisu stanowi gwarancję uzyskania zezwolenia przez przedsiębiorcę Wspólnoty, który bezpośrednio wykaże, że nabycie
nieruchomości jest konieczne do prowadzenia działalności
gospodarczej w Polsce, czyli sytuacji jednoznacznej z tą, o której mowa w art. 44 ust. 7 Układu Europejskiego. Tak więc w
ust. 1 art. 7a, przy spełnieniu warunków wymienionych wyżej,
lato 2012
32
minister właściwy wydaje zezwolenie. Nie jest to obowiązek
bezwzględny, ponieważ ustawodawca wprowadził kolejny
ustęp, który mówi o tym, że minister właściwy może wydać
decyzję odmowną w przypadku, gdy jest to uzasadnione
względami polityki społecznej, bezpieczeństwa publicznego
lub zdrowia społeczeństwa. Oprócz tego ust. 1 nie stosuje się
do obywateli Unii działających w Polsce na zasadzie samozatrudnienia oraz do nabycia gruntów rolnych i leśnych oraz zasobów naturalnych. W tym miejscu warto podkreślić, że w
związku z treścią regulacji dotyczących nabywania nieruchomości, które znalazły się w traktacie akcesyjnym, sytuacja
prawna obywateli państw członkowskich została w istotny sposób zmodyfikowana w momencie akcesji.
Ustawa z dnia 20 lutego 2004 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oraz ustawy o opłacie
skarbowej (Dz.U. z dnia 2004 r. nr 49 poz. 466) obowiązująca od
dnia 26 kwietnia 2004 r. uchyliła wyżej wymieniony art. 7a, tym
samym dostosowując prawo polskie do wymogów prawa unijnego.
Z powyższych rozważań na temat ewolucji przepisów ustawy
o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców można wysnuć wniosek, że pomimo postępującej liberalizacji przepisów
ustawy będących wynikiem zmieniających się uwarunkowań
społeczno-gospodarczych pierwotne założenie ustawodawcy
z okresu międzywojennego mające na celu stanie na straży interesu państwa polskiego pozostało niezmienione. Najdobitniej świadczy o tym instytucja zezwolenia, która pomimo
zastosowania rozmaitych wyłączeń nigdy nie została całkowicie zniesiona, co dowodzi reglamentacyjnego charakteru
ustawy będącej przedmiotem tych rozważań.
***
Kwestia zezwolenia pojawia się już w art. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, który mówi o tym,
że aby cudzoziemiec mógł nabyć nieruchomość położoną w Polsce, powinien uzyskać stosowne zezwolenie. Wydanie tego zezwolenia następuje w drodze decyzji administracyjnej, w trybie
postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia
14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
oraz ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi, a wydanie zezwolenia bądź
odmowa jego wydania muszą spełniać wymogi określone w art.
107 k.p.a.19. Ustawa wskazuje wiele wyłączeń i wyjątków od obowiązku uzyskania zezwolenia. Dotyczy to przypadków wyłączonych spod reżimu prawnego ustawy na podstawie art. 7 oraz
wyjątków w stosowaniu przepisów ustawy wymienionych w art.
8 ust. 1 (z zastrzeżeniem art. 8 ust 3) oraz wymienionych w art.
8 ust. 2 i 2a ustawy (związanych z obowiązkiem implementacji
postanowień traktatu akcesyjnego, a także obowiązkiem bezpośredniego stosowania w polskim prawodawstwie pierwotnego prawa unijnego).
Zgodnie z przywołanym przepisem art. 8 ust. 1 nie wymaga
uzyskania zezwolenia w przypadku:
1. nabycia samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U.
z 2000 r. nr 80, poz. 903 z późn. zm.) oraz nabycia samodzielnego lokalu użytkowego o przeznaczeniu garażowym lub
udziału w takim lokalu, jeżeli jest to związane z zaspokojeniem
potrzeb mieszkaniowych nabywcy lub właściciela nieruchomości lub samodzielnego lokalu mieszkalnego;
2. nabycia nieruchomości przez cudzoziemca zamiesz-
kującego w Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej 5 lat od
udzielenia mu zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na
pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich;
3. nabycia przez cudzoziemca, będącego małżonkiem obywatela polskiego i zamieszkującego w Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej 2 lata od udzielenia mu zezwolenia na
osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, nieruchomości, które w wyniku nabycia stanowić będą wspólność ustawową małżonków;
4. nabycia przez cudzoziemca nieruchomości w drodze
umowy ze zbywcą, jeżeli w dniu nabycia cudzoziemiec jest
uprawniony do dziedziczenia ustawowego po zbywcy nieruchomości, a zbywca nieruchomości pozostaje jej właścicielem
lub wieczystym użytkownikiem co najmniej 5 lat;
5. nabycia przez osobę prawną lub spółkę handlową nieposiadającą osobowości prawnej, mającą siedzibę w Polsce i kontrolowaną przez cudzoziemców, na cele statutowe, nieruchomości
niezabudowanych, których łączna powierzchnia w całym kraju
nie przekracza 0,4 ha na obszarze miast;
6. nabycia nieruchomości przez cudzoziemca, będącego bankiem i jednocześnie wierzycielem hipotecznym, w trybie przejęcia nieruchomości na własność w wyniku bezskutecznej
licytacji w postępowaniu egzekucyjnym,
7. nabycia lub objęcia przez bank z siedzibą na terytorium
Polski kontrolowany przez cudzoziemców, w związku z dochodzeniem przez ten bank roszczeń wynikających z dokonanych czynności bankowych akcji lub udziałów w spółce, która
jest lub stanie się w wyniku nabycia jej udziałów lub akcji cudzoziemcem i jest jednocześnie właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych w Polsce.
Warto w tym miejscu wyrazić istotne spostrzeżenie płynące z
lektury art. 8 ust. 1, iż ustawodawca przewidział szereg
wyjątków o charakterze podmiotowym i podmiotowo-przedmiotowym, na podstawie których cudzoziemiec zwolniony jest
z obowiązku uzyskania zezwolenia. Wyjątki te nie mają zastosowania wówczas, gdy nieruchomość położona jest w strefie
nadgranicznej lub nabywa się nieruchomość rolną o powierzchni przekraczającej 1 ha, o czym mówi art. 8 ust. 3
ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Jest
to wyraz dbałości o interes państwa, ponieważ ustawodawca
wprowadził do ustawy unormowania, które chronią tereny
przygraniczne niezwykle istotne ze względu na obronność państwa, a także nieruchomości rolne, których funkcjonowanie
wpływa na rozwój gospodarczy kraju.
Zgodnie z generalną zasadą zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy o
nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia wydawanego przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, a
postępowanie w sprawie uzyskania zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych na nabycie nieruchomości
przez cudzoziemców wszczyna się na wniosek cudzoziemca.
Art. 1a ust. 3 ustawy określa szczegółowe informacje, jakie powinien zawierać wniosek składany przez cudzoziemca, który
chce nabyć nieruchomość w Polsce. Należą do nich: oznaczenie wnioskodawcy i jego statusu prawnego, oznaczenie nabywanej nieruchomości, oznaczenie zbywcy, oznaczenie formy
prawnej nabycia nieruchomości oraz informacje dotyczące celu
i możliwości nabycia nieruchomości. Z kolei art. 1a ust. 4
ustawy głosi, że cudzoziemiec ma również obowiązek dołączyć
lato 2012
33
do wniosku dokumenty potwierdzające okoliczności wskazane
we wniosku oraz – jak wskazuje art. 1a ust. 2 – okoliczności potwierdzające jego więzi z Polską, a także inne dokumenty,
które umożliwiają ustalenie prawidłowości nabycia nieruchomości przez cudzoziemca. Należy w tym miejscu zwrócić
uwagę na to, że ustawodawca przewiduje preferencyjne warunki uzyskania zezwolenia dla osób wykazujących powiązania z Polską. Jest to wyraz dbałości o dobro państwa, ponieważ
pierwszeństwo przyznaje się z założeniem, że osoby te będą
przychylne interesom Polski. Ochrona interesu gospodarczego państwa przejawia się również w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 kwietnia
2004 r. w sprawie szczegółowych informacji oraz rodzajów dokumentów, jakie jest obowiązany przedstawić cudzoziemiec
ubiegający się o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości. Określa rodzaje dokumentów, szczegółowe informacje
dotyczące okoliczności wskazanych we wniosku oraz wzory
oświadczeń i wykazów składanych przez cudzoziemców w
związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie wydania
zezwolenia. Konieczność zgromadzenia tak obszernej dokumentacji daje dowód na to, że procedura związana z wydaniem
zezwolenia ma niezwykle wnikliwy charakter, a osoby jej poddawane podlegają starannej weryfikacji.
Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców
gwarantuje skuteczną kontrolę obrotu nieruchomościami z
udziałem cudzoziemców, a przejawia się to w tym, że cudzoziemiec chcący nabyć nieruchomość położoną w Polsce musi
uzyskać zezwolenie wydane przez ministra właściwego do
spraw wewnętrznych. Należy jednak podkreślić, że zezwolenie
to może zostać wydane wówczas, gdy sprzeciwu nie wniesie
Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości
rolnych minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Wymienione
wyżej organy mają ustawowe prawo sprzeciwu wobec udzielenia zezwolenia, współdecydują wraz z ministrem właściwym
do spraw wewnętrznych w poszczególnych przypadkach nabywania nieruchomości przez cudzoziemców w Polsce.
Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców
wprowadza tym samym obowiązek współdziałania organów
przy wydaniu zezwolenia, ponieważ minister właściwy do
spraw wewnętrznych nie może wydać zezwolenia bez skierowania wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych także do Ministra Rolnictwa i
Rozwoju Wsi. Gdyby zaistniała sytuacja, w której minister
właściwy do spraw wewnętrznych nie będzie współdziałał przy
wydawaniu zezwolenia z tymi organami albo wyda decyzję pozytywną pomimo sprzeciwu choćby jednego z nich, wówczas
decyzja taka będzie wadliwa.
Należy zauważyć, że ustawa nie określa, jak powinno wyglądać wystąpienie do organu współdziałającego. Przyjmuje
się jednak, że powinno być ono opatrzone szczegółowymi informacjami, które pomogą organowi zająć stanowisko. Zatem
powinny to być dokładne dane dotyczące nieruchomości, o
której nabycie stara się cudzoziemiec, tj. położenie, powierzchnia, dane z rejestru gruntów i budynków, a także dane
dotyczące zbywcy nieruchomości i wnioskodawcy20. Ustawa
nie określa także kryteriów, na podstawie których ministrowie powinni wydać opinię dotyczącą nabycia nieruchomości
przez cudzoziemca. Jednakże – jak zauważa Wereśniak21 – zakres kryteriów, o których mowa, pokrywa się ze specyfiką
zadań własnych poszczególnych ministrów. Tak więc Minister
Obrony Narodowej może badać wniosek o nabycie nieruchomości pod względem tego, czy w pobliżu nabywanej nieruchomości nie znajdują się obiekty wojskowe, czy nieruchomość jest
położona przy granicach państwa, a także pod kątem badania
statusu cudzoziemca. Z kolei w przypadku zajęcia stanowiska
przez Ministra Rolnictwa może on brać pod uwagę kwestie
wpływające na kształtowanie ustroju rolnego państwa, czyli wyrażać przychylność dla rolnika indywidualnego prowadzącego
gospodarstwo rodzinne, jako nabywcy. Niezwykle istotnym kryterium dla Ministra Rolnictwa może być również utrzymanie
rolnego charakteru i rolnicze wykorzystanie nieruchomości.
Z tych względów sprzeciw może zostać wystosowany, gdy np.
cudzoziemiec będzie chciał przeznaczyć nabywaną nieruchomość rolną na cele nierolnicze.
Ważnym uszczegółowieniem reglamentacji zawartej w ustawie i źródłem kryteriów w jej stosowaniu jest orzecznictwo
WSA.W wyroku WSA w Warszawie z dnia 4.06.2004 r. Sąd
orzekł o tym, że zajęcie stanowiska w sprawie wydania zezwolenia cudzoziemcowi na nabycie nieruchomości przez Ministra Rolnictwa pozbawione jest wszelkich wytycznych i tym
samym może on decydować wedle uznania, przy czym powinien się kierować preferencjami prowadzonej przez siebie
polityki rolnej22. W kolejnym, istotnym dla kwestii zezwolenia, orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 21.01.2008 r. Sąd
stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien w
swojej ocenie brać pod uwagę aspekt związany ze swoją
działalnością, czyli szeroko pojmowanych zagadnień z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa23. O tym zagadnieniu mówi art. 23 ust. 1 ustawy z 4.09.1997 r. o działach
administracji rządowej, który jednocześnie reguluje charakter
badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgodnie z tym artykułem dział rozwoju wsi obejmuje m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa
oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Minister jest zatem obligowany ocenić planowany przez wnioskodawcę charakter działalności na nieruchomości pod kątem
gospodarki rolnej. W innym wyroku WSA w Warszawie z dnia
23.03.2009 r. Sąd orzekł, że aby wnieść sprzeciw, nie wystarczy stwierdzić, iż nieruchomość o charakterze rolnym powinna być wykorzystana na cele rolnicze24. W związku z
powyższym minister powinien przede wszystkim zastanowić
się nad tym, czy przeniesienie własności nieruchomości rolnej nie zagraża powierzonej mu ochronie gruntów rolnych. Z
omówionych orzeczeń wynika, że minister rolnictwa jako
organ współdziałający ma dużą swobodę wydawania opinii w
sprawie wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości, o ile
nie jest to sprzeczne z interesem gospodarczym państwa. Indywidualna ocena ministra w sprawie wydania zezwolenia na
nabycie nieruchomości wynika również z orzeczenia WSA w
Warszawie z dnia 19.05.2009 r. , w myśl którego zajmując stanowisko w sprawie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
powinien się kierować ogólną zasadą wynikającą z art. 7
k.p.a., mówiącą o uwzględnieniu interesu ogólnego i
słusznego interesu obywatela25. Należy podkreślić, że takie
uregulowanie świadczy o tym, że państwo kontroluje i chroni
przede wszystkim nieruchomości, które wpływają na bezpieczeństwo państwa, a także rozwój gospodarczy.
lato 2012
34
DZIAŁ NAUKOWY -ARTYKUŁY
Trzeba tu zasygnalizować, że oprócz obligatoryjnego wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustawodawca wprowadził do ustawy o
nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców przepis art.
2a głoszący, że minister może się zwrócić do innych niż określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy organów administracji publicznej organizacji zawodowych i instytucji państwowych z
prośbą o wyrażenie opinii w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia oraz przekazanie dokumentów i informacji
(w szczególności zawartych w rejestrze gruntów) niezbędnych do realizacji zadań określonych w art. 1 ust. 1, art. 3e
oraz w art. 8 ust. 426. Na podstawie przywołanych przepisów
organ może dokonać sprawdzenia albo zwrócić się z prośbą o
wyrażenie opinii m.in. do :
1) Ministra Gospodarki
2) Ministra Finansów
3) Ministra Pracy i Polityki Społecznej
4) Ministra Skarbu Państwa
5) Ministra Środowiska
6) Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
7) Komendanta Głównego Straży Granicznej
8) właściwych wojewodów
a także
1) właściwych konserwatorów zabytków
2) właściwych jednostek samorządu terytorialnego (gminy,
powiatu, województwa)
3) właściwych jednostek samorządu rolniczego
4) organizacji zawodowych27.
Opinie wymienionych wyżej organów nie są wiążące, jednak
stanowią bardzo ważny element postępowania administracyjnego, ponieważ pomagają ministrowi właściwemu do spraw
wewnętrznych w dokonaniu oceny wiarygodności wnioskodawcy oraz zgodności nabycia nieruchomości przez cudzoziemca z interesem państwa, słusznym interesem społecznym,
co jest wyrazem dbałości ustawodawcy o dobro państwa.
Istotne znaczenie dla wykazania tezy, że ustawa chroni interes państwa, jest omówienie art. 1 ust. 1a ustawy o nabywaniu
nieruchomości przez cudzoziemców, ponieważ wprowadza on
uregulowanie dotyczące terminu na wniesienie sprzeciwu, co
dyscyplinuje organ do rozpatrzenia sprawy. W myśl tego artykułu sprzeciw Ministra Obrony Narodowej lub Ministra Rolnictwa może zostać wniesiony w terminie 14 dni od dnia
doręczenia właściwemu ministrowi wystąpienia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W przypadku gdy ów termin
upłynie, minister właściwy do spraw wewnętrznych ma obowiązek uznać, że właściwy organ, czyli Minister Obrony Narodowej lub Minister Rolnictwa, wyraża zgodę na nabycie
nieruchomości określonej we wniosku przez cudzoziemca;
mamy wówczas do czynienia z tzw. milczącą zgodą organu28.
Warto też podkreślić, że kiedy sprzeciw zostanie wniesiony
po terminie, staje się on bezskuteczny. Istnieją także przypadki, w których minister właściwy do spraw wewnętrznych
na wniosek organu wnoszącego sprzeciw może przedłużyć termin na jego wniesienie do dwóch miesięcy od dnia doręczenia
wystąpienia ministra właściwego do spraw wewnętrznych.
Dzieje się tak, ponieważ termin czternastodniowy jest zbyt
krótki, aby kwestie nabycia określonej nieruchomości przez
cudzoziemca szczegółowo przeanalizować, zasięgnąć dodatkowych opinii, a także zbadać przesłanki pozwalające wyrazić
zgodę bądź sprzeciw29. Warunkiem jest to, aby wniosek o
przedłużenie terminu wpłynął do ministra właściwego do
spraw wewnętrznych przed upływem czternastodniowego terminu na wyrażenie sprzeciwu. Takie rozwiązania sprawiają, że
wprowadzone przez ustawodawcę regulacje prowadzą do dysproporcji ochrony zarówno do cudzoziemca, jak i państwa.
Kolejnym, niezwykle istotnym, obowiązkiem, stanowiącym
wyraz dbałości o dobro państwa, nałożonym przez ustawę o
nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców na ministra
właściwego do spraw wewnętrznych przed wydaniem decyzji
w sprawie zezwolenia, jest zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego. W tym celu minister może przede wszystkim zażądać przedstawienia dowodów i informacji
niezbędnych do rozpatrzenia wniosku oraz do dokonania
sprawdzenia, o którym mowa w pkt 2, a także dokonać przy pomocy właściwych organów administracji rządowej sprawdzenia, czy nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie
spowoduje zagrożenia obronności państwa, bezpieczeństwa
państwa lub porządku publicznego oraz czy będzie ono zgodne
z interesem państwa.
Należy również dodać, że ustawa nie określa terminu, w
jakim minister właściwy do spraw wewnętrznych powinien
wydać decyzję. Wyjątek stanowi art. 3a ustawy o nabywaniu
nieruchomości przez cudzoziemców. W myśl tego artykułu
decyzję w sprawie zezwolenia na nabycie nieruchomości
położonej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, ustanowionej na podstawie odrębnych przepisów, wydaje się w terminie miesiąca od dnia złożenia wniosku przez stronę.
Ustanawia on miesięczny termin na wydanie zezwolenia na
nabycie nieruchomości położonej na terenie specjalnej strefy
ekonomicznej. Specjalne strefy ekonomiczne tworzone są na
podstawie przepisów ustawy z 20.10.1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych30. Są to wyodrębnione, niezamieszkane
obszary, które mogą być tworzone przez Radę Ministrów w
drodze rozporządzenia w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego danej części kraju. Termin określony w art. 3a ustawy
o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców ma charakter instrukcyjny i tym samym nie odbiega od terminów określonych w k.p.a. Został on wprowadzony, ponieważ długotrwałe
postępowania o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości
mogły, w ocenie ustawodawcy, hamować rozwój specjalnych
stref ekonomicznych i ograniczać możliwości inwestowania zagranicznych przedsiębiorców w tych strefach31. Ustalenie takiego terminu nie oznacza jednak, że organ musi wydać
decyzję w ciągu miesiąca niezależnie od tego, czy wnioskodawca złożył wszystkie wymagane dokumenty, czy też nie.
Przepis ten należy traktować bardziej jako wyrażenie określonych preferencji ustawodawcy i umożliwienie organowi rozpatrywania wniosków o wydanie zezwolenia na nabycie
nieruchomości położonej w specjalnej strefie ekonomicznej w
pierwszej kolejności, na wypadek, gdyby mogło dojść do opóźnień w rozpatrywaniu wniosków z powodu ich bardzo dużej
liczby. Wnioski rozpatrywane są bowiem w kolejności wpływu,
lecz, jak wynika z praktyki, na długość okresu ich rozpatrywania decydujący wpływ ma ich prawidłowość i złożenie kompletu wymaganych dokumentów. Jak zauważa Wereśniak,
odstępstwem od zasady rozpatrywania wniosków w kolejności
ich wpływu są właśnie wnioski dotyczące nieruchomości
położonych w specjalnych strefach ekonomicznych, a także
lato 2012
35
wnioski składane przez państwa obce o wydanie zezwolenia na
nabycie nieruchomości na potrzeby ambasad lub konsulatów,
co jednak nie wynika z przepisów komentowanej ustawy, ale
raczej z tradycji stosunków dyplomatycznych32.
Z powyższej analizy wynika, że decyzja w sprawie o wydanie
zezwolenia nie może się stać decyzją szablonową przy podejmowaniu, której wszystkie wnioski oceniane będą jednakowo
bez uwzględnienia specyfiki konkretnego przypadku. W przeciwnym razie kryteria stosowane przy podejmowaniu decyzji
stanowiłyby faktycznie jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Te wymienia wyczerpująco art. 87 Konstytucji RP. Są nimi Konstytucja, ustawy, umowy międzynarodowe
oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je
ustanowiły także akty prawa miejscowego33. Minister właściwy
do spraw wewnętrznych przy podejmowaniu decyzji kieruje
się kryteriami, które nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa, nie mogą zatem stanowić generalnego powodu do odrzucenia wniosków składanych w sprawie o
wydanie zezwolenia, bez możliwości uwzględnienia specyfiki
konkretnego przypadku34.
Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w
swoich unormowaniach dotyczących zezwolenia w art. 3 ust. 1
zawiera wyliczenie elementów, które musi ono określać, aby
było ważne. Chodzi o przepis o charakterze instrukcyjnym,
gdyż zezwolenie jest decyzją administracyjną i tym samym
musi uwzględniać wszystkie składniki decyzji administracyjnej określone w k.p.a. Zgodnie z przepisami art. 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji
publicznej, datę wydania, oznaczenie stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i
prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.
Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zezwolenie określać musi w
szczególności osobę nabywcy i zbywcy. Określając osobę nabywcy, zezwolenie powinno zawierać dane osobowe cudzoziemca, jego obywatelstwo i miejsce zamieszkania. W
przypadku zbywcy wystarczające będą dane osobowe i adresowe. Jeżeli nieruchomość nabywana jest na współwłasność, to
należy określić części ułamkowe poszczególnych nabywców,
a w przypadku małżonków zaznaczyć, czy nieruchomość nabywana jest do majątku wspólnego35. Zezwolenie musi także
wskazywać przedmiot nabycia. Zaznaczyć jednocześnie trzeba,
że określenie przedmiotu nabycia powinno być bardzo szczegółowe i tym samym należy podać położenie nieruchomości
wynikające z ewidencji gruntów i budynków, numer ewidencyjny działki oraz jej powierzchnię. Powinno się także podawać, jakie jest przeznaczenie danej nieruchomości, tj. czy jest
to nieruchomość rolna lub leśna, zabudowana itp. Natomiast w
przypadku zezwolenia na nabycie lub objęcie udziałów lub
akcji konieczne jest podanie ilości udziałów (akcji), spółki, której udziały są nabywane, a także nieruchomości, których ta
spółka jest właścicielem albo wieczystym użytkownikiem, wraz
z ich opisem.
Kolejnym elementem w zezwoleniu jest określenie warunków
specjalnych, od których spełnienia uzależniona jest możliwość
nabycia nieruchomości. Jak już wskazano powyżej, warunki te
nie są obecnie ustanawiane. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 ze-
zwolenie jest ważne dwa lata od dnia wydania. W ciągu tych
dwóch lat musi dojść do nabycia nieruchomości objętej zezwoleniem, a w przypadku nabywania wieczystego użytkowania nieruchomości – także do złożenia wniosku o wpis do
księgi wieczystej, gdyż dopiero z chwilą wpisu do księgi wieczystej dochodzi do skutecznego nabycia prawa użytkowania
wieczystego, natomiast wpis ma moc wsteczną od chwili
złożenia wniosku36. Po upływie tego terminu, jeżeli cudzoziemiec nadal potrzebuje zezwolenia na nabycie nieruchomości,
konieczne jest ponowne przeprowadzenie całego postępowania, nie jest bowiem dopuszczalne przedłużenie terminu
ważności zezwolenia. Zezwolenie nie może także zostać przeniesione na inny podmiot. Określenie terminu ważności zezwolenia wynika z przyjęcia przez ustawodawcę, że zmiana w
czasie warunków nabywania nieruchomości, udziałów lub
akcji wymaga dokonywania ponownego sprawdzenia chociażby tego, czy nabycie nie spowoduje zagrożenia obronności,
bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego. Jest to
wyraz dbałości ustawodawcy o dobro państwa, gdyż unormowania te pozwalają na wnikliwą kontrolę nabycia nieruchomości przez cudzoziemców na terytorium RP i tym samym
eliminowania wszelkich nieprawidłowości, które mogą naruszyć obronność i bezpieczeństwo państwa.
Niezwykle istotnym przepisem wykazującym, że ustawa
chroni interes państwa, jest art. 3c. W myśl tego artykułu organ
wydający decyzję lub postanowienie może odstąpić od uzasadnienia faktycznego, jeżeli wymaga tego obronność lub bezpieczeństwo państwa. Jest to przepis odrębny od uregulowań
zawartych w art. 107 § 5 k.p.a., który pozwala organowi na odstąpienie od uzasadnienia decyzji, jeżeli z przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia
uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa państwa
lub porządek publiczny. Natomiast przepisy art. 3c ustawy stanowią samodzielną podstawę do rezygnacji z uzasadnienia
decyzji.
Od uzasadnienia postanowienia o wniesieniu sprzeciwu przeciwko wydaniu zezwolenia cudzoziemcowi może odstąpić
oprócz głównego organu, jakim jest minister właściwy do
spraw wewnętrznych, Minister Obrony Narodowej. Przypadek
taki może mieć miejsce, gdy nieruchomość znajduje się np. w
pobliżu ważnych obiektów wojskowych, których usytuowanie
lub charakter objęte są tajemnicą państwową. Natomiast gdy
wniosek dotyczy nabycia lub objęcia udziałów lub akcji, odmowa uzasadnienia może być na przykład spowodowana specyficznym profilem produkcji spółki, istotnym z punktu
widzenia obronności lub bezpieczeństwa państwa, np. produkcja wyposażenia militarnego, uzbrojenia, a ujawnienie tego
faktu mogłoby zagrozić bezpieczeństwu państwa. Istotne jednak jest to, że przyczyny braku uzasadnienia muszą być bardzo
ważne. Jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia
19.06.1997 r., uzasadnienia decyzji i postanowień stanowią
istotną gwarancję procesowych uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, a prawo do wniesienia środka zaskarżenia będzie miało charakter wyłącznie formalny, jeżeli
stronie nie będą znane motywy wydania zaskarżonej decyzji37.
Prawo do żądania uzasadnienia indywidualnego aktu administracyjnego wynika z europejskich standardów procedury
administracyjnej. Rezolucja (77)31 Komitetu Ministrów Rady
Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi,
lato 2012
36
przyjęta 28.09.1977 r., wprowadza m.in. zasadę uzasadniania
aktów administracyjnych38. Pełne uzasadnienie decyzji administracyjnej w państwie prawa jest regułą i wyjątki od tej zasady uzasadniają jedynie szczególnie ważne powody określone
w ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.
Przepisy ustawowe, które upoważniają do odstąpienia od uzasadnienia decyzji, powinny być precyzyjne i w żadnym razie
nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zatem w sytuacji,
gdy organ nie ma podstaw do zastosowania art. 3c ustawy, powinien w sposób pełny i wyczerpujący uzasadnić swoją decyzję
lub postanowienie. Uzasadnienie niepełne może zostać bowiem poczytane za brak uzasadnienia, tak jak orzekł NSA w
wyroku z dnia 9.10.1998 r. W ocenianym przez Sąd postępowaniu Minister Rolnictwa wydał postanowienie, w którym nie
wyraził zgody na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca, jako powód podając wyłącznie
wzgląd na „interes rolnictwa” bez dalszego uzasadnienia. Sąd w
tym stanie rzeczy orzekł, że argument w postaci „interesu rolnictwa” pozostaje zbyt ogólnikowy i stanowi w istocie brak uzasadnienia faktycznego odmowy. Natomiast brak uzasadnienia
faktycznego odmowy narusza art. 3c ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, który upoważnia organ do
odstąpienia od uzasadnienia faktycznego tylko wtedy, gdy wymaga tego obronność lub bezpieczeństwo państwa.
Podsumowując, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 3c ustawy
o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców organ może
odstąpić od uzasadnienia wówczas, gdy wymaga tego obronność i bezpieczeństwo państwa, a wówczas, gdy nie ma podstaw do zastosowania tego artykułu, powinien on w sposób
pełny i wyczerpujący uzasadnić swoją decyzję. Przyczyny
braku uzasadnienia są wyrazem niezwykłej dbałości ustawodawcy o dobro RP.
Należy dodać, że postępowanie administracyjne prowadzone
w sprawie wydania zezwolenia może zostać umorzone. Przypadki dotyczące umorzenia postępowania o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca określa art.
3b ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.
W myśl tego artykułu organ umarza postępowanie (obligatoryjnie) po pierwsze, gdy wystąpi o to cudzoziemiec, na którego wniosek je wszczęto. Taka przesłanka umorzenia nie
budzi wątpliwości. Skoro bowiem zezwolenie wydawane jest
wyłącznie na wniosek cudzoziemca, to cofnięcie tegoż
wniosku powodowałoby i tak zaistnienie przesłanki określonej w art. 105 § 2 k.p.a., z tym że organ nie ma tu wyboru i
musi postępowanie umorzyć, nie badając ani woli innych
stron, ani zgodności umorzenia z interesem społecznym39. Kolejny przypadek, w którym organ może umorzyć postępowanie, zachodzi wówczas, gdy właściciel lub wieczysty
użytkownik nieruchomości wystosuje oświadczenie, iż nie zamierza zbyć swej nieruchomości cudzoziemcowi ubiegającemu się o zezwolenie.
Następnym przepisem zamieszczonym w ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, który wykazuje, iż
państwo chroni interes gospodarczy, jest art. 3d. Reguluje on
kwestie wydania promesy cudzoziemcowi, który nie może się
jeszcze ubiegać o wydanie zezwolenia. Cudzoziemiec, który
chce nabyć nieruchomość w Polsce, z wielu przyczyn nie może
się od razu ubiegać o uzyskanie zezwolenia i wówczas ubiega
się o promesę, np. gdy chce nabyć nieruchomość w drodze li-
cytacji. Często ubiega się o promesę, gdy nieruchomość, którą
chce nabyć, nie ma uregulowanego stanu prawnego, czyli np.
toczy się postępowanie spadkowe. Cudzoziemiec ubiega się o
promesę także w przypadku, gdy chce nabyć wydzieloną część
nieruchomości, a nie zostały jeszcze zakończone postępowania związane z jej podziałem geodezyjnym. Art. od 1 do 3c
ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców również wskazują na to, iż państwo stoi na straży interesu RP. W
myśl tych przepisów przy wydawaniu promesy konieczne
musi być współdziałanie Ministra Obrony Narodowej, a w
przypadku nieruchomości rolnych – ministra właściwego do
spraw rozwoju wsi (sprzeciw wniesiony przez te organy powoduje, że minister właściwy do spraw wewnętrznych nie
może wydać promesy), a także złożenie przez wnioskodawcę
kompletu dokumentów, tak jak przy ubieganiu się o wydanie
zezwolenia. Należy zwrócić uwagę na to, że organ nakłada na
siebie obowiązek późniejszego wydania zezwolenia, a zatem
już w dniu wydania promesy cudzoziemiec musi spełniać
wszelkie warunki umożliwiające wydanie mu zezwolenia na
nabycie nieruchomości, udziałów lub akcji. Postępowanie z
wniosku o wydanie promesy nie jest ani postępowaniem
uproszczonym, ani przyspieszonym40. Wniosek o wydanie promesy podlega opłacie skarbowej, dlatego też należy dołączyć
do niego dowód jej uiszczenia , która w tym przypadku wynosi
98 zł, co wynika z ustawy z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej41.
Warto podkreślić, że promesa ważna jest tylko przez rok od
dnia wydania. Należy zauważyć, że jej okres ważności jest o
połowę krótszy niż zezwolenia. Wynika to z tego, że udzielenie
promesy powoduje stan związania po stronie organu w zakresie obowiązku wydania zezwolenia w przyszłości, a ten okres
nie może być nadmiernie wydłużony z uwagi na chociażby
zmieniające się stosunki faktyczne i prawne dotyczące nieruchomości i stron postępowania. Bieg terminu ważności promesy, tak jak w przypadku zezwolenia, rozpoczyna się z dniem
doręczenia decyzji stronom, a gdy strony otrzymały decyzję
w różnych terminach, liczy się termin późniejszy. Gdy upłynie
termin ważności promesy, wówczas decyzja wygasa. Oznacza
to, że organ będzie miał kompetencje w postaci wydania zezwolenia, ale nie będzie już związany promesą do wydania zezwolenia posiadaczowi promesy. Art. 3d ust. 4 ustawy o
nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców mówi o tym,
że w okresie ważności promesy nie można odmówić wydania
zezwolenia, chyba że uległ zmianie istotny dla rozstrzygnięcia
sprawy stan faktyczny. Dlatego też organ będzie musiał wydać
zezwolenie, jeżeli w okresie ważności promesy zostanie przez
uprawnionego z tego tytułu złożony wniosek o nabycie nieruchomości, a nie ulegnie zmianie stan faktyczny42.
Ustawodawca wprowadził także przepis dotyczący tego, że minister właściwy do spraw wewnętrznych ma obowiązek składania corocznie sejmowi, w terminie do dnia 31 marca,
szczegółowego sprawozdania z realizacji ustawy o nabywaniu
nieruchomości przez cudzoziemców, co oznacza, że państwo
monitoruje rynek obrotu nieruchomościami przez cudzoziemców i tym samym dba o swoje interesy .
Sprawozdanie, które minister właściwy do spraw wewnętrznych przedstawia corocznie sejmowi, powinno zawierać w
szczególności dane dotyczące liczby udzielonych zezwoleń, rodzaju, obszaru oraz terytorialnego rozmieszczenia nieruchomości, których te zezwolenia dotyczą, a także dane o liczbie
lato 2012
37
decyzji odmawiających udzielenia zezwoleń, co jest wyrazem
tego, że państwo monitoruje rynek nabywania nieruchomości
przez cudzoziemców.
Analizując sprawozdanie z 2010 r. ministra właściwego do
spraw wewnętrznych z realizacji ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, należy zauważyć, że w 2010 r.
wydano 336 zezwoleń na nabycie przez cudzoziemców nieruchomości (w tym lokali) akcji i udziałów, z tego 264 zezwolenia dotyczyły nieruchomości gruntowych. 62 zezwolenia
wydane zostały na nabycie lokali mieszkalnych położonych w
strefie nadgranicznej oraz lokali użytkowych, a 10 zezwoleń
dotyczyło nabycia lub objęcia udziałów bądź akcji43. W porównaniu z latami ubiegłymi liczba wydawanych zezwoleń na nabycie nieruchomości systematycznie maleje od 2004 r., w
którym wydano 1065 zezwoleń. Natomiast liczba zezwoleń wydawanych na nabycie lub objęcie udziałów lub akcji utrzymuje
się od 2005 r. na zbliżonym poziomie. W 2010 r. organ wydał
69 decyzji odmawiających udzielenia zezwolenia. Decyzje odmowne spowodowane zostały sprzeciwem Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi wobec nabycia nieruchomości rolnych. Inne
przyczyny odmowy to najczęściej brak wykazania więzi
łączących wnioskodawcę z Rzecząpospolitą Polską oraz nieuzupełnienie przez stronę materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie okoliczności faktycznych, dających
podstawę do wydania zezwolenia44.
Sprawozdanie zawiera również informacje dotyczące nabywania nieruchomości bez zezwolenia. W 2010 r. nabytych zostało
bez zezwolenia 8156 nieruchomości, w tym 4202 lokali. Wykrytych zostało 114 transakcji zawartych z naruszeniem przepisów
ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców45. Jest
to dość znaczna liczba, zważywszy na fakt, że nabycie nieruchomości dokonywane bywa najczęściej w drodze umowy cywilnej zawieranej w formie aktu notarialnego, a notariusz z
urzędu powinien dbać o zgodność takiej umowy z przepisami
obowiązującego prawa. Jak wynika z analizy zawartej w sprawozdaniu w 2010 r., wydawane zezwolenia na nabycie nieruchomości dotyczyły najczęściej nieruchomości położonych na
obszarze województwa dolnośląskiego i świętokrzyskiego46. Natomiast cudzoziemcy, którzy uzyskali zezwolenie, najczęściej
mieli obywatelstwo niemieckie, ukraińskie i holenderskie i taki
kapitał47. Zakup nieruchomości w Polsce cieszy się dużym zainteresowaniem ze strony sąsiednich państw, które dzięki temu
stają się bliskimi partnerami politycznymi i ekonomicznymi.
Wyrazem ochrony interesu państwa przez ustawodawcę i jednoczesnym dopełnieniem całej procedury wydania zezwolenia
jest wprowadzenie przez ustawodawcę art. 5 do ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Zgodnie z treścią tego artykułu cudzoziemiec bez przedstawienia zezwolenia
ministra właściwego do spraw wewnętrznych, a w przypadku
ustanowienia w zezwoleniu specjalnych warunków – także dowodu z dokumentu urzędowego o ich spełnieniu nie może dokonywać czynności prawnych oraz wpisów prawa własności i
prawa użytkowania wieczystego. Przepis art. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców adresowany jest do
stron czynności prawnych, a więc nabywców i zbywców nieruchomości, a także do notariuszy sporządzających umowy w
formie aktów notarialnych, sądów prowadzących księgi wieczyste i dokonujących w nich wpisów oraz sądów gospodarczych dokonujących wpisów do rejestru przedsiębiorców
Krajowego Rejestru Sądowego w zakresie nabywania lub obejmowania udziałów lub akcji spółek handlowych z siedzibą na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak istotne znaczenie ma
respektowanie wymogu wskazanego w art. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, można się przekonać po lekturze przepisów art. 6. Przepisy te wprowadzają
rygor bezwzględnej nieważności nabycia nieruchomości przez
cudzoziemca, jeżeli nabycia dokonano z naruszeniem przepisów ustawy. O nieważności nabycia nieruchomości orzeka
właściwy sąd powszechny z powództwa o ustalenie (art. 189
k.p.c.). Właściwość miejscowa sądu wyznaczona jest miejscem
położenia nieruchomości (art. 38 k.p.c.), natomiast o tym, czy
w sprawie orzekać będzie sąd rejonowy czy okręgowy, decyduje wartość nieruchomości (art. 16 i 17 k.p.c.).
Z pozwem o ustalenie stwierdzenia nieważności nabycia nieruchomości może wystąpić strona takiej czynności prawnej,
właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości wójt
(burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa lub wojewoda albo minister właściwy do spraw wewnętrznych. Uprawnienie to, na podstawie art. 7 k.p.c., przysługuje
także prokuratorowi, który może żądać wszczęcia postępowania w każdej sprawie, jak również wziąć udział w każdym
toczącym się postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymaga
tego ochrona praworządności, praw obywateli lub interesu
społecznego.
Zakończenie
Podsumowując rozważania na temat ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, należy stwierdzić, że zmieniające się uwarunkowania społeczno-gospodarcze i postępująca
liberalizacja ustawy nie wpłynęły na pierwotne założenia ustawodawcy z okresu międzywojennego, które miały na celu
przede wszystkim stanie na straży interesu państwa. Dowodzi
tego instytucja zezwolenia, która nigdy nie została zniesiona
pomimo zastosowania rozmaitych wyłączeń. Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zawiera liczne
przepisy wzmacniające skuteczność kontroli nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, m.in. nałożenie na ministra
właściwego do spraw wewnętrznych obowiązku badania legalności transakcji nabycia nieruchomości przez cudzoziemców oraz prowadzenia rejestrów nieruchomości, udziałów i
akcji nabytych lub objętych przez cudzoziemców za zezwoleniem lub bez konieczności uzyskania zezwolenia. Jak wynika
z przedstawionej wyżej analizy, obrót nieruchomościami w Polsce z udziałem cudzoziemców podlega skutecznej kontroli ministra właściwego do spraw wewnętrznych i nie stwarza
zagrożenia dla interesów narodowych, a społeczeństwo polskie nie powinno się obawiać tego zjawiska.
Należy stwierdzić, że ustawa o nabywaniu nieruchomości
przez cudzoziemców jest wyposażona w jasne i przejrzyste zasady nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, które
opierają się na obiektywnych, stabilnych i publicznych kryteriach wydawania zezwoleń. Skuteczna kontrola państwa w zakresie nabywania nieruchomości przez cudzoziemców nie
stanowi bariery dla inwestycji gospodarczych, wpływających
na sytuację gospodarczą Polski.
lato 2012
DOROTA CISAK
Autorka jest doktorantką Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego
i Administracji w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Katolickiego
Uniwersytetu Lubelskiego im. Jana Pawła II w Lublinie
38
20
Przypisy:
21
22
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez obcokrajowców (Dz.U. nr 31, poz. 178).
F. Hartwich, Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, Wyd. Beck Warszawa 2004, s. 2.
J. Kawecka-Pysz, Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, Wyd. Zakamycze Kraków 2004, s. 23.
Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 13 sierpnia 1926 r. o cudzoziemcach
(Dz.U. nr 83, poz. 465).
J. Kawecka-Pysz, op.cit., s. 24.
Mowa o uchwałach SN: z 24 września 1970 r., III CZP 55/70, OSP 1973, nr
6, poz 120; z 31 stycznia 1986 r. III CZP 70/85, OSN 1986, nr 12, poz. 107; z
30 grudnia 1992 r., OSN 1993, nr 6 poz.99
J. Kawecka-Pysz, op. cit., s. 25.
Ustawa z dnia 8 listopada 1990 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców Dz.U. nr 79, poz. 466.
Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych Dz.U. nr 123, poz. 600 ze zm.
Ustawa z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców Dz.U. nr 45, poz. 198.
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe Dz.U. nr 140, poz. 939 ze zm.
Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających
kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa Dz.U. nr 106, poz. 668 ze zm.
Ustawa z dnia 3 lutego 2001 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości
przez cudzoziemców Dz.U. nr 16, poz. 166.
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych Dz.U. nr 94,
poz. 1037 ze zm.
Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej Dz.U.
nr 101, poz. 1178 ze zm.
Z uzasadnienia projektu ustawy wynika wprost, że zmiana podyktowana była
koniecznością realizacji zobowiązań wynikających z treści art. 44 ust. 7
Układu Europejskiego; patrz: druk sejmowy III kadencji, nr 2302.
I. Wereśniak-Masri, Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców w Polsce.
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
Komentarz, Wyd. CH Beck 2011, s. 45.
Tamże, s. 26.
Tamże, s. 28.
Orzeczenie WSA z dnia 4.6.2004 r. V SA 5153/03, niepubl.
Orzeczenie WSA z dnia 21.01.2008 r. V SA/Wa 2309/07, niepubl.
Orzeczenie WSA z dnia 23.03.2009 r. V SA/Wa 2920/08, Legalis
Orzeczenie WSA z dnia 19.05.2009 r. V SA/Wa 2979/08, Legalis,
I. Wereśniak-Masri, op. cit., s. 71.
Sprawozdanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z realizacji w
2010 r. ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (patrz: Druk 4032 s. 17).
Tamże s.28
Ustawa z 20.10.1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych Dz.U. z 2007 r.
nr 42, poz. 274 ze zm.
Tamże
B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Wyd. CH Beck 2001, s. 65.
F. Hartwich, op. cit., s. 139.
I. Wereśniak- Masri, op. cit., s. 73.
Tamże, s. 75.
Wyrok NSA z dnia 19.06.1997 r. V SA 1512/96, OSP 1998, nr 2, poz. 29.
Tekst rezolucji wraz z memorandum wyjaśniającym zamieszczono w Principles od Administrative Law Concerning the Relations Between Administrative Authorities and Private Persons, Strasbourg 1996, s. 263-241,
I. Wereśniak- Masri, op. cit., s. 77.
Tamże, s. 82.
Ustawa z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej Dz.U. nr 225, poz. 1635 ze zm.;
załącznik część I, pkt 20
Sprawozdanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z realizacji w
2010 r. ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców s.27
Tamże, s. 28.
Tamże, s. 53.
Tamże, s. 28.
Tamże, s. 29.
CHARAKTERYSTYKA
SPECYFICZNYCH CECH PROCEDURY
ZGŁOSZENIA ROBÓT BUDOWLANYCH
W ASPEKCIE SKUTKÓW UPŁYWU
TERMINU WNIESIENIA SPRZECIWU
DO ZGŁOSZENIA
MAGDAL ENA SOŚNIAK
1. Uwagi wstępne
Ustawa – Prawo budowlane1 oparta została na tzw. zasadzie
powszechności reglamentacji robót budowlanych2, zgodnie z
którą wolne od pozwolenia na budowę są tylko roboty wyraźnie
w ustawie wyszczególnione. Ustawa jednocześnie przewiduje
dwie formy tej reglamentacji: ogólną – polegającą na obowiązku
uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz uproszczoną
– tj. nałożenie na inwestora obowiązku dokonania zgłoszenia
zamiaru wykonania robót budowlanych3. Obydwie formy reglamentacji mają charakter prewencyjny, tj. umożliwiający organom administracji publicznej ocenę zgodności zamierzenia
budowlanego z prawem na etapie przygotowania inwestycji4.
Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie specyfiki procedury zgłoszenia robót budowlanych w kontekście jednego
z wielu aspektów prawnych z nią związanych5, tj. skutków
upływu 30-dniowego terminu od dnia dokonania zgłoszenia.
Skutki te można podzielić na materialnoprawne – wywołujące
określone konsekwencje w sferze uprawnień inwestora i kompetencji organu administracji publicznej oraz procesowe
– nakładające na organ administracji architektoniczno-budowlanej określone ograniczenia w zakresie przysługujących
mu środków proceduralnych.
2. Konstrukcja prawna procedury zgłoszenia
robót budowlanych
Jak wspomniano wyżej, ustawa – Prawo budowlane jako zasadę przyjmuje, że roboty budowlane mogą być rozpoczęte i
wykonywane przez inwestora jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust.1 ustawy
– Prawo budowlane), której wydanie musi zostać poprze-
lato 2012
39
dzone jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym.
Celem tego postępowania jest zbadanie zgodności planowanej
inwestycji z prawem, w tym także rozważenie przez organ administracyjny, czy prawa osób trzecich nie mogą zostać naruszone przez projektowaną inwestycję. Osoby te mają prawo
udziału w postępowaniu i uzyskanie ochrony ich interesów
prawnych6. Decyzja kończąca postępowanie określa granice
wolności budowlanej inwestora, jednocześnie jednak stanowi
dla niego prawną gwarancję, iż organ administracyjny zbadał
zgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa, właściwie wyważył interesy inwestora oraz osób trzecich, a zatem
realizując inwestycję w zaufaniu do treści wydanej w sprawie
decyzji ostatecznej, inwestor postąpi zgodnie z prawem.
Związana jest z tym kwestia odpowiedzialności prawnej za wydaną w sprawie decyzję administracyjną, w tym odpowiedzialności odszkodowawczej w przypadku, gdyby decyzja ostateczna
okazała się wadliwa. Biorąc pod uwagę złożoność zasygnalizowanych wyżej problemów, należy zauważyć, że procedura
ogólna, pomimo szeregu niedoskonałości, zapewnia najpełniejszą realizację fundamentalnych zasad prawa administracyjnego, tj.: konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności
(rozpatrywanej zarówno z punktu widzenia inwestora, jak i osób
trzecich), zasady zaufania do państwa i do organów administracji oraz zasady praworządności. W ramach tej procedury wyważone zostają prawo inwestora do zagospodarowania jego
nieruchomości oraz ochrona indywidualnych interesów osób
trzecich. Dlatego krytycznie należy ocenić pojawiające się w projektach aktów prawnych próby niemal całkowitego zastąpienia
procedury ogólnej procedurą zgłoszenia7.
Jednocześnie jednak wymóg uzyskania pozwolenia na budowę dla wszystkich inwestycji oraz wszystkich robót budowlanych powodowałby spowolnienie inwestycji lub ich realizację
w warunkach samowoli budowlanej. Dlatego też ustawodawca
przewidział, że niektóre inwestycje oraz niektóre roboty budowlane są zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki te określa art. 29 oraz art. 31
ustawy – Prawo budowlane. Należy pamiętać, że wyjątki te stanowią listę zamkniętą, a zatem niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej8. W ramach
powyższych wyjątków ustawodawca rozróżnił te inwestycje lub
roboty budowlane, których przeprowadzenie nie wymaga jakiejkolwiek formy reglamentacji administracyjnej, oraz te, w
stosunku do których zastosowana jest reglamentacja w formie
uproszczonej, czyli obowiązek zgłoszenia robót budowlanych
połączony z możliwością wniesienia przez organ sprzeciwu w
drodze decyzji administracyjnej.
Należy przy tym zauważyć, że obowiązkiem dokonania
zgłoszenia objęta jest większość wyjątków od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ratio legis takiej regulacji polega
na tym, że roboty te co do zasady uznane są za związane z niewielkim stopniem zagrożenia dla interesu publicznego lub indywidualnego. W odróżnieniu jednak od robót budowlanych
niepodlegających żadnej reglamentacji – w konkretnych okolicznościach mogą takie zagrożenie powodować (np. poprzez
ingerencję w ład przestrzenny ustalony przez przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź przez
wprowadzenie ograniczeń dla terenów sąsiednich) i z tego
względu powinny podlegać ocenie organów administracji publicznej9. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że ratio legis dla
poszczególnych wyjątków powinno być rozpatrywane również z uwzględnieniem przepisów ustaw, w których wyjątki te
zostały wprowadzone, co bywa niedostrzegane w praktyce administracyjnej10.
3. Charakter prawny postępowania w przedmiocie
zgłoszenia robót budowlanych oraz podstawowe
sposoby jego zakończenia – sprzeciw lub milczenie organu
Zgodnie z art. 30 ustawy – Prawo budowlane zgłoszenia robót
budowlanych należy dokonać przed terminem rozpoczęcia
robót budowlanych11. Do ich wykonywania można przystąpić,
jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu oraz nie później niż po upływie 2 lat od
określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.
Jak wynika z powyższego brzmienia przepisu, postępowanie
w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych co do zasady
może się zakończyć dwojako: albo wniesieniem przez organ
administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu do dokonanego przez inwestora zgłoszenia, albo poprzez jego niewniesienie w ciągu 30 dni od dnia dokonania skutecznego
zgłoszenia. Jako sposób zakończenia postępowania zainicjowanego dokonanym zgłoszeniem praktyka odróżnia także tzw.
zawiadomienie inwestora o braku zamiaru wniesienia sprzeciwu. Rozwiązanie to jest akceptowane w orzecznictwie12, należy się jednak zgodzić z poglądami nauki13, że w aspekcie
konstrukcji prawnej sprzeciwu takie zawiadomienie nie wywiera skutków prawnych, tzn. do czasu upływu terminu do
wniesienia sprzeciwu inwestor – nawet jeżeli otrzymał zawiadomienie o braku zamiaru do wniesienia sprzeciwu – nie jest
uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych, a organ posiada kompetencję do wniesienia sprzeciwu w terminie, nawet
jeżeli uprzednio zawiadomił inwestora o odmiennym zamiarze. Nie powinna natomiast budzić większych wątpliwości
możliwość umorzenia postępowania w przedmiocie zgłoszenia jako bezprzedmiotowego (art. 105 k.p.a), chociaż należy
zauważyć, że ta ostatnia kwestia wywoływała rozbieżności w
orzecznictwie. Ostatnie dwa sposoby zakończenia postępowania pozostaną jednak poza zakresem szerszego omówienia w
niniejszym artykule.
Charakter prawny sprzeciwu jako decyzji administracyjnej nie
budzi większych wątpliwości. Sprzeciw stanowi akt zewnętrzny, zawierający oświadczenie woli organu administracji
architektoniczno-budowlanej, ustanawiający – na podstawie
normy prawa materialnego – konsekwencje prawne dla zindywidualizowanego stanu faktycznego14. Oznacza on dla adresata
brak zgody na podjęcie działań inwestycyjnych, czego rzecz
jasna nie należy utożsamiać z brakiem możliwości realizacji planowanego zamierzenia budowlanego w ogóle, ale brak zgody
na zastosowanie procedury uproszczonej i konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Dopiero wynik
procedury ogólnej zadecyduje, czy realizacja planowanego
przedsięwzięcia na danym terenie jest czy nie jest możliwa.
Sprzeciw może zostać wniesiony w przypadkach określonych
w ustawie. Można je podzielić na dwie grupy. Po pierwsze, przepisy prawa określają sytuacje, których wystąpienie obliguje
organ administracyjny do wniesienia sprzeciwu, a więc sprzeciw należy do kategorii decyzji administracyjnych związanych,
lato 2012
40
w których organ nie dysponuje żadnym luzem decyzyjnym, a
wystąpienie jednej z określonych w przepisach przesłanek powoduje, że sprzeciw musi zostać wydany. Przesłanki te są
adekwatne do etapów postępowania w przedmiocie zgłoszenia. W pierwszej kolejności organ bada, czy zgłoszenie jest
kompletne pod względem formalnym (tj. czy zawiera wszystkie składniki konstytutywne15, powodujące, że pismo w ogóle
jest zgłoszeniem). Wątpliwości w doktrynie powodują konsekwencje takich braków, w tym w szczególności kwestia, czy
w takiej sytuacji może znaleźć zastosowanie przepis art. 64 § 2
k.p.a. Przyjęcie tego poglądu oznaczałoby, że w takim wypadku organ, po uprzednim wezwaniu do uzupełnienia tych
braków, powinien pozostawić pismo bez rozpoznania, zawiadamiając o tym zgłaszającego. Wydaje się jednak, że procedura zgłoszenia uregulowana w sposób szczególny w prawie
budowlanym przewiduje jednolitą sankcję za nieuzupełnienie
braków niezależnie od charakteru tych braków (formalne lub
materialne), tj. wydanie decyzji o sprzeciwie. Odróżnienie charakteru braków będzie miało natomiast znaczenie dla oceny
prawnej takiego sprzeciwu (o czym poniżej). Drugi charakter
braków to braki materialne, które podlegają badaniu dopiero
po ustaleniu, że pismo inwestora nosi charakter zgłoszenia (tj.
zawiera wszystkie elementy konstytutywne). Wówczas organ
bada dokumenty dołączone do zgłoszenia. Ustawodawca
określa, że odpowiednie szkice i rysunki powinny zostać
dołączone do zgłoszenia „w zależności od potrzeb”. Należy się
zgodzić, że zwrot ten nie oznacza, iż obowiązek dołączenia do
zgłoszenia odpowiednich szkiców i rysunków powstanie zawsze, gdy zażąda tego organ, czyli że zarówno sama konieczność takiego dołączenia, jak i stwierdzenie, czy szkice lub
rysunki są „właściwe”, pozostawione zostaje uznaniu organu
administracji architektoniczno-budowlanej16. Ocena zasadności samego postanowienia o uzupełnieniu braków materialnych, jak i sprzeciwu wniesionego w przypadku ich
nieuzupełnienia podlega ocenie w aspekcie przepisów prawa
oraz wiedzy technicznej, w aspekcie oceny należytego gromadzenia przez organ materiału dowodowego. Wydaje się zatem,
że zarówno w przypadku braków formalnych (czyli braków
konstytutywnych zgłoszenia), jak i w razie obiektywnej, tj. uzasadnionej treścią zgłoszenia, konieczności uzupełnienia braków materialnych organ nakłada na zgłaszającego, w drodze
postanowienia, obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, określając odpowiedni termin dla ich dostarczenia.
W przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji, i jest to pierwsza z przesłanek wniesienia sprzeciwu.
Kolejnym zadaniem organu administracji publicznej jest ustalenie, czy wskazana inwestycja jest jedną z kategorii zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy nie
narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innych przepisów bądź w przypadku budowy
tymczasowego obiektu budowlanego, który przepisy określają
jako zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę,
czy nie została dokonana względem lokalizacji, w której taki
obiekt już istnieje. W przypadku negatywnej weryfikacji którejkolwiek z powyższych okoliczności organ zobowiązany jest
do wniesienia sprzeciwu. Jeżeli natomiast weryfikacja nastąpi
pomyślnie, organ nie wydaje żadnego aktu, a inwestor po
upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może rozpocząć
realizację inwestycji.
Dopiero po dokonaniu analizy, czy w danej sprawie nie zachodzą przesłanki do wniesienia tzw. sprzeciwu obligatoryjnego, organ może podjąć rozważania, czy nie istnieją
przesłanki uprawniające organ do wniesienia sprzeciwu opartego o art. 30 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane17. Decyzja ta
nosi odmienny charakter. Zgodnie z brzmieniem powyższego
przepisu właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji o
sprzeciwie, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie
określonego obiektu lub robót budowlanych objętych co do
zasady jedynie obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja
może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, 2) pogorszenie stanu środowiska
lub stanu zachowania zabytków, 3) pogorszenie warunków
zdrowotno-sanitarnych, 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź
zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Z brzmienia powyższego przepisu („organ może nałożyć”)
w literaturze wyprowadzany jest wniosek, że przepis ten upoważnia organ do wydania decyzji w oparciu o uznanie administracyjne18. Przyjęcie tego poglądu oznacza, że wystąpienie
jednej ze wskazanych wyżej przesłanek nie obliguje organu do
wniesienia sprzeciwu, a przepis pozwala organowi administracji na dokonanie wyboru konsekwencji prawnych ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wniesienie sprzeciwu lub
milczenie)19.
Pogląd ten zyskał również swoich przeciwników20. Wskazują
oni, że w omawianym wypadku nie może być mowy o uznaniu
administracyjnym, gdyż luz decyzyjny, jakim dysponuje organ,
może się odbywać wyłącznie w granicach oceny stanu faktycznego oraz interpretacji pojęć niedookreślonych (a więc luz
decyzyjny odnosić się będzie wyłącznie do wcześniejszych etapów stosowania prawa, tj. zebrania elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy). Zgodnie z tym poglądem, jeżeli
organ uzna, że zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia jednej z ww. przesłanek (np. możliwość utrwalenia uciążliwości
dla terenów sąsiednich), wówczas ma nie tylko prawo, ale również obowiązek wniesienia sprzeciwu21. To stanowisko wyprowadzane jest z konstytucyjnej zasady praworządności,
jednakże nie wydaje się słuszne. Po pierwsze, zasada ta nie
stoi na przeszkodzie wprowadzeniu przez ustawodawcę możliwości wydania decyzji w oparciu o uznanie administracyjne, a
konstrukcja ta jest wręcz zjawiskiem pożądanym w aspekcie
niezbędnego uelastycznienia działania organów administracji22. Po drugie, przeciwko temu stanowisku przemawia literalna wykładnia przepisu, chociaż rzecz jasna wykładnia taka
nie jest wystarczająca dla interpretacji normy prawa administracyjnego23 i aby możliwa była ocena zakresu luzu decyzyjnego
organu administracji, zwrot ten powinien zostać zestawiony z
pozostałymi składnikami normy prawnej. Po trzecie jednak, stanowisko to w praktyce mogłoby prowadzić raczej do naruszenia zasady praworządności, poprzez pozbawienie organu
administracji pewnego minimum dozwolonej elastyczności.
Oznaczałoby, że w sytuacji, w której organ nie wniósł sprzeciwu, mimo że był do tego zobowiązany, doszło do naruszenia
prawa, ze wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi24. Ponieważ na etapie dokonywania zgłoszenia analizie podlega jedynie
„prawdopodobieństwo”, a nie „pewność” wystąpienia określonych
skutków, tym samym dla oceny legalności działania organu
(w tym niewniesienia sprzeciwu) konieczne byłoby dokonanie
lato 2012
41
analizy, czy w momencie zgłoszenia organ w sposób właściwy
ocenił brak takiego prawdopodobieństwa, w tym czy mógł lub
powinien był przewidzieć, że inwestycja może wywołać określony skutek. Ocena taka musiałaby zatem zawierać element
nadmiernie subiektywny, zbliżony do modelu oceny należytej
staranności w prawie cywilnym, lub nawet konstrukcji winy w
prawie karnym. Tymczasem w wielu sytuacjach faktycznych
można wyobrazić sobie pewne minimalne lub hipotetyczne
prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanek określonych w
powyższym przepisie. Nałożenie na organ prawnego obowiązku wydania w takiej sytuacji decyzji o sprzeciwie powodowałoby, że zakończenie postępowania w drodze milczenia
organu byłoby wyjątkiem, a tym samym – procedura uproszczona stałaby się fikcją25. Co więcej, psychologiczne motywy
wydania decyzji administracyjnej skłaniałyby w takim wypadku
raczej do wydania decyzji o sprzeciwie „na wszelki wypadek”.
Wydaje się, że należy się przychylić do poglądów, zgodnie z
którymi sprzeciw wydany w oparciu o art. 30 ust. 7 ustawy –
Prawo budowlane ma charakter decyzji opartej na uznaniu administracyjnym i jego legalność podlega kontroli właściwej dla
tego rodzaju decyzji26. Jest jednak również przykładem normy,
w której występuje zjawisko ograniczenia uznania przez użycie
pojęć nieostrych27, w którym to ustawodawca, przez stworzenie jednej kategorii luzu (tj. luzu interpretacyjnego wobec pojęcia nieostrego), ogranicza inną kategorię luzu (uznanie
administracyjne). Organ administracji stosując art. 30 ust. 7
ustawy – Prawo budowlane powinien zatem mieć możliwość
dokonania oceny stopnia prawdopodobieństwa wystąpienia
określonych przesłanek oraz dokonania wyboru konsekwencji prawnych własnej oceny. Organ powinien następnie wykazać i uzasadnić, w oparciu o którą z przesłanek zadecydował
o nałożeniu tego obowiązku. W tym celu organ dokonuje – w
treści uzasadnienia – również interpretacji pojęć niedookreślonych. Powyższe okoliczności będą podlegać kontroli pod
kątem działania w granicach uznania administracyjnego, w
tym spełnienia i należytego uzasadnienia przesłanek upoważniających organ do wydania decyzji28. Należy przy tym
podkreślić, że uzasadnienie poszczególnych przesłanek powinno się opierać na okoliczności konkretnej inwestycji.
W żadnym wypadku nie może się składać ze stwierdzeń ogólnych, możliwych do zastosowania do wszystkich inwestycji
danego rodzaju, gdyż mogłoby to w konkretnych wypadkach
powodować, iż wyłączenia dokonane przez ustawodawcę w
art. 29 i 31 ustawy – Prawo budowlane pozostałyby zapisami
martwymi29.
O ile charakter prawny sprzeciwu jako decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w przedmiocie zgłoszenia
robót budowlanych nie jest kwestionowany, o tyle rozbieżności w literaturze i orzecznictwie budzą dwie kwestie:
charakter prawny procedury zgłoszenia robót budowlanych
oraz charakter prawny drugiego ze wskazanych wyżej sposobów zakończenia tego postępowania i jego zakończenie w drodze milczenia organu, tj. niewniesienia sprzeciwu w terminie
30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Zostaną one poniżej jedynie zasygnalizowane w zakresie, w jakim konieczne są dla
dokonania analizy charakteru prawnego terminu do wniesienia sprzeciwu30.
Pierwsza grupa poglądów, którą reprezentują m.in. L. Bar i E.
Radziszewski31 oraz B. Majchrzak32, przyjmuje, że zgłoszenie
budowy lub robót budowlanych wszczyna postępowanie administracyjne (jest formą podania), z tym jednakże zastrzeżeniem,
iż nie wszystkie przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w tym postępowaniu. W tym ujęciu, w aspekcie materialnoprawnym,
milczenie organu stanowi formę aktu administracyjnego (indywidualnego i zewnętrznego), jednakże na tyle specyficzną,
iż niemożliwe jest zastosowanie wobec niej środków odwoławczych, przewidzianych w przepisach k.p.a. Wspólne dla tej
grupy poglądów jest twierdzenie, że owo milczenie polegające
na niewydaniu decyzji powoduje skutek w postaci uzyskania
prawa do prowadzenia robót budowlanych32. W tej grupie poglądów szczególnie interesujący jest pogląd B. Majchrzaka,
który ustosunkowując się szeroko do poglądów doktryny,
wprowadza w ślad za przedstawicielami doktryny niemieckiej
teorię aktu administracyjnego konkludentnego.
Druga grupa poglądów, którą reprezentują m.in. T.B. Babiel33, M. Szewczyk34 oraz M. Laskowska35, uznaje zarówno
samo dokonanie zgłoszenia, jak i „przyjęcie zgłoszenia”, tj. milczenie organu, za czynność materialno-techniczną. Pogląd ten
wynika z treści art. 109 k.p.a. który przewiduje jedynie dwie
formy prawne decyzji administracyjnej, tj. pisemną i ustną.
Jednakże autorzy przyznają jednocześnie, że kompetencja organu do milczącego przyjęcia zgłoszenia nie może oznaczać
bierności organu i samo dokonanie zgłoszenia nakłada na
organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek
podjęcia szeregu czynności, w tym w szczególności zapoznania się z treścią dokonanego zgłoszenia, oceny jego kompletności (w tym ewentualnie nałożenia w drodze postanowienia
obowiązku uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia), a w
szczególności zbadania przesłanek do wniesienia sprzeciwu
obligatoryjnego. W odróżnieniu od poprzedniej grupy poglądów źródłem uprawnień inwestora nie jest jakiekolwiek
działanie organu administracji, ale samo prawo i fakt prawotwórczy, czyli upływ terminu.
Należy jednak zauważyć, że w aspekcie proceduralnym,
wspólnym dla wszystkich autorów, jest przyznanie, iż nie
wszystkie przepisy k.p.a. mogą znaleźć zastosowanie dla procedury zgłoszenia, ale część z nich powinna być jednak stosowana bądź to bezpośrednio (zgodnie z teorią L. Bara i E.
Radziszewskiego), bądź odpowiednio, w drodze analogii (tak
np. B. Majchrzak)36 w tych miejscach w których przepisy
prawa budowlanego zawierają luki.
Konkludując zatem powyższy zarys problemów związanych
z charakterem proceduralnym samego zgłoszenia robót budowlanych oraz procedury zainicjowanej tym zgłoszeniem, należy się przychylić do poglądów uznających, że w aspekcie
proceduralnym zgłoszenie wszczyna administracyjne postępowanie jurysdykcyjne o charakterze szczególnym. Postępowanie to uregulowane jest przepisami ustawy – Prawo
budowlane, ale w przypadku, w którym ustawa ta jako lex specialis nie reguluje jakiejś kwestii, należy stosować instytucje
określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego w drodze reguły interpretacyjnej lex specialis derogat
legi generali. Przyjęcie powyższego poglądu determinuje charakter czynności organu po dokonaniu zgłoszenia przez inwestora jako czynności podejmowanych w ramach procedury
specjalnej, do których organ jest upoważniony i zobowiązany.
Z kolei w aspekcie materialnoprawnym niewątpliwym skutkiem i istotą milczenia organu jest wiążące ustalenie sytuacji
lato 2012
42
prawnej inwestora, tj. – podobnie jak w przypadku pozwolenia
na budowę – ustalenie nieistnienia żadnej, znajdującej oparcie
w obowiązującym prawie przeszkody w podjęciu określonej
działalności inwestycyjnej. Jak się wydaje, należy się przychylić do poglądów, zgodnie z którymi milczenie organu jest
formą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, toczącej się w
postępowaniu o charakterze szczególnym, z której wynika
uprawnienie inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych.
Zarówno procedura ogólna (pozwolenie na budowę), jak i procedura szczególna (zgłoszenie) stanowią tę samą kategorię
działań administracji publicznej. Zgodnie z regułą ogólną
prawa budowlanego roboty budowlane należą do kategorii
działań reglamentowanych i wymagają (co do zasady) potwierdzenia przez organ administracyjny uprawnienia inwestora do ich wykonywania. Niezależnie od tego, czy możliwość
realizacji robót budowlanych wynikać będzie z decyzji administracyjnej, czy z milczenia organu administracji, jej źródłem
jest zachowanie organu podjęte w ramach jurysdykcyjnego
postępowania administracyjnego.
4. Charakter prawny terminu na wniesienie sprzeciwu
jako terminu materialnoprawnego o skutkach procesowych
Jak wskazano wyżej, nie ulega wątpliwości podstawowy skutek upływu 30-dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu,
jakim jest konkretyzacja stosunku administracyjnego – możliwość realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem38. Ta konsekwencja prawna pozwala na przyjęcie, że termin na wniesienie
sprzeciwu, określony w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, ma
charakter materialnoprawny, a nie procesowy39. Jednak specyfika powyższego terminu powoduje, że wywiera on również
istotne skutki procesowe40. Przede wszystkim od strony podmiotowej zakończenie postępowania poprzez „milczenie organu”, na skutek upływu terminu do wniesienia sprzeciwu,
prowadzi do utraty kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej do dalszego jurysdykcyjnego rozpoznawania sprawy i jej zakończenia w drodze wydania
jakiejkolwiek decyzji administracyjnej41. Ta najistotniejsza
konsekwencja powoduje, że szczególnie wnikliwie powinna
być analizowana kwestia sposobu liczenia oraz upływu powyższego terminu, w tym w szczególności kwestia tego, w jaki
sposób należy rozumieć „wniesienie sprzeciwu”.
Pomimo rozbieżności w orzecznictwie nie powinien ulegać
większej wątpliwości początek biegu owego terminu. Jest nim
dzień następujący po dokonaniu przez inwestora zgłoszenia
kompletnego w rozumieniu przepisów procedury szczególnej,
tj. art. 30 prawa budowlanego, a więc po pierwsze – posiadającego wszystkie konstytutywne cechy zgłoszenia, ale także
– zawierającego m.in. wszystkie niezbędne szkice i rysunki,
jeżeli inwestor został zobowiązany do ich dostarczenia. Tym
samym w sytuacji, w której organ wezwał inwestora do uzupełnienia braków w określonym przez siebie (realnym do
spełnienia)42 terminie, początek biegu terminu na wniesienie
sprzeciwu powinien być liczony od dnia, w którym inwestor
uzupełnił braki, lub – w przypadku, w którym braki nie zostały usunięte – od terminu wyznaczonego na ich usunięcie.
Istnieją jednak również poglądy, zgodnie z którymi termin ten
ulega przerwaniu (zawieszeniu) na okres od dnia doręczenia
inwestorowi postanowienia o obowiązku uzupełnienia zgłosze-
nia do dnia uzupełnienia wskazanych braków43. Należy jednak
nadmienić, że istnieją stanowiska, zgodnie z którymi postanowienie organu, wzywające inwestora do uzupełnienia braków,
nie ma znaczenia dla biegu terminu materialnoprawnego. Dlatego niezależnie od terminu wyznaczonego na uzupełnienie
braków organ może wnieść sprzeciw jedynie w terminie 30 dni
od dnia złożenia przez inwestora pisma w sprawie zgłoszenia.
Wydaje się, że tego rodzaju stanowisko jest nieprawidłowe,
gdyż nie uwzględnia wspomnianej wyżej konieczności wydania sprzeciwu (lub jego niewydania) w rezultacie dokonania
w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym oceny merytorycznej zgłoszenia, która nie może być dokonana, dopóki
zgłoszenie nie jest kompletne.
Istotniejsze jednak problemy występują z określeniem
upływu powyższego terminu, a tym samym z rozumieniem pojęcia „wniesienie sprzeciwu”, w tym w szczególności kwestia,
czy organ administracji publicznej w terminie 30 dni jest zobowiązany wydać i wysłać, czy też także doręczyć inwestorowi
decyzję o sprzeciwie. W powyższym zakresie można zauważyć
trzy grupy poglądów, jakie zarysowały się w orzecznictwie
sądowoadministracyjnym44. Zostaną one pogrupowane w zależności od czynności, jakie zobowiązany jest podjąć organ administracji publicznej, aby wypełnić przesłanki wniesienia
sprzeciwu.
Pierwsza z grup poglądów związana jest niewątpliwie z największym wysiłkiem organizacyjnym po stronie pracowników
organu administracyjnego i dla skutecznego wniesienia sprzeciwu wymaga zarówno wydania, jak i doręczenia inwestorowi
decyzji o sprzeciwie w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia45. Pogląd ten jest również akceptowany w literaturze46. Uzasadnienie takiego poglądu wynika z jednoznacznie
systemowo powiązanych z nim regulacji zawartych w art. 2 Konstytucji RP oraz art. 104, art. 109 i art. 110 k.p.a. Decyzja administracyjna jako akt zewnętrzny, kierowany do podmiotu
indywidualnie określonego, musi zostać zakomunikowana adresatowi w formie przewidzianej w k.p.a. Zwolennicy tego poglądu koncentrują się w tym aspekcie na zasadzie związania
organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją
od momentu jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 k.p.a.).
Zatem to doręczenie (lub ogłoszenie) aktu administracyjnego
stanowi jego wprowadzenie do obrotu prawnego, natomiast
decyzje niezakomunikowane adresatowi w ten sposób traktuje się jako decyzje nieistniejące lub niewywierające skutków
prawnych. Brak związania organu decyzją do chwili jej doręczenia oznacza, że do tego momentu akt administracyjny,
choćby zredagowany i podpisany, może być jeszcze przez
organ zmieniony i nie nosi cechy stabilnego rozstrzygnięcia.
Według drugiej grupy poglądów termin na wniesienie sprzeciwu to termin do sporządzenia i podpisania decyzji zawierającej sprzeciw i nadania jej w polskiej placówce operatora
publicznego zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a.47. Jednocześnie zwolennicy tej grupy poglądów podkreślają znaczenie dowodowe
daty nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie dla
zarzutu antydatowania decyzji przez organ administracyjny w
celu stworzenia pozoru zachowania terminu dla wniesienia
sprzeciwu. Przytaczane wyroki przyznają jednak, że sięgają do
przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiących podstawę do określenia zachowania terminu właściwych dla czynności dokonywanych przez inny podmiot,
lato 2012
43
aniżeli organ administracji, tj. podmiot zewnętrzny (stronę)
(art. 57 § 5 k.p.a.). Możliwość ich zastosowania wyprowadzają
– w drodze wykładni celowościowej – głównie z zasady równości określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wydaje się jednak, że takie stanowisko nie jest właściwe z dwóch powodów.
Po pierwsze, przepisy art. 57-60 k.p.a. dotyczą jedynie terminów procesowych, a nie materialnoprawnych48. Po drugie, należy zauważyć, że postępowanie administracyjne nie zostało
ukształtowane jako postępowanie kontradyktoryjne, w którym
jedną ze stron jest organ administracyjny, a drugą stroną podmiot zewnętrzny. Wręcz przeciwnie – organy administracyjne
prowadzą omawiane postępowanie, działając w sposób władczy, jednostronnie decydują o treści stosunku prawnego, jaki
połączy je z podmiotem stojącym poza strukturami administracji publicznej49. Organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego nie jest więc stroną i nie ma do niego
zastosowania konstytucyjna zasada równości podmiotów. Obejmuje ona bowiem nakaz identycznego traktowania wszystkich
adresatów norm prawnych znajdujących się w takiej samej lub
podobnej sytuacji prawnej, a sytuacja prawna strony postępowania administracyjnego nie jest podobna do sytuacji organu
prowadzącego to postępowanie. Pomiędzy jednostką a państwem z istoty nie zachodzi stosunek równości, a przepisy
prawa administracyjnego (materialnego i procesowego) tę nierówność mają uczynić mniej dotkliwą dla adresatów aktów administracyjnych.
W szczególności w zakresie przepisów prawa materialnego nie
jest dopuszczalne stosowanie jakiejkolwiek analogii, prowadzącej do rozszerzenia kompetencji organu administracyjnego. Istotną cechą działania organu administracyjnego
powinno być działanie wyłącznie na podstawie i w granicach
prawa materialnego, co oznacza, iż (odwrotnie niż w stosunku
do obywatela) w odniesieniu do działania organu dozwolone
jest tylko to, co jest bezpośrednio dopuszczone przez ustawy.
Jeżeli uznamy decyzję wydaną, a nie doręczoną za decyzję nieistniejącą zgodnie z art. 110 k.p.a. lub za decyzję istniejącą, ale
prawnie nieskuteczną, którą organ może jeszcze zmienić do
dnia jej doręczenia, to tym samym uznamy, iż do dnia doręczenia inwestorowi sprzeciwu trwa kompetencja organu do
zmiany własnej decyzji o sprzeciwie, nieznajdująca bezpośredniego oparcia w normie prawa materialnego50. Odwrotnie niż
nakazuje reguła in dubio pro libertata, to strona zostaje ograniczona w możliwości realizacji prawa zabudowy w sposób, który
nie wynika wprost z żadnej normy prawa materialnego. Prezentowana grupa poglądów m.in. w pojęciu kompetencji do
wniesienia sprzeciwu upatruje uprawnienie organu do działania
aż do ostatniego dnia terminu włącznie, uznając, iż należy rozróżnić pojęcie „wydania decyzji” od pojęcia „doręczenie decyzji”
i termin odnosić się powinien wyłącznie do tej pierwszej czynności. Nie bez racji zwolennicy tego poglądu wskazują również,
że instytucja terminu na wniesienie sprzeciwu oznacza, iż jego
zachowanie musi być odnoszone do postępowania organu administracji, a nie postępowania doręczyciela czy też samej
strony. Wydaje się jednak, że powyższe postulaty można rozważać jedynie w aspekcie de lege ferenda. Tego typu zmiany
przewidywał zresztą projekt nowelizacji ustawy – Prawo budowlane z dnia 23 kwietnia 2009 r., który nie wszedł w życie na
skutek powoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Tym bardziej jednak wyprowadzanie wniosków o do-
puszczalności takiej interpretacji na gruncie obowiązującego
stanu prawnego sprzeczne jest nie tylko z wykładnią językową,
ale również systemową i funkcjonalną. Dlatego należy się zgodzić z B. Majchrzakiem, że podstawowym argumentem przemawiającym przeciwko omawianej grupie poglądów jest fakt, iż
żaden przepis materialnoprawny nie nakłada na inwestora obowiązku samoograniczenia się w wykonywaniu przysługujących
mu praw majątkowych, czyli nie zobowiązuje do powstrzymania się od realizacji inwestycji do czasu otrzymania decyzji organu administracji publicznej. Tym samym, pomimo wielu
względów celowościowych, interpretacja obowiązującego
prawa administracyjnego może akceptować jedynie pogląd
pierwszy.
Prezentowany jest także pogląd, że dla zachowania terminu
wystarczające pozostaje jedynie wydanie decyzji zawierającej
sprzeciw, rozumiane jako jej sporządzenie i podpisanie, niezależnie od tego, czy zostanie ona wysłana lub doręczona już po
jego upływie51. Zgodnie z tym poglądem uzewnętrznienie woli
organu nie jest w ogóle wymagane dla samego zachowania
przez organ terminu. Zgłoszenie sprzeciwu następuje przez
samo złożenie przez ten organ oświadczenia woli, tj. wydanie
decyzji spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 107
k.p.a. Pogląd ten jednak jest sprzeczny nie tylko z przepisami
postępowania administracyjnego, ale również z zasadami
składania oświadczeń woli określonymi w przepisach prawa
cywilnego, do których by należało sięgnąć, jeżeli posługuje się
już pojęciem właściwym dla tej gałęzi prawa52. Należy przy tym
zauważyć, że w praktyce można spotkać decyzje sporządzone
i podpisane w oznaczonym dniu, które zostały doręczone stronie kilka, lub nawet kilkadziesiąt lat od dnia ich wydania53. Taki
wypadek oznaczałby – zgodnie z proponowaną wykładnią – że
działanie inwestora, który zrealizował inwestycję w zaufaniu do
milczenia organu, okazałoby się nielegalne. Powyższa interpretacja sprzyjałaby także rozwojowi, wspomnianych przez
drugą grupę poglądów, patologicznych działań organów administracji, polegających na antydatowaniu decyzji i wydaje się
nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.
5. Skutki procesowe upływu terminu do wniesienia
sprzeciwu w postępowaniu przed organem
drugiej instancji
Jak wskazano powyżej, kompetencja organu do wniesienia
sprzeciwu jest określona czasowo przez przepis prawa materialnego (art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane) i po upływie
30 dni od dnia zgłoszenia organ traci kompetencję do wydania
decyzji o sprzeciwie. Skutkiem takiej regulacji są istotne
zmiany w modelu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w zakresie postępowania przed organem drugiej instancji. Podstawowa modyfikacja polega na wyłączeniu
możliwości posługiwania się jakimikolwiek środkami zaskarżenia służącymi na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej, w przypadku zakończenia postępowania w
drodze milczenia organu. Kwestia ta nie budzi większych
wątpliwości w doktrynie ani w orzecznictwie.
Istotnym aspektem skutków proceduralnych dla postępowania
przed organem II instancji jest kwestia dopuszczalności merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ dokonujący weryfikacji
sprzeciwu, o istocie sprawy po uprzednim stwierdzeniu
lato 2012
44
DZIAŁ NAUKOWY - RTYKUŁY
wystąpienia przesłanek uzasadniających usunięcie sprzeciwu
z obrotu prawnego (tj. o zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Przeciwko takiej możliwości wypowiada się dosyć jednolicie
orzecznictwo sądowe. W wyroku z dnia 21 maja 2009 r.54. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia
materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie
w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. Zatem
w sytuacji, gdy upłynął termin z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo
budowlane, organ drugiej instancji powinien się ograniczyć do
rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub
o uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania. Przede
wszystkim nie może zatem uchylić wadliwego sprzeciwu i
wydać nowej decyzji o sprzeciwie, z uwagi na upływ terminu55.
Podobnie wypowiedział się B. Majchrzak i M. Laskowska w
powoływanych w niniejszym artykule publikacjach, z tym że
M. Laskowska56 wskazuje na możliwość wydania decyzji uchylającej sprzeciw niepołączonej z umorzeniem postępowania,
jako swoistego rozstrzygnięcia „na korzyść” strony odwołującej
się, zastępującego milczące rozstrzygnięcie organu pierwszej
instancji. Należy jednak zauważyć, że praktyczne znaczenie
powyższego problemu jest niewielkie. Niezależnie bowiem od
tego, czy organ II instancji uchyli pierwszy sprzeciw i wyda w
sprawie nowy, czy też utrzyma w mocy pierwszy sprzeciw z
nowym uzasadnieniem, efekt praktyczny będzie identyczny.
Istotniejszym problemem jest natomiast możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. wydanie w sprawie decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ
pierwszej instancji. Dominująca linia orzecznictwa przyjmuje,
że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie w takich przypadkach, w których po wydaniu decyzji przez organ
II instancji, przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania
przez organ I instancji, nie upłynął trzydziestodniowy termin liczony od dnia dokonania zgłoszenia. Przykładowo, w wyroku
z dnia 21 maja 2009 r.57 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: „Organ odwoławczy nie może, na podstawie art. 138
§ 2 k.p.a., uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać
sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy upłynął
termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust.
5 ustawy – Prawo budowlane”.
Odmienne stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w wyrokach z
dnia 8 czerwca 2011 r.58 oraz w wyroku z dnia 16 marca 2011 r. 59.
Kwestia ta została potraktowana jedynie na marginesie
głównego wywodu, jednakże Sąd uznał możliwość wydania decyzji opartej na dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy w
dacie orzekania przez wojewodę upłynął już termin z art. 30
ust. 5 ustawy – Prawo budowlane.
Odnosząc się do poglądów literatury w tym zakresie, należy
zauważyć, że M. Laskowska60 dopuszcza wydanie decyzji kasacyjnej, ograniczając ją jednak do wypadku, gdy stwierdzone
zostały tego rodzaju braki w zgłoszeniu, co do których organ
nie wezwał zgłaszającego do ich usunięcia. W takim wypadku
autorka uznaje, że od dnia wydania decyzji kasacyjnej powinien zacząć bieg nowy, 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. B. Majchrzak wskazuje decyzję opartą na dyspozycji art.
138 §2 k.p.a. jako jedno z możliwych rozstrzygnięć w sprawie,
nie odnosząc się w ogóle do kwestii wydania ponownego
sprzeciwu po upływie terminu materialnoprawnego.
Wydaje się zatem, że kwestia ta nie została rozstrzygnięta w
sposób jednoznaczny przez przedstawicieli doktryny.
Wydaje się, że ani przepis prawa materialnego, ani szczególny
model postępowania jurysdykcyjnego zainicjowanego zgłoszeniem nie wyłączają same przez się przepisów k.p.a. dotyczących modelu postępowania przed organem drugiej
instancji. Jednak odróżnić należy teoretyczną możliwość wydania określonej decyzji od celowości danej decyzji, w aspekcie jej konsekwencji prawnych i wskazań co do dalszego
sposobu postępowania przed organem pierwszej instancji.
Przede wszystkim zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest zasadne we wszystkich tych przypadkach, w których po wydaniu decyzji przez organ II instancji, przekazującej sprawę do
ponownego rozpoznania przez organ I instancji, nie upłynął
jeszcze trzydziestodniowy termin liczony od dnia dokonania
zgłoszenia (sytuacja ta jest trudna do wyobrażenia w praktyce). Wydaje się również, że należy dopuścić wydanie decyzji
opartej na art. 138 §2 k.p.a. w sytuacji, w której w postępowaniu przed organem I instancji istniały braki formalne, a więc
braki tego rodzaju, które w sposób niewątpliwy obligowały
organ do wezwania zgłaszającego do ich uzupełnienia, tj. braki
w zakresie opisywanych wyżej konstytutywnych cech zgłoszenia. W takiej sytuacji można mówić o sprzeciwie przedwczesnym, tj. decyzji wydanej w odniesieniu do dokumentu, które
nie nosiło cech kompletnego zgłoszenia. W jakichkolwiek innych wypadkach wydanie decyzji kasacyjnej, chociaż niewyłączone ani nieograniczone przez przepis szczególny, wydaje
się niecelowe w tym znaczeniu, iż oznaczać musi jednoczesne
zobowiązanie organu pierwszej instancji do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Niedopuszczalne jest bowiem ponowne rozstrzyganie sprawy, co do której nastąpił już
upływ materialnoprawnego 30-dniowego terminu.
W konsekwencji przedstawionych rozważań przyjąć należy,
że organ odwoławczy w postępowaniu zakończonym decyzją o
sprzeciwie może orzec: (i) o utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji w mocy albo (ii) o uchyleniu zaskarżonej decyzji
i umorzeniu postępowania lub ewentualnie – zgodnie z propozycjami składanymi w literaturze – o samoistnym uchyleniu
sprzeciwu (iii) o umorzeniu postępowania odwoławczego, np.
gdy odwołanie wniosła inna osoba od tej, która dokonała
zgłoszenia, co ma skutek taki, jak utrzymanie w mocy decyzji
organu pierwszej instancji. Może również uchylić decyzję o
sprzeciwie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania,
jeżeli decyzja o sprzeciwie została wniesiona przedwcześnie, a
więc organ zakończył merytorycznie postępowanie jurysdykcyjne w odniesieniu do dokumentu, które nie nosiło charakteru
zgłoszenia. W innych wypadkach organ drugiej instancji co
prawda może uchylić sprzeciw i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, ale wyłącznie
ze wskazaniem, że organ ten powinien umorzyć postępowanie
jako bezprzedmiotowe z uwagi na wcześniejsze zakończenie
sprawy administracyjnej w drodze milczenia organu.
lato 2012
MAGDA LENA SOŚNIAK
Autorka jest doktorantką w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału
Prawa i Administracji UJ, radcą prawnym OIRP w Krakowie.
Praca magisterska z dziedziny prawa umów budowlanych została nagrodzona
w konkursie na najlepszą pracę magisterską, organizowanym przez „Przegląd
Prawa Handlowego”
45
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz.
1623 .
Por. Z. Leoński, Zasada wolności budowlanej i jej administracyjnoprawne
ograniczenia, [w:] Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona
praw jednostki, red. Z. Leoński, Poznań 1998, s. 140 i n.
Por. np. K. Małysa, Proces inwestycyjno-budowlany, Kraków 2002, s. 74 i n.;
por. I. Weiss, R. Jurga, Inwestycje budowlane, s. 81 i n., E. Radziszewski,
Prawo budowlane, przepisy i komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 85 i
n.; M. Laskowska, Instytucja zgłoszenia robót budowlanych w Ustawie – Prawo
budowlane, Gdańskie Studia Prawnicze, t. XIV, 2005, s. 435-436.
Por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia
2011 r. Kp 7/09, dotyczącego braku zgodności z Konstytucją określonych
przepisów nowelizacji ustawy – Prawo budowlane z dnia 23 kwietnia 2009 r.
Kompleksową analizę aspektów prawnych procedury zgłoszenia robót budowlanych prezentuje m.in. B. Majchrzak w monografii Procedura zgłoszenia
robót budowlanych, Warszawa 2008.
Zgodnie z art. 28 ustawy – Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w
sprawie pozwolenia na budowę, obok inwestora są właściciele, użytkownicy
wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu. W literaturze przyjmuje się przy tym, iż – w odróżnieniu od inwestora – interes prawny tych osób ma charakter refleksowy,
pośredni w stosunku do bezpośredniego interesu prawnego inwestora. Na
temat zagadnienia ochrony interesów osób trzecich w procesie administracyjnym por. np. A. Matan, Ochrona praw refleksowych w postępowaniu ogólnym administracyjnym, [w:] Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych
w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2005, W. Jakimowicz, Interes
indywidualny w prawie administracyjnym, „Casus” 1999, nr 14, A. Kucharska,
Strona refleksowa w postępowaniu administracyjnym, „Jurysta” 7/2006.
Ostatnia taka próba, podjęta przez nowelizację ustawy – Prawo budowlane
z 29 kwietnia 2009 r. spotkała się z druzgocącą krytyką środowisk naukowych, która znalazła odzwierciedlenie w powoływanym wyżej wyroku TK z
dnia 20 kwietnia 2011 r. (Kp 7/09). Pomimo to, zgodnie z doniesieniami prasowymi, trwające prace nad tzw. nowym kodeksem budowlanym nadal zmierzają do zastąpienia szeregu obszarów podlegających obecnie procedurze
ogólnej, przez procedurę zgłoszenia. Trudno odnieść się do planowanych
zmian bez poznania ich szczegółów, jednak należy jeszcze raz podkreślić, iż
tego rodzaju zmiany powinny być wprowadzane ze szczególną ostrożnością
i w świetle wszystkich zastrzeżeń wskazywanych w powoływanym wyroku
Trybunału Konstytucyjnego.
Por. np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (II
SA/Kr 547/08), LEX nr 518844.
Por. W. Szwajdler, K. Małysa, Prawo budowlane i inne teksty prawne, Warszawa 1996, s. IX i. n. W podobnym duchu wypowiedział się Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r., w którym stwierdził, iż: „Postępowanie wszczęte zgłoszeniem zamiaru realizacji inwestycji ma specyficzny charakter. Dotyczy ono takich przedsięwzięć, które z
założenia nie ingerują w interesy podmiotów indywidualnych czy dobra publiczne, takie jak bezpieczeństwo budowlane, środowisko, przyrodę itd. z intensywnością, która wymagałaby przeprowadzenia szczegółowej kontroli
warunków ich realizacji zwieńczonej uzyskaniem aktu administracyjnego, bez
którego rozpoczęcie prac byłoby niemożliwe (nielegalne)” (II SA/Rz 139/09,
orzeczenie pochodzi z bazy orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przykładem jest nowelizacja ustawy – Prawo budowlane wprowadzona przez
tzw. ustawę szerokopasmową, tj. ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu
rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r. nr 106 poz. 675),
którą jednoznacznie przesądzono, że antenowa konstrukcja wsporcza oraz
instalacja radiokomunikacyjna, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, są rodzajem urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15
ustawy – Prawo budowlane, co zgodnie z uzasadnieniem projektu tej ustawy
(s. 36 Uzasadnienia rządowego projektu ustawy opublikowanego m.in. na
stronach internetowych Urzędu Komunikacji Elektronicznej) miało na celu
zarówno usunięcie pojawiających sie w praktyce rozbieżności, jak i usunięcie barier procesu inwestycyjnego. Jeżeli zatem ustawodawca uznał, iż instalacja antenowych konstrukcji wsporczych co do zasady nie wymaga
uzyskania pozwolenia na budowę, to praktyka wnoszenia sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1ustawy – Prawo budowlane jest sprzeczna nie tylko
z prawem, ale także z celem wprowadzonego przepisu. Także w kontekście
określonego przez ustawodawcę celu powinien być rozpatrywany sprzeciw
wniesiony w oparciu o art. 30 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Okoliczności, w oparciu o które nałożony został obowiązek uzyskania pozwolenia na
budowę, powinny być badane wnikliwie w kontekście powyższego celu, w
przeciwnym bowiem wypadku zwolnienie ustawodawcy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stałoby się fikcyjne, gdyż pozwolenie na budowę obligatoryjne zostaje zastąpione przez wnoszenie sprzeciwów tzw.
fakultatywnych.
Roboty budowlane wykonane bez wymaganego zgłoszenia stanowią samowolę budowlaną i podlegają przepisom art. 48 ustawy – Prawo budowlane, co
uzasadnia obowiązek ingerencji organów nadzoru budowlanego.
Por. NSA o.z. w Lublinie z dnia 18 kwietnia 2000 r. II SA/Lu 217/99: „Organ
nie ma obowiązku wyczekiwania 30 dni, o których mowa w art. 30 ust. 2
ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 89 poz. 414 ze
zm.), których upływ oznaczałby milczącą aprobatę organu dla zgłoszonej in-
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
lato 2012
westycji, uprawniającą do rozpoczęcia robót budowlanych. Wcześniejsze zajęcie stanowiska w sprawie przez właściwy organ uprawnia inwestora do rozpoczęcia realizacji zgłoszonej inwestycji”.
W tej kwestii por. B. Majchrzak, j.w. str. 99, oraz orzeczenie NSA w Lublinie, z dnia 18 kwietnia 2000 roku II SA/Lu 217/99,
B. Majchrzak, j.w. s. 61
Do niewątpliwie konstytutywnych składników zgłoszenia należą: (i) wskazanie osoby inwestora (zgłaszającego), (ii) jego adresu, (iii) żądania, (iv)
złożenie podpisu, (v) ewentualnie: złożenie pełnomocnictwa. Zgodnie z art.
30 ust.2 ustawy – Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić również:
(vi) rodzaj, (vii) zakres, oraz (viii) sposób wykonywania robót budowlanych,
oraz (ix) termin ich rozpoczęcia. Bez wątpienia określenie rodzaju, zakresu
i sposobu wykonywania robót budowlanych należy uznać za składnik konstytutywnych elementów zgłoszenia. Jednak w przypadku gdy zgłoszenie
zawiera określenie tych elementów, tj. nie ulega wątpliwości, iż pismo dotyczy zgłoszenia określonych robót budowlanych, ale organ żąda od inwestora złożenia dodatkowych wyjaśnień (np. dotyczących szczegółowego opisu
sposobu wykonywania poszczególnych robót budowlanych), należy uznać,
iż żądanie takie należy do elementów materialnoprawnych gromadzenia
przez organ materiału dowodowego.
Tak: J. Dessoulavy-Śliwiński, [w:] Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z.
Niewiadomskiego, C.H. Beck 2011, s. 386
W przedmiocie samodzielności podstaw do wniesienia sprzeciwu w oparciu
o ww. przepis zob. M. Laskowska, Instytucja zgłoszenia robót budowlanych w
ustawie – Prawo budowlane, Gdańskie Studia Prawnicze 2005, nr XIV, s. 436
i 438; B. Majchrzak, Procedura zgłoszenia…, s. 58, oraz powoływany wyżej
Wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 139/09.
Tak: K. Małysa, Nowe regulacje procesu inwestycyjno-budowlanego, Kraków
2004, s. 91.
Na temat konstrukcji prawnej uznania administracyjnego, por: M. Jaśkowska,
Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty
Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 5-6 (32)/2010, M. Jaśkowska,
Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji
publicznej, [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, t. I; E. Ochendowski, Uznanie administracyjne (tzw. „swobodne uznanie”), Prawo administracyjne, część
ogólna, Toruń 2001, M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1990.
B. Majchrzak, j.w. s. 58 i 59, M. Laskowska, j.w. s. 449.
Tak: M. Laskowska, j.w. s. 449.
Tak: J. Zimmermann, Prawo administracyjne…, j.w. s. 312.
Por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Wydawnictwo
Wolters Kluwer 2006, s. 431.
Należy zwrócić uwagę, że jedną z przyjmowanych w literaturze konsekwencji
przystąpienia przez inwestora do realizacji inwestycji, co do której organ zobowiązany był do wniesienia sprzeciwu, ale tego zaniechał, jest wszczęcie
procedury opartej na art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane oraz ewentualna
odpowiedzialność z art. 417-420 kodeksu cywilnego.
Przykładowo można sobie wyobrazić, że w objętych przepisem art. 29 ust.1
pkt 1 obiektach gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniającą
zabudową zagrodową znakomita większość może potencjalnie spowodować
minimalne pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych (np. poprzez
zwiększenie liczby stanowisk dla bydła lub trzody chlewnej). Istnieje więc
pewien stopień prawdopodobieństwa wystąpienia określonego skutku, jednak ocena, czy stopień ten jest wystarczający dla poddania inwestycji procedurze ogólnej, powinien pozostać w granicach uznania organu
rozstrzygającego konkretną sprawę.
Tak też: WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 16 maja 2008 r. II SA/Gl 124/08.
Por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne…, j.w. s. 314.
Por. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, [w:] Zeszyty
Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 5-6/2010, s. 517.
Np. gdyby uznać, że sama wysokość montowanego urządzenia decyduje o
tym, czy zamierzenie inwestycyjne może powodować zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, czy też nie, ustawodawca z pewnością wprowadziłby w ustawie – Prawo budowlane stosowne ograniczenie dla
zastosowania procedury zgłoszenia. Jednakże nie zdecydował się na
wyłączenie montażu urządzeń na obiektach budowlanych z procedury
zgłaszania inwestycji. Dlatego też sama wysokość budynku, na którym ma
być instalowane urządzenie, ani też wysokość samego urządzenia nie powinny determinować zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 1.
Szerzej na temat milczenia w przypadku zgłoszenia robót budowlanych: B.
Majchrzak, Procedura zgłoszenia…, s. 112 i n. Natomiast syntezę głównych
tez przedstawicieli doktryny na temat milczenia w materialnym prawie administracyjnym przedstawia m.in. P. Dobosz, w publikacji, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Wydawnictwo Uniwersytetu
Jagiellońskiego, seria C, s. 348 i n. Odniesienie się do wszystkich konsekwencji prawnych wynikających zarówno ze specyfiki instytucji zgłoszenia,
jak i poszczególnych poglądów doktryny wykracza poza ramy niniejszego
artykułu. Jako przykłady problemów interpretacyjnych mających znaczenie
praktyczne, poza wspomnianą już informacją o niewniesieniu sprzeciwu,
wskazać można m.in. takie kwestie jak: (i) konsekwencje prawne realizacji
inwestycji, co do której organ nie wniósł sprzeciwu, w sytuacji gdy sprzeciw
był obowiązkowy (w pewnym zakresie odpowiada to sytuacji, w której roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która jednakże została uchylona w następstwie
46
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
DZIAŁ NAUKOWY stwierdzenia jej nieważności), (ii) problem kontroli działań organu administracji publicznej, w sytuacji naruszenia interesów osób trzecich, które z
uwagi na uproszczenia proceduralne nie brały udziału w postępowaniu w
sprawie zgłoszenia, a o możliwości naruszenia ich interesów dowiedziały
się bądź w trakcie, bądź też już po zrealizowaniu inwestycji objętej obowiązkiem zgłoszenia.
L. Bar, E. Radziszewski, Nowy kodeks …. s. 86.
B. Majchrzak, j.w. s. 85 i n.
46
Tak też: J. Zimmermann, Prawo administracyjne…, s. 359.
47
T. Babiel, Nadzór budowlany. Kompetencje organów administracji. Wzory.
Akty prawne, Warszawa 2001, s. 75-80.
M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym. Administracja wobec wolności i innych praw podmiotowych jednostki, Poznań 1995,
s. 119.
48
M. Laskowska, j.w. s. 438.
Należy podkreślić, że dopuszczalność stosowania analogii na gruncie przepisów materialnego prawa administracyjnego jest kwestionowana w literaturze, natomiast została dopuszczona w odniesieniu do norm procesowych.
Na temat problematyki analogii prawa: por. np.: M. Jaśkowska, Charakterystyczne cechy stosowania prawa administracyjnego, [w:] Administracja publiczna u progu XXI wieku, red. Z. Niewiadomski, Przemyśl 2000; J. Nowacki,
49
Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, PiP 1964 z. 3., J. Nowacki, Ana50
logia legis, Warszawa 1966, E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Łódź 1969.
Por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność, s. 370.
W pewnym uproszczeniu: za termin procesowy uznaje się okres, w ciągu
którego dokonuje się pewnych czynności lub kompleksu czynności procesowych, podczas gdy terminem materialnym jest okres, w ciągu którego
może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków materialnoprawnych jed51
nostki. Uchybienie temu terminowi powoduje wygaśnięcie tego rodzaju
praw i obowiązków (roszczeń). Tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks po52
stępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.
Por. B. Majchrzak, j.w. s. 87 i n.
Na temat pojęcia kompetencji, por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja ad53
ministracyjna, Warszawa 1996, s. 37.
Por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28
października 2008 r. II SA/Po 269/08 „Organ żądając uzupełnienia zgłoszenia, powinien zgłaszającemu wyznaczyć termin, który w sposób realny
umożliwi wykonanie nałożonego nań obowiązku, z uwzględnieniem okolicz54
ności konkretnej sprawy. Ustawodawca pozostawia w tym względzie swobodę
55
organowi, która w istocie nie może oznaczać dowolności. Żądanie dostarczenia
pozwolenia, uzgodnień, opinii powinno uwzględniać czas adekwatny na ich
56
uzyskanie od właściwego organu, aby dopuszczonego przez normę prawa do
57
uzupełnienia zgłoszenia nie czynić iluzorycznym. Termin czterodniowy na dostarczenie stanowiska Konserwatora Zabytków nie odpowiada tym standardom” LEX nr 509891.
Tak: M. Laskowska j.w. i przytaczane tam orzeczenie NSA oraz literatura,
58
odmiennie – Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
59
z dnia 5 sierpnia 2009 r. VIII SA/Wa 17/09.
60
Analizie podlega przy tym zarówno orzecznictwo oparte na art. 30 ust. 5
ustawy – Prawo budowlane, jak również art. 54 ustawy – Prawo budowlane,
oparte na identycznej konstrukcji prawnej.
Tak m.in.: wyrok NSA: z dnia 15 listopada 2007 r., sygnatura II GSK 103/07,
ARTYKUŁY
z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1588/07, z dnia 16 grudnia 2009 r.,
sygn. akt. II OSK 1926/08, wyroki WSA w Krakowie: z dnia 5 grudnia 2011
roku, sygn. akt: II SA/Kr 1453/11, Naczelnego Sądu Administracyjnego –
do 31.12.2003 r.. – w Krakowie z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt. II SA/Kr
965/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt. VII
SA/Wa 83/10), wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn.akt.
II SA/Ke 688/09). Powoływane wyroki pochodzą ze strony: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
B. Majchrzak, j.w. s. 67 i n.; tak też: M. Laskowska, j.w. s. 447 i n.
Tak: Wyroki NSA: z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt. II OSK 445/06, z dnia
20 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 682/07, z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt
II OSK 574/0, z dnia 2 września 2011 r. II OSK 737/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 558/09. Powoływane
wyroki pochodzą ze strony: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
W pewnym uproszczeniu: za termin procesowy uznaje się „okres, w ciągu którego dokonuje się pewnych czynności lub kompleksu czynności procesowych”
podczas gdy terminem materialnym „jest okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków materialnoprawnych jednostki.
Uchybienie temu terminowi powoduje wygaśnięcie tego rodzaju praw i obowiązków (roszczeń)” (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).
Por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne…, s. 29.
Być może przyjęcie tego poglądu miałoby mniejsze znaczenie praktyczne w
odniesieniu do sprzeciwu wydanego w trybie art. 54 ustawy – Prawo budowlane, ale można sobie wyobrazić doniosłe konsekwencje, gdy organ wydaje sprzeciw np. w trybie art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, wysyła
go za pośrednictwem Poczty Polskiej, a w międzyczasie zmienia zdanie i dochodzi do wniosku, iż sprzeciw powinien się opierać na art. 30 ust. 7 ustawy
– Prawo budowlane.
Tak: Wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1447/10
(http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
Zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego: „Oświadczenie woli, które ma być
złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że
mogła zapoznać się z jego treścią”.
Tak w szczególności na gruncie przepisów tzw. Dekretu Warszawskiego,
gdzie zdarza się, iż decyzja wydana w roku 1947 zostaje doręczona w latach
90., por. wyrok NSA sygn. akt IV S.A. 720/94 odnoszący się pośrednio do
tego typu sytuacji faktycznej, gdzie decyzja wydana w roku 1947 została doręczona w roku 1997.
II OSK 724/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tak też np.: WSA w Rzeszowie, w wyroku z dnia 29 września 2009 roku sygn.
akt II SA/Rz 446/11
II OSK 724/08, podobnie w wyroku z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt
II OSK 1674/08, podobnie WSA w Kielcach w wyroku z dnia 29 grudnia
2009 r., sygn. II SA/Ke 688/09. Powoływane wyroki pochodzą ze strony:
http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
II SA/Rz 256/11.
II SA/Rz 54/11.
lato 2011
47
WYDAWANIE DECYZJI
O ŚRODOWISKOWYCH UWARUNKOWANIACH
W POROZUMIENIU Z INNYM ORGANEM
– NA PODSTAWIE ART. 75 UST. 4 i 5 USTAWY Z DNIA 3 PAŹDZIERNIKA 2008 R. O UDOSTĘPNIANIU
INFORMACJI O ŚRODOWISKU I JEGO OCHRONIE, UDZIALE SPOŁECZEŃSTWA
W OCHRONIE ŚRODOWISKA ORAZ O OCENACH ODDZIAŁYWANIA NA ŚRODOWISKO
MARCIN MAKOWSKI
Wprowadzenie
Zgodnie z brzmieniem art. 75 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i
jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska
oraz o ocenach oddziaływania na środowisko1 (dalej: ustawa
OOŚ) – w przypadku przedsięwzięcia wykraczającego poza obszar jednej gminy lub województwa decyzję o środowiskowych
uwarunkowaniach wydaje odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta lub regionalny dyrektor ochrony środowiska,
na którego obszarze właściwości znajduje się największa część
terenu, gdzie ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast lub regionalnymi dyrektorami ochrony
środowiska.
W praktyce orzeczniczej można spotkać rozbieżną interpretację co do formy prawnej, jaką powinno przybrać współdziałanie
organów przy wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia wykraczającego poza właściwość
miejscową organu prowadzącego postępowanie główne. Problem ten był również aktualny w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, gdy takiej formy współdziałania wymagał przepis
art. 46a ust. 8 ustawy z dnia – Prawo ochrony środowiska (dalej:
POŚ)2.
Zgodnie z pierwszym poglądem przepis ten nakłada obowiązek działania w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami,
burmistrzami albo prezydentami miast w przypadku decyzji wykraczającej poza zakres właściwości miejscowej organu.
Ustawa nakłada obowiązek działania w porozumieniu, które z
kolei oznacza obowiązek współdziałania organów administracji w załatwianiu sprawy. Zatem stanowisko organu
współdziałającego powinno zostać określone w formie postanowienia opartego na przepisie art. 106 § 5 k.p.a.3.
Drugie z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk podkreśla, że to ustawodawca wyraźnie określa, w jakich przypadkach istnieje konieczność wydania postanowienia, a w jakich
decyzji administracyjnej. W związku z brzmieniem przepisów
ustawy dotyczących współdziałania organów, w których to
przepisach ustawodawca wyraźnie nie określił, iż zajęcie stanowiska przy wydaniu decyzji w porozumieniu z innym organem następuje w formie postanowienia, to przez wydanie
decyzji w porozumieniu należy odczytać wydanie decyzji przez
organ prowadzący postępowanie główne przy zachowaniu
współpracy z organami na terenie działania, których realizowane ma być przedsięwzięcie. Skoro organ współdziałający nie
prowadzi postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to nie ma on szczegółowej wiedzy
na temat tejże inwestycji, nie posiada kompletu dokumentów do
przeprowadzenia oceny zasadności żądań stron, jak również
prawnych możliwości skutecznego wnoszenia zmian w projekt
decyzji sporządzony przez organ prowadzący postępowanie
główne4. Brak jest zatem podstaw prawnych do wydawania postanowienia uzgadniającego.
W zakresie dotyczącym problemu wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w porozumieniu orzecznictwo sądów administracyjnych jest wyjątkowo ubogie. Tym
bardziej wart odnotowania wydaje się wyrok Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2010 r.5.
Sąd ten stwierdził, iż cyt.: „Co prawda, zgodnie z treścią art.
46 a ust. 8 POŚ uzgodnienie takie jest wymagane, to jednak z
cyt. przepisu nie wynika wprost, w jakiej formie należy dokonać
powyższego uzgodnienia. Co więcej, nawet gdyby przyjąć, że
właściwą formą dla tego rodzaju uzgodnień jest tryb z art. 106
§ 5 k.p.a., to ze względu na brak jednoznacznego określenia
formy, w jakiej ma być dokonywane uzgodnienie przewidziane
w przepisie art. 46a ust. 8 POŚ, brak takiego uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ nie każde naruszenie przepisów
ochrony środowiska pociąga za sobą automatycznie skutek, o
którym mowa w art. 11 POŚ”.
Rozpatrując skargę kasacyjną od powyższego wyroku, również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie pochylił się
nad kwestią, czy zawarcie tego rodzaju porozumienia musi nastąpić w formie postanowienia w trybie art. 106 § 5 k.p.a., czyli
zajęcia stanowiska przez ten organ w formie postanowienia,
na które służy stronie zażalenie. Zdaniem Naczelnego Sądu
Administracyjnego tego rodzaju porozumienie jest wymagane
w ramach właściwości rzeczowej danego organu, a nie właściwości miejscowej. Świadczy o tym także brak odesłania w
przepisach prawa materialnego regulujących kwestię porozumienia do art. 106 § 5 k.p.a. Nie jest to więc współdziałanie
organów, o którym stanowi art. 106 § 5 k.p.a., gdyż ratio legis
art. 46a ust. 8 POŚ polega na tym, że w sytuacji „konfliktu”
dwóch właściwych organów wskazuje jednoznacznie na jeden
organ i to on wydaje decyzję środowiskową, działając następnie w porozumieniu z innymi organami6.
Na gruncie poglądów doktryny okoliczność, że współdziałanie
w ramach porozumienia polega na wydaniu postanowienia
uzgadniającego na podstawie art. 106 k.p.a., w zasadzie nie
budzi większych wątpliwości7.
lato 2012
48
Warto w tym miejscu przytoczyć również interpretację Departamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko Ministerstwa
Środowiska z dnia 6 lutego 2007 r., w której jednoznacznie
wskazano, że porozumienie z organami gmin, na obszarze których mają być realizowane mniejsze części przedsięwzięcia,
polega jedynie na umożliwieniu tym organom wypowiedzenia
się przynajmniej co do możliwości realizacji planowanej inwestycji na obszarze ich właściwości oraz co do projektu decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ prowadzący
sprawę powinien przede wszystkim powiadomić innych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) o planowanym na obszarze ich właściwości przedsięwzięciu, tuż po otrzymaniu
wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie, już po przeprowadzeniu postępowania ocenowego, powinien przedłożyć zainteresowanym wójtom
(burmistrzom, prezydentom miast) projekt decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, do akceptacji proponowanych
w tym projekcie uwarunkowań zgody na realizację danego
przedsięwzięcia. Ponadto wskazano, że przepisy prawne nie
określają trybu przeprowadzania porozumienia. Nie powinno
być ono w związku z tym nadmiernie sformalizowane; wystarczające są tu urzędowe pisma potwierdzające podjęte ustalenia, bez konieczności wydawania postanowień w trybie
kodeksu postępowania administracyjnego. W żadnym wypadku porozumienie to nie może być prowadzone w oparciu o
przepisy dotyczące samego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Jak już wskazano na wstępie, za
przeprowadzenie przedmiotowej procedury jest odpowiedzialny wyłącznie organ gminy, na obszarze której ma być realizowana największa część przedsięwzięcia8.
Forma prawna stanowiska organu administracyjnego
współdziałającego w porozumieniu
Przepisy prawa materialnego, ustanawiające obowiązek wydania aktu po uzyskaniu stanowiska innego organu przy wydawaniu decyzji administracyjnych, używają szeregu określeń
mających znaczenie w ocenie doniosłości stanowiska zajmowanego przez organ przed wydaniem decyzji. W przepisach prawa
materialnego stanowi się o wydaniu decyzji „w porozumieniu” z
innym organem, „po porozumieniu”, „za zgodą”, „w uzgodnieniu”, „po uzgodnieniu”, „po zasięgnięciu opinii”, ale z zaznaczeniem np., że „opinia negatywna jest wiążąca”. Każde z tych
określeń nadaje inny ciężar gatunkowy stanowisku organu, ponieważ opinia nie będzie traktowana jako wiążąca, gdy przepis
wprost nie nadaje jej takiej mocy, a ściślejsze formy zajętego
stanowiska powodują, że decyzja jest w swej treści kształtowana
w tej samej mierze stanowiskiem organu współdziałającego, co
przez organ tę decyzję wydający9.
Do uzyskania stanowiska innego organu dochodzi najczęściej
wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające zostało już zakończone i organ je prowadzący posiada zarys (projekt) rozstrzygnięcia w sprawie. Z uwagi na konieczność wyrażenia stanowiska
przez inny organ – w zakresie treści owego projektu decyzji –
postępowanie główne powinno być już zakończone, a w okresie przewidzianym na wypowiedzenie się w sprawie żadne czynności procesowe nie mogą być już podejmowane. Od wyniku
(treści) wyrażonego stanowiska może zależeć ostateczna treść
podjętego rozstrzygnięcia w sprawie głównej10.
Mimo to przy braku szczegółowych regulacji to ostatecznie do
organu prowadzącego postępowanie główne należy ustalenie, w
którym momencie sprawa dojrzała do wystąpienia o zajęcie stanowiska. Organ zobowiązany do zajęcia stanowiska z kolei może
wszcząć postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie,
działając na podstawie art. 106 § 4 w granicach swej właściwości
rzeczowej i miejscowej11. Zauważyć należy, że postępowanie wyjaśniające przeprowadza się zawsze wtedy, gdy wydawany akt
opiera się na faktach wymagających udowodnienia.
Podnosi się również, że przepis art. 106 k.p.a. nie stanowi podstawy prawnej współdziałania, gdyż taką podstawą są przepisy
szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Komentowany przepis określa jedynie
zasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych współdziałania z uwzględnieniem jednakże pierwszeństwa przepisów szczególnych ustanawiających inne reguły
i zasady współdziałania12. Regulacja art. 106 sama w sobie nie
stwarza ani obowiązku współdziałania, ani podstawy do wszczynania czynności mających na celu współdziałanie z innym organem przy wydawaniu decyzji. Tezę tą potwierdza Naczelny Sąd
Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt
II SA/Ka 2357/98 (niepubl.), w którym sąd stwierdził, iż w sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ może to
nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1 i 5
k.p.a. W takim wypadku organ Inspekcji Sanitarnej nie działa
jako organ współkompetentny, nie zajmuje stanowiska w formie
postanowienia, lecz wyraża go w drodze oceny noszącej cechy
opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.
Należy podkreślić, że przepis art. 106 k.p.a. nie odnosi się do
przewidzianych w przepisach prawa materialnego form
współdziałania polegających na współdecydowaniu13 czy obowiązku uzyskiwania zezwolenia lub zgody innego organu,
które mają formę decyzji administracyjnej. Przykładowo Sąd
Najwyższy stwierdził, że zezwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na dokonanie jakiejkolwiek zmiany w nieruchomościach lub obiektach objętych ochroną zabytków,
wydawane na podstawie art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r.
o ochronie dóbr kultury i o muzeach14, ma charakter prawny
decyzji w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., a nie postanowienia,
o jakim mowa w art. 106 § 5 k.p.a.15. Ocena ta nie ulega zmianie także wówczas, gdy wspomniane rozstrzygnięcie zapada
w postępowaniu, które wobec głównego czy podstawowego
postępowania administracyjnego ma tzw. incydentalny charakter. Jak bowiem zauważył Sąd Najwyższy w uzasadnieniu
postanowienia z dnia 9 grudnia 1993 r., III ARN 54/93, zależność między takimi postępowaniami nie jest prosta ani bezpośrednia. Przepis art. 106 § 1 k.p.a. dotyczy jedynie sytuacji
„typowej”, w której wydanie decyzji zależy od opinii lub stanowiska innego organu, wyrażanych w niedecyzyjnej formie rozstrzygnięcia administracyjnego. Stanowisko innego organu
wyrażone w jego postanowieniu ma wówczas cechy dokumentu zawierającego opinię lub konsultację specjalistyczną co
do warunków lub następstw decyzji administracyjnej, a zatem
ogranicza się do sfery czynników kształtujących motywację
organu mającego kompetencję rozstrzygnięcia sprawy co do
jej istoty. Jak dalej wskazywano w uzasadnieniu postanowienia, w systemie prawa administracyjnego występują jednak
i takie uregulowania, których przykładem był art. 27 ustawy o
lato 2011
49
ochronie dóbr kultury i muzeach, gdy postępowanie incydentalne przesądzało o sposobie rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie
zapadające w postępowaniu głównym ma charakter decyzji
związanej. Przytoczone poglądy podzielał również Sąd Najwyższy w cytowanym wyżej orzeczeniu, z tą wszakże różnicą,
że jego zdaniem postępowanie incydentalne, przesądzające o
treści rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym, nie
może być wszczęte z inicjatywy organu administracyjnego
kompetentnego do wydania w nim takiej związanej decyzji16.
Przepis art. 106 k.p.a. wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów w toku załatwiania sprawy. Obowiązek współdziałania podmiotów
administracji publicznej wynika z przepisów prawa materialnego, które również określają formy tego współdziałania17.
W praktyce w większości wypadków przewidzianych w prawie
obowiązek uzyskania stanowiska odnosi się do organów administracji publicznej, co uzasadnia ograniczenie dalszych rozważań do tego kręgu podmiotów.
Najluźniejszą formą współdziałania organów administracji
publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii.
Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest
zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii
innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie
jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego.
Współdziałanie, którego istotą pozostaje wyrażenie opinii,
zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa, a wydana przez
organ opinia wchodzi do materiału dowodowego sprawy podlegającego swobodnej ocenie organu wydającego decyzję.
Inną formą współdziałania organów administracji publicznej
są działania określone w przepisach prawnych jako podjęte „w
porozumieniu”, „po porozumieniu”, „w uzgodnieniu”, „po uzgodnieniu” lub „wymagające uzgodnienia”. „Porozumienie” i „uzgodnienie” są to bez wątpienia w języku potocznym i prawniczym
zwroty w swej treści bardziej stanowcze i jednoznaczne niż „opiniowanie”, zakładają bowiem jednolitość stanowiska i zgodność
poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie.
Zgodnie z art. 106 § 1 in fine decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez organ, co w piśmiennictwie interpretuje się
jako bezwzględny nakaz uzyskania stanowiska przed zakończeniem postępowania administracyjnego w danej instancji i
niedopuszczalność uzupełnienia braku takiego stanowiska
przed wydaniem decyzji w drodze późniejszych działań „innego organu”18.
Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia
stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a.19. W ramach współdziałania organów administracji publicznej przy załatwianiu sprawy, w razie zajęcia
stanowiska przez organ współdziałający w formie postanowienia w trybie art. 106 § 5 k.p.a., „organem właściwym do
rozpoznania zażalenia na to postanowienie jest organ
wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał to
postanowienie, a nie organ wyższego stopnia w stosunku
do organu, który jest właściwy do wydania decyzji w sprawie administracyjnej”20.
Notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu administracji publicznej nie jest potwierdzeniem dokonania czyn-
ności dowodowej zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Takie prowadzenie postępowania administracyjnego narusza prawo strony do udziału w
postępowaniu administracyjnym, co stanowi podstawę do
wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt
4 k.p.a.). Organ właściwy może wydać decyzję w sprawie wymagającej współdziałania po zakończeniu postępowania organu współdziałającego, a zatem gdy zapadło ostateczne
postanowienie. Jeżeli w dniu wydania decyzji ostatecznej obowiązywało
ostateczne
postanowienie
organu
współdziałającego, to nie może stanowić to podstawy do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania”21.
W relacji opartej na współdziałaniu organów administracji publicznej można wyróżnić organ decydujący oraz organ właściwy
do zajęcia stanowiska. Na tle omawianych tu przepisów organem decydującym będzie wójt (burmistrz lub prezydent
miasta) lub regionalny dyrektor ochrony środowiska, organami
właściwymi do zajęcia stanowiska – te wymienione w art. 75 ust.
4 i 5 ustawy OOŚ (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast,
regionalni dyrektorzy ochrony środowiska). Organ decydujący,
wszczynając postępowanie administracyjne w sprawie, ma
prawo żądać zajęcia stanowiska przez organ współdziałający,
sam zaś jest zobowiązany do załatwienia sprawy w rozumieniu
kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei organ
współdziałający jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w
określonym zakresie i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu. Decyzja wydana w porozumieniu (po
porozumieniu), w uzgodnieniu (po uzgodnieniu) jest aktem jednostronnym, władczym organu decydującego, który w świetle
prawa ponosi za nią pełną odpowiedzialność. Współdziałanie
organów administracji publicznej w znaczeniu tu omawianym
występuje na etapie przygotowania decyzji administracyjnej i
jest możliwe między organami niepozostającymi w stosunku
nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Zgodnie z
poglądem ukształtowanym od lat w doktrynie stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądź
wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający
może przesądzić o treści decyzji, która ma być wydana po
uzgodnieniu przez organ decydujący. Organ decydujący, po
wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, występuje do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska w sprawie. Wystąpienie to inicjuje wszczęcie innego, wpadkowego
postępowania przed organem współdziałającym. Postępowanie
to jednak nie ma samodzielnego bytu prawnego w tym znaczeniu, że jest ściśle związane z postępowaniem wszczętym przez
organ decydujący. Formą prawną uzgodnień, o których mowa
w art. 75 ust. 4 i 5 ustawy OOŚ, jeżeli przepis szczególny nie
stanowi inaczej, jest postanowienie wydane w trybie art. 106
§ 5 k.p.a. Na postanowienie to przysługuje stronie zażalenie, a
następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego22.
Zakres merytoryczny współdziałania
w ramach porozumienia
Przepis art. 75 ust. 4 i 5 ustawy OOŚ wskazuje, że wydanie
decyzji musi nastąpić w porozumieniu z organem właściwym
miejscowo ze względu na położenie planowanego przedsięwzięcia. Tryb tego porozumienia wynika więc z cytowanego
lato 2012
50
przepisu prawa materialnego, kwestie proceduralne zaś tego
uzgodnienia – jak wspomniano już wyżej – reguluje art. 106
k.p.a. Takie współdziałanie ma miejsce wtedy, gdy w określonym rodzaju spraw występuje przecinanie się zakresów
działania dwóch lub kilku podmiotów – pionów organizacyjnych. Obowiązek współdziałania zmienia zakres właściwości
organów, ponieważ jeden ze współdziałających organów nie
może wydać prawidłowo decyzji bez udziału drugiego organu,
ale ten drugi, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, swoim stanowiskiem może wpływać na załatwienie sprawy
przez pierwszy organ. Jest to współdziałanie podejmowane w
wykonaniu obowiązku ustanowionego w prawie materialnym
realizowane w toku czynności procesowych unormowanych w
k.p.a. Każdy ze współdziałających organów podejmuje czynności w ramach swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej, ale w odniesieniu do takiej sprawy, w której wydanie
decyzji jest przypisane jednemu organowi, a drugi ma zająć stanowisko niezbędne dla załatwienia sprawy23.
Z kolei zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej
powinny przestrzegać zasady praworządności, tzn. działać na
podstawie przepisów prawa. Zasada ta została podkreślona w
art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia
1997 r.24 stanowiącym, iż organy władzy publicznej działają na
podstawie i w granicach prawa.
Zgodnie z obecnie prezentowanym stanowiskiem doktryny
„porozumienie” oznacza wspólne kształtowanie treści, pozostaje zatem czymś więcej niż tylko akceptacją lub jej brakiem
wyrażonym przed formalnym wydaniem decyzji, określanym
niekiedy w literaturze przedmiotu mianem „współdecydowania”25. Poza tym obejmuje ono całe postępowanie i należy
uznać, że wszystkie zainteresowane organy mają prawo do
zgłaszania uwag na poszczególnych jego etapach, szczególnie
jeśli chodzi o ustosunkowanie się do wniosku i przedstawionych dowodów. Te elementy odróżniają wydawanie decyzji w
porozumieniu od wydawania jej w uzgodnieniu. Jest to więc
wpływ innych organów dalej idący niż uzgodnienie, co jest tutaj
uzasadnione charakterem stosunku prawnego, łączącego kilka
równorzędnych podmiotów samorządowych, których stopień
zaangażowania w sprawę różni się tylko ilościowo, nie zaś jakościowo. Porozumienie pozostaje instytucją zasadniczo różną
od uzgodnień. Organ współdziałający nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.26.
Wydaje się, że porozumienie przy wydawaniu decyzji powinno
obejmować wspólną zgodę organów współdziałających na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co w przypadku
decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu.
W takim wypadku, wbrew stanowisku przedstawionemu w
doktrynie, organ współdziałający nie współuczestniczy z organem głównym w prowadzeniu postępowania, lecz przede
wszystkim przyczynia się do poszerzenia jego wiedzy o dodatkowe informacje dotyczące zakresu jego właściwości miejscowej, a wyrażone przez niego stanowisko musi zostać
uwzględnione przez organ wydający decyzję. Gdyby ustawodawca przewidywał współdziałanie organów na wszystkich etapach postępowania administracyjnego zmierzającego do
wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, sformułowałby komentowany przepis odmiennie. Takie rozumienie działania w porozumieniu znajduje oparcie w wykładni
systemowej, a w szczególności w przepisach regulujących postępowanie administracyjne. W szczególności art. 10 § 1 k.p.a.
nakłada na organy administracji publicznej, przed wydaniem
decyzji obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenie się
co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych
żądań. Kodeks rozróżnia zatem pojęcie, jakim jest prowadzenie postępowania administracyjnego, od końcowej jego fazy,
czyli wydania decyzji. Obowiązek organu administracji wynikający z powołanego wyżej przepisu obejmuje tylko etap po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a jeszcze przed
wydaniem decyzji, z tym wszakże zastrzeżeniem, iż strona ma
uprawnienia do wypowiedzenia się także w toku postępowania
wyjaśniającego, np. art. 79 § 2 k.p.a.27. Wsparciem dla powyższej
wykładni jest również wykładnia językowa, która przez „porozumienie” rozumie przede wszystkim jednomyślność poglądów, wspólną zgodę na coś, wzajemne zrozumienie 28 .
W powyższym zakresie działanie w porozumieniu będzie się
odróżniało od dokonania uzgodnienia, które sprowadza się
wyłącznie do akceptacji treści proponowanego rozstrzygnięcia
lub odmowy jego akceptacji.
Przyjąć zatem należy, że obowiązek wystąpienia do organu
współdziałającego w ramach porozumienia przy wydawaniu decyzji aktualizuje się po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a przed wydaniem decyzji o środowiskowych
uwarunkowaniach. Oczywiście, może dojść do sytuacji, że w
przypadku uwag zgłoszonych przez organ współdziałający wystąpi konieczność uzupełnienia dotychczas przeprowadzonego
postępowania dowodowego, nie zmienia to jednak konstatacji,
że czynności organu współdziałającego w porozumieniu powinny
mieć miejsce w końcowej fazie postępowania, jakim jest wydanie
decyzji. Zakres porozumienia powinien przede wszystkim obejmować zamierzoną treść decyzji, której projekt powinien otrzymać organ współdziałający przed zajęciem stanowiska29.
Powyższe oznacza przede wszystkim faktyczną możliwość
współkształtowania treści decyzji przez organ współdecydujący,
właśnie poprzez możliwość wypowiedzenia się przez ten ostatni
organ co do całokształtu postępowania dowodowego, przeprowadzonego w sprawie, i skonfrontowania go z projektem rozstrzygnięcia. Należy jednoznacznie stwierdzić, że dopóki organ
właściwy do wydania decyzji nie dojedzie do konsensusu z organem współdziałającym co do treści rozstrzygnięcia,
dopóty nie może on wydać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wydanie postanowienia w ramach działania w porozumieniu
dokonuje organ nie tylko w granicach swej właściwości, ale
także swoich kompetencji. Organ współdziałający jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w określonym zakresie i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu.
Postępowanie to nie ma bowiem samodzielnego bytu, a o
treści decyzji rozstrzyga organ decydujący, który w świetle
prawa ponosi za nią pełną odpowiedzialność30.
W orzecznictwie sądowym terminu „kompetencja” bardzo
często używa się jako synonimu terminu „właściwość”. Dzieje
się tak dlatego, że w prowadzonych rozważaniach posiadanie
kompetencji ocenia się tylko pod względem relacji do innych
organów administracji publicznej, nie zaś pod względem zakresu czy treści samej kompetencji31.
W przedstawionym wyżej kontekście należy zauważyć, że zakres kompetencjiw przedmiocie dotyczącym właściwości rze-
lato 2012
51
czowej organów współdziałających w porozumieniu przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest
tożsamy z organami właściwymi do wydania samej decyzji. Zarówno bowiem wójt (burmistrz, prezydent miasta), jak i regionalny dyrektor ochrony środowiska, w zależności od stanu
faktycznego określającego położenie i powierzchnię terenu realizacji planowanego przedsięwzięcia, w rozumieniu ustawy
mogą być organem wydającym decyzję – w przypadku gdy
przedsięwzięcie w większej części położone jest na terenie
właściwości miejscowej danego organu albo też mogą być organem współdziałającym w porozumieniu przy wydawaniu takiej decyzji przez inny równorzędny organ ochrony środowiska
– w przypadku gdy realizacja przedsięwzięcia położonego w
większej części na terenie właściwości miejscowej innego
organu będzie tylko w wkraczać w jego obszar właściwości
miejscowej.
Ponieważ ustawodawca wyraźnie wskazał, że wydanie decyzji w
porozumieniu z innym organem ochrony środowiska ma nastąpić
wyłącznie w sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcia wkroczy na
teren właściwości miejscowej tego organu, wydaje się prawidłowe
przyjęcie, iż kompetencje organu współdziałającego co do wyrażenia zgody na kształt treści rozstrzygnięcia ograniczone powinny być wyłącznie do tej jego części, która dotyczy obszaru
właściwości miejscowej organu współdziałającego. Tylko zatem
w zakresie dotyczącym części przedsięwzięcia położonego na terenie organu działającego w porozumieniu ma on uprawnienie i
obowiązek współdecydowania o jego środowiskowych uwarunkowaniach. W praktyce orzeczniczej może to jednak prowadzić
do sytuacji, że organ współdziałający odmówi dokonania porozumienia z powodów mogących mieć swoją przyczynę w części
przedsięwzięcia nieumiejscowionego na terenie jego właściwości
miejscowej. Z uwagi na definicję „przedsięwzięcia” zawartą w ustawie OOŚ nie jest możliwe zakwestionowanie prawidłowości takiego działania.
Należy również zauważyć, że z treści postanowienia wydanego
przez organ współdziałający powinno wynikać, iż przedmiotem
porozumienia jest projekt konkretnego rozstrzygnięcia w zakresie warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia.
W szczególności treść sentencji postanowienia powinna wskazywać nazwę planowanego przedsięwzięcia.
zumienia w formie postanowienia z właściwym organem,
ewentualnie wydłuża się proces uzyskania samej decyzji w sytuacji, gdy postanowienie organu działającego w porozumieniu zostaje zaskarżone w drodze zażalenia, co w przypadku
postępowań w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest sytuacją bardzo częstą.
Właściwym rozwiązaniem powyższego problemu wydaje się
wprowadzenie regulacji o treści już znajdującej się w ustawie
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,
udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach
oddziaływania na środowisko w odniesieniu do uzgodnień wydawanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska
na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 tej ustawy32.
Konieczne zatem by było wskazanie przez ustawodawcę, że
porozumienie, o którym mowa w art. 75 ust. 4 i 5, następuje w
drodze postanowienia, a do postanowienia wydanego w tym
trybie nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie porozumienia nie
pogorszy sytuacji procesowej stron, gdyż finalnie za rozstrzygnięcie w drodze decyzji odpowiada organ prowadzący postępowanie główne, a zatem ich interes prawny znajdzie ochronę
na etapie odwołania, a usprawni to przebieg postępowania administracyjnego, eliminując możliwość wydłużenia postępowania o czas niezbędny do rozpatrzenia zażalenia, a następnie
ewentualnego etapu sądowoadministracyjnego. Wyraźne
wyłączenie możliwości wnoszenia zażalenia na postanowienie
wydane w ramach działania w porozumieniu byłoby również
zgodne z ratio legis tych przepisów ustawy, które poprzez
wyłączenie możliwości wnoszenia zażaleń na uzgodnienia i opinie miały znacząco wpłynąć na skrócenie całego postępowania
i wyłączenie roli organów uzgadniająco-opiniujących jako
organów II instancji33.
MARCIN MAKOWSKI
Autor jest radcą prawnym, członkiem Samorządowego
Kolegium Odwoławczego w Warszawie
Przypisy:
1
2
3
Uwagi de lege ferenda
4
Brak wyraźnej regulacji dotyczącej formy prawnej, w jakiej
następuje zawarcie porozumienia przy wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy realizacja planowanego przedsięwzięcia wykracza poza właściwość
miejscową organu głównego, budzi wyraźne wątpliwości w
praktyce orzeczniczej organów. Jakkolwiek autor stoi na stanowisku, że porozumienie właściwych organów, a zatem
zgoda na konkretną treść rozstrzygnięcia administracyjnego w
przedmiocie uwarunkowań środowiskowych powinna nastąpić
w formie postanowienia, wydaje się jednocześnie, iż istnieje
potrzeba jednoznacznej regulacji przez ustawodawcę powyższej kwestii. Wyraźna regulacja formy prawnej porozumienia organów leży przede wszystkim w interesie stron
postępowania występujących z wnioskiem o wydanie decyzji o
środowiskowych uwarunkowaniach, które są obecnie narażone na możliwość uchylenia decyzji z uwagi na brak poro-
5
6
7
8
9
10
11
12
13
lato 2012
Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.
t.j. Dz.U. 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 28
kwietnia 2009 r., sygn. akt SKO-IV-6227/458/17/2009.
Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia
28 kwietnia 2011 r., znak: SKO/ŚU/16/1116/11.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 905/10, publ. LEX nr 753687.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1000/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń
Sądów Administracyjnych NSA.
Por. komentarz do art. 75 ustawy OOŚ, [w:] K. Gruszecki, Komentarz do
ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku
i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach
oddziaływania na środowisko, LEX 2008 r., G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011 r., ss. 142, 152.
Pismo Departamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko Ministerstwa
Środowiska z dnia 6 lutego 2007 r., znak: DOOŚ-072-6/974/07/ef,
www.mos.gov.pl.
J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 505.
R. Suwaj, Wydawanie decyzji administracyjnych, Presscom Sp. z o.o.
Wrocław 2007 r., s. 109.
J. Borkowski, [w:] B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 509.
Ibidem, s. 503.
Uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1995 r., sygn.
akt III AZP 4/95, OSNAPiUS 1995, nr 19, poz. 234.
52
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt III
ARN 33/95, OSNAPiUS 1996, nr 3, poz. 41.
A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.
106 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2012.
S. Biernat, Działania wspólne w administracji państwowej, Wrocław 1979, s. 79.
A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.
106 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2012.
Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, publ. ONSA 1999, nr 1, poz. 7.
Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r.,
sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7.
Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r.,
sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7.
Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98, publ. ONSA 1999/3/80.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1200/05, publ. LEX nr 192650,
Dz.U. nr 78, poz. 483.
J. Świątkiewicz, Z problematyki współdecyzji organów w prawie administracyjnym, PiP 1964, nr 5-6, s. 71.
Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2008, s. 396-397.
A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do
28
29
30
31
32
33
art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2012.
M. Szymczak, Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2002, t. 2, s. 791.
Podobnie jak ma to miejsce w ramach wydawania decyzji w uzgodnieniu z
innym organem, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1062/05, publ.
LEX nr 198859.
Ibidem.
M. Matczak, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) Instytucje
prawa administracyjnego. System prawa administracyjnego, tom 1, Warszawa 2010, s. 363.
Zgodnie z brzmieniem art. 77 ust. 3 ustawy OOŚ uzgodnienie, o którym
mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1, następuje w drodze postanowienia. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 77 ust. 7 ustawy OOŚ do uzgodnienia i opinii, o których
mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 kodeksu postępowania administracyjnego.
Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o udziale społeczeństwa w
ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Sejm
RP VI kadencji, nr druku 768, www.sejm.gov.pl.
KURATOR DLA OSOBY NIEOBECNEJ
W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM
– W UJĘCIU PRAWNOPORÓWNAWCZYM
Część II:
Charakter kurateli w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym
KONRAD A. POL ITOWICZ
Retrospektywne spojrzenie na kuratelę
w postępowaniu administracyjnym
Instytucja kuratora dla osoby nieobecnej pojawiła się w
k.p.a. w okresie, gdy nie funkcjonował jeszcze wyodrębniony pion sądownictwa administracyjnego. W tekście pierwotnym kodeksu z 1960 r.1 regulacja tożsama z obecnym
art. 34 funkcjonowała w art. 31. Potrzeba zapewnienia właściwej reprezentacji dla osób „nieobecnych” w postępowaniu
administracyjnym – tj. takich, z którymi mimo potrzeby, czy
wręcz konieczności nie można nawiązać kontaktu, poinformować o stanie sprawy, przy jednoczesnej powinności organu podjęcia wobec nich określonych czynności – była
zatem od początku uświadamiana przez prawodawcę. Był i
jest to przepis niezmiennie przypisany do rozdziału k.p.a.
pt. „Strona”. Ponadto k.p.a. nakazywał organowi, który
ujawnił nieobecność strony w postępowaniu, zwrócenie się
do „sądu” celem wyznaczenia dla niej przedstawiciela. Ponieważ nie działało sądownictwo administracyjne, nie mówiąc już o ugruntowaniu jego pozycji ustrojowej na równi z
sądami powszechnymi (wraz z oparciem w Konstytucji), jedynie sąd powszechny mógł kuratora do postępowania administracyjnego przydzielić. Zatem nie było wówczas nawet
teoretycznej możliwości, aby instytucja kurateli dla osoby
nieobecnej w postępowaniu administracyjnym przejawiała
jakąkolwiek odrębność czy odmienność od kurateli cywilnej.
Tymczasem w systemie prawa cywilnego omawiana kuratela
funkcjonowała w przepisie materialnym art. 184 krio. oraz w
procesowym art. 143-144 k.p.c.2 – te ostatnie (tak jak obecnie)
w rozdziale pt. „Doręczenia”. Już ta odmienność w kodeksowej
pozycji art. 143-144 k.p.c. i art. 31 (później 34) k.p.a. wskazuje,
iż w założeniu prawodawcy zastępstwo powoływane w k.p.a. nie
mogło mieć wyłącznie charakteru procesowego – nie było
pomyślane jako odpowiednik regulacji k.p.c., tyle że na gruncie
procedury administracyjnej. Kurator powoływany w k.p.a. jako
quasi-strona nie mógł być in genere zamknięty w ramach aktywności ściśle procesowej, gdyż kłóciłoby się to z zakresem
przyjmowanych przez niego w zastępstwie nieobecnego powinności. Innymi słowy – przejmując szeroki zakres obowiązków,
zyskiwałby jednocześnie nieproporcjonalnie wąskie kompetencje (kwestia właściwego nadzoru nad kuratorem i podejmowanymi przez niego czynnościami to już całkowicie inny problem).
Z drugiej strony kuratela z art. 143 k.p.c. (niezależnie od jej zakresu przedmiotowego) była od początku instrumentem danego postępowania. Miała charakter co do zasady wnioskowy
(z wyjątkami), zależny od inicjatywy stron. Tym samym organ
administracji prowadzący swoje własne czynności i niewystępujący jako strona lub uczestnik „sprawy” przedmiotowo oddanej pod jurysdykcję sądu cywilnego nie mógł się odwoływać ani
wprost do art. 143 k.p.c., ani do konotacji wynikających z praktyki jego stosowania – także pośrednio, w drodze analogii, już
na własnym procesowym „podwórku”.
lato 2012
53
Zatem ostatecznie jedyną instytucją spełniającą wymogi dyspozycji art. 31 (34) k.p.a. – pozostawał w całym systemie prawa
art. 184 krio.3 stanowiący o „materialnym” kuratorze dla osoby
nieobecnej, którego można powołać poza toczącą się „sprawą”
cywilną (w postępowaniu, którego głównym i jedynym przedmiotem mogła być właśnie kuratela). Jedynie potwierdzeniem
tego wniosku, ugruntowanego kolejno w praktyce orzeczniczej,
stała się uchwała SN z dnia 9 lutego 1989 r.4, gdzie jednoznacznie stwierdzono, iż wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla
nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek
organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1
k.p.a. następuje na podstawie art. 184 krio. SN podkreślił także,
że art. 143 i następne k.p.c. należy jako podstawę ustanowienia takiej kurateli wykluczyć. Zbędne i wprost niedopuszczalne – co szczególnie istotne dla niniejszego wywodu –
byłoby tu sięganie do analogii, poprzez którą w istocie doszłoby do przeniesienia na grunt postępowania administracyjnego przepisów procedury cywilnej, gdy w omawianym
przedmiocie nie istnieje żadna luka w prawie. Zastosowanie
art. 184 § 1 krio., przepisu natury ogólnej, pozwalającego na
ustanowienie kuratora dla każdej osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, stanowi tu uregulowanie wystarczające i zupełne. Żadne zmiany w zakresie
omawianej regulacji nie nastąpiły także w kolejnych latach i
to pomimo dynamicznego rozwoju i ustrojowego upodmiotowienia sądownictwa administracyjnego. Tym samym de lege
lata prawodawca, mając (jak widać) świadomość, a także
możliwość powołania w postępowaniu administracyjnym „kuratora procesowego” na wzór art. 143-144 k.p.c., z opcji tej nie
skorzystał, pozostawiając nadal odesłanie do kuratora „materialnego” z art. 184 krio.5.
Powyższe uwagi uzasadniają – konsekwentnie – również
przyjęcie, że pełnej recepcji do postępowania administracyjnego powinny podlegać zasady funkcjonowania kurateli dla
nieobecnego wypracowane w oparciu o art. 184 krio. Z kolei
wykluczyć należy jej upodabnianie z przyczyn czysto utylitarnych do kurateli z art. 143-144 k.p.c. (w jej kształcie funkcjonującym obecnie w praktyce sądów cywilnych). Ewentualna w
tym kierunku ewolucja (przeciwnie niż omówiona w części I
zmiana wykładni art. 143-144 k.p.c.) nie może się tu opierać
wyłącznie na prawotwórczej działalności czy to administracji,
czy sądów administracyjnych – które nie są wszak dysponentami kurateli z art. 184 krio. Tym pozostaje bowiem niezmiennie sąd powszechny, który kuratora powołuje i (poza
wyjątkami) ma zdolność, a nawet powinność – gdy sytuacja na
to wskazuje – zwolnić go z funkcji. Ograniczanie sfery
działania kuratora „materialnego” w postępowaniu administracyjnym do płaszczyzny ściśle procesowej, wbrew orzeczeniu sądu powołującego go do pełnienia tej funkcji, stanowi
zatem akt contra legem, wymierzony w normy gwarantujące
prawa nieobecnego, a tym samym w jego pozycję w postępowaniu. Jako taką ww. praktykę należałoby zatem odrzucić (odwołując się po części do krytycznych uwag przytoczonych już
uprzednio na kanwie stosowania art. 143-144 k.p.c.). Wniosek
ten nie przecina jednak definitywnie wątpliwości dotyczących
funkcjonowania kurateli absentis w reżimie administracyjnym,
zwłaszcza że – jak wynika właśnie z praktyki – obecność tu kuratora „procesowego” byłaby wielce użyteczna. Bardzo ciekawych wniosków dla dalszych rozważań może zatem dostarczyć
zestawienie ww. praktyki i wspierającego ją orzecznictwa w pionie administracyjnym, z instytucjami przyjętymi w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa.)6, gdzie
również kurator dla nieobecnego się pojawia. Jak rzeczono,
k.p.a. pozostaje w tej materii niezmieniony od kilku dekad,
podczas gdy ppsa. jest aktem stosunkowo nowym, tworzonym
w innych realiach ustrojowych. Na tym tle można pokusić się
także o kilka postulatów na przyszłość, de lege ferenda.
Kurator w postępowaniu administracyjnym
– de lege lata
Osoba nieobecna i przez to niemogąca podejmować w swoim
imieniu czynności w postępowaniu powinna być właściwie zastępowana. Zarówno kwestia nieobecności, jak i właściwej reprezentacji7 była już omawiana w części I. W tym miejscu warto
jedynie bez zbędnych powtórzeń podkreślić, że jednolite stosowanie
kurateli opartej na art. 184 krio. – co jest postulatem oczywistym – nakazuje również przyjęcie spójnych kryteriów oceny nieobecności, a
także ogólnych zasad podejmowania aktywności przez kuratora, jego
kompetencji oraz zasad ustania kurateli (gdy brak w tych kwestiach
odmiennego, zawężającego orzeczenia sądu opiekuńczego).
Zatem – co do zasady – kurator z art. 184 krio. jest kuratorem
„materialnym” i działa do momentu zwolnienia go przez sąd.
Wnioski te stoją jednak w jaskrawej opozycji do powszechnie
funkcjonującej wykładni art. 34 k.p.a., która notabene sama nie
jest pozbawiona sprzeczności.
Przyjmuje się, że stwierdzając stosowne po temu przesłanki,
organ administracji jest zobowiązany wystąpić do sądu z wnioskiem o ustanowienie przedstawiciela dla osoby nieobecnej,
powołując się na dyspozycję art. 34 k.p.a. Przepis art. 34 § 1
k.p.a. nie może być jednak traktowany jako samodzielna podstawa materialnoprawna dla ustanowienia przedstawiciela
przez sąd (opiekuńczy) – zawiera jako norma procesowa jedynie upoważnienie dla organu administracji do złożenia
wniosku w tej sprawie8. Sąd (powszechny) wyda orzeczenie
na podstawie norm prawa cywilnego. Nie ma w k.p.a. mowy o
„odpowiednim” stosowaniu przepisów krio. Co więcej, także
wskazanie krio. nie wynika z samego k.p.a., ale jedynie z zasad
spójności systemu prawa. Te natomiast również nie pozwalają
na przyjęcie, że wyznaczona w ww. sposób jako właściwa regulacja prawa materialnego ma być zniekształcona przez
wzgląd na samo jej stosowanie na wniosek organu działającego
w ramach innego reżimu niż cywilny. Trudno się wobec tego
zgodzić z poglądem, iż o ile zasadniczo kurator ustanowiony
na podstawie art. 184 krio. jest kuratorem prawa materialnego,
to już przedstawiciel ustanowiony na tej samej podstawie dla
nieobecnego w postępowaniu administracyjnym jest kuratorem prawa procesowego, uprawnionym jedynie do podejmowania czynności procesowych w imieniu i ze skutkami
prawnymi dla nieobecnego oraz nie powinien podejmować
czynności pozaprocesowych oraz procesowych mających skutek materialnoprawny9. Prowadziłoby to do wypaczenia i instrumentalizacji idei kurateli. Innymi słowy – stosowanie art.
184 krio. (w tym zakres ustalonego przez sąd mandatu kuratora) nie byłoby dostosowane do sytuacji osoby nieobecnej i
konieczności zapewnienia jej należytego zastępstwa, ale do
okoliczności procesowych (charakterystyki danego postępowania). Tym samym „jednakowo nieobecne” osoby uzyski-
lato 2012
54
wałyby kuratora o zgoła odmiennych kompetencjach, w zależności od tego, w jakim postępowaniu kurator jako zastępca
miałby w ich imieniu występować. Byłoby to zatem przyzwolenie właśnie na związanie kurateli nie z osobą zastępowaną,
ale postępowaniem (kurator procesowy). Tymczasem z art.
184 krio. nie wynika taka możliwość, gdyż ustawa pozostawia
to wyłącznie dyskrecjonalnej ocenie sądu (opiekuńczego).
Może on co prawda ww. kryteria zastosować i ograniczyć w
danej sprawie kompetencje kuratora – co do zasady „materialnego” – wyłącznie do materii procesowej, ale nie
musi. Ograniczenie takie powinno być dokonane wprost w
treści stosownego postanowienia, a wobec jego braku – zawężenia pola dozwolonej aktywności kuratora nie sposób
domniemywać.
Kolejną zasługującą na krytykę tendencją w praktyce postępowań administracyjnych są dążenia do zamknięcia temporalnego zakresu mandatu kuratora absentis w czasie trwania
toczącego się postępowania, ograniczonego momentem jego
wszczęcia i zakończenia (zakończenie wyznaczać ma uzyskanie przez decyzję administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania cechy ostateczności10). Po pierwsze jest to kolejny
przejaw ścisłego wiązania kurateli tylko z daną „sprawą”. Po
wtóre, zbieżne z treścią art. 180 § 2 krio. ograniczenie kuratora
w działaniu do „załatwienia poszczególnej sprawy” należy interpretować wąsko. Całe postępowanie administracyjne,
złożone niejednokrotnie z wielu wątków procesowych, do tego
dwuinstancyjne, z pewnością się w tych ramach nie mieści.
Co więcej, uznanie decyzji ostatecznej za kres mandatu kuratora prowadziłoby do gremialnego wykluczenia osób nieobecnych i przez kuratorów zastępowanych, od możliwości
skarżenia się do sądów administracyjnych. Nie byłoby komu
skutecznie złożyć w imieniu nieobecnego skargi, niezależnie
od przedmiotu wydanej decyzji administracyjnej, jej znaczenia dla nieobecnego oraz powagi ujawnionych w toku postępowania administracyjnego uchybień. Byłoby to jaskrawo
niesprawiedliwe i stało w sprzeczności z szeregiem gwarancji
konstytucyjnych (w tym prawem do sądu i nakazem jednakowego traktowania przez władze publiczne), podczas gdy kontynuowanie misji przez kuratora znającego już sprawę także
przed sądem zapewnia ciągłość zastępstwa i daje szansę efektywniejszego reprezentowania interesów nieobecnego. Także
z regulacji ppsa. nie sposób wyczytać zakazu reprezentacji
osoby nieobecnej przed sądem administracyjnym przez kuratora, który uprzednio został powołany na potrzeby postępowania administracyjnego i w nim funkcjonował. Przeciwnie –
ppsa. dopuszcza sytuację, gdy w ramach kierowanej do rozpoznania sprawy przedstawiciel taki jest już obecny, a wręcz
uważa ją za normę (arg. ex. art. 30 ppsa.), podczas gdy powoływanie kuratora dopiero na etapie sądowoadministracyjnym jest swoistym wyjątkiem (gdy „nieobecność” zaistnieje już
po przekazaniu zarzutów do rozpoznania przez sąd administracyjny). Skoro jednak rozszerzyć mandat kuratora także na
postępowanie sądowoadministracyjne, tym bardziej wymyka
się on stosowaniu ex lege następstw art. 180 § 2 krio., pozostając w zakresie jego wygaszenia w dyspozycji sądu (opiekuńczego)
Warto w tym miejscu rozważyć również, jakie znaczenie ma
kierowana przez kuratora imieniem nieobecnego – jeżeli ją
dopuścić – skarga do sądu administracyjnego. Mamy tu do
czynienia z sytuacją, w której w wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej doszło do wiążącego ustalenia określonych
praw lub obowiązków osoby nieobecnej. Ostateczność tej decyzji umożliwia przystąpienie do jej wykonywania i co do zasady nie zmienia tego zawisłość sprawy wywołanej skargą
przed sądem administracyjnym (chyba że ten zdecyduje inaczej). Natomiast treść skargi ukierunkowana na kasację ww.
decyzji umożliwia m.in. uchylenie jej ostateczności i wykonalności, powrót postępowania do wcześniejszej fazy, w której pojawiły się określone uchybienia, a nawet wydanie zgoła innej
decyzji w sprawie lub umorzenie postępowania administracyjnego. Czy zatem można skargę składaną przez kuratora absentis do sądu administracyjnego postrzegać wyłącznie w
kategoriach procesowych? Przecież daleko idącym jej skutkiem może być bardzo poważna modyfikacja także sfery materialnej praw i obowiązków zastępowanego? To zaś wyraźnie
przesuwa kuratora z art. 34 k.p.a. w kierunku „klasycznej” konstrukcji kurateli z art. 184 krio.
W praktyce przyjęło się także (i nie jest to praktyka odosobniona, gdyż podobnie funkcjonuje także w oparciu o art. 143-144 k.p.c.), iż jednym z obowiązków kuratora dla nieobecnego
jest – poza procesową reprezentacją strony – również zbieranie informacji dotyczących zarówno samej sprawy, jak i
miejsca pobytu strony, aby umożliwić jej zgłoszenie się do postępowania. Tymczasem jest to po raz wtóry wyraźna analogia z krio. do k.p.a. – gdyż obowiązek poszukiwawczy nie
został uregulowany nigdzie poza art. 184 § 2 krio. Zatem tylko
kurator „materialny” zobowiązany jest ów obowiązek realizować. Nie dotyczy to natomiast zastępcy tymczasowego
(nieustanawianego przez sąd opiekuńczy, funkcjonującego w
oderwaniu od ww. podstawy mterialnoprawnej), ale jak się wydaje także kuratora realizującego tylko czynności procesowe
– jeżeli tak została określona jego rola. Jakież bowiem znaczenie procesowe – w sensie działania ściśle w ramach danego
postępowania (tj. na linii strona – organ lub pomiędzy stronami, w zakresie toczącej się sprawy) ma poszukiwanie nieobecnego? Jest to czynność pozaprocesowa – choć nie ma
charakteru czynności materialnej, ale faktyczno-techniczny.
Warto zatrzymać się jeszcze przez moment przy zastępcy nieobecnego, tymczasowo wyznaczanym przez sam organ administracji prowadzący dane postępowanie w oparciu o art. 34
§ 2 k.p.a. (czynność niecierpiąca zwłoki11). Norma ta dopuszcza wyznaczenie dla nieobecnej strony przedstawiciela tymczasowego w trybie administracyjnoprawnym. Instytucja
„kuratora tymczasowego” umożliwia prowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z zasadą czynnego udziału
stron i zasadą szybkości postępowania także w owej luce czasowej, pomiędzy wystąpieniem po stronie organu obligacji
do działania a wyznaczeniem dla nieobecnego „właściwego”
kuratora – przez sąd opiekuńczy12. Jest to zatem instytucja
bardzo „słaba”. Organ administracji, który wyznacza przedstawiciela dla nieobecnego w trybie art. 34 § 2 k.p.a. – co powinno, wbrew aktualnej praktyce, znaleźć zastosowanie
także w postępowaniach cywilnych gdzie stosowano art. 143
k.p.c. – jest zobowiązany do wystąpienia do sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora na mocy art. 184 krio. w zw.
z art. 34 § 1 k.p.a. najpóźniej równocześnie z podjęciem aktu
o wyznaczeniu13. Wyznaczenie przedstawiciela tymczasowego
jest jednostronną czynnością organu prowadzącego postępo-
lato 2012
55
wanie administracyjne (swego rodzaju aktem administracyjnym), na podstawie którego zostaje nawiązany stosunek
prawny między organem a przedstawicielem (sic!), zobligowanym do przyjęcia zastępstwa prawnego i podejmowania
czynności mieszczących się w jego zakresie14. Podkreślić należy, że uprawnienia (i obowiązki) zastępcy wygasają z momentem wyznaczenia dla strony nieobecnej przedstawiciela
przez sąd. Czytelne jest zatem to, że ta forma zastępstwa jest
„konsumowana” przez kuratelę jako instytucję dużo szerszą.
Natomiast sam tryb powołania zastępcy tymczasowego i jego
ściśle przejściowy charakter zbliża tę instytucję, jako stricte instrumentalną i funkcjonującą wyłącznie w ramach danego postępowania, do kurateli z art. 143 k.p.c. (zwłaszcza definiowanej
jako kuratela dla doręczeń). Jest to szczególnie czytelne w
świetle opinii, że organ administracji posiada uprawnienia kontrolne wobec przedstawiciela osoby nieobecnej (instytucja
zbliżona do nadzoru sprawowanego przez sąd nad kuratorem)
i może go zmienić, jeżeli niewłaściwie wykonuje on powierzone
mu obowiązki15. Zastępca tymczasowy działa ewidentnie dla
dobra samego postępowania – jego obecność legitymizuje
nagłą, acz obligatoryjną ingerencję organu w sferę chronionych praw jednostki.
Z racji znacznego powinowactwa do kurateli „procesowej”
także ów kurator „tymczasowy” nie jest jednak w zakresie
swych kompetencji instytucją bezdyskusyjną. Doktryna
zwraca uwagę zarówno na wykładnię gramatyczną art. 34 § 2
k.p.a., jak i na cele omawianej instytucji. Wykładnia gramatyczna zasadniczej przesłanki stosowania art. 34 § 2 k.p.a. –
dokonania czynności (liczba pojedyncza) niecierpiącej zwłoki
– wiąże ten typ zastępstwa raczej tylko z tą właśnie, konkretną
czynnością16. Niemniej gdy sięgnąć do roli gwarancyjnej zastępstwa, nie wydaje się już ww. wniosek tak oczywisty. Przecież art. 34 § 2 k.p.a. mówi także o podejmowaniu działań przez
zastępcę do czasu wyznaczenia dla osoby nieobecnej przedstawiciela przez sąd. Warto pamiętać, że ww. przedstawiciel
został ustanowiony bez wiedzy i woli strony, niemniej jego
czynności podejmowane w ramach reprezentacji wywołują
skutki prawne dla samego nieobecnego. Z jednej zatem strony
zakres kompetencji kuratora „tymczasowego” nie może być interpretowany rozszerzająco. Z drugiej jednak komentatorzy
podnoszą, że wąskie odczytywanie tych kompetencji nie powinno zamykać się jedynie w możliwości odbioru pism procesowych (kurator dla doręczeń) – pamiętając o umiejscowieniu
art. 34 w k.p.a. (Rozdział 6: Strona). Tym samym należałoby
dopuścić zastępcę tymczasowego do podejmowania także innych czynności związanych z reprezentacją nieobecnego aż
do momentu, w którym odpadną podstawy jego ustanowienia
przez organ (np. zostanie ujawnione miejsce pobytu strony)
albo sąd powoła „właściwego” przedstawiciela17. Warto także
zauważyć, że w oparciu o art. 34 § 2 k.p.a. organ administracji
nie może ustanowić kuratora „opiekuńczego” – przedstawiciela
dla osoby fizycznie obecnej (przebywającej pod znanym adresem, z którą można nawiązać kontakt), acz niezdolnej do czynności prawnych, nawet gdy istnieje konieczność podjęcia
czynności niecierpiącej zwłoki.
Zwłaszcza te ostatnie uwagi – w kontekście poprzednio przytoczonych wywodów – jeszcze bardziej utrudniają klasyfikację
kurateli dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego. Z jednej bowiem strony kuratora „materialnego” z art.
34 § 1 k.p.a. w zw. z art. 184 krio. praktyka sprowadza do roli
ściśle procesowej, z drugiej kuratorowi „tymczasowemu”, instrumentalnie powoływanemu przez organ prowadzący dane
postępowanie, przypisuje się szereg ról, dla których wykonywania w „macierzystym” reżimie kurateli wymagana jest decyzja sądu. Jak zatem widać, obie te instytucje, co do zasady
komplementarne, wykazują ewidentne ciążenie w kierunku
kurateli „procesowej”, ukształtowanej w praktyce postępowań
cywilnych na kanwie art. 143-144 k.p.c. Istotne jest jednak, że
konstrukcje te twórcy ppsa. „przeszczepili” także do procedury
sądowoadministracyjnej, która należąc do rozumianego largo
reżimu prawa administracyjnego, może dostarczyć dla niniejszej analizy istotnych wskazówek. Gdyby bowiem uznać, że
oto pojawił się w procesie sądowoadministracyjnym (art. 78-79
ppsa., Dział III Rozdział 4 – Doręczenia) kurator „procesowy”
(przyjmując cały dorobek orzecznictwa wypracowany wokół
art. 143 k.p.c. – wraz z jego ułomnościami), byłaby to instytucja pozwalająca na ciekawe analogie w kierunku k.p.a.
Kurator w postępowaniu
przed sądem administracyjnym
Pomimo ewolucji ustrojowej i wyodrębnienia się pionu
sądownictwa administracyjnego, obecnie ustrojowo równorzędnego sądom powszechnym, nie doszło do zasadniczych
zmian w postrzeganiu kurateli „materialnej” dla stron postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Ogólne
regulacje systemowe pozwalają na konsekwentne przypisanie
jej, co do zasady, jednolitego charakteru cywilistycznego. Jest
zatem stosowana przez sąd (opiekuńczy) i przez niego nadzorowana. Ma on władzę zmienić osobę kuratora (w miarę potrzeby także na zawodowego pełnomocnika) lub zwolnić go z
funkcji. Tym samym pośrednio – poprzez badanie warunków
ustanowienia kurateli i zakończenia misji kuratora – sąd powszechny zyskuje możliwość ingerencji nie tylko w przebieg
postępowania administracyjnego, ale także sądowoadministracyjnego. A przecież skutki nieustanowienia kuratora (gdy
np. sąd opiekuńczy wnioskowi odmówi), niewłaściwego określenia zakresu kurateli (zbyt wąski zakres kompetencji dla danego postępowania) czy nazbyt wczesnego zwolnienia
kuratora dotkną właśnie ww. postępowań. Może to powodować konieczność ich uzupełnienia, powtórzenia, lub wręcz nieważność. Z sytuacją taką trudno się zgodzić – szczególnie że
uzasadnione postulaty kategorycznego rozdziału kompetencji
pionu administracyjnego i nadrzędnych sądów administracyjnych od sądów powszechnych i zbudowania podstaw ich odrębności pojawiały się już niejednokrotnie, w wielu aspektach
(również na łamach „Casusa”18). Sanacji tego stanu nie służy
w pełni (nawet na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego) także powołanie w art. 78-79 ppsa. kuratora dla nieobecnego – będącego de facto tylko kuratorem dla doręczeń
(vide literalne brzmienie art. 78). Jednak dla szerszego w tym
zakresie komentarza warto najpierw przeanalizować obowiązujące przepisy.
Ppsa. o zastępstwie w procesie mówi w art. 30 i 31, umieszczonych – podobnie jak w k.p.a. – w Dziale II zatytułowanym
„strony”. Co szczególnie istotne, przepisy te nie posługują się
kategorią podmiotu (strony) nieobecnej. Mowa jest tylko o
stronie (pozostając w kręgu osób fizycznych) niemającej zdol-
lato 2012
56
DZIAŁ NAUKOWY - RTYKUŁY
ności procesowej oraz takiej, która nie ma przedstawiciela
ustawowego, a także innych „przypadkach, w których ustanowienie przedstawiciela ustawowego powinno nastąpić z urzędu”.
Do tej ostatniej grupy zaliczać się będą także przypadki niemożności ustalenia miejsca pobytu znanej personalnie osoby
lub niemożności nawiązania z nią w dłuższym okresie kontaktu (w nawiązaniu do art. 184 krio.). Warto jednak podkreślić, że sytuacje, w których osoby nieobecne będą w ogóle
stronami postępowania sądowoadministracyjnego, wystąpią
niezmiernie rzadko. Wiązać to należy ze specyfiką postępowania sądowoadministracyjnego, w którym stronami zgodnie
z art. 32 ppsa. pozostają skarżący i organ, którego działanie
lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Co do zasady zatem
– w sprawie wchodzącej na etap sądowoadministracyjny, gdy
strona była nieobecna także na etapie rozpoznawania jej przez
organ administracji, będzie już występował kurator ustanowiony w oparciu o art. 34 k.p.a. (tu czytelne nawiązanie do niektórych wątków poprzedniego ustępu dotyczących temporalnej
rozpiętości umocowania kuratora i dopuszczalności jego
wyłącznie procesowych działań, tylko w ramach danego postępowania administracyjnego). Gdyby jednak owa nieobecność wystąpiła już po złożeniu skargi na decyzję organu
administracji, sąd administracyjny będzie zobowiązany zastosować rygory art. 40-41 ppsa. Skoro składając skargę, strona
ma obowiązek wskazania swego adresu korespondencyjnego,
doręczenia na niego dokonywane będą ważne (także w drodze tzw. fikcji procesowej doręczenia). W toku postępowania
strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają bowiem
obowiązek zawiadomić sąd o każdej zmianie adresu, a w razie
jego zaniedbania doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem wywołuje skutek prawny. Tym bardziej zatem zastanawiająca staje się konstrukcja art. 78 i 79 ppsa.
Pamiętając, że strona może być reprezentowana przez przedstawiciela19 – w tym kuratora powołanego przez sąd opiekuńczy – nie sposób jednak wykluczyć tak specyficznej sytuacji,
gdy to ocena przesłanek działania kuratora dla nieobecnego
będzie zgoła odmienna w oczach sądu administracyjnego, prowadzącego postępowanie oraz sądu opiekuńczego. Obecny
stan prawny może do tego prowadzić (zwłaszcza wobec dwutorowości wykładni wszelkich aspektów kurateli, z przesłankami stwierdzenia „nieobecności” włącznie). Gdy zatem sąd
opiekuńczy „władający” kuratelą zwolni kuratora z jego funkcji (np. ustanowionego uprzednio w ramach dyspozycji art. 34
k.p.a. na wniosek organu administracji), stwierdzając wykonanie jego mandatu, a sąd administracyjny dla odmiany uzna,
iż było to przedwczesne, kolejno podejmowane wobec nieobecnego czynności procesowe sądu administracyjnego nie
mogą być uznane za skuteczne. Także doręczanie pism do rąk
zwolnionego kuratora (lub na ostatni znany adres nieobecnego) tego nie zmieni – kurator, który zastępował stronę nieobecną przed organami administracji, a kolejno jako jedyny
jej reprezentant złożył w jej imieniu skargę do sądu administracyjnego, utracił zdolność do działania. Jest to sytuacja całkowicie różna od tego, gdy sama strona „osobiście” traci zdolność
procesową. Wydaje się zatem, że w tej sytuacji sąd administracyjny po zbadaniu z urzędu przesłanek (ponownego) powołania
kuratora20 powinien zawnioskować do sądu powszechnego
(opiekuńczego) o zastosowanie art. 184 krio., właściwie to uzasadniając. Natomiast na czas przeprowadzenia ww. czynności
sądu opiekuńczego sąd administracyjny może skorzystać z kuratora dla doręczeń (art. 78 ppsa.). Podobnie ma się sytuacja,
gdy ustanowiony przez stronę zawodowy pełnomocnik uzyskał umocowanie jedynie do złożenia skargi do sądu administracyjnego, a nie może reprezentować strony w procesie.
Wówczas – gdy z samą stroną nie można nawiązać kontaktu –
stanie się ona faktycznie nieobecna dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.
Warto również zauważyć, iż ppsa. nie dopuszcza możliwości
wnioskowania przez stronę przeciwną nieobecnemu – którą
jest organ – o ustanowienie kuratora „materialnego” dla tej
osoby. Kuratelę wnioskową przewiduje się (poza art. 78
ppsa.21) jedynie w sytuacji, gdy strona (organ) podejmuje przeciwko drugiej stronie czynność niecierpiącą zwłoki (art. 30
ppsa.) – przy czym chodzi tylko o strony niemające zdolności
procesowej oraz przedstawiciela ustawowego (także tu bowiem kuratora „na stałe” może powołać wyłącznie sąd opiekuńczy). Sąd administracyjny załatwia wniosek, wydając
(obligatoryjnie) postanowienie o ustanowieniu kuratora tymczasowego, przy czym zastosowanie powinny mieć do niego
zarówno reguły postępowania (w tym zakres umocowania)
zbieżne z określonymi dla instytucji z art. 34 § 2 k.p.a., jak i
sugestia, by sąd administracyjny ujawniając obecność w postępowaniu osoby niemającej zdolności procesowej oraz przedstawiciela ustawowego, równolegle z ww. rozstrzygnięciem,
złożył (tu jako czynność z urzędu) wniosek do sądu opiekuńczego o zapewnienie takiej stronie właściwej reprezentacji22.
Sąd administracyjny może przecież dopuścić tymczasowo do
czynności także stronę niemającą zdolności sądowej lub procesowej (art. 31 ppsa.), jednak dla dobra postępowania braki
te powinny zostać usunięte w rozsądnym czasie. Co więcej, sąd
administracyjny zobowiązany jest do badania na każdym etapie
postępowania zdolności sądowej i procesowej strony (art. 25 i
26 ppsa.) i w razie potrzeby wnioskować o kuratora z krio.
Z powyższych uwag wynika – jak się wydaje – wniosek, że
ppsa. posługuje się dwiema kategoriami kuratorów: tymczasowymi, ściśle procesowymi, o charakterze wręcz instrumentalnym, ustanawianymi przez sąd administracyjny wyłącznie
na wniosek, oraz kuratorem „materialnym” (z art. 184 krio.)
pozostającym nadal w dyspozycji sądu opiekuńczego, który
jest ww. ułomności pozbawiony (chyba że sąd zawęzi jego
mandat). Dano temu wyraz – wprost – także w treści art. 239
pkt 3 ppsa.23. Regulacje te wskazują jednak również na to, że
prawodawca uznaje sądy administracyjne (podobnie jak organy administracji posługujące się k.p.a.) za zdolne do właściwej oceny przesłanek i powołania kurateli dla osób tego
wymagających – jakkolwiek właśnie tymczasowo i w ograniczonym zakresie. Mimo jednak powołania w ppsa. art. 78, co
jest prima facie kompetencją stanowiąca w ramach działalności sądowoadministracyjnej odpowiednik posługiwania się
przez sądy cywilne art. 143 k.p.c. (kuratela „procesowa”), istnieje także zasadnicza między nimi różnica. Otóż sąd stosujący
zarówno art. 184 krio., jak i – w ramach własnego postępowania – art. 143 k.p.c. jest ustrojowo rzecz biorąc tym samym
sądem cywilnym, powszechnym. Ewentualne zapożyczenia
między ww. regulacjami można zatem usprawiedliwić szeroką
analogią i nakazami wykładni funkcjonalnej. Sąd administracyjny nie ma i mieć nie może dostępu orzeczniczego do art.
184 krio., jest zatem również od tej analogii odcięty, co sprze-
lato 2012
57
ciwia się rozszerzającej wykładni art. 78 ppsa. Słuszną odpowiedzią na ten stan byłoby ograniczenie jurysdykcji sądów powszechnych (opiekuńczych) wyłącznie do przypadków, gdy
konieczne jest powołanie kuratora dla stron postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych niezdolnych do
czynności prawnych (lub innych, kiedy istnieje potrzeba kurateli „opiekuńczej”). Natomiast sprawy kuratorskie nieobecnych
załatwiać powinien odrębnie i wyłącznie pion administracyjny.
Wówczas – adekwatnie do ewolucji wykładni art. 143 k.p.c. –
kuratora z art. 78 ppsa. można by określić wprost jako procesowego i nadać mu z tej racji szereg użytecznych uprawnień
zaczerpniętych z art. 184 krio. Tym samym także sądy administracyjne stałyby się właściwe dla rozstrzygania wniosków
organów administracji opartych na art. 34 k.p.a.
Postulaty de lege ferenda
Przywołane przepisy ppsa. w zestawieniu z regulacjami art.
34 k.p.a. oraz ich wykładnią – tu należy położyć nacisk głównie
na jej aspekt funkcjonalny i celowościowy – wskazują zatem,
że instytucję kurateli „procesowej”, zwłaszcza w obecnych realiach ustrojowych, utrzymano w rozumianym largo reżimie
prawa administracyjnego w postaci wielce nieczytelnej i niejednoznacznej. Poza monolitem kurateli „materialnej”, funkcjonującej w odniesieniu do osób niezdolnych do reprezentowania
własnych interesów – acz obecnych – opartym niepodważalnie
na regulacjach krio. i poddanej nadzorowi sądów opiekuńczych,
kuratela dla nieobecnych jawi się jako niekończący się eksperyment doktrynalno-orzeczniczy. Literalnie przepisy przewidują tę formę kurateli w art. 34 § 2 k.p.a. i art. 78-79 ppsa.
(które to regulacje należy postrzegać systemowo) jako efemerydę, stojącą – jak się wydaje – najbliżej klasycznego kuratora dla doręczeń. Wynika to z nazbyt automatycznej, a nie do
końca odzwierciedlającej obecne uwarunkowania ustrojowe
recepcji do ppsa. regulacji procedury sądowej w postępowaniu cywilnym. Jednak dla takiego stanu rzeczy można zaproponować sensowną, sygnalizowaną już alternatywę. Dla
przedstawienia szczegółowych postulatów de lege ferenda konieczne jest wszakże przypomnienie zasadniczych wniosków
wypływających z niniejszego opracowania.
Po pierwsze zatem de lege lata przesłanki stosowania kurateli dla nieobecnych (kryteria procesowej nieobecności) powinny być w całym systemie prawa spójne – także przez
wzgląd na zachowanie gwarancji procesowych dla tych osób.
Jeżeli jednak zostanie stwierdzone, że znana personalnie
osoba nie może w postępowaniu występować osobiście, a jest
stroną, powinien zostać dla niej ustanowiony kurator absentis.
Ta instytucja, co do zasady, opiera się obecnie na art. 184 krio.
i jest powoływana wyłącznie przez sąd (opiekuńczy). Także
wyłącznie ten sąd władny jest wyznaczyć zakres kompetencji
kuratora inaczej, niż to wynika z ustawy – kiedy nie zawężono
jego mandatu do działań stricte procesowych – zmienić osobę
kuratora (także poprzez wyznaczenie do tej roli zawodowego
pełnomocnika) lub go zwolnić, uznając ustanie przesłanek kurateli. Jest to zwyczajny tryb zakończenia kurateli, gdyż ustanie jej z mocy prawa w związku z załatwieniem „poszczególnej
sprawy” (art. 180 § 2 krio.) należy interpretować wąsko i zawsze w świetle treści postanowienia o ustanowieniu kuratora.
Kurator taki działa zatem permanentnie, aż do chwili zwolnie-
nia. Także tylko kurator „materialny” może czynnie poszukiwać nieobecnego – w przypadku kuratorów „procesowych” poszukiwania poprzedzają wniosek o ustanowienie kurateli
(dowód nieobecności obciąża wnioskodawcę lub – gdy organ
procesowy działa z urzędu – tenże organ). Ponadto jedynie kurator „materialny” może skarżyć wszelkie wydane wobec
osoby zastępowanej orzeczenia – także w trybach, które przepisy prawa uznają za nadzwyczajne. Taki model kurateli gwarantuje jej systemową spójność i rzeczywiste spełnianie
(każdorazowo) wynikających z niej celów gwarancyjnych.
Tymczasem wszelkie przejawy obecnej w przepisach prawa
kurateli „ściśle procesowej” – choć żadna ustawa się takim zwrotem wprost nie posługuje – mają charakter ograniczony zarówno czasowo, jak i przedmiotowo. Są związane z konkretnym
postępowaniem, prowadzonym przez organ, który się taką kuratelą posłużył, oraz służą osiąganiu szczegółowo wskazanego
celu: doręczaniu korespondencji lub przeprowadzeniu danej
czynności niecierpiącej zwłoki. Należy podważyć możliwość
ich dalszego występowania już po wydaniu przez organ procesowy decyzji kończącej daną „sprawę” w zakresie jego merytorycznej właściwości. Nie sposób zatem doszukiwać się dla
kuratora „procesowego” nawet uprawnienia do zaskarżenia nieprawomocnego rozstrzygnięcia imieniem zastępowanego nieobecnego. Czynności podjęte w tym trybie, w owym
procesowym „międzyczasie” (gdy należało już podjąć daną aktywność w „sprawie”, a brak było czasu na powołanie kuratora
„materialnego”), powinny w zasadzie podlegać kontroli kolejno
powołanego kuratora „materialnego”, z możliwością ich podważenia (co jest szczególnie czytelne, gdy zastępcą tymczasowym jest osoba przybrana przez organ ad hoc, a kuratorem
absentis zawodowy pełnomocnik). W przeciwieństwie do kuratora „materialnego” kuratorzy „procesowi” nie służą
wyłącznie interesom zastępowanego, ale są także specyficznym narzędziem procesu w rękach organu go prowadzącego,
dlatego nie sposób usprawiedliwiać rozszerzania ich kompetencji w drodze analogii, zwłaszcza z przepisów prawa materialnego (art. 184 krio.) do procesowego (k.p.c., k.p.a., ppsa.).
Z drugiej jednak strony ów dualizm, w dużej mierze
rozłączny, powoduje znaczący rozziew pomiędzy oczekiwaniami organów prowadzących postępowania a literą prawa.
Prezentowana w toku niniejszego wywodu i wielokrotnie krytykowana praktyka „rozciągania” kurateli „procesowej” jest sygnałem istnienia potrzeby powołania nowej, pośredniej wobec
ww. jakości, tj. kurateli stricte procesowej, o stosunkowo szerokich kompetencjach, ale związanej tylko z danym, rozumianym largo postępowaniem i powoływanej w uproszczonym
trybie, bez angażowania i stałego nadzoru sądu (opiekuńczego). O ile dopuszczalność takiego rozwiązania nie wydaje
się możliwa w przypadku kurateli dla osób o upośledzonej
zdolności prawnej lub procesowej, czy z innych przyczyn nieporadnych – gdzie kuratela tak ściśle łączy się z funkcjami
opiekuńczymi, że nie sposób oderwać jej od krio. – o tyle w
przypadku osób nieobecnych pomysł taki nie razi. Jeżeli instytucja taka ugruntowała się już w drodze praktyki orzeczniczej w rozwinięciu art. 143 k.p.a. (jakkolwiek by było wielce
pożądane uwzględnienie tej praktyki, potwierdzonej głosami
doktryny prawa, poprzez stosowną modyfikację tej regulacji),
brak przeciwwskazań dla poszukiwania podobnych możliwości także na gruncie procedury administracyjnej lub sądo-
lato 2012
58
woadministracyjnej. Wyłączenie kompetencji do powoływania
kuratora dla nieobecnego ze sfery właściwości sądów powszechnych jest także oczywistym postulatem w kontekście
obecnej pozycji ustrojowej sądownictwa administracyjnego
oraz oczekiwania możliwie pełnego i czytelnego rozdzielania
pól przedmiotowej właściwości tych dwóch równorzędnych i
równoległych pionów orzeczniczych. Z jednej strony nie rodzi
to ryzyka zagrożeniem praw stron – przecież sądy administracyjne realizują te same, wypływające z Konstytucji zasady
gwarancyjne. Z drugiej natomiast odpowiada na postulat niedopuszczalności ingerencji sądów powszechnych w instrumentarium procesowe, a pośrednio w przebieg czynności
postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.
W tym miejscu zastanowić się zatem wypada, na ile przekazanie kompetencji do posłużenia się kuratorem procesowym
jest elementem wymiaru sprawiedliwości, tj. czy aby na pewno
jedynie słuszną i zarazem konieczną pozostaje w tym przedmiocie właściwość pionu sądowniczego (tu już wprost w odniesieniu
do sądownictwa administracyjnego oraz redefiniowanego art. 78
ppsa.). Innymi słowy: czy stosowna regulacja powinna znaleźć
swoje miejsce wyłącznie w ppsa., a może odrębnie dla postępowania administracyjnego także w k.p.a.? Chodzi – przypomnijmy – o powołanie zastępstwa procesowego dla osoby
nieobecnej, czyli podmiotu posiadającego status quasi-strony
na gruncie procesowym, który powinien z jednej strony
działać dla dobra nieobecnego, jako swoisty rzecznik interesu
tej osoby, a z drugiej legitymizuje czynności procesowe,
wyłączając je spod działania przesłanek nieważności. Zastępca
taki powinien dążyć do ustalenia miejsca pobytu nieobecnego
i co do zasady doprowadzić do jego osobistego w sprawie
uczestnictwa, jednak niezależnie od tego ma obowiązek należycie kontrolować prawidłowość – tak procesową, jak i merytoryczną – prowadzonych czynności postępowania. Ta ostatnia
kompetencja przekłada się na możliwość składania wniosków
procesowych, w tym dowodowych, występowania imieniem zastępowanego do organu prowadzącego dane postępowanie,
ale również innych instytucji o udzielenie niezbędnych dla
jego misji informacji. Ponadto kurator procesowy powinien
posiąść możliwość wykorzystania wszelkich mechanizmów
procesowych – zarówno zwyczajnych, w toku instancji, jak i
szczególnych (w postępowaniu sądowoadministracyjnym) dla
zapewnienia zastępowanemu optymalnego, w obiektywnej
ocenie jego interesów, rozstrzygnięcia sprawy. Wszystkie te
aspekty powinny znaleźć literalne przełożenie na treść stosownego przepisu prawa procesowego stanowiącego podstawę kurateli – a kolejno zostać szczegółowo doprecyzowane
w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy w postanowieniu
o powołaniu kuratora, którym będzie się on w czasie swojej
misji legitymował. W takim również przypadku można przyjąć
za dopuszczalne powiązanie temporalne kurateli procesowej z
biegiem danej „sprawy” i jej upadek ex lege, gdy kuratorowi absentis nie przysługują już żadne (zwyczajne lub szczególne)
środki odwoławcze – mowa tu o skargach do WSA, zażaleniach i skardze kasacyjnej do NSA. Natomiast w przypadku
prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego tryb wznowieniowy (Działu VII ppsa.) mógłby
podjąć już sam nieobecny – gdyby odnalazł się po ostatecznym zakończeniu sprawy, a miał do przeprowadzonych czynności istotne zastrzeżenia (np. zgodnie z art. 271 pkt 2 ppsa. -
zarzut niewłaściwej reprezentacji swoich interesów).
Ten ostatni problem rzuca światło na kolejną kwestię: potrzebę
ustanawiania kuratorami absentis wyłącznie zawodowych pełnomocników. Jeżeli uznać, że reprezentacja nieobecnego powinna
mieć charakter ciągły, zarówno przed organami administracyjnymi, jak i sądem administracyjnym (dopuszczając do doprowadzenia sprawy przed NSA), jest oczywiste, iż zapewnić
może to wyłącznie wprowadzenie już na początkowym stadium przymusu zawodowego zastępstwa. Wyklucza to konieczność zmiany osoby kuratora w trakcie jego misji
(stosownie do art. 175 ppsa.), jak również zapewnia wysokie
standardy gwarancyjne poprzez skorzystanie z rękojmi usług
zawodowych pełnomocników. Niemniej tak powołany zastępca – quasi-strona – nosiłby już liczne znamiona ustanowionego dla nieobecnego pełnomocnika z urzędu. Sięgając do
przytoczonej w części I niniejszego opracowania argumentacji
dotyczącej charakterystyki podtypów kurateli „materialnej”
opartej na krio., warto przypomnieć, iż kuratela absentis w tym
„klasycznym” ujęciu rzeczywiście takie cechy nosi. Skoro
zatem konieczne byłoby utworzenie instytucji kurateli procesowej, postrzeganej jako wycinek kompetencji kuratora „materialnego”, także ów element specyficznej więzi kuratora z
zastępowanym (realizowanej tylko na płaszczyźnie procesowej) mógłby zostać tu recypowany. Posiłkując się k.p.c., warto
w tym miejscu sięgnąć do art. 118 § 1: ustanowienie adwokata
lub radcy prawnego przez sąd jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa procesowego (podobnie kurator działa
na mocy powołania sądu). Tymczasem jeżeli mowa o pełnomocniku z urzędu, tradycyjnie jest to instytucja stosowana
przez sądy, władne w kompleksowy sposób kontrolować i ocenić jej przesłanki – które to czynności, jak i po części same
przesłanki przyznania zastępstwa, wydają się być istotnie
zbieżne z uprzednio omówionymi, dotyczącymi kurateli dla
nieobecnego.
Wracając zatem do postawionego pytania o miejsce regulacji
kurateli procesowej – w k.p.a. czy ppsa. – sugerować należy
tę ostatnią ustawę. K.p.a. powinien natomiast zawierać czytelną dyspozycję dla organów administracji co do adresata ich
wniosku w tym przedmiocie. Powinien nim być ogólnie właściwy WSA, władny przeprowadzić późniejszą kontrolę postępowania administracyjnego, w którym ma działać kurator
(gdyby ostatecznie wydana decyzja zastała przez kuratora zaskarżona do sądu). Model ten zapewniałby także jednemu i
temu samemu kuratorowi mandat do działania zarówno na
etapie administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym
„sprawy”. Jest to o tyle istotne, że wydaje się ustrojowo nieuzasadnione, by procesowo powołany przez organ administracji kurator mógł reprezentować w kolejnym stadium –
przed sądem administracyjnym – nieobecnego jako przeciwnika procesowego tegoż organu, a nawet skarżyć orzeczenia
WSA sprawującego kontrolę orzeczniczą nad ww. organem.
Mogłoby to w szczególności rodzić ryzyko powoływania
„słabych” kuratorów, niestanowiących realnej merytorycznej
przeciwwagi dla organu w przypadku ewentualnego sporu.
Co więcej, oddanie kurateli do dyspozycji WSA znacznie
uprościłoby postępowanie w przypadku zaskarżania decyzji
przez ujawnioną (a uprzednio nieobecną i zastępowaną przez
kuratora) stronę – szczególnie gdy jednym z zarzutów byłoby
uchybienie w toku powołania kuratora lub powołanie go mimo
lato 2012
59
14
braku po temu przesłanek. Skoro obecnie ppsa. daje podobne
kompetencje WSA jedynie tymczasowo – dopuszczając
wszakże co do zasady taką możliwość – ich poszerzenie w
świetle istotnych argumentów przemawiających za pełnym
przedmiotowym oddzieleniem pionu sądowoadministracyjnego jest oczywiste.
WSA ustanawiając kuratora dla osoby nieobecnej byłby także
władny badać prawidłowość czynności przeprowadzonych w
sprawie przez organ administracji z udziałem zastępcy tymczasowego, w sytuacji niecierpiącej zwłoki oraz ewentualnie
czynności te sanować, udzielając stosownych wskazań (zatem
tak powołana kuratela procesowa byłaby komplementarna z
art. 34 § 2 k.p.a.). Nie wymagałoby sugerowane rozwiązanie
także większych zmian w k.p.a. – poza przyjęciem, iż w przypadkach osób nieobecnych sądem właściwym dla wniosków o ustanowienie zastępcy procesowego jest WSA.
Z kolei w ppsa. należałoby sugerować rozbudowanie art. 78-79
oraz „przesunięcie” takiej regulacji kuratora procesowego do
Działu II – jako quasi-strony – po art. 31 ppsa. Warto także zauważyć – w kontekście zmiany właściwości sądu z powszechnego (opiekuńczego) na administracyjny – iż
wskazanie każdego z nich opiera się obecnie na identycznych
przesłankach, związanych ze znanym miejscem zamieszkania
lub pobytu bądź ostatnim miejscem zamieszkania lub pobytu
strony (art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 601 k.p.c.). Także na tej
płaszczyźnie nie byłaby zatem konieczna żadna zmiana.
15
16
17
18
19
20
21
22
KONRAD A. POLITOWICZ
Autor jest magistrem prawa UAM w Poznaniu oraz magistrem politologii
Uniwersytetu Opolskiego, asystentem sędziego w Sądzie Rejonowym
w Opolu – Wydział Karny i Wykonawczy,
członkiem Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Asystentów Sędziów
23
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
Dz.U. z 1960 r., nr 30, poz. 168.
Tekst pierwotny – Dz.U. z 1964 r., nr 43, poz. 296.
Począwszy od wersji pierwotnej Kodeksu z 1964 r., Dz.U. nr 9, poz. 59.
Sygn. III CZP 117/88, OSNC 1990 r., nr 1, poz. 11.
Zob.: A. Matan, Nieobecność strony w postępowaniu administracyjnym (problem
zapewnienia właściwej reprezentacji), „Casus” nr 2/2002.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Dz.U. nr 153, poz. 1270.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano wagę gwarancji wypływającej
z art. 10 § 1 k.p.a. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje
organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów.
Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem
prawa i obliguje do wznowienia postępowania. Sam fakt braku udziału strony
w postępowaniu bez jej winy stanowi powód wznowienia postępowania (zob.:
wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2002 r., sygn. V SA 166/02, LEX nr 149487).
Tak: A. Matan, Komentarz do art. 34 k.p.a., [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz,
A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I., Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III.
Zob.: A. Matan, ibidem; oraz: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia
20 lutego 2008 r., sygn. II SA/Go 213/06, LEX nr 459971; wyrok WSA w
Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. I SA/Wa 1370/06, LEX nr 320779.
Por.: idem; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. I
SA/Wa 1370/06, LEX nr 320779.
Do tej kategorii zaliczane są sytuacje obiektywnego zagrożenia najpoważniejszych dóbr, a przy tym o charakterze nieodwracalnym – jak zdrowie
i życie ludzi – ale także sytuacje z gruntu procesowe, np. związane z przeprowadzeniem czynności niemożliwych już w przyszłości do powtórzenia,
gdy zwłoka w działaniu organu mogłaby skutkować szkodą indywidualną
lub społeczną.
Zob. także: Wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. I OSK 1156/07, LEX nr
483190.
Zob.: H. Knysiak-Molczyk, Prawo do korzystania z pomocy i instytucji reprezentacji w postępowaniu administracyjnym, „Samorząd Terytorialny” 2003, nr 9,
s. 42-43.
lato 2012
Tak: A. Matan, Komentarz do art. 34 k.p.a., [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz,
A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III.
Por.: A. Matan, Komentarz do art. 34 k.p.a., [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz,
A. Matan, Kodeks..., ibidem.
Zob.: J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 273.
Tak: A. Matan, Komentarz do art. 34 k.p.a., ibidem.
Zob. opracowania autora m.in.: Udział organów administracji w postępowaniu wykonawczym prowadzonym w trybie art. 13 § 1 k.k.w., „Casus”, część I
nr 59/wiosna 2011 r., część II nr 60/lato 2011 r., oraz: Zakres samodzielności
organów administracyjnych w wykonywaniu środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów, w świetle art. 184 Kodeksu karnego wykonawczego, Paragraf na drodze, nr 9/2010 r.; Międzyinstytucjonalny obieg dokumentu prawa
jazdy, część III Dokument prawa jazdy w postępowaniach: administracyjnym,
karnym i wykroczeniowym, Paragraf na drodze, nr 11/2011 r.
Pisma kierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu doręcza się ustanowionym przedstawicielom. W konsekwencji termin do wniesienia odwołania
rozpoczyna swój bieg od momentu ich doręczenia przedstawicielowi (zob.:
wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. II OSK 396/08, LEX nr 529951;
oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2008 r., sygn.
II SA/Go 213/06, LEX nr 459971).
Dopóki organ nie dysponuje aktem zgonu strony – osoby fizycznej – lub prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu zgonu, czy też o uznaniu
za zmarłego, dopóty zachodzi konieczność ustanowienia kuratora dla osoby
nieobecnej (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. I
SA/Wa 93/05, LEX nr 189773).
Z art. 78 ppsa. wynika wprost, że ustanowienie kuratora dla osoby nieznanej
z miejsca pobytu jest możliwe wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej.
Brak więc podstaw prawnych do ustanowienia takiego kuratora przez sąd z
urzędu. Brak również podstaw do tego, aby sąd nałożył obowiązek wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie kuratora na jednego z uczestników
postępowania – np. organ (zob.: postanowienie NSA z dnia 13 lutego 2009 r.,
sygn. II OZ 128/09, LEX nr 535090).
W razie wystąpienia przez sąd administracyjny do sądu opiekuńczego z
wnioskiem o ustanowienie dla strony przedstawiciela ustawowego postępowanie z urzędu podlega zawieszeniu (art. 124 § 1 pkt 1 ppsa.). Natomiast
podjęcie postępowania z urzędu nastąpi od dnia ustanowienia przedstawiciela ustawowego (art. 128 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Zob. także: M. NiezgódkaMedek, Komentarz do art. 31 ppsa., [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A.
Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 4, Wolters Kluwer business/Lex 2011.
Ustawa wspomina o kuratorze wyznaczonym przez sąd orzekający i kuratorze wyznaczonym przez sąd opiekuńczy „dla danej sprawy” – jest oczywiste,
że instytucje te nie mogą mieć charakteru równoważnego, zastępowalnego.
Zatem kurator „procesowy” powołany na mocy art. 78 ppsa. nie jest odpowiednikiem kuratora „materialnego” z art. 184 krio. Z drugiej strony nie sposób się zgodzić, by dwa znajdujące się w tożsamej sytuacji procesowej przed
sądem administracyjnym podmioty reprezentowali kuratorzy o odmiennych
uprawnieniach. Osoba, dla której powołano kuratora w postępowaniu administracyjnym z dyspozycji art. 34 k.p.a., miałaby kuratora „materialnego”, a
ta, dla której kuratora powołano na etapie sądowoadministracyjnym, tylko
kuratora „procesowego” – de facto dla doręczeń, o bliżej nieokreślonych kompetencjach.
60
DZIAŁ NAUKOWY - GLOSY
POSTANOWIENIE NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO
Z DNIA 17 CZERWCA 2011 R.(II OW 43/11)
ORGANEM WŁAŚCIWYM DO WYDANIA DECYZJI O ŚRODOWISKOWYCH
UWARUNKOWANIACH PRZEDSIĘWZIĘCIA POLEGAJĄCEGO NA WYDOBYWANIU WĘGLA KAMIENNEGO
ZE ZŁOŻA ZNAJDUJĄCEGO SIĘ POD POWIERZCHNIĄ TERENU ZAMKNIĘTEGO
JEST REGIONALNY DYREKTOR OCHRONY ŚRODOWISKA
Prof. zw . d r hab. AL EKSANDER LIPIŃSKI
Z UZASADNIENIA
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska („RDOŚ”) wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Prezydentem Miasta dotyczącego ustalenia, który z tych organów jest
właściwy w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych
uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego.
Jak wynika z akt sprawy, do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach
przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla kamiennego. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 65
§ 1 k.p.a., przekazał przedmiotowy wniosek RDOŚ, wskazując w uzasadnieniu, że w granicach projektowanego obszaru górniczego znajdują się szlaki kolejowe, które objęte są
decyzją [...] Ministra Infrastruktury [...] w sprawie ustalenia
terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz.Urz. Ml. nr 14, poz. 51). W myśl art. 75
ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu
informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania
na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) w przypadku
przedsięwzięcia realizowanego nawet w części na terenie zamkniętym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje RDOŚ.
Ten ostatni, działając na podstawie art. 22 § 2 k.p.a., wystąpił
do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczącego ustalenia, który z tych organów jest właściwy w
przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w myśl art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b)
cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. organem właściwym
do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach
dla przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych jest
RDOŚ. Realizację przedsięwzięcia należy rozumieć w tym
przypadku szeroko – zarówno jako działalność obejmującą
etap budowy, jak i eksploatacji lub użytkowania. Nie należy
utożsamiać go z zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia. W
odniesieniu do przedsięwzięć realizowanych w granicach
przestrzeni niestanowiącej części składowej nieruchomości
gruntowej należy mieć na uwadze przepisy zawarte w kodeksie cywilnym, a w szczególności treść art. 47 § 2 i art. 143 k.c.
Ustalając właściwość RDOŚ do wydania decyzji środowiskowej, trzeba w każdej sprawie indywidualnie rozstrzygnąć,
czy przedsięwzięcie jest realizowane na terenie nierucho-
mości stanowiącej teren zamknięty. W odniesieniu do art. 7
ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i
górnicze (Dz.U. 2005 r. nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej powoływanego jako „pr.g.g.”), w myśl którego złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są
własnością Skarbu Państwa, stwierdzić należy, że eksploatacja złoża węgla kamiennego, którego pokłady znajdują się kilkaset metrów pod powierzchnią zajmowaną przez tereny
kolejowe, będzie się odbywać w granicach przestrzeni stanowiącej własność Skarbu Państwa, tj. poza zasięgiem własności
nieruchomości określonej jako teren zamknięty. Z dokumentów sprawy wynika, że planowane przedsięwzięcie polegające
na eksploatacji węgla kamiennego ze złoża „[...]” nie będzie
realizowane na terenie zamkniętym. Jedynie zasięg oddziaływania przedsięwzięcia może objąć jego teren. Eksploatacja prowadzona będzie metodą podziemną. Udostępnienie
złoża nastąpi z istniejącego zakładu posiadającego niezbędną
infrastrukturę, faza budowy nie będzie zatem wymagała realizacji nowych obiektów budowlanych. W ramach eksploatacji
nie przewiduje się również żadnych zmian w obiektach istniejącego zakładu górniczego.
Prezydent Miasta podniósł, że tereny, na których usytuowane są przedmiotowe linie kolejowe, należą do terenów zamkniętych. Granicami terenów zamkniętych są granice
działek ewidencyjnych. Z załączonej przez stronę mapy lokalizacyjnej projektowanego obszaru górniczego oraz wyżej
przywołanych map ewidencyjnych i rejestru gruntów wynika,
że w granicach terenu, na którym strona realizować będzie
planowane przedsięwzięcie, tj. na którym prowadzone będzie
wydobycie węgla kamiennego, znajdują się działki stanowiące teren zamknięty. Przez „tereny zamknięte” rozumie się
tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność
i bezpieczeństwo państwa, określone w drodze decyzji przez
właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. W
decyzji tej są również określane granice terenu zamkniętego
(art. 2 pkt 9 i art. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 – dalej
powoływanego jako „pr.g.k.”). Wobec administracyjnego wytyczenia terenów zamkniętych brak jest uzasadnienia do odwoływania się do przepisów kodeksu cywilnego, a także do
wyłączania właściwości organu administracji rządowej z uwagi
na realizowanie przedsięwzięcia pod powierzchnią ziemi. Stanowisko takie prezentowało Ministerstwo Środowiska, [..] wyrażając pogląd, że przy ustalaniu właściwości organu, w
przypadku przedsięwzięć realizowanych na terenach za-
lato 2012
61
mkniętych, właściwy jest organ administracji rządowej niezależnie od tego, czy realizacja odbywa się na powierzchni ziemi,
czy też pod nią. Mimo że stanowisko to sformułowane zostało
przed wejściem w życie ustawy z o udostępnianiu informacji
o środowisku (...), pogląd w nim wyrażony należy uznać za aktualny, albowiem nie uległa zmianie interpretacja terenu zamkniętego w przypadku przedsięwzięć polegających na
wydobywaniu węgla pod terenem, na którym usytuowane są
linie kolejowe. W analogicznych stanach faktycznych i prawnych decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć polegających na podziemnej eksploatacji węgla dla
obszaru górniczego, w obrębie którego znajdowały się działki
będące terenem zamkniętym, wydawał RDOŚ.
ochrony środowiska mają swoje odniesienie do konkretnego
miejsca, obszaru na powierzchni ziemi, niezależnie od tego,
czy dane przedsięwzięcie będzie oddziaływać do powietrza,
wody, gleby lub ziemi (patrz art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.). Teren zamknięty jest takim obszarem o charakterze zastrzeżonym ze
względu na obronność i bezpieczeństwo państwa i brzmienie
art. 7 ust. 1 pr.g.g. nie może mieć wpływu na właściwość organów w sprawach dotyczących tych obszarów. Status terenu
zamkniętego rodzi określone konsekwencje wynikające z art.
79 ust. 2, art. 16 ust. 1 pkt 8 i 9 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz art. 2 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska1.
Glosa
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Organem właściwym do podjęcia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań (przedsięwzięcia) jest organ wykonawczy gminy, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Przykładem tej ostatniej sytuacji są przedsięwzięcia realizowane chociażby częściowo na terenach zamkniętych (art. 75
ust. 1 pkt 1 lit. „b” oraz ust. 6 powołanej w glosowanym postanowieniu ustawy z 3 października 2008 r.). Stosownie zaś do
art. 2 pkt 9 pr.g.k. przez tereny zamknięte należy rozumieć
„tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i
bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów
i kierowników urzędów centralnych”. Do kategorii tej bezspornie należą m.in. takie, przez które przebiegają niektóre linie
kolejowe2. Mechanizm wyznaczania wspomnianych terenów
budzi natomiast istotne wątpliwości, których omówienie wykracza poza ramy glosowanego postanowienia. Następuje ono
bowiem w drodze decyzji promulgowanych we właściwych
dziennikach resortowych3. Nie jest jednak dostatecznie jasne,
jaki jest charakter prawny takich rozstrzygnięć. Wiele przemawia za tym, że nie dotyczą one indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Co prawda, zdaniem NSA
takowe „decyzje” stanowią w istocie akty o charakterze normatywnym, objęte przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o
ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów
prawnych, a nie indywidualnym”4, tyle że ocena ta ani nie została w jakikolwiek sposób uzasadniona, ani nie jest przekonywająca. Brak miejsca wyklucza rozwinięcie tego wątku5.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej „p.p.s.a.”),
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych
w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a.
Bezsporne jest to, jak wynika z relacji uczestników sporu,
że (przedmiotowa) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy terenu zamkniętego w rozumieniu art. 2 pkt 9
pr.g.k. W związku z powyższym zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1b
cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. organem właściwym
do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozostaje RDOŚ.
Koncepcja przedstawiona we wniosku o rozstrzygnięcie
sporu kompetencyjnego odwołująca się do art. 7 ust. 1 pr.g.g.
w związku z art. 47 i art. 143 k.c., jakkolwiek ciekawa, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Faktem jest,
że przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu kopalin, w tym
przypadku eksploatacji złoża węgla kamiennego, którego
pokłady znajdują się kilkaset metrów pod powierzchnią ziemi,
ma swoją specyfikę i odmienność od innych przedsięwzięć.
Jednak ustawodawca, mając zapewne tego świadomość, wydobywanie kopalin zamieścił w ustawowej definicji „przedsięwzięcia”, w gronie innych wymienionych tam przedsięwzięć
(art. 3 ust. 1 pkt 13 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r.)
Podobnie można by się odwołać do definicji „środowiska” zamieszczonej w art. 3 pkt 39 ustawy – Prawo ochrony środowiska, której kopaliny zostały wymienione jako jeden z
elementów przyrodniczych środowiska. Żaden inny przepis
ww. ustawy czy też ustawy – Prawo ochrony środowiska nie
wskazuje na możliwość zmiany właściwości organów wydających decyzje w sprawach przedsięwzięć polegających na
wydobywaniu kopalin, nawet jeśli eksploatacja złoża węgla kamiennego ma się odbywać kilkaset metrów pod powierzchnią
terenu, który ma status terenu zamkniętego. Określenie terenu zamkniętego należy do kompetencji właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych i zmiany w tym
zakresie nie mogą wynikać z charakteru przedsięwzięcia czy
też z zasięgu jego oddziaływania, gdyż kryteria wyznaczania
terenów zamkniętych są inne. Należy zauważyć, że wszystkie
przedsięwzięcia, ich usytuowanie i zasięg oddziaływania oraz
właściwość miejscowa organów właściwych w sprawach
2. Z punktu widzenia tematu istotne jest natomiast to, jak należy rozumieć granice przestrzenne wspomnianych „terenów
zamkniętych”. Przebieg ich powierzchniowych granic daje się
(a przynajmniej powinien dać się ustalić) w oparciu o treść wyznaczających je decyzji. Określają one granice i powierzchnie
terenów zamkniętych w oparciu o kryteria podziału administracyjnego kraju i dane zawarte w ewidencji gruntów, przy
czym granice działek ewidencyjnych są granicami terenów zamkniętych. Trudniej jednak odpowiedzieć na pytanie, czy
wspomniane „tereny zamknięte” obejmują wyłącznie nieruchomości gruntowe, czy również przestrzeń pod, a być może
i ponad powierzchnią nieruchomości.
3. Chociaż określenie „teren” dość często pojawia się w tekstach aktów normatywnych6, to jednak nie doczekało się definicji ustawowej. W istocie nie może ono jednak być
rozumiane inaczej niż synonim nieruchomości gruntowej (jej
części, zespołu tych nieruchomości lub ich części). Językowo
lato 2012
62
„teren” to „część powierzchni ziemi wraz z jej rzeźbą i pokryciem; miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś; obszar, okolica” bądź (potocznie) „obszar podległy komuś,
czemuś, objęty sferą czyjegoś działania; władze, ośrodki prowincjonalne w stosunku do władz, ośrodków centralnych”7. Nie
istnieją żadne względy pozwalające na przyjęcie, że określenie „teren” występujące w art. 2 pkt 9 p.g.k. miałoby być rozumiane inaczej.
4. Z kolei rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i
Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji
gruntów i budynków8 wyraźnie stanowi, że „działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z
otoczenia za pomocą linii granicznych” (§ 9 ust. 1). Kluczowe
znaczenie ma zatem pojęcie „gruntu”. Stosownie do art. 46
§ 1 k.c. „nieruchomościami” są przede wszystkim „części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności
(grunty)”. Bezspornie prawne pojęcie „gruntu” (w istocie
„nieruchomości gruntowej”), wbrew literalnemu sformułowaniu wspomnianego art. 46 § 1 k.c., obejmuje nie tylko powierzchnię. Stosownie bowiem do art. 143 k.c. „w granicach
określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu
własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym
prawa do wód”. Inaczej mówiąc – nieruchomość gruntowa
obejmuje wyłącznie powierzchniowy wycinek skorupy ziemskiej. Brak natomiast jednoznacznej odpowiedzi na pytanie,
jak wysoko (nad powierzchnią) i jak głęboko (pod powierzchnią) sięgają te granice. Przede wszystkim trudno rozstrzygnąć, za pomocą jakich kryteriów ustalać wspomniane
„społeczno-gospodarcze przeznaczenie”. Co prawda, podstawowym instrumentem, za pomocą którego ustala się przeznaczenie „terenu”, jest miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego (art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym9), tyle że nie jest
to instrument jedyny. Przykładem mogą być chociażby rozwiązania odnoszące się do ochrony przyrody, jakościowej
ochrony wód itp. Przeznaczenie niektórych terenów (gruntów) może wynikać bezpośrednio z ustawy. Bezspornie zaś
takim instrumentem pozostaje również rozstrzygnięcie w
przedmiocie uznania za „teren zamknięty”.
5. Jak wynika z uzasadnienia glosowanego postanowienia,
zamiarem inwestora jest podziemne wydobywanie złoża
węgla kamiennego, jednakże bez podejmowania jakichkolwiek czynności w obrębie tych działek ewidencyjnych (w istocie nieruchomości gruntowych bądź ich części), które
zaliczone zostały do „terenu zamkniętego”. Wspomniane złoże
miało być udostępnione w drodze wykorzystania dotychczasowej infrastruktury górniczej, zapewne w drodze
przedłużenia istniejących już wyrobisk podziemnych. Obowiązujące w dacie rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu
prawo geologiczne i górnicze10 przewidywało, że złoża kopalin stanowiące części składowe nieruchomości gruntowych
objęte są prawem własności tych ostatnich. Pozostałe złoża,
jak również części górotworu stanowiące części składowe nieruchomości gruntowych, stanowiły wówczas (a w istocie stanowią nadal) przedmiot prawa własności Skarbu Państwa
(art. 7 oraz art. 14). Ten z pozoru prosty podział stał się
źródłem wątpliwości związanych z ustaleniem, które złoża kopalin11 (części górotworu) stanowią części składowe nieruchomości gruntowej, a które stanowią przedmiot własności
Skarbu Państwa. Przyczyny takiej regulacji należy upatrywać w zaszłościach historycznych. W czasach powstawania
kodeksu cywilnego problem ustalanie granic przestrzennych
nieruchomości gruntowych nie miał żadnego znaczenia praktycznego12. Nie powinno natomiast być wątpliwości, że w stanie prawnym obowiązującym w czasie podejmowania
glosowanego postanowienia złoże kopaliny (w tym węgla kamiennego) znajdujące się na głębokości kilkuset metrów poniżej powierzchni terenu nie mogło być traktowane jako
znajdujące się w granicach przestrzennych nieruchomości
gruntowej13. Takie złoże bezspornie znajduje się w przestrzeni nieobjętej granicami nieruchomości gruntowej, nie
jest jednak ani nie było jej częścią składową, a w konsekwencji nie mogło wchodzić w skład terenu zamkniętego. Z
punktu widzenia tematu oznacza to wprawdzie, że zamierzona działalność miała w istocie być wykonywana „pod” terenem zamkniętym, tyle że okoliczność ta w najmniejszym
stopniu nie może uzasadniać właściwości rzeczowej RDOŚ w
takich sprawach. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje natomiast okoliczność, że wspomniany „teren zamknięty” znajdzie
się w zasięgu wpływów robót górniczych zakładu górniczego,
a w konsekwencji w jego granicach mogą się ujawniać tzw.
szkody górnicze.
6. Za przedstawioną wyżej linią rozumowania argumentacją
przemawia jeszcze jeden znaczący argument. Istota terenu
zamkniętego sprowadza się do tego, że jest on zastrzeżony
„ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa”. Wspomniane „zastrzeżenie” może oznaczać tylko jedno, tj. ograniczenie dostępu osób trzecich, za czym przemawia treść art. 3
pkt 40 pr.o.ś., wedle którego przez „teren zamknięty” należy
rozumieć „teren, a w szczególnych przypadkach obiekt budowlany lub jego część, dostępny wyłącznie dla osób uprawnionych
oraz wyznaczony w sposób określony w ustawie z dnia 17
maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne”14. Jak się
wydaje, o takim ograniczeniu dostępności powinien rozstrzygać ten, dla potrzeb którego wyznaczono taki „teren zamknięty”. Stanowisko NSA rażąco koliduje natomiast z
wymaganiami prawa geologicznego i górniczego. W stanie
prawnym obowiązującym w dacie podjęcia glosowanego postanowienia (podobnie zresztą, jak to jest obecnie) złoża kopalin znajdujące się poza granicami przestrzennymi
nieruchomości gruntowych stanowiły (i stanowią nadal)
przedmiot własności Skarbu Państwa (art. 7 i nast.
pr.g.g.1994, art. 10 i n. pr.g.g.2011). Ten ostatni może rozporządzać swoim prawem wyłącznie w drodze ustanowienia
tzw. użytkowania górniczego. W dacie podjęcia glosowanego
postanowienia treścią tego prawa była (i w istocie pozostaje
nadal) wyłączność użytkownika górniczego w zakresie korzystania, dla realizacji celów określonych prawem geologicznym i górniczym, z przestrzeni, w granicach której
ustanowiono to prawo podmiotowe (tj. prawo użytkowania
górniczego). W świetle art. 9 i nast. pr.g.g.199415 oraz art. 16
i nast. pr.g.g.201116 wniosek ten nie budzi wątpliwości. NSA
w dorozumiany sposób opowiedział się wprawdzie za możli-
lato 2012
63
wością wykonywania w tak pojmowanym „terenie zamkniętym”
działalności regulowanej prawem geologicznym i górniczym,
tyle że konkluzja ta rażąco koliduje z tymi rozwiązaniami
prawa, które wyznaczają funkcję takiego terenu. Ustawa
zakłada bowiem brak możliwości wykorzystywania go przez
osoby trzecie. Przy takim założeniu wydobywanie znajdujących się tam kopalin w istocie byłoby wykluczone,
wyłączając rozwiązania składające się na możliwość rozporządzania przez Skarb Państwa prawami do takiej przestrzeni (jako nieobjętej własnością gruntową).
7. Dokonana wyżej analiza w oczywistym stopniu uzasadnia
zatem ocenę, że opisane przedsięwzięcie w zakresie podziemnego wydobywania węgla kamiennego nie będzie realizowane w granicach „terenu zamkniętego”, ale wyłącznie pod
jego powierzchnią. W konsekwencji rzeczowo właściwym do
podjęcia (poprzedzającej koncesję) decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań może być tylko organ wykonawczy gminy.
8. Warto zwrócić uwagę, że NSA w istocie w ogóle nie uzasadnił swego stanowiska, przyjmując jako oczywiste, że zamierzona decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań
ma się odnosić do terenu zamkniętego. Odwołanie się do
ustawowych definicji „przedsięwzięcia” (w rozumieniu art. 3
pkt 13 powołanej ustawy z dnia 3 października 2008 r.) czy
też „środowiska” (w rozumieniu art. 3 pkt 39 prawa ochrony
środowiska17) w jakimkolwiek stopniu nie może przesądzać o
zasadności glosowanego postanowienia i jest zbędne. Co
prawda, NSA badając argumenty przedstawione przez RDOŚ,
uznał je za „ciekawe”, przyjmując jednak, że nie znajdują one
uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Brak natomiast motywów takiej oceny. Uzasadnienie glosowanego postanowienia nie pozwala ustalić, dlaczego NSA odmówił ich
aprobaty, w istocie orzekając w myśl zasady „że jest jak jest”.
Nasuwa się zatem daleko posunięta wątpliwość, czy wspomniane uzasadnienie odpowiada wymaganiom określonym w
art. 141 § 4 p.p.s.a., a zwłaszcza sposobowi jego rozumienia
przez NSA. Trafnie przyjmuje się bowiem, że orzeczenie sądu
powinno być skonstruowane w sposób, który by pozwolił na
prześledzenie toku rozumowania nie w celu kontroli
słuszności oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, gdyż
sąd w procesie orzekania jest niezawisły, ale samej prawidłowości tego rozumowania. Uzasadnienie powinno przedstawiać wnioski logicznie wynikające ze stanu sprawy18.
Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno być
jak garnitur uszyty na miarę, a nie jak garnitur pierwszy lepszy zdjęty w sklepie z wieszaka, który może kupić każdy
klient i będzie jakoś pasował19. Niestety, nie do rzadkości należą sytuacje, w których NSA zapomina o wypracowanych
przez siebie zasadach. Idąc tokiem rozumowania NSA, należałoby dojść do wniosku, że terenem zamkniętym byłaby
również przestrzeń powietrzna znajdująca się nad powierzchnią nieruchomości uznanej za „teren zamknięty”.
9. Warto zwrócić uwagę na jeszcze jedną okoliczność.
Przede wszystkim pojawia się wątpliwość, czy koncepcja terenu zamkniętego, zastrzeżonego „ze względu na obronność i
bezpieczeństwo państwa”, w ogóle jest potrzebna. W świetle
wymagań prawa polskiego nie ma bowiem wątpliwości co do
tego, że każda nieruchomość musi mieć właściciela. Nie
mogą istnieć nieruchomości „niczyje”. Istota prawa własności
polega zaś na tym, że właściciel ma wyłączność w zakresie
korzystania z przedmiotu swojej własności i może skutecznie
sprzeciwić się korzystaniu z niego przez inne podmioty (zob.
art. 140 w zw. z art. 222 k.c.). Dotyczy to również nieruchomości
pozostających w tzw. trwałym zarządzie. W konsekwencji cel,
jaki leży u podstaw konstrukcji „terenu zamkniętego”, z powodzeniem można osiągnąć w drodze stosowania instrumentów
prawa cywilnego. Nie sposób bowiem wyobrazić sobie koncepcję „terenu zamkniętego” bez praw podmiotowych do objętej nim przestrzeni.
10. Odniesienie przedstawionych wyżej konkluzji do wydobywania kopalin ze złóż nieobjętych własnością gruntową (w
tym np. węgla kamiennego) może uzasadniać konkluzję, że
gdyby takie złoża miały wchodzić w skład „terenu zamkniętego”, wówczas uzyskanie koncesji na wydobywanie kopaliny,
przede wszystkim ze względu na niedostępność „terenu” dla
przedsiębiorcy, nie byłoby możliwe. Idąc tokiem rozumowania NSA, takie złoża należałoby bowiem uznać za „zastrzeżone
ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa”, co
mogłoby oznaczać, że ustanowienie tzw. użytkowania górniczego20 bez zgody ministra, który uznał określony teren za
zamknięty, stawałoby się niemożliwe. Wykonywanie działalności objętej użytkowaniem górniczym bezspornie wymaga
korzystania z przestrzeni objętej jego granicami zarówno
przez osoby działające na rzecz przedsiębiorcy, jak
osoby
fot. M.i Zbrojewski
trzecie.
11. Przedstawiona wyżej argumentacja prowadzi do
wniosku, że stanowisko NSA w przedmiotowej sprawie jest
całkowicie błędne. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje również sposób, w jaki pojęcie „terenu zamkniętego” rozumiane
było przez Ministra Środowiska (który wypowiadając się w
przedmiotowej sprawie, w ogóle nie próbował uzasadnić swojego stanowiska21), jak również przyjmowana w dotychczasowej praktyce wykładnia tego określenia.
12. Po wydaniu glosowanego postanowienia doszło do
zmiany stanu prawnego częściowo odnoszącego się do omawianej problematyki, tyle że nie ma ona znaczenia dla istoty
samego rozstrzygnięcia. Wejście w życie (z dniem 1 stycznia
2012 r.) nowego prawa geologicznego i górniczego nie zmieniło bowiem istoty dotychczasowej regulacji prawnej, zarówno w przedmiocie obowiązku uzyskania koncesji na
wydobywanie kopaliny, jak i sposobu powstawania użytkowania górniczego.
13. Zwrócić wreszcie należy uwagę na to, że konstrukcja
prawna terenu zamkniętego należy do nieprzemyślanych
również z innych powodów. Właściwość rzeczowa organów
administracji w odniesieniu do takich terenów unormowała
została w ten sposób, że w sprawach:
a) warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – orzeka
wojewoda (art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r.);
b) pozwolenia wodnoprawnego – orzeka dyrektor regional-
lato 2012
64
nego zarządu gospodarki wodnej (art. 140 ust. 2a Prawa wodnego22);
c) realizowanych na ich terenie przedsięwzięć - właściwy jest
regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 378 ust. 2
pr.o.ś.),
co jednak nie narusza np. właściwości innych organów, w tym
organów inspekcji ochrony środowiska23. Warto też dodać, że
koncepcja „terenu zamkniętego” nie jest znana w sprawach regulowanych prawem geologicznym i górniczym (zarówno w
odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia wspomnianego postanowienia, jak i pod rządem
pr.g.g.2011.). W szczególności zaś istnienie wspomnianego terenu nie wpływa na właściwość organów administracji geologicznej (w tym koncesyjnych), jak i organów nadzoru
górniczego.
prof. zw. dr hab. ALEKSANDER LIPIŃSKI
8
9
10
11
12
13
14
15
16
Autor jest Kierownikiem Katedry Prawa Górniczego i Ochrony Środowiska
Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego oraz pracownikiem
naukowo-dydaktycznym w Wyższej Szkole Zarządzania Ochroną Pracy
w Katowicach
Przypisy:
17
18
1
2
3
4
5
6
7
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r., t.j. Dz.U. 2008 nr 25, poz. 150 ze zm. (dalej
cyt. jako „pr.o.ś.”).
Zob. decyzję nr 51 Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 17 grudnia 2009 r. w
sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, Dz.Urz. MI nr 14, poz. 51 ze zm.
Zob. A. Lipiński, Decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia na terenie zamkniętym, [w:]: Gospodarcze prawo ochrony środowiska,
(red.) J. Ciechanowicz-McLean, T. Bojar-Fijałkowski, Gdańsk 2009, s. 100 i
n.
Wyrok z dnia 24 września 2008 r., II OSK 1075/07, [w:] Centralna Baza
Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń
2011, s. 145 i in.
Zob. chociażby ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.
Komputerowy słownik języka polskiego PWN.
19
20
21
22
23
Dz.U. nr 38, poz. 454.
Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r., Dz.U. z 2005 nr 228, poz. 1947 ze zm. (dalej
cyt. jako „pr.g.g.1994”). Z dniem 1 stycznia 2012 r. zostało ono zastąpione
nową ustawą o tym samym tytule (z dnia 9 czerwca 2011 r., Dz.U. nr 163,
poz. 981, dalej cyt. jako „pr.g.g.2011”).
Z dniem wejścia 1 stycznia 2012 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia
9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 163, poz. 981 ze
zm. – dalej cyt. jako „pr.g.g.2011”) złoża kopalin objętych tzw. własnością
górniczą, bez względu na miejsce ich występowania stanowią własność
Skarbu Państwa.
A. Lipiński, Użytkowanie górnicze, Kraków 1996, s. 74 i nast.
Pod rządem pr.g.g. 1994 r. orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmowało, że własnością gruntową objęte były te złoża, które nadawały się do wydobycia metodą odkrywkową. Wnętrze skorupy ziemskiej poza takimi
granicami stanowiło natomiast przedmiot własności Skarbu Państwa. (art. 7
pr.g.g.1994).
Bez trudności można dostrzec, że definicja „terenu zamkniętego” przewidziana
w pr.o.ś. odbiega od wynikającej z pr.g.k.
Wedle którego „W granicach określonych przez ustawy oraz przez umowę o
ustanowieniu użytkowania górniczego użytkownik górniczy może, z wyłączeniem innych osób, poszukiwać, rozpoznawać lub wydobywać oznaczoną kopalinę. W tych samych granicach użytkownik górniczy może rozporządzać swym
prawem.”
Wedle którego „w granicach określonych przez ustawy oraz przez umowę o
ustanowienie użytkowania górniczego użytkownik górniczy, w celu wykonywania działalności regulowanej ustawą, może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z przestrzeni objętej tym użytkowaniem. W szczególności może on
odpowiednio wykonywać roboty geologiczne, wydobywać kopalinę ze złoża, wykonywać działalność w zakresie podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji lub podziemnego składowania odpadów (...)”.
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r., Dz.U. 2008 nr 25, poz. 150 ze zm.
Wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., II GSK 638/08, Lex 484876.
Wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., OSK 1468/04, Lex 17395.
Użytkowanie górnicze jest prawem podmiotowym pochodnym od
przysługującego Skarbowi Państwa prawa własności złóż kopalin (pozostałych części górotworu) niebędących częściami składowymi nieruchomości. Powstaje ono w drodze umowy ze Skarbem Państwa zawartej pod
warunkiem uzyskania koncesji, reprezentowanym w zasadzie przez organ
koncesyjny (art. 9 i n. pr.g.g.).
A w dodatku w ogóle nie był właściwy w sprawie. Można przypuszczać, że
ocena ta została wypowiedziana w czasach, kiedy to postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko normowane było
prawem ochrony środowiska, a Minister Środowiska występował jako organ
II instancji dla decyzji podejmowanych przez wojewodów.
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r., Dz.U. 2012, poz. 145.
Których właściwość miejscowa nie jest wyłączona w odniesieniu do „terenów zamkniętych”.
lato 2012
65
GLOSA
aprobująca do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r.,
sygn. akt I OSK 1236/111
D r MACIEJ P. GAPSKI
Teza:
Przesłanką przyznania specjalnego zasiłku celowego określonego w art. 40 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst. jedn.: Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.)2 jest nie
tylko wystąpienie straty w majątku wnioskodawcy spowodowanej
określonym w dyspozycji tego przepisu zdarzeniem, ale także konieczność zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, której
osoba lub rodzina nie jest w stanie zaspokoić, wykorzystując
własne środki, uprawnienia i możliwości. Zasiłek określony w art.
40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma służyć tym samym
celom, co uregulowany w art. 39 tej regulacji.
Glosa:
W sprawie zakończonej omawianym orzeczeniem strona domagała się wypłaty specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego zniszczonego
w wyniku powodzi w 2010 roku. Rozpatrujące sprawę organy administracji publicznej obu instancji odmówiły przyznania pomocy
wskazując, że wnioskodawca oprócz zniszczonego budynku jest
również właścicielem mieszkalnia w innej miejscowości, co
umożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Stanowisko organów pomocy społecznej zostało zaakceptowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 marca
2011 r. sygn. akt II SA/Lu 125/113. Następnie zaś skargę kasacyjną
strony oddalono orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W prezentowanym wyroku NSA w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazał, że zasiłki celowe uregulowane w ustawie o pomocy społecznej mogą być przyznane przede wszystkim w celu
zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej wnioskodawcy. Tym
samym nie można zasadnie twierdzić, że specjalny zasiłek celowy
określony w art. 40 u.p.s. jest świadczeniem przyznawanym
wyłącznie w związku ze stratą powstałą w majątku osoby ubiegającej się o przedmiotowe wsparcie.
Podzielając pogląd wyrażony w wyroku, wskazać należy, że dotychczasowe stanowisko doktryny i orzecznictwa w kwestii interpretacji przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego
z art. 40 ust. 2 u.p.s. nie było jednolite. W wypowiedziach sądów
oraz opracowaniach wskazywano zasadnicze odrębności między
przesłankami przyznania zasiłku określonego w art. 39 i 40
ustawy o pomocy społecznej. W piśmiennictwie podkreślano
m.in., że związek między obydwoma świadczeniami opiera się
wyłącznie na tożsamej nazwie4. Wyjaśniano równocześnie, że zasiłek z art. 40 u.p.s. jest skierowany na pokrycie straty powstałej
w majątku wnioskodawcy i nie służy zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej5. Wniosek taki uzasadniany był przede wszystkim
faktem braku uzależniania między przyznaniem prawa do specjalnego zasiłku celowego a okolicznością spełniania przez stronę
żądającą wypłaty świadczenia tzw. kryterium dochodowego
określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s.6.
Pogląd wyrażony w rozpatrywanej sprawie jest zasadny i wynika
z właściwego odczytywania treści art. 40 ust. 2 u.p.s. oraz skorelowanymi z tym przepisem normami ogólnymi, wyrażonymi w
art. 2 ust. 1 u.p.s. oraz art. 3 u.p.s. W świetle tego orzeczenia nieuprawnione jest twierdzenie, że jakikolwiek zasiłek celowy określony w ustawie o pomocy społecznej może być odczytywany bez
odwołania do wystąpienia i konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej.
Należy zaznaczyć, że istota pomocy społecznej wyraża się w subsydiarnym wspieraniu osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnych
sytuacji życiowych, a funkcja zasiłków celowych (zarówno
zwykłych uregulowanych w art. 39 u.p.s., jak i specjalnych, określonych w art. 40, czy art. 41 u.p.s.) sprowadza się do zaspokojenia
niezbędnej, konkretnie określonej potrzeby bytowej. Ustawodawca w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. wyraźnie wskazał, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany
zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości
kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i
napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W art. 40 ust. 2
u.p.s. określono natomiast, że zasiłek celowy może być przyznany
także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski
żywiołowej lub ekologicznej. Dostrzegając istotne problemy oraz
potrzeby osób dotkniętych skutkami m.in. klęsk żywiołowych, prawodawca nie uzależnił przyznania specjalnego zasiłku celowego
od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust.
1 u.p.s. Okoliczność ta nie pozwala jednak na oderwanie specjalnego zasiłku określonego w art. 40 u.p.s. od podstawowego celu
tego typu świadczeń, a więc zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, którą to przesłankę ustawodawca wyraźnie uznał w art. 39
ust. 1 u.p.s. za warunek sine qua non przyznania każdego zasiłku
celowego. Okoliczność, że normatywną podstawą przyznania specjalnego zasiłku celowego na pokrycie strat powstałych w wyniku
klęski żywiołowej jest odrębny przepis, a mianowicie art. 40 ust.
2 u.p.s., nie pozwala na pominięcie przesłanki zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej przy ocenie zasadności żądania przyznania tego zasiłku. Wniosek ten uzasadniony jest przede
wszystkim na gruncie wykładki językowej i systemowej analizowanego przepisu, następującego po ogólnej, wstępnej regulacji
zawartej w art. 39 u.p.s., a ponadto odsyłającego do tego unormowania przez użycie słowa „również” (w art. 40 ust. 1 u.p.s.) i
„także” (w art. 40 ust. 2 u.p.s.). Potwierdzeniem tej konkluzji są też
wyniki wykładni celowościowej, dokonanej w świetle zasady pomocniczości i funkcji przynależnych pomocy społecznej, której
przyznanie jednoznacznie uzależnione jest w każdym przypadku
lato 2012
66
od wystąpienia trudnej, niemożliwej do przezwyciężenia sytuacji
życiowej (art. 2 u.p.s.). Inaczej interpretując ten przepis, można
by dojść do sprzecznego z normą wynikającą z ostatniego z wymienionych artykułów wniosku, że przyznanie tego specjalnego
zasiłku uzależnione jest wyłącznie od wystąpienia straty spowodowanej np. przez powódź, a inne okoliczności nie muszą,
a nawet nie mogą być brane pod uwagę.
Wskazana argumentacja prowadzi do wniosku wyrażonego wprost
w glosowanym orzeczeniu, że zasiłek celowy, o którym mowa w art.
40 u.p.s., nie jest jakimś innym zasiłkiem celowym niż określony w
art. 39 u.p.s., ale świadczeniem, którego celem pozostaje zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Równocześnie ze wskazanym poglądem w wyroku słusznie podkreślono, że przy przyznawaniu
wszelkiego rodzaju świadczeń z pomocy społecznej konieczne jest
odwołanie się do zasad ogólnych wyrażonych przede wszystkim art.
2 i 3 u.p.s. W omawianym orzeczeniu w sposób zdecydowany odwołano się do podstawowej w systemie pomocy społecznej zasady
pomocniczości.
Należy zauważyć, że ustawodawca, chcąc podkreślić i nadać zasadzie pomocniczości wyjątkową pozycję w ramach omawianej
regulacji, zdefiniował „pomoc społeczną”, odwołując się do pomocniczości. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. – pomoc społeczna jest
instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji
życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując
własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Można więc wskazać,
że każda akcja publiczna w zakresie świadczenia wszelkiego rodzaju pomocy musi być uzależniona od realnych możliwości samodzielnego sprostania problemom przez jednostkę lub rodzinę.
Szczególne miejsce zasady pomocniczości w systemie pomocy
społecznej odzwierciedlone również bywa w orzecznictwie sądów
administracyjnych. Wśród wielu wypowiedzi sądów administracyjnych odwołujących się do art. 2 ust. 1 u.p.s. widoczna jest konsekwentna teza, że „uprawienia wynikające z przepisów u.p.s.
mają charakter subsydiarny, co oznacza, iż uzupełniają środki,
możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń
z pomocy społecznej”. Tym samym „osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężenia we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie
jest w stanie tego dokonać, może zostać jej udzielona pomoc ze środków publicznych”7. Pomoc ma więc charakter uzupełniający, akcesoryjny i może być świadczona wyłącznie tym osobom lub
rodzinom, które nie potrafią zaspokoić podstawowych potrzeb8.
W orzecznictwie podkreślono więc, że pomoc społeczna w całym
systemie zabezpieczenia społecznego jest ostatnim ze środków
przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, podmioty publiczne udzielają jej po wyczerpaniu innych uprawnień9.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że w postępowaniu o przyznanie pomocy na remont domu po powodzi konieczne
było sprawdzenie, czy wnioskodawca pomimo niewątpliwych strat
może zaspokoić swe potrzeby, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Na taki zakres kognicji zwracał również uwagę
ten sąd w innym wyroku, zapadłym na gruncie art. 40 u.p.s.10, w
którym podniesiono, że „środki przeznaczone na pomoc osobom
poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40
u.p.s. powinny zostać skierowane przede wszystkim do rodzin, które
na skutek klęski żywiołowej nie mają zaspokojonych podstawowych
potrzeb życiowych. Samo powstanie na skutek zdarzenia losowego
straty w nieruchomości budynkowej nie może stanowić wyłącznej
przesłanki udzielenia pomocy osobie, która ma zaspokojone potrzeby
życiowe w innym miejscu niż dotkniętym klęską”. Organy pomocy
społecznej rozpatrujące wniosek na gruncie art. 40 u.p.s. powinny
więc dokładnie ustalić sytuację wnioskodawcy (życiową, rodzinną, majątkową i finansową), a w przypadku uznania, że potrzeby bytowe strony mogą być zaspokojone samodzielnie,
odmówić przyznania wsparcia.
Dodatkowo należy podnieść, że przyznawanie zasiłków celowych na podstawie art. 40 u.p.s. jest działaniem w ramach uznania administracyjnego, co oznacza – jak wynika z art. 7 k.p.a.11 –
załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o
ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości
organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Ustawa o
pomocy społecznej, będąca częścią prawa publicznego,
przedkłada interes publiczny nad indywidualny. W stanie faktycznym będącym podstawą wydania komentowanego orzeczenia należy uznać, że ewentualne przyznanie wnioskodawcy
specjalnego zasiłku celowego stałoby w istotnej sprzeczności z
interesem społecznym, gdyż taka decyzja spowodowałaby przyznanie świadczenia pomimo obiektywnego nieistnienia niezbędnej potrzeby bytowej, którą by należało zaspokoić ze środków
publicznych. W sytuacji natomiast, gdyby osoba lub rodzina
wnioskująca o przyznanie pomocy w formie określonej w art. 40
ust. 2 u.p.s. posiadała możliwości samodzielnego przezwyciężenia
trudności życiowych, wówczas interwencja ze strony państwa
(przyznanie pomocy) stanowiłaby przekroczenie uprawnień organów pomocy społecznej, a tym samym naruszenie zasady praworządności.
Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, zasadne
było zaaprobowanie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.
dr MACIEJ P. GAPSKI
Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Administracyjnego
Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II,
członkiem etatowym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
lato 2012
Orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na
stronie internetowej, http:\orzeczenia.nsa.gov.pl.
Dalej jako u.p.s.
Orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych
na stronie internetowej, http:\orzeczenia.nsa.gov.pl.
Tak: W. Maciejko, [w:] Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, W. Maciejko,
P. Zaborniak, Warszawa 2008, s. 197.
Tamże. Por również wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt
I SA/Wa 2202/05, Lex nr 212257 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 grudnia
2011 r. sygn. akt. II SA/Lu 960/11, niepubl. – dostępny w centralnej bazie
orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
W. Maciejko, [w:] Ustawa o pomocy społecznej…, s. 197-198.
Wyrok NSA z 4 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1910/07, Lex nr 569575, a
także wyrok NSA z 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 840/07, Lex nr 489090,
wyrok WSA w Olsztynie z 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 734/10,
Lex nr 754052.
Wyrok NSA z 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 554/07, Lex nr 491370.
Podobnie wyrok NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 61/09, niepubl.,
dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Wyrok WSA w Warszawie z 15 stycznia 2010 r., sygn. akt. I SA/Wa 1176/09,
Lex nr 600022, zob. wyrok WSA w Poznaniu z 9 listopada 2010 r., sygn. akt IV
SA/Po 745/10, Lex nr 758604, wyrok WSA w Warszawie z 25 września 2008 r.,
sygn. akt. I SA/Wa 1019/08, Lex nr 535002, wyrok WSA w Warszawie z 27 maja
2008 r., sygn. akt I SA/Wa 346/08, Lex nr 496209.
Wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 570/11, Lex nr 1082784.
(t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)
67
GŁOSY I KOMENTARZE
„PRODUKTY BENEDYKTYŃSKIE”
JAKO PRZEJAW NIEMATERIALNEGO
I MATERIALNEGO DZIEDZICTWA
KULTURALNEGO
Dr PIOTR DOBOSZ
I. Od epoki prawnej ochrony materialnego dziedzictwa kulturowego do
epoki ochrony prawnej materialnego
i niematerialnego dziedzictwa kulturowego.
We współczesnym rozumieniu pojęcie
„dziedzictwo kulturalne” traktowane zazwyczaj w sposób synonimiczny z terminem „dziedzictwo kulturowe” obejmuje
dwa aspekty aksjologiczne i prawnopozytywne sprowadzające się do wymiaru
zarówno materialnego, jak i niematerialnego. Ochrona prawna materialnego
dziedzictwa kulturowego została na poziomie międzynarodowym ukształtowana
treścią wielu umów międzynarodowych,
ale spośród nich szczególne znaczenie
posiadają umowy multilateralne z 1954 r.
i 1972 r. Pierwsza z nich to Konwencja o
ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego wraz z Regulaminem
wykonawczym do tej Konwencji oraz
Protokół o ochronie dóbr kulturalnych
w razie konfliktu zbrojnego, podpisane
w Hadze dnia 14 maja 1954 r. (Dz.U. z
1957 r. nr 46, poz. 212)1. Zgodnie z art.
1a) tej Konwencji definiując „dobra kulturalne”, uznaje się, że „bez względu na
ich pochodzenie oraz na osobę ich właściciela” są nimi m.in. „dobra ruchome lub
nieruchome, które posiadają wielką wagę
dla dziedzictwa kulturalnego narodu, np.
zabytki architektury, sztuki lub historii, zarówno religijne, jak i świeckie; stanowiska
archeologiczne; zespoły budowlane posiadające jako takie znaczenie historyczne lub
artystyczne; dzieła sztuki, rękopisy, książki
i inne przedmioty o znaczeniu artystycznym, historycznym lub archeologicznym,
jak również zbiory naukowe i poważne
zbiory książek, archiwaliów lub reprodukcji wyżej określonych dóbr”. Z kolei w
myśl art. 1 Konwencji w sprawie
ochrony światowego dziedzictwa kultu-
ralnego i naturalnego, przyjętej w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. przez Konferencję
Generalną
Organizacji
Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej siedemnastej
sesji (Dz.U. z 1976 r. nr 32, poz. 190)
„dziedzictwem kulturalnym” są: „ – zabytki: dzieła architektury, dzieła monumentalnej rzeźby i malarstwa, elementy i
budowle o charakterze archeologicznym,
napisy, groty i zgrupowania tych elementów, mające wyjątkową powszechną wartość z punktu widzenia historii, sztuki lub
nauki, – zespoły: budowli oddzielnych lub
łącznych, które ze względu na swą architekturę, jednolitość lub zespolenie z krajobrazem mają wyjątkową powszechną
wartość z punktu widzenia historii, sztuki
lub nauki, – miejsca zabytkowe: dzieła
człowieka lub wspólne dzieła człowieka i
przyrody, jak również strefy, a także stanowiska archeologiczne, mające wyjątkową
powszechną wartość z punktu widzenia
historycznego, estetycznego, etnologicznego
lub antropologicznego”.
Poszerzona międzynarodowa ochrona
dziedzictwa kulturowego, w ramach której wyeksponowane zostały obok obiektów nieruchomych i ruchomych wartości
niematerialne, związana jest z dorobkiem jurydycznym XXI w.2, w tym
przede wszystkim z: Konwencją
UNESCO w sprawie ochrony i promowania różnorodności form wyrazu kulturowego, sporządzoną w Paryżu dnia
20 października 2005 r. (Dz.U. z 2007 r.
nr 215, poz. 1585), Konwencją UNESCO
w sprawie ochrony niematerialnego
dziedzictwa kulturowego, sporządzoną
w Paryżu dnia 17 października 2003 r.
(Dz.U. 2011 nr 172, poz. 1018), ale także
np. z Europejską Konwencją Krajobrazową, sporządzoną we Florencji dnia
20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 nr
14 poz. 98)3.
lato 2012
Konwencja UNESCO w sprawie
ochrony i promowania różnorodności
form wyrazu kulturowego, sporządzona
w Paryżu 20 października 2005 r.,
stanęła na stanowisku, że: „różnorodność
kulturowa jest cechą właściwą ludzkości”,
„stanowi wspólne dziedzictwo ludzkości
oraz że powinna być szanowana i chroniona z korzyścią dla wszystkich” i „tworzy
bogaty i zróżnicowany świat, poszerzający
możliwości wyboru i stanowiący podłoże
dla rozkwitu ludzkich zdolności oraz wartości, i jest w związku z tym główną siłą
napędową trwałego i zrównoważonego
rozwoju wspólnot, ludów i narodów”.
W myśl art. 1 celami konwencji są: „a)
ochrona i promowanie różnorodności
form wyrazu kulturowego; b) tworzenie
takich warunków dla kultur, by mogły się
w pełni rozwijać i swobodnie na siebie oddziaływać w sposób przynoszący im wzajemne korzyści; c) zachęcanie do dialogu
kultur w celu zapewnienia szerszej i zrównoważonej wymiany kulturalnej na świecie na rzecz wzajemnego poszanowania
kultur i szerzenia kultury pokoju; d) popieranie międzykulturowości w celu rozwijania interakcji między kulturami w
duchu budowania pomostów między narodami; e) promowanie poszanowania
różnorodności form wyrazu kulturowego i
uświadamianie jej wartości na płaszczyźnie lokalnej, krajowej i międzynarodowej;
f) potwierdzenie znaczenia związku między kulturą i rozwojem dla wszystkich krajów, zwłaszcza dla krajów rozwijających
się, a także wspieranie działań podejmowanych na szczeblu krajowym i międzynarodowym, ukierunkowanych na uznanie
prawdziwej wartości tego związku; g)
uznanie szczególnego charakteru działalności, dóbr i usług kulturalnych jako nośników tożsamości, wartości oraz znaczeń;
h) potwierdzenie suwerennego prawa państw do stosowania, przyjmowania i wpro-
68
GŁOSY I KOMENTARZE
wadzania w życie polityk oraz środków,
jakie uznają one za stosowne w celu
ochrony i promowania różnorodności form
wyrazu kulturowego na swoim terytorium;
i) umacnianie współpracy i solidarności
międzynarodowej w duchu partnerstwa,
zwłaszcza w celu zwiększenia potencjału
krajów rozwijających się w zakresie
ochrony i promowania różnorodności form
wyrazu kulturowego”.
Art. 4 tej Konwencji zawiera definicje
podstawowych pojęć m.in. „Różnorodności kulturowej” przez którą należy rozumieć odniesienie się „do wielości form,
poprzez które kultury grup i społeczeństw
znajdują swój wyraz. Wspomniane sposoby
wyrażania kultury przekazywane są w obrębie grup i społeczeństw, a także pomiędzy
nimi. Różnorodność kulturowa przejawia
się nie tylko w zróżnicowanych formach,
poprzez które wyraża się, wzbogaca i jest
przekazywane, dzięki rozmaitości form wyrazu kulturowego, dziedzictwo kulturowe
ludzkości, ale także w różnych postaciach
twórczości artystycznej, wytwarzania, rozpowszechniania, dystrybucji form wyrazu
kulturowego i korzystania z nich, niezależnie od stosowanych środków i technik”.
Z kolei Konwencja UNESCO w sprawie
ochrony niematerialnego dziedzictwa
kulturowego, sporządzona w Paryżu 17
października 2003 r., definiując w art. 2
pojęcie „niematerialne dziedzictwo kulturowe”, uznaje za takie: „praktyki, wyobrażenia, przekazy, wiedzę i umiejętności –
jak również związane z nimi instrumenty,
przedmioty, artefakty i przestrzeń kulturową – które wspólnoty, grupy i, w niektórych przypadkach, jednostki uznają za część
własnego dziedzictwa kulturowego. To niematerialne dziedzictwo kulturowe, przekazywane z pokolenia na pokolenie, jest stale
odtwarzane przez wspólnoty i grupy w relacji z ich otoczeniem, oddziaływaniem
przyrody i ich historią oraz zapewnia im
poczucie tożsamości i ciągłości, przyczyniając się w ten sposób do wzrostu poszanowania dla różnorodności kulturowej
oraz ludzkiej kreatywności”.
2. Poziom unijny (ponadpaństwowy) i
poziom krajowy (państwowy) certyfikowania administracyjnego (publicznego) żywnościowego dziedzictwa kulturowego oraz
poziom prywatno-prawnych certyfikacji
tradycyjnych produktów żywnościowych.
Współczesne społeczeństwo boryka się
z niskiej wartości, lub wręcz z bezwartoś-
ciowymi produktami żywnościowymi. Nie
bez powodu do języka współczesnego
człowieka zostało wprowadzone pojęcie
„jedzenie śmieciowe”. Stając jednocześnie
wokół problemu zmutowanego genetycznie produktu żywnościowego, chętnie
spoglądamy w stronę tzw. zdrowej żywności, za którą jest uważana chociażby
żywność produkowana w sposób tradycyjny. Z tego powodu dużym zainteresowaniem cieszą się żywnościowe produkty
regionalne i tradycyjne. Wiele z nich objętych jest procedurami certyfikowania ich
jakości i tradycji. Można wyodrębnić ze
względu na odniesienia normatywne trzy
kategorie produktów regionalnych i tradycyjnych. Są to produkty objęte prawodawstwem: 1) ponadpaństwowym, 2)
państwowym i 3) nieobjęte takimi regulacjami, chociaż ich walor tradycyjny i regionalny jest dla nich charakterystyczny.
Do grupy produktów żywnościowych
ponadpaństwowego systemu prawodawczego zaliczamy produkty żywieniowe
wpisane przez Komisję Europejską do
Rejestru Chronionych Nazw Pochodzenia i Chronionych Oznaczeń Geograficznych lub do Rejestru Gwarantowanych
Tradycyjnych Specjalności. W przypadku
Chronionych Nazw Pochodzenia, Chronionych Oznaczeń Geograficznych oraz
Gwarantowanych Tradycyjnych Specjalności zarejestrowanych z zastrzeżeniem
nazw – zarejestrowane produkty wraz z
nazwą będącą niematerialnym wyrazem
wartości kulturowych podlegają ochronie przed: 1) wszelkim bezpośrednim
lub pośrednim wykorzystywaniem w celach komercyjnych zarejestrowanej
nazwy dla produktów nieobjętych rejestracją, o ile produkty te są porównywalne do produktów zarejestrowanych
pod tą nazwą lub jeśli stosowanie nazwy
narusza prestiż chronionej nazwy; 2)
każdym niezgodnym z prawem zawłaszczeniem, imitacją lub aluzją, jeśli nawet
prawdziwe pochodzenie produktu jest
zaznaczone lub chroniona nazwa została
przetłumaczona, lub towarzyszy jej wyrażenie „w stylu”, „rodzaju”, „przy użyciu
metody”, „tak jak produkowane w”, „imitacja” lub „podobne”; 3) wszelkimi innymi
fałszywymi lub mylącymi danymi odnoszącymi się do miejsca pochodzenia,
właściwości lub podstawowych cech produktu na opakowaniu wewnętrznym lub
zewnętrznym, w materiale reklamowym
lub dokumentach odnoszących się do danego produktu lub na opakowaniu prolato 2012
duktu w pojemniku, mogącym stworzyć
fałszywe wrażenie co do jego pochodzenia; 4) wszelkimi innymi praktykami
mogącymi wprowadzić w błąd zainteresowanych co do prawdziwego pochodzenia produktu.
Ze stosunkowo licznej grupy produktów wytwarzanych na terytorium Polski
można wymienić m.in. bryndzę podhalańską, oscypek, dwójniak, trójniak i
czwórniak, rogal świętomarciński, karp
zatorski i inne.
Normy prawne z poziomu państwowego
pozostają w korelacji prawnopozytywnej
z przepisami unijnymi. Zgodnie z art. 4
ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o rejestracji i ochronie nazw i oznaczeń produktów rolnych i środków spożywczych oraz
o produktach tradycyjnych w Polsce za
prowadzenie systemu rejestracji produktów o określonym pochodzeniu geograficznym i specyficznej, tradycyjnej jakości
jest odpowiedzialny minister właściwy do
spraw rynków rolnych, czyli obecnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W ustawie
o rejestracji i ochronie nazw i oznaczeń produktów rolnych i środków spożywczych
oraz o produktach tradycyjnych uregulowane zostały m.in. zagadnienia dotyczące:
1) zasad i trybu oceny wniosków o rejestrację nazw pochodzenia, oznaczeń geograficznych i gwarantowanych tradycyjnych
specjalności; 2) warunków tymczasowej
ochrony nazw produktów rolnych i środków spożywczych na poziomie krajowym
przed rejestracją na szczeblu UE; 3) zasad
oraz trybu kontroli produktów rolnych i
środków spożywczych posiadających
chronioną nazwę pochodzenia, chronione oznaczenie geograficzne albo gwarantowaną tradycyjną specjalność; 4)
zasad prowadzenia listy produktów tradycyjnych, która obejmuje bardzo szeroki katalog produktów podlegającej
ochronie prawnej; 5) sankcji karnych
dla osób (podmiotów) podrabiających
produkty, których nazwy są chronione.
Obszar trzeci korelacji prawnej dotyczy produktów żywnościowych niecertyfikowanych, ale z uwagi na tradycyjne
wartości i regionalizm cieszą się wysokim uznaniem konsumentów.
3. „Produkty Benedyktyńskie” jako
wyraz materialnego i niematerialnego
dziedzictwa kulturowego.
Sam pomysł sprzedaży produktów
klasztornych nie jest niczym nowym.
69
GŁOSY I KOMENTARZE
Może on przyjmować dwie postacie: 1)
sprzedaż in situ (w tym także z wykorzystaniem sklepu internetowego) w
miejscu wytwarzania produktu, np. w
klasztorze lub 2) sprzedaż przez inny
podmiot w oparciu np. o umowę franczyzy. Ten pierwszy model jest charakterystyczny np. dla wielu hiszpańskich
klasztorów, gdzie siostry zakonne same
pieką ciasteczka, a następnie je sprzedają
na miejscu w ramach tzw. reposteria conventual, czyli zakonnej tradycji wyrobu i
wypieku wyrobów cukierniczych. Tak
np. już na furcie klasztornej można wyczytać wypisaną kredą nazwę ciasta i jego
cenę, a gdy klient zdecyduje się na zakup,
dzwoniąc tradycyjnym dzwonkiem, przywołuje furtiankę i dokonuje transakcji. Są
również klasztory, które punkt sprzedażny takich doskonałości cukierniczych
mają zorganizowany w formule sklepu.
Drugi z modelowych rozwiązań charakterystyczny jest dla „Produktów Benedyktyńskich”. 14 stycznia 2006 r. dekretem
opata Bernarda Sawickiego zostało utworzone „BENEDICITE” stanowiące
Jednostkę Gospodarczą Opactwa Benedyktynów w Tyńcu, dzięki której – jak
wynika z informacji zamieszczony na oficjalnej stronie internetowej4 – „możemy
sami spróbować specjałów jakie produkowali
benedyktyni w klasztorach w całej Europie.
Jednostka zajmuje się m.in. sprzedażą produktów pod marką »Produkty Benedyktyńskie«. Obecnie w Polsce działa sieć
sklepów pod szyldem »Produkty Benedyktyńskie«. Możemy w nich nabyć delikatesowe artykuły spożywcze wytwarzane tradycyjnymi
metodami według receptur klasztornych. Dzisiaj istnieje kilkanaście linii produktów,
m.in. wędliny, nabiał, chleby, piwa, wina,
nalewki, miody, konfitury, musy, smalce,
syropy ziołowe i wiele innych”5. Niezwykle
wymowne i marketingowo trafione, ale i
zobowiązujące jest logo tych produktów.
Przedsięwzięcie sprzedaży „Produktów
Benedyktyńskich” stanowi ambitny i
zasługujący na pozytywną ocenę pomysł
wzbogacania materialnego i niematerialnego żywieniowego (spożywczego) dziedzictwa kulturowego. Pomysł wytwarzania
metodami tradycyjnymi w oparciu o receptury klasztorne szeroko rozumianych
produktów spożywczych i ich dystrybucji
stanowi dobrą odpowiedź na oczekiwania i
aspiracje społeczne dostępu do historycznych i zdrowych produktów. Pomysł jest
zatem weryfikowany mechanizmami
prawa popytu i sprzedaży towarów. Jedno-
cześnie inicjatorzy przedsięwzięcia bardzo
silnie akcentują tradycję służby benedyktyńskiej dla społeczeństwa stwierdzając,
że: „»Produkty Benedyktyńskie« to delikatesowe artykuły spożywcze wytwarzane tradycyjnymi metodami według receptur
klasztornych. Benedyktyni byli zawsze dla
społeczeństw, w których żyli, ostoją bezpieczeństwa i pokoju. Dzielili się własną tradycją, opartą na najwyższych wartościach i
szacunku dla każdego człowieka. Oferowane
Państwu »Produkty Benedyktyńskie« powstały z zamysłem wniesienia nowej jakości
w naszą codzienność, pokoju płynącego z
więzi z najlepszą tradycją i zarazem głęboko
przeżywaną zwyczajnością. Nabycie ich
oznacza wsparcie naszego opactwa i prowadzonych przez nie dzieł, za co z całego serca
dziękujemy”6.
Z bardzo rozbudowanej i profesjonalnie prowadzonej strony internetowej
wynika, że „Produkty Benedyktyńskie”
obejmują grupę trojakich produktów:
1. Wytwarzanych bezpośrednio w
przez samych benedyktynów/benedyktynki, zazwyczaj w niewielkich ilościach. Obrazuje powyższy stan
informacja zawarta na ww. stronie internetowej: „Zwyczaj uprawy przez benedyktynów w klasztornych ogrodach ziół
leczniczych zaowocował wieloma do dziś
popularnymi i skutecznymi mieszankami
ziołowymi. Także oparty na specjalnej,
stanowiącej tajemnicę zakonu recepturze sławny likier ziołowy »Benedictine«
został wynaleziony w benedyktyńskim
klasztorze Fecamp we Francji przez XVIwiecznego zakonnika Don Bernardo Vincellego. Likier ten, oparty na nalewce z
ponad 40 ziół i korzeni, produkowany był
aż do spustoszenia klasztoru w czasie rewolucji francuskiej. W poł. XIX wieku produkcja została wznowiona w oparciu o
oryginalną recepturę przez handlarza win
Aleksandra Le Grande’a. Dziś w klasztorze likier produkowany jest również, ale
już w niewielkich ilościach. Benedyktyni
produkują także inne produkty spożywcze
wytwarzane według starych i współczesnych, uzgodnionych z »Benedictine« receptur zakonnych (np. miody, smalce)”7.
2. Produkty klasztorne innych zgromadzeń np. franciszkańskie lub kapucyńskie8.
3. Produkty wytwarzane na podstawie receptur klasztornych przez inne podmioty i
lato 2012
oznaczone marką „Produkty Benedyktyńskie” z oznaczeniem wytwórcy.
Produkty oznaczone marką „Produkty
Benedyktyńskie” objęte są wewnętrzną i
bardzo rygorystycznie przestrzeganą procedurą pod nazwą „Prywatny Program
Certyfikacji Wyrobów »Produkty Benedyktyńskie«9, mającą na celu wyłonienie kontrahentów, którzy w przyszłości działając
na podstawie umowy franszyzy będą w stanie przestrzegać standardy zakonnej produkcji wysokiej jakości produktów. Jest to
procedura wieloetapowa, a kończy ją stanowisko Kolegium Benedyktyńskiego, które
w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej o
współpracy z określonym partnerem »wydaje certyfikat i przekazuje go Dyrektorowi
[Jednostki Certyfikującej, czyli Benedicite J.G.], który wysyła go do producenta«”10. Ten ostatni „ustala program
nadzoru nad certyfikatem, który obejmuje
audyty weryfikujące, badania kontrolne”11.
Sam certyfikat zachowuje ważność trzy
lata i po tym okresie nieodzowny jest proces recertyfikacji12.
Przedsięwzięcie „Produkty Benedyktyńskie” okazało się doskonale funkcjonującym w powszechnym obrocie
gospodarczym działaniem ekonomicznym, które znacząco wsparło wyposażenie i utrzymanie południowego
skrzydła opactwa, odbudowanego częściowo przez dofinansowanie Unii Europejskiej13. W odbudowę tzw. Wielkiej
Ruiny zaangażowany był także Społeczny
Komitet Odnowy Zabytków Krakowa,
który w 1993 r. przeznaczył na ten cel
środki z Narodowego Funduszu Odnowy
Zabytków Krakowa.
Dla każdego udanego przedsięwzięcia
gospodarczego istnieją trzy ważne zagrożenia: 1) niebezpieczeństwo wykradzenia przez inne podmioty tajemnic
handlowych, 2) bezpośredni lub zawoalowany atak konkurentów podważających
wiarygodność jego produktów i działań,
3) brak reakcji wewnętrznej na własne
niedoskonałości, bez których nie jest
wolna żadna struktura organizacyjna
(brak potrzeby optymalizacji własnego
działania).
Miarą sprawności organizacyjnej pozostaje zdolność umiejętności przeciwstawiania się takim zjawiskom. Pojawiające
się niekiedy w prasie zarzuty o charakterze aksjologicznym wobec „Produktów
Benedyktyńskich” nie spowodowały
utraty znaczącego miejsca w sektorze
rynkowym, jakie nadal zajmują te pro-
70
GŁOSY I KOMENTARZE
dukty. Świadczy to o benedyktyńskich
umiejętnościach przezwyciężania zasygnalizowanych powyżej problemów.
2
dr PIOTR DOBOSZ
Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa
Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego
Przypisy:
1
Zob. także Drugi Protokół sporządzony w Hadze
dnia 26 marca 1999 r. do Konwencji o ochronie
dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego,
podpisanej w Hadze dnia 14 maja 1954 r. (Dz.U.
z dnia 7 marca 2012 r., poz. 248) oraz Oświadczenie rządowe z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie mocy obowiązującej Drugiego Protokołu do
Konwencji o ochronie dóbr kulturalnych w razie
konfliktu zbrojnego, podpisanej w Hadze dnia 14
3
4
maja 1954 r., sporządzonego w Hadze dnia 26
marca 1999 r. (Dz.U. z dnia 7 marca 2012 r.,
poz. 249)
Jednak jeszcze w XX w. podnoszona była
konieczność ochrony niematerialnego dziedzictwa
kulturowego. Zob.: P. Dobosz, Ochrona nazw
historycznych w obrębie prawnej ochrony zabytków,
Ochrona Zabytków nr 1/152/1986, s. 23-29; P.
Dobosz, Miejsce nazewnictwa historycznego jako
niematerialnego dziedzictwa kultury w systemie
prawa, Ochrona Zabytków nr 2/197/1997, s.
116-120, P. Dobosz, Zabytkowe nazewnictwo i
prawo (1), „Spotkania z Zabytkami” nr 5 (45)
1989, s. 18-21, P. Dobosz, To też są zabytki.
Zabytkowe nazewnictwo i prawo (2), „Spotkania
z Zabytkami” nr 6 (46) 1989, s. 25-26.
Zob. także: Oświadczenie Rządowe z dnia 21
września 2005 r. w sprawie mocy obowiązującej
Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, sporządzonej
we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z
2006 r. nr 14, poz. 99).
Zob.:
http://www.produktybenedyktynskieplock.pl/ind
ex.php?option=com_content&view=article&id=9
7&Itemid=91– 18.06.2012 r.
lato 2012
5
6
7
8
9
10
11
12
13
Ibidem.
Ibidem.
Iidem.
Ibidem.
Wydruk komputerowy , bez daty, 5-stronicowy.
Ibidem, s. 3.
Ibidem.
Ibidem.
Zob.: http://natemat.pl/7529,wszystko-co-chcialbys-wiedziec-o-produktach-benedyktynskich-abales-sie-zapytac, 10.06.2012 r.
71
GŁOSY I KOMENTARZE
Z ORZECZNICTWA
TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO
Opracowała:
D r MA ŁGO R Z ATA SZ CZ ERBIŃSKA-BYRSKA
Wyrok z dnia 21czerwca 2011 r.
(sygn. akt P 26/10 – sentencja została ogłoszona w Dz.U. nr 140, poz.
825) dotyczący pytania prawnego
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego:
czy art. 70 § 4 ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60,
ze zm.), w brzmieniu obowiązującym
od 1 września 2005 r., w zakresie, w
jakim w wyniku możliwości stosowania nieograniczonej liczby środków egzekucyjnych dopuszcza za
każdym razem do przerwania biegu
terminu przedawnienia zobowiązania
podatkowego, bez jednoczesnego
wyznaczenia końcowego terminu
biegu przedawnienia, jest zgodny z
art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny orzekł:
Art. 70 § 4 ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. – Ordynacja
podatkowa jest zgodny z art. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej.
Z UZASADNIENIA
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny
wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: czy art.
70 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.
– Ordynacja podatkowa, w brzmieniu obowiązującym od 1 września
2005 r. w zakresie, w jakim – w wyniku
możliwości stosowania nieograniczonej liczby środków egzekucyjnych
– dopuszcza za każdym razem do
przerwania biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego,
bez jednoczesnego wyznaczenia
końcowego terminu biegu przedawnienia, jest zgodny z art. 2 Konstytucji?
Stan faktyczny przedstawiał się
następująco:
W dniu 14 czerwca 2007 r. Piotr G.
wniósł – powołując się na art. 30
ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych – o umorzenie postępowania egzekucyjnego
z tytułu niezapłaconego podatku dochodowego od osób fizycznych za
1996 r. z uwagi na przedawnienie zobowiązania podatkowego. Naczelnik
Pierwszego Urzędu Skarbowego odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Uznał, że wobec
podatnika wszczęto postępowanie
egzekucyjne oraz zastosowano środek egzekucyjny, o którym podatnik
został powiadomiony 20 lipca 2001 r.
Spowodowało to przerwanie biegu
przedawnienia zobowiązania podatkowego. Ponadto w latach 2002-2004
organy egzekucyjne zajmowały wierzytelności z tytułu nadpłat w podatku
dochodowym u tego podatnika. Naczelnik uznał równocześnie, że egzekwowane zobowiązanie przedawnia się
na zasadach określonych w przepisach ordynacji podatkowej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30
czerwca 2005 r. o zmianie ustawy –
Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a nie –
jak twierdził podatnik – na podstawie przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Przedawnienie
zobowiązania z tytułu podatku dolato 2012
chodowego biegło na nowo od 1
września 2005 r., czyli od wejścia w
życie ustawy nowelizującej.
Powyższe stanowisko podzielił dyrektor Izby Skarbowej, rozpoznając
zażalenie podatnika na postanowienie naczelnika Pierwszego Urzędu
Skarbowego. Uznał jednak, że przedawnienie zaczęło swój bieg na
nowo nie od momentu wejścia w
życie ustawy nowelizującej w dniu
1 września 2005 r., lecz od dnia zastosowania ostatniego ze środków
egzekucyjnych, tj. 19 maja 2005 r.
Na skutek skargi podatnika Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienie dyrektora Izby
Skarbowej i poprzedzające je postanowienie naczelnika Pierwszego
Urzędu Skarbowego. Odnosząc się
do przerwania biegu przedawnienia
w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wykładnia językowa art. 70 § 4 o.p. prowadzi
do nielogicznego wniosku, ponieważ
po zastosowaniu każdego środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony, bieg terminu
przedawnienia zostałby przerwany.
W skrajnej zatem sytuacji zastosowanie w toku postępowania egzekucyjnego chociażby jednego
środka egzekucyjnego w okresach nieprzekraczających 5 lat
może w ogóle nie doprowadzić
do przedawnienia zobowiązania.
Zdaniem WSA wolą ustawodawcy
nie było pogorszenie sytuacji podatnika po uchyleniu ustawy o zobowiązaniach podatkowych, która w
art. 30 ust. 3 zdanie drugie stanowiła, że przedłużenie terminu przedawnienia nie mogło być dłuższe
niż dalsze 5 lat. Wobec braku ana-
72
GŁOSY I KOMENTARZE
logicznego rozwiązania w ordynacji
podatkowej, odwołując się do ratio
legis unormowania zawartego w art.
70 § 4 o.p. w brzmieniu nadanym
ustawą nowelizującą, Wojewódzki
Sąd Administracyjny wyraził pogląd,
że jedynie pierwszy zastosowany środek egzekucyjny, o którym podatnik
został zawiadomiony, przerywa bieg
przedawnienia.
Na powyższy wyrok skargę kasacyjną wniósł dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu. Naczelny Sąd
Administracyjny nie podzielił stanowiska sądu pierwszej instancji co do
wykładni art. 70 § 4 o.p. Uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał
sprawę do ponownego rozpoznania.
NSA stwierdził, po pierwsze, że do
oceny skuteczności przerwania
biegu terminu przedawnienia w niniejszej sprawie ma zastosowanie
ordynacja podatkowa w brzmieniu
nadanym ustawą nowelizującą. W
myśl bowiem art. 21 ustawy nowelizującej do przedawnienia zobowiązań podatkowych powstałych
przed wejściem w życie tej ustawy
stosuje się art. 70 § 4 o.p. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.
Po drugie, organy egzekucyjne dokonywały kilkakrotnie czynności
egzekucyjnych w stosunku do podatnika – ostatniej 19 maja 2005 r.
Tym samym nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania podatnika
przed wejściem w życie ustawy nowelizującej.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając ponownie sprawę, zwrócił się z pytaniem
prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.
Uzasadniając powstałe wątpliwości, pytający sąd podniósł następujące argumenty.
Celem przedawnienia jest ukształtowanie stabilnego stanu prawnego,
gwarantującego bezpieczeństwo
prawne podatnika, „który zyskuje
pewność, że po upływie określonego
czasu od powstania zobowiązania
nie będzie nękany żądaniem zapłaty”.
Znika zatem ryzyko dochodzenia
przez państwo świadczenia podatkowego w momencie najmniej dogodnym dla dłużnika. Przedawnienie
pełni funkcję stabilizującą stosunki
prawne. Pełni ono też funkcję motywującą do dochodzenia długów podatkowych przez organy władzy
publicznej w ściśle określonym terminie. Instytucja przedawnienia zobowiązań podatkowych jest – w
ocenie pytającego sądu – korzystna
również dla interesu publicznego. Z
biegiem czasu ustaje konieczność
rozstrzygania przez powołane do
tego organy potencjalnych sporów
powstałych w związku z przedawnionym roszczeniem, w tym rozstrzygania trudności dowodowych.
Brzmienie art. 70 § 4 o.p. pozostaje,
zdaniem pytającego sądu, w
sprzeczności z samą ideą przedawnienia. Przez możliwość wielokrotnego przerywania jego biegu może
się stać fikcją, gdyż przedawnienie
może nigdy nie nastąpić. Godzi to z
kolei w wynikający z zasady zaufania obywateli do państwa „zakaz formułowania obietnic bez pokrycia”.
Zdaniem pytającego sądu faktyczne pozbawienie podatnika
możliwości skorzystania z instytucji
przedawnienia „powoduje, iż nie
może on, powołując się na swoją autonomię woli, decydować o swojej sytuacji życiowej”. Podatnik nie ma
bowiem pewności prawa, rozumianej jako pewność, że na podstawie
obowiązującego
prawa
może
kształtować swoje stosunki życiowe,
nie będąc zaskakiwanym zmianą
prawa na jego niekorzyść. Zmiana
zasad przedawniania się zobowiązań pozbawia wobec tego
działania organów państwa cechy
przewidywalności.
2. Stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Wniósł o stwierdzenie, że art. 70 § 4 o.p., w
brzmieniu obowiązującym od 1
września 2005 r., jest zgodny z art.
2 Konstytucji. Analogiczne stanowisko w imieniu Sejmu zajął Marszałek Sejmu.
3. Opinię w sprawie przedstawił
Minister Finansów. Nie był on
uczestnikiem postępowania przez
Trybunałem, jednakże z uwagi na
znaczenie sprawy przedstawił on –
z własnej inicjatywy – pogląd na
temat instytucji przedawnienia zolato 2012
bowiązań podatkowych oraz praktyki organów podatkowych. W ocenie Ministra Finansów postępowanie
powinno być umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z
uwagi na niedopuszczalność orzekania. Jak zaznaczył, pytanie prawne
zostało skierowane na etapie ponownego rozpatrywania sprawy przez
Wojewódzki Sąd Administracyjny w
związku z wyrokiem NSA uchylającym wyrok sądu pierwszej instancji i przekazującym sprawę do
ponownego rozpoznania. Ocena
prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania sformułowane
przez NSA są wiążące dla sądu
niższej instancji i organu, którego
działanie lub bezczynność były
przedmiotem zaskarżenia. Pytający
sąd jest zatem związany wyrokiem
Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. W ocenie
Ministra Finansów udzielenie odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny stanowiłoby w tej sytuacji
niedopuszczalną ingerencję w sferę
wykładni przepisów, a więc w stosowanie prawa przez sądy.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył,
co następuje:
1. Przedmiot i zakres
zaskarżenia
Przedmiotem zaskarżenia jest art.
70 § 4 o.p. w brzmieniu nadanym
ustawą nowelizującą. Przepis ten
stanowi:
„Bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o
którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu
przedawnienia biegnie on na nowo
od dnia następującego po dniu, w
którym zastosowano środek egzekucyjny”.
Będący przedmiotem pytania
prawnego przepis ordynacji podatkowej stanowi część szerszej
regulacji normującej zasady przedawniania się zobowiązań podatkowych. Musi być on zatem
rozpatrywany w szerszym kontekście normatywnym.
73
GŁOSY I KOMENTARZE
Uwzględniając sposób wygaśnięcia
zobowiązań podatkowych, ustawodawca przewidział dwojakiego rodzaju mechanizmy skutkujące
ustaniem prawnopodatkowej więzi
między podatnikiem a wierzycielem
podatkowym z tytułu określonego
zobowiązania. Po pierwsze, efektywnym, a przez to i najbardziej
pożądanym sposobem jest dobrowolna zapłata podatku przez podatnika bądź też wystąpienie innych
zdarzeń przewidzianych w ustawach podatkowych, które prowadzą do wywiązania się z
obowiązku przez podatnika i zaspokojenia wierzyciela podatkowego. Po drugie, zobowiązanie
podatkowe może wygasnąć na
skutek zaistnienia innych zdarzeń
przewidzianych przez ustawodawcę. Do tej grupy zalicza się m.in.
przedawnienie zobowiązania. Wygaśnięcie zobowiązania podatkowego na skutek przedawnienia ma
jednak charakter nieefektywny,
gdyż nie zaspokaja roszczeń finansowych wierzyciela. Można je
potraktować jako nadzwyczajny
sposób ustania stosunku prawnopodatkowego między podatnikiem
a wierzycielem podatkowym.
Wygaśnięcie zobowiązania podatkowego na skutek przedawnienia następuje z mocy prawa. Przedawnienie
zobowiązań podatkowych ma zasadniczo odmienny charakter,
aniżeli przedawnienie zobowiązań
cywilnoprawnych. Niezapłacone
zobowiązanie podatkowe wraz z
należnościami ubocznymi (odsetkami za zwłokę) przestaje istnieć
bez potrzeby wydawana odrębnych decyzji. Organ podatkowy po
upływie terminu przedawnienia nie
może skutecznie żądać zapłaty należności, a dobrowolna zapłata podatku
po upływie terminu przedawnienia
skutkuje powstaniem u podatnika
nadpłaty podlegającej zwrotowi.
Mechanizm przedawnienia uregulowany w art. 70 o.p. odnosi się do
zobowiązań podatkowych, a zatem
do sytuacji, w której wysokość i termin płatności podatku są podatnikowi znane. Powinność świadczenia
jest zatem skonkretyzowana i zaktualizowana. Przedawnienie uregulowane w art. 70 o.p. dotyczy
zarówno zobowiązań powstałych z
mocy prawa, jak i ustalonych w
drodze konstytutywnej decyzji
wymiarowej. Przedawnienie zobowiązań podatkowych należy
zatem konsekwentnie odróżniać
od upływu terminu wydania decyzji ustalającej zobowiązanie
przez organy podatkowe. Bezskuteczny upływ terminu wydania
oraz doręczenia konstytutywnej
decyzji wymiarowej sprawia, że
zobowiązanie podatkowe, rozumiane jako skonkretyzowana i zaktualizowana powinność zapłaty
określonej kwoty na rzecz skarbu
państwa lub jednostki samorządu
terytorialnego, w ogóle nie powstaje, a więc nie może się również
przedawnić w trybie określonym w
art. 70 o.p.
Zgodnie z art. 70 § 1 o.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się
z upływem 5 lat, licząc od końca
roku kalendarzowego, w którym
upłynął termin płatności podatku.
Termin ten ma charakter materialnoprawny, a zatem nie może być
odroczony przez organ podatkowy,
ani przedłużony przez Ministra Finansów. Nie znajduje również do
niego zastosowania instytucja
przywrócenia terminu. Może natomiast nastąpić wstrzymanie
bądź zawieszenie jego biegu, w sytuacjach określonych w art. 70 § 2,
6 i 7 o.p.
Przerwanie biegu przedawnienia
zobowiązania oznacza, że czas, jaki
upłynął od początku biegu przedawnienia do zaistnienia przyczyny
powodującej jego przerwanie,
uważa się za niebyły, a przedawnienie rozpoczyna swój bieg na
nowo. Nie może nastąpić przerwanie biegu przedawnienia w okresie
zawieszenia, jak i kiedy zobowiązanie skutecznie przedawniło się
wcześniej.
Ustawodawca wiąże przerwanie
biegu przedawnienia zobowiązania
podatkowego z zaistnieniem dwóch
sytuacji: po pierwsze, z dniem
ogłoszenia upadłości, po wtóre zaś
z zastosowaniem środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony (art. 70 § 4). Jeżeli daty
zastosowania środka egzekucyjnego i zawiadomienia podatnika są
lato 2012
różne, przerwanie biegu przedawnienia następuje w tej drugiej dacie.
Katalog środków egzekucyjnych
odnoszących się do należności
pieniężnych, którymi są m.in. należności podatkowe, określa art.
1a pkt 12 ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji.
Katalog środków egzekucyjnych,
których stosowanie – w myśl art.
70 § 4 o.p. – przerywa bieg przedawnienia, ma charakter zamknięty. Oznacza to, że inne
sposoby redukcji zaległości podatkowej stosowane przez organy podatkowe, np. zaliczenie
nadpłaty na poczet zaległości podatkowej, nie mogą być uznane
za stosowanie środka egzekucyjnego. Nie prowadzą zatem do
przerwania biegu przedawnienia.
Przepis art. 70 § 4 o.p. umożliwia
wielokrotne przerywanie biegu
przedawnienia. Każdorazowe zastosowanie środka egzekucyjnego, o
którym podatnik został powiadomiony, skutkuje bowiem przerwaniem biegu pięcioletniego terminu.
Należy równocześnie dodać, że
środki egzekucyjne, które przerywają bieg przedawnienia zobowiązań podatkowych, muszą być
środkami realnymi i prowadzić
do zajęcia składników majątkowych pozostających w dyspozycji
dłużnika. Ponadto w sytuacji, gdy
organ podatkowy stosuje środek
egzekucyjny w celu zaspokojenia
należności podatkowej, przerywa
on bieg przedawnienia jedynie
na pięć lat. Do ponownego
przerwania biegu przedawnienia konieczne jest zastosowanie
kolejnego środka egzekucyjnego, skierowanego do innego
składnika majątkowego dłużnika.
Jeśli jednak dłużnik nie ma takiego
majątku, zobowiązanie podatkowe,
choćby niespełnione, wygaśnie.
Istotną zmianę zasad przedawniania zobowiązań podatkowych
przyniosła nowelizacja ordynacji
podatkowej z 2005 r., która nadała nowe, obecnie obowiązujące
brzmienie art. 70 § 4 o.p. Celem
tej zmiany było uchronienie podatników przed narastaniem
długu podatkowego. W poprzednio obowiązującym stanie praw-
74
GŁOSY I KOMENTARZE
nym przerwanie biegu przedawnienia następowało już z momentem
pierwszej czynności egzekucyjnej,
przy czym przerwa ta trwała aż do
zakończenia postępowania egzekucyjnego, które mogło być prowadzone latami. Nowa regulacja
uzależniła natomiast przerwanie
biegu przedawnienia od aktywności
organów podatkowych, polegającej
na stosowaniu określonych prawem
środków egzekucyjnych. Ponadto
bieg przedawnienia rozpoczynał się
na nowo od dnia następującego po
dniu, w którym zastosowano środek
egzekucyjny.
Zakwestionowany art. 70 § 4 o.p.
budzi wątpliwości pytającego sądu w
zakresie, w jakim – wiążąc z każdorazowym zastosowaniem środka egzekucyjnego przerwanie biegu
terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego – prowadzi do sytuacji, w której przedawnienie może
okazać się iluzoryczne. Wystarczy
bowiem zastosowanie chociażby
jednego środka egzekucyjnego w
odstępach nieprzekraczających pięciu lat oraz powiadomienie o tym
fakcie podatnika, aby przedawnienie nie nastąpiło. Zdaniem pytającego sądu narusza to wynikającą
z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania
obywateli do państwa i stanowionego prawa, a także zasadę bezpieczeństwa prawnego jednostek
(art. 2 Konstytucji). Jednocześnie
pytający sąd podnosi, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest
dokonywanie zmiany zasad przedawnienia zobowiązań na niekorzyść obywatela. Nie wskazuje on
jednakże, jako przedmiotu kontroli,
przepisu międzyczasowego regulującego stany prawne po wejściu w
życie ustawy nowelizującej z 2005 r.,
a precyzyjnie mówiąc – art. 21 tej
ustawy, zgodnie z którym do przedawnienia zobowiązań podatkowych powstałych przed wejściem w
życie tej ustawy stosuje się art. 70
§ 4 o.p. w brzmieniu nadanym
ustawą nowelizującą.
2. Wzorzec konstytucyjny.
Zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie
prawa oraz zasada bezpieczeństwa
prawnego, chociaż nie zostały expressis verbis wysłowione w tekście Konstytucji, to jednak niewątpliwie należą
do kanonu zasad składających się na
koncepcję państwa prawnego w znaczeniu, w jakim to pojęcie pojawia się
w art. 2 Konstytucji. Adresatami zasady wynikającej z art. 2 Konstytucji
są wszystkie organy władzy publicznej, zarówno tworzące, jak i stosujące
prawo.
Zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie
prawa, określana też mianem zasady lojalności państwa wobec
obywatela, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki.
Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, „by nie stawało się ono swoistą pułapką dla
obywatela i aby mógł on układać
swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których
nie mógł przewidzieć w momencie
podejmowania decyzji i działań oraz
w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym
prawem będą także w przyszłości
uznawane przez porządek prawny”.
Opierają się one zatem na pewności
prawa, czyli takim zespole cech
przysługujących prawu, które gwarantuje jednostce bezpieczeństwo
prawne, umożliwiając jej decydować
o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek
działania organów państwa, a zarazem znajomości konsekwencji
prawnych, jakie postępowanie to
może za sobą pociągnąć.
Z zasady demokratycznego państwa
prawa Trybunał wywiódł wymóg respektowania zasady ochrony zaufania
do państwa i stanowionego przez nie
prawa, która „obejmuje zakaz tworzenia prawa, które wprowadzałoby pozorne instytucje prawne. (…) Brak
możliwości realizacji prawa w granicach określonych przez ustawodawcę
jest przejawem tworzenia pozornej instytucji prawnej i przez to stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji”.
3. Ogólna ocena mechanizmu
przedawnienia zobowiązań podatkowych.
W pierwszej kolejności Trybunał
zauważył, że argumentacja pylato 2012
tającego sądu wydaje się opierać na
mylnie zidentyfikowanej hierarchii
wartości. Pytający sąd wysuwa bowiem na pierwszy plan argumenty
związane z celami przedawnienia i
jego znaczeniem dla sytuacji prawnej podatnika, nie odnosząc się natomiast do istoty oraz charakteru
prawnego zobowiązania podatkowego. Przedawnienie zobowiązań
podatkowych, jak podnosi pytający
sąd, sprzyjać ma zapewnieniu bezpieczeństwa prawnego, dzięki
czemu podatnik „po upływie określonego czasu od powstania zobowiązania nie będzie nękany żądaniem
zapłaty”, nawet gdy nie spełnił w
całości ciążącego na nim obowiązku.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozumowanie pytającego sądu
– o ile mogłoby być w pewnym stopniu usprawiedliwione w wypadku zobowiązań cywilnoprawnych – o tyle
nie może być zaakceptowane na
gruncie prawa podatkowego. Jak
trafnie podkreślają Marszałek Sejmu
i Prokurator Generalny, zasady przedawniania się zobowiązań podatkowych
należy
rozpatrywać
w
perspektywie art. 84 Konstytucji,
ustanawiającego powszechny obowiązek ponoszenia ciężarów i
świadczeń publicznych, a także art.
217 Konstytucji, który ustanawia
władztwo finansowe państwa.
W swym dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie odnosił się do istoty powszechnego
obowiązku
podatkowego
wyrażonego w art. 84 Konstytucji. Podkreślał on, że płacenie podatków
jest jedną z powinności jednostek
wobec państwa, wynikającą z faktu,
że każdy – korzystając z różnych
form realizacji zadań publicznych
przez państwo (zapewnienie bezpieczeństwa, utrzymanie dróg) – powinien też partycypować w ich
finansowaniu. Inaczej mówiąc, każdy
jest zobligowany do przyczyniania
się do dobra wspólnego według
własnych możliwości. Art. 84 Konstytucji, z jednej strony, zobowiązuje
więc każdego do posłuszeństwa i
podporządkowania się nałożonym na
niego ciężarom publicznym, z drugiej zaś, nakłada na ustawodawcę
wymóg wprowadzenia adekwat-
75
GŁOSY I KOMENTARZE
nych do potrzeb gwarancji instytucjonalnych, zapewniających organom władzy wykonawczej kontrolę i
egzekwowanie wykonywania przez
podatników ich obowiązków fiskalnych.
Nie bez znaczenia dla oceny rozwiązań określających zasady wygasania zobowiązań podatkowych
wskutek upływu czasu pozostają
także inne wartości konstytucyjne, a zwłaszcza konieczność
zachowania równowagi budżetowej oraz planowego wykonywania budżetu. Nakładając podatki,
ustawodawca szacuje wysokość
wpływów budżetowych, pozwalających sfinansować zaprogramowane wydatki. Przedawnienie
niewyegzekwowanych należności
podatkowych, jeśli zjawisko to przybierze znaczne rozmiary, może w rezultacie skutkować trudnościami w
realizacji zaplanowanych zadań państwa.
Niewywiązywanie się ze zobowiązań podatkowych godzi nie tylko
w interes finansowy Skarbu Państwa lub uprawnionych jednostek
samorządu terytorialnego, ale również narusza szeroko pojęty interes
publiczny, sprzeciwiając się równocześnie zasadom sprawiedliwości
społecznej. W świetle zasady powszechności i sprawiedliwości podatkowej nie można zaakceptować
sytuacji, w której niektórzy podatnicy uchylają się od wypełnienia
ciążącego na nich obowiązku, korzystając jednakże ze świadczeń
publicznych finansowanych z podatków płaconych przez pozostałych podatników.
Wobec powyższego należy uznać,
że umocowany konstytucyjnie obowiązek płacenia podatków, gdy nie
jest spełniany dobrowolnie, powinien podlegać przymusowej egzekucji. W rezultacie rodzi to potrzebę
wyposażenia organów władzy wykonawczej w takie instrumenty,
które pozwolą – z jednej strony –
wyegzekwować od dłużnika należne
świadczenie, z drugiej zaś – udaremnią próby ukrywania majątku
przez dłużników.
Zdaniem Trybunału nie ma
konstytucyjnych przeszkód, by
ustawodawca modyfikował zasady
przedawniania zobowiązań podatkowych, a nawet wydłużał pierwotnie ustalone terminy, z tym jednak
zastrzeżeniem, że nie może się to
odnosić do zobowiązań już wygasłych na podstawie przepisów
dotychczas obowiązujących. Innymi słowy, dopóki zobowiązanie
skutecznie nie wygasło, dopóty
prawodawca władny jest określić
nową, nawet dłuższą, barierę czasową wymagalności świadczenia.
Taka modyfikacja nie stanowi niedopuszczalnej ingerencji w prawa
nabyte, chronione przez art. 2 Konstytucji.
Ustawodawca dysponuje szerokim
marginesem swobody ustalenia
krańcowego terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych, po
nastaniu którego dochodzenie roszczeń przez wierzyciela podatkowego będzie nieskuteczne. Może
przy tym równocześnie wybierać
między różnymi konstrukcjami
przedawnienia w prawie podatkowym, w tym ustanawiać odrębne
terminy przeprowadzenia czynności
kontrolnych oraz samej egzekucji należności. Terminy te nie mogą być
jednakże zbyt krótkie, wyłączające
zapewnienie realizacji zasady powszechności i sprawiedliwości podatkowej, ani też zbyt długie – czyniące
przedawnienie zobowiązania podatkowego instytucją nierealną. Ocena
adekwatności terminu może zostać
przeprowadzona z uwzględnieniem
wszystkich towarzyszących danej regulacji okoliczności. Równocześnie
Trybunał Konstytucyjny nie może –
jako sąd prawa – wyznaczać ustawodawcy, jaki konkretnie termin
jest odpowiedni.
Określając procedurę wygaśnięcia
zobowiązań podatkowych na skutek upływu czasu, ustawodawca
musi wziąć pod uwagę wiele czynników. Po pierwsze, organy państwa powinny dysponować realną
możliwością egzekwowania niezapłaconych należności, tak aby
zapewnić realizację zasady powszechności i sprawiedliwości
podatkowej oraz równowagę
budżetową. Po drugie, ocena adekwatności długości terminu przedawnienia powinna uwzględniać okresy
zawieszenia, gdy przedawnienie nie
lato 2012
biegnie, a ponadto inne okoliczności,
związane choćby z prowadzeniem
różnego rodzaju kontroli podatkowych, które nie powodują zawieszenia
bądź
przerwania
biegu
przedawnienia. Po trzecie, należy
uwzględnić okoliczności faktyczne,
towarzyszące egzekwowaniu należności podatkowych, jak chociażby zachowania podatników
uchylających się od opodatkowania
czy też ukrywających majątek przed
egzekucją.
Nie bez znaczenia dla określenia
długości terminu przedawnienia pozostaje wreszcie faktyczna wydolność
organów administracji podatkowej,
chociaż słabość instytucjonalna państwa nie może stanowić samoistnej
przesłanki usprawiedliwiającej nadmierne wydłużanie terminu przedawnienia. Wreszcie, kształtując mechanizm
przedawnienia, ustawodawca nie powinien bagatelizować zasady powszechności i sprawiedliwości podatkowej.
Mechanizm przedawnienia nie może
skłaniać podatników do uchylania
się od opodatkowania i traktowania
go instrumentalnie, w kategoriach
narzędzia pozwalającego po pewnym
czasie uniknąć zapłaty podatku. Z
drugiej strony, zasady przedawniania zobowiązań podatkowych nie
mogą prowadzić do zróżnicowania
sytuacji podatników, wobec których
prowadzona jest egzekucja administracyjna i podatników, którzy nie
zapłacili podatku, lecz uniknęli odpowiedzialności jedynie przez niesprawność
działania
organów
podatkowych.
4. Ocena zgodności art. 70 § 4
Ordynacji podatkowej z art. 2
Konstytucji.
Ocena konstytucyjności zakwestionowanego w pytaniu prawnym
art. 70 § 4 o.p. musi być przeprowadzona, z jednej strony, w kontekście
regulacji normatywnej mechanizmu
przedawniania zobowiązań podatkowych wynikającego z przepisów
ordynacji podatkowej, z drugiej zaś
– w świetle przepisów procedury egzekucji administracyjnej. Dopiero
bowiem po analizie całokształtu
stanu prawnego odnoszącego się do
przerywania biegu przedawnienia,
76
GŁOSY I KOMENTARZE
w tym praw przysługujących podatnikowi, w stosunku do którego prowadzona jest egzekucja, jak również
kompetencji organów podatkowych, TK mógł stwierdzić, czy zakwestionowany w pytaniu prawnym
mechanizm odpowiada standardowi
konstytucyjnemu, wynikającemu z
art. 2 Konstytucji.
Przede wszystkim Trybunał Konstytucyjny zauważył, że art. 70 § 4
o.p. odnosi się do sytuacji, w której
prowadzona jest już egzekucja niezapłaconych w terminie należności
podatkowych. Postępowanie egzekucyjne stanowi bowiem konsekwencję niewywiązania się podatnika
z ciążącego na nim, skonkretyzowanego oraz zaktualizowanego już
powszechnego obowiązku konstytucyjnego ponoszenia ciężarów i
świadczeń publicznych. Należy
mieć jednocześnie na względzie, że
jeśli podatnik zapłaciłby podatek dobrowolnie w oznaczonym terminie,
nie byłoby potrzeby uruchamiania
przymusowej egzekucji należności.
Nie doszłoby zatem do podnoszonych przez sąd w pytaniu prawnym
ujemnych następstw dla podatnika
związanych z niemożliwością stabilizacji jego stosunków życiowych.
Zakwestionowany przepis de facto
wydłuża termin, w którym nastąpi
definitywne wygaśnięcie zobowiązania przez przedawnienie. Modyfikuje tym samym ogólną regułę
wyrażoną w art. 70 § 1 o.p., że po upływie
pięciu lat od końca roku kalendarzowego, w którym minął termin płatności
podatku, zobowiązanie podatkowe przedawnia się. Regulacja ta pozwala organom administracji podatkowej
prowadzić postępowanie zmierzające do finansowego zaspokojenia wierzyciela podatkowego tak
długo, jak długo podatnik dysponuje jakimś nowym, nieznanym
lub nieistniejącym wcześniej
majątkiem, z którego można egzekwować kwotę niezapłaconej należności.
Trybunał stwierdził, że pięcioletni
termin przedawnienia zobowiązań
podatkowych, o którym mowa w
art. 70 § 1 o.p., wydaje się terminem
zbyt krótkim, utrudniającym prawidłową egzekucję należności. Należy mieć bowiem na uwadze to, że
termin, po upływie którego zobowiązanie wygasa przez przedawnienie, obejmuje nie tylko prowadzenie
samego postępowania egzekucyjnego, ale wyznacza także ramy czasowe stwierdzania ewentualnych
nieprawidłowości w wywiązywaniu
się przez podatników ze zobowiązań
względem państwa. Prowadzenie
szeroko rozumianego postępowania
kontrolnego nie skutkuje w obecnym stanie normatywnym zawieszeniem biegu przedawnienia. Organy
prowadzące kontrolę muszą więc generalnie „zmieścić się” w terminie, o
którym mowa w art. 70 § 1 o.p., pozostawiając równocześnie organom
egzekucyjnym szansę przymusowego wyegzekwowania należności,
jeśli wykazano, że podatek nie został zapłacony, a podatnik dobrowolnie go nie uiszcza. Zawieszenie
biegu przedawnienia następuje bowiem dopiero w sytuacji, gdy decyzja
organów
podatkowych
określająca wysokość należnego zobowiązania zostanie zaskarżona do
sądu administracyjnego albo gdy
przeciwko podatnikowi wszczęto
postępowanie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, a
podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wiąże się z
niewykonaniem tego zobowiązania, a ponadto w sytuacji wniesienia powództwa o ustalenie przez
sąd powszechny istnienia lub nieistnienia prawa albo stosunku prawnego. W powyższych wypadkach
bieg przedawnienia – zgodnie z art.
70 § 6 o.p. – nie rozpoczyna się, a
już rozpoczęty ulega zawieszeniu.
Wyłączenie możliwości przerwania
biegu przedawnienia wymagalnych
zobowiązań podatkowych, które
podlegają obecnie przymusowej egzekucji, skutkowałoby niewątpliwie
naruszeniem zasady powszechności i sprawiedliwości podatkowej.
Pozwalałoby to bowiem podatnikom, w stosunku do których organy
państwa wciąż wykonują czynności
egzekucyjne, uniknąć realizacji konstytucyjnego obowiązku ponoszenia
ciężarów i świadczeń publicznych
skonkretyzowanego w ustawach podatkowych. Mając na względzie powyższe okoliczności, Trybunał nie
podzielił tym samym poglądu zawarlato 2012
tego w pytaniu prawnym o jakoby
konstytucyjnie niedopuszczalnym
wielokrotnym przerywaniu biegu
przedawnienia. Nie przemawiają bowiem za tym żadne konstytucyjne argumenty. Ustawodawca może
zatem swobodnie rozstrzygać, czy
przerwanie biegu przedawnienia następować będzie jedno- czy wielokrotnie.
Konstrukcja przerwania biegu
przedawnienia opisana w zakwestionowanym art. 70 § 4 o.p. zależy
w rzeczywistości od aktywności
organów egzekucyjnych. Przerwanie biegu przedawnienia nastąpi dopiero wtedy, gdy wszczęto
postępowanie egzekucyjne i zastosowano jeden ze środków egzekucyjnych, o którym podatnik
został zawiadomiony. W przeciwieństwie do poprzednio obowiązującego stanu prawnego
organy muszą się wykazać aktywnością polegającą na stosowaniu
środków egzekucyjnych, tj. zajęciu
określonych aktywów majątkowych
dłużnika. Do przerwania biegu przedawnienia niezbędne jest spełnienie
dwóch przesłanek: zastosowanie
środka egzekucyjnego i powiadomienie podatnika o tej czynności.
Stosowanie środków egzekucyjnych wiąże się z istnieniem składników majątkowych dłużnika, z
których może być prowadzona egzekucja. Jak nakazuje przyjąć doświadczenie
życiowe,
dłużnicy
często dokonują transferu składników majątkowych na osoby trzecie
albo w inny sposób starają się stworzyć pozór pozostawania bez
majątku. Jedynym celem takiego
działania wydaje się uniknięcie odpowiedzialności za długi i uniemożliwienie egzekucji należności,
przez doprowadzenie do umorzenia
postępowania egzekucyjnego. Niekiedy jednak właśnie po umorzeniu
postępowania i upływie czasu pierwotnie wyprowadzone z majątku
dłużnika aktywa powracają do
niego lub pojawiają się nowe,
nieistniejące wcześniej aktywa.
W takiej sytuacji możliwe jest
wszczęcie kolejnego postępowania
i zajęcie nowych, ujawnionych
składników majątkowych lub – gdy
postępowanie egzekucyjne nie
77
GŁOSY I KOMENTARZE
uległo zawieszeniu – zastosowanie
nowych środków egzekucyjnych.
Usprawiedliwia to przerwanie
biegu przedawnienia po zastosowaniu kolejnych środków egzekucyjnych.
Do przerwania biegu przedawnienia konieczne jest również powiadomienie podatnika o zastosowaniu
środka egzekucyjnego, co zwykle
polega na doręczeniu pisma urzędowego z informacją dla podatnika
o zajęciu prawa majątkowego.
Nie wolno jednocześnie tracić z
pola widzenia, że organy egzekucyjne – jako organy państwa – są
związane zasadą legalizmu, zgodnie
z którą czynności tych organów
muszą mieścić się w granicach
prawa. Ponadto organ egzekucyjny
nie ma absolutnej dowolności wyboru i stosowania środków egzekucyjnych. Jest on bowiem
zobowiązany stosować tylko takie
środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania
obowiązku, a spośród kilku dostępnych środków – najmniej uciążliwe dla
zobowiązanego. Jednocześnie ustawodawca sprecyzował przesłanki, po
zaistnieniu których postępowanie egzekucyjne jest obligatoryjnie umarzane, a także dopuścił możliwość
umorzenia postępowania, jeżeli wyegzekwowanie kwoty wyższej niż
koszty postępowania okazuje się
nierealne. Organ prowadzący postępowanie może także z urzędu
umorzyć w całości albo w części zaległości podatkowe, odsetki za
zwłokę lub opłatę prolongacyjną,
jeśli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty
przewyższającej wydatki egzekucyjne albo kwota zaległości podatkowej nie przekracza pięciokrotnej
wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym bądź też
kwota zaległości podatkowej nie
została zaspokojona w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym
lub upadłościowym, jak również
kiedy podatnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające
egzekucji na podstawie odrębnych
przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domo-
wego, których łączna wartość nie
przekracza kwoty 5000 zł, i jednocześnie brak jest spadkobierców innych niż Skarb Państwa lub
jednostka samorządu terytorialnego
oraz nie ma możliwości orzeczenia odpowiedzialności podatkowej
osoby trzeciej.
Warto również zauważyć, że podatnikowi, przeciwko któremu toczy się postępowanie egzekucyjne, przysługują
rozmaite środki ochrony jego praw.
Może on, w terminie siedmiu dni od
dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zgłosić zarzut w sprawie
prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Podstawą zarzutu może być niedopuszczalność środka egzekucyjnego czy zastosowanie środka zbyt uciążliwego.
Jeżeli więc zarzuty okażą się uzasadnione, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania
lub zastosowaniu mniej uciążliwego
środka egzekucyjnego. Podatnik
ma prawo kwestionować działania
organów w toku samego postępowania w postaci skargi na czynności
egzekucyjne oraz skargi na przewlekłość postępowania. Ustawodawca przewidział więc różnorakie
możliwości obrony przed potencjalnymi nieprawidłowościami organów podatkowych. Co więcej,
podatnikowi – na każdym etapie
postępowania – jeżeli tylko chce
dobrowolnie spełnić świadczenie
– przyznano możliwość ubiegania się o odroczenie terminu płatności podatku lub rozłożenie
zapłaty podatku na raty, odroczenie lub rozłożenie na raty zapłaty
zaległości podatkowej wraz z odsetkami, a także umorzenie w całości
lub części zaległości podatkowej,
odsetek za zwłokę lub opłaty prolongacyjnej.
Mając na uwadze, że egzekucja podatkowa jest następstwem niewywiązania się podatnika z jego
konstytucyjnego obowiązku, a obowiązujące instrumenty prawne zapewniają podatnikowi możliwość
ochrony jego interesów przed nieuzasadnioną lub zbyt intensywną
egzekucją, Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, że art. 70 § 4 o.p. jest
zgodny z art. 2 Konstytucji. Pytający
sąd nie przedstawił dostatecznie
umotywowanych dowodów, które
lato 2012
by pozwalały obalić domniemanie
konstytucyjności tego przepisu w
zakwestionowanym zakresie.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w
sentencji.
Opracowała:
dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA-BYRSKA
Zamieszczony powyżej materiał informacyjny
nie jest oficjalnym poglądem sędziów
Trybunału Konstytucyjnego.
Jedynym oficjalnym źródłem informacji
o orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
pozostaje Zbiór Urzędowy Orzecznictwa TK
78
PRO DOMO SUA - AWANSE NAUKOWE I ZAWODOWE
Vivat Kolegium
Członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu
obronił pracę doktorską na Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu
Łukasz Kondratko
doktorem prawa
22 maja 2012 r. w Collegium Iuridicum Novum w Poznaniu odbyła się
publiczna obrona rozprawy doktorskiej członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu
mgr. Łukasza Kondratki pt. „Wykładnia funkcjonowania a zmiana
społeczno-polityczna. Studium teoretycznoprawne”, przygotowana w Katedrze Teorii i Filozofii Wydziału Prawa
i Administracji Uniwersytetu im.
Adama Mickiewicza.
Stanowi ona próbę wyjaśnienia
miejsca, roli i znaczenia dyrektyw
funkcjonalnych w procesie wykładni
prawa. Problem ten został przedstawiony na płaszczyźnie teoretycznej i
praktycznej, tj. poprzez wskazanie roli
wykładni funkcjonalnej w ramach
wiodących polskich paradygmatów in-
terpretacyjnych oraz poprzez wskazanie na ewolucje w sposobie postrzegania dyrektyw funkcjonalnych przez Sąd
Najwyższy Rzeczypospolitej Polskiej w
wybranych orzeczeniach z lat 19602010 (ok. 354).
Zagadnienie, o którym tutaj mowa,
zostało ukazane w szerszym kontekście, tj. w ramach zmiany społecznopolitycznej oraz tranzycji polskiego
systemu prawa po roku 1989.
Promotorem dysertacji napisanej
przez mgr. Łukasza Kondratkę był
prof. UAM dr hab. Marek Smolak
(Uniwersytet im. Adama Mickiewicza
w Poznaniu), a recenzentami prof. dr
hab. Maciej Zieliński (Uniwersytet
Szczeciński) i prof. UW dr hab. Tomasz Stawecki.
Rada Wydziału Prawa i Administracji
lato 2012
Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza
w Poznaniu (w składzie przewidzianym
dla podejmowania uchwał w sprawie
nadawania stopni naukowych doktora,
doktora habilitowanego oraz występowania z wnioskami o nadanie tytułu
naukowego profesora) na posiedzeniu
w dniu 29 maja 2012 r. w drodze
uchwały postanowiła nadać mgr. Łukaszowi Kondratce stopień doktora nauk
prawnych w zakresie prawa. Gratulujemy.
JERZY BOBER
Prezes Samorządowego
Kolegium Odwoławczego w Przemyślu
79
PRO DOMO SUA - KONFERENCJE
XIII DOROCZNA KONFERENCJA NAUKOWA
STOWARZYSZENIA EDUKACJI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ,
UNIWERSYTET JAGIELLOŃSKI, KRAKÓW, 20-22 KWIETNIA 2012 R.
WPŁYW PRZEMIAN CYWILIZACYJNYCH
NA ADMINISTRACJĘ
I PRAWO ADMINISTRACYJNE
Dr JOANNA LEMAŃSKA
W dniach 20-22 kwietnia 2012 r. w
Krakowie, w Auli Collegium Novum
Uniwersytetu Jagiellońskiego, odbyła
się konferencja zatytułowana „Wpływ
przemian cywilizacyjnych na administrację i prawo administracyjne”, stanowiąca XIII Doroczną Konferencję
Naukową Stowarzyszenia Edukacji
Administracji Publicznej, wspólną
inicjatywę Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego
oraz Stowarzyszenia Edukacji Administracji Publicznej z siedzibą w Białymstoku. W obradach wzięli udział
wybitni przedstawiciele doktryny administracji i prawa administracyjnego,
w tym członkowie Stowarzyszenia, a
przede wszystkim profesorowie, doktorzy i magistrowie reprezentujący szkoły
wyższe, ale również praktycy – urzędnicy
administracji publicznej różnych szczebli.
Wybór tematu obrad został oparty na
spostrzeżeniu, że pomiędzy przemianami
cywilizacyjnymi a rozwojem administracji
publicznej i prawa administracyjnego
istnieje swoiste sprzężenie zwrotne. Zamierzeniem organizatorów było zwrócenie
uwagi na trzy wzajemnie powiązane
płaszczyzny tego rozwoju. Jako pierwszą
wskazano płaszczyznę definiowania,
sterowania i ochrony przez prawo administracyjne i administrację publiczną
samego procesu przemian cywilizacyjnych. Jak wskazywali w zaproszeniu na
konferencję organizatorzy, chodzi tu m.in. o
rozwój nauki i techniki jako element dobra
wspólnego, a także o nową postać interesu publicznego, społecznego, państwowego, lokalnego i indywidualnego.
Drugą płaszczyznę stanowią przemiany
cywilizacyjne postrzegane jako czynnik
zewnętrzny, usytuowany poza prawem,
generujący zmiany tego prawa oraz sposobu
funkcjonowania i organizacji administracji publicznej. Trzecia płaszczyzna
odnosi się do sposobu korzystania przez
prawo administracyjne i administrację
Prof. zw. dr hab. Jan Zimmermann
publiczną z dorobku, wyników rozwoju
nauki, techniki oraz – szerzej – przemian
cywilizacyjnych. W ramach tej płaszczyzny
dorobek przemian cywilizacyjnych zostaje
włączony w obręb prawa administracyjnego, a także wykorzystany przy budowie i funkcjonowaniu administracji
publicznej. Celem konferencji było zatem
zakreślenie kierunku, przedmiotu i
jakości zmian w administracji publicznej
i w prawie administracyjnym w kontekście proponowanych płaszczyzn.
Konferencję, w której wzięło udział
ponad 150 osób, objęła patronatem honorowym Minister Nauki i Szkolnictwa
Wyższego prof. dr hab. Barbara Kudrycka, Rzecznik Praw Obywatelskich
prof. dr hab. Irena Lipowicz, Jego Magnificencja Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego prof. dr hab. Karol Musioł,
Wojewoda Małopolski Jerzy Miller oraz
Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka
Artur Kozioł. Gośćmi honorowymi byli:
prof. dr hab. Karol Musioł, Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego, prof. dr hab.
Krystyna Chojnicka, Dziekan Wydziału
lato 2012
Prawa i Administracji UJ, prof. dr hab. Stanisław Biernat, Wiceprezes Trybunału
Konstytucyjnego, prof. dr hab. Mirosław
Stec, Przewodniczący Rady Legislacyjnej
przy Prezesie Rady Ministrów, dr Ryszard
Czerniawski, zastępca Rzecznika Praw
Obywatelskich, Krystyna Sieniawska,
Przewodnicząca Krajowej Reprezentacji
Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, Andrzej Irla, Sędzia NSA, Prezes
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Andrzej Harężlak, Wicewojewoda
Małopolski, oraz Artur Kozioł, Burmistrz
Miasta i Gminy Wieliczka, wraz z zastępcami – Urszulą Rusecką i Łukaszem
Sadkiewiczem.
Konferencję otworzyły wystąpienia prof.
Jana Zimmermanna, Kierownika Katedry Prawa Administracyjnego UJ, oraz
prof. Dariusza Kijowskiego, Prezesa
SEAP. Prof. Zimmermann w sposób szczególny podkreślił wartość konferencji jako
niezwykle rzadkiej okazji do spotkania i wymiany poglądów pomiędzy przedstawicielami doktryny prawa administracyjnego,
nauki administracji i nauk o zarządzaniu
oraz praktykami w tych dziedzinach. Prof.
Dariusz Kijowski odczytał ponadto ciepłe
słowa od min. prof. Barbary Kudryckiej.
Następnie w imieniu władz Uniwersytetu
Jagiellońskiego zgromadzonych powitał
Rektor UJ prof. Karol Musioł, a życzenia
owocnych obrad w imieniu Rzecznik
Praw Obywatelskich prof. Ireny Lipowicz
przekazał jej zastępca dr Ryszard Czerniawski. W imieniu Wojewody Małopolskiego uczestników konferencji i gości
powitał wicewojewoda Andrzej Harężlak. Następnie uczestnicy konferencji
wysłuchali wykładu wprowadzającego
prof. Michała Kuleszy, pierwszego
Prezesa Zarządu SEAP. Wystąpienie
rozpoczął on od refleksji na temat
80
współczesnej roli doktryny w orzecznictwie
sądów administracyjnych i Trybunału
Konstytucyjnego, zwracając uwagę na
widoczne zmniejszenie jej praktycznego
znaczenia, a niekiedy wręcz całkowite
pomijanie. Wskazał na trzy kategorie
zmian w administracji publicznej i
prawie administracyjnym. W pierwszej
kolejności wymienił modernizację administracji, dokonywanej na bieżąco, wraz z
postępem technologicznym, a w dalszej
kolejności – reformy o charakterze
menedżerskim, których celem powinno być
dostosowanie dotychczasowych metod
zarządzania publicznego do wyzwań
współczesności. Prof. Kulesza wspomniał
również o zmianach o charakterze transformacji ustrojowej dokonywanych w momentach przełomowych w historii, gdy
struktury administracji muszą być dostosowane do nowej rzeczywistości.
Równocześnie wyraził ubolewanie, że
współcześnie prace administracyjnoprawne
stanowią zbyt często prosty opis rozwiązań
normatywnych bądź też powtórzenie
dawnych tematów, a mniej chętnie podejmują wyzwania współczesności. Na zakończenie, w nawiązaniu do tematu sesji,
wyraził nadzieję, że konferencja sprzyjać
będzie odwróceniu tej tendencji.
W dalszej części obrady toczyły się
wokół następujących zagadnień: budowa
i funkcjonowanie administracji publicznej
jako wykładnika przemian cywilizacyjnych
i zagrożeń wynikających z tych przemian;
aksjologia nauki administracji oraz nauki
prawa administracyjnego wobec przemian
cywilizacyjnych; nowe pojęcia, zasady i instytucje nauki administracji i nauki prawa
administracyjnego związane z przemianami
cywilizacyjnymi oraz część ogólna i
części szczegółowe prawa administracyjnego jako zbiór instrumentów sterujących i wprowadzających przemiany
cywilizacyjne oraz niwelujących ryzyka
(techniczne i inne) wynikające z tych
przemian. Pierwszy z zaplanowanych paneli prowadzony był pod przewodnictwem dr. Witolda Mikułowskiego. Prof.
Jacek Czaputowicz przedstawił referat
zatytułowany „Modele administracji publicznej wobec wyzwań cywilizacyjnych”. W
dalszej kolejności goście konferencji mieli
przyjemność wysłuchać wystąpienia prof.
Joachima Osińskiego „Sprawa administracyjna samorządowa w dobie kryzysu
gospodarczego”. Kolejne wystąpienie dr.
Piotra Lisowskiego zatytułowane „Organizacja prawna administracji publicz-
nej wobec przemian cywilizacyjnych” poświęcone zostało rozważaniom mającym
doprowadzić do identyfikacji i weryfikacji relacji zachodzących między normatywizacją organizacji publicznej a
przemianami
cywilizacyjnymi
na
przykładzie metropolii i obszarów metropolitalnych oraz administracji oświatowej. Jak wskazał referent, właśnie w
przypadku takich zadań dochodzi do koncentracji kluczowych funkcji cywilizacyjnych. Właściwe zarządzanie nimi i
odpowiednie wykorzystanie związanego
z tym potencjału wymaga jednakże stosownej reakcji strukturalno-podmiotowej,
której propozycje zostały w wystąpieniu
przedstawione.
Po przerwie przewodnictwo w obradach
objął prof. Eugeniusz Ochendowski.
Jako pierwszy w sesji drugiej, w wystąpieniu zatytułowanym „Przemiany
cywilizacyjne a skuteczność prawa administracyjnego”, prof. Zbigniew Janku
podjął próbę odpowiedzi na pytanie, czy
przemiany cywilizacyjne zapoczątkowane
w 1989 roku miały wpływ na skuteczność
administracji publicznej w Polsce. Profesor
omówił czynniki determinujące skuteczność działania administracji przez pryzmat
podmiotów administrujących oraz podmiotów administrowanych. Szczególnie
interesujące były rozważania dotyczące
inteligentnej administracji. W dalszej kolejności przedstawione zostały wybrane przemiany cywilizacyjne mogące mieć wpływ na
wzrost skuteczności prawa administracyjnego. Do grupy tej referent zaliczył m.in.
wzrost liczby osób z wyższym wykształceniem czy nowe, doskonalsze środki komunikacji. Równocześnie wskazał, że największy
problem stanowi kwestia dobrowolnego wykonywania obowiązków publicznoprawnych.
W wystąpieniu „Wpływ przemian cywilizacyjnych na paradygmat administrowania przez prawo” mgr Aleksandra
Puczko zwróciła uwagę na to, że w państwie prawnym paradygmat administrowania przez prawo stał się, obok zasad
konstytucjonalizmu, ochrony praw i wolności człowieka i obywatela, fundamentem dla tego rodzaju rządów. Jak
podkreśliła referentka, administrowanie
przez prawo we współczesnym państwie
opiera się na trzech paradygmatach: pozytywizmie prawniczym typu miękkiego,
prawnonaturalnym w odsłonie XX-wiecznej oraz socjologicznej jurysprudencji,
a wpływ transformacji na paradygmat
lato 2012
administrowania przez prawo należy postrzegać jako pośredni. W jej opinii
przemiany cywilizacyjne oddziałują bezpośrednio na samo prawo, by dopiero w
następnej kolejności na wywodzące się z
niego postawy poszczególnych gałęzi
prawa i formy jego realizowania.
Niezwykle ożywioną dyskusję wywołało
wystąpienie dr. Krzysztofa Chocholskiego zatytułowane „Wpływ przemian
cywilizacyjnych na pojęcie interesu publicznego w polskim prawie administracyjnym”. Referent szczególną uwagę
poświęcił problematyce treści pojęcia
„interesu publicznego” na tle ochrony interesu jednostki. Wskazał, że interes
publiczny powinien być odczytywany
jako uprawnione i zgeneralizowane interesy jednostek, a pojęcie to nie ma jednej,
niezmiennej, stałej treści. Wystąpienie to
zakończyło część merytoryczną pierwszego dnia konferencji.
Drugi dzień obrad, pod przewodnictwem prof. Michała Kuleszy, rozpoczęła
prof. Barbara Kożuch wystąpieniem
„Korzyści współpracy organizacji publicznych i pozarządowych”. Omówiła tytułowe
zagadnienie przez pryzmat nauk o zarządzaniu. Referat stanowił część rozważań w ramach szerszego projektu badawczego
dotyczącego usprawniania zarządzania organizacjami publicznymi i pozarządowymi
(przy czym referentka przez to pojęcie rozumiała „organizacje obywatelskie”). Powołując
się na niezwykle interesujące badania empiryczne, prof. Kożuch wskazała, że
współdziałanie międzyorganizacyjne stało
się trwałym elementem zarządzania samorządowego, szczególnie w dużych
miastach. Równocześnie podkreśliła, że
podejmowanie wraz z organizacjami pozarządowymi działań dla dobra wspólnego
nadal stanowi słabo wykorzystywany sposób prowadzenia przez administrację
spraw publicznych.
Interesująca analiza relacji zachodzących
między uczestnikami życia publicznego
dokonana została w wystąpieniu prof.
Agnieszki Pawłowskiej zatytułowanym
„Partnerstwo międzysektorowe jako forma
współrządzenia w świetle badań”. Omówione zostały różne formy współrządzenia
ze szczególnym uwzględnieniem tytułowego
partnerstwa międzysektorowego na
przykładzie Lokalnych Grup Współdziałania
w województwie podkarpackim. Po przedstawieniu wyników swoich badań referentka wskazała, że partnerstwa terytorialne w
formie LGD w bardzo ograniczonym za-
81
kresie realizują założenia, które przypisuje
się współrządzeniu.
W kolejnym wystąpieniu zatytułowanym
„Partycypacja społeczna w tworzeniu jednostek pomocniczych gminy – kryzys czy rozwój w dobie przemian cywilizacyjnych?” dr
Anna Bohdan zaakcentowała, że w Polsce jednym z przeobrażeń, które nastąpiły
w celu dostosowania modelu władzy do
wyzwań współczesnych przemian cywilizacyjnych, było wprowadzenie zasady
społeczeństwa obywatelskiego, w tym
włączenie mieszkańców w proces tworzenia jednostek pomocniczych gminy.
Szczególną uwagę poświęciła zagadnieniom możliwości występowania przez
mieszkańców z inicjatywą utworzenia jednostki pomocniczej oraz konsultacji
społecznych w tych sprawach.
W wystąpieniu dr Julity Sitniewskiej
„Komunikacja administracji publicznej z
otoczeniem za pomocą nowych mediów –
przykład otwartego rządu” punktem wyjścia było wskazanie, że współcześnie
społeczeństwo stało się aktywnym partnerem administracji publicznej. Na
przykładzie otwartego rządu w Stanach
Zjednoczonych Ameryki referentka
wskazała na nową jakość w komunikacji
administracji z otoczeniem zewnętrznym,
podyktowaną wzięciem pod uwagę nowych sposobów komunikacji społeczeństwa, szczególnie w wolnej przestrzeni
Internetu. Jak podkreślała, wykorzystanie nowych technologii informacyjno-komunikacyjnych do aktywizacji obywateli
sprzyja odradzaniu ducha demokratycznego w społeczeństwie. Także sama administracja publiczna, używając technik
komunikacyjnych powstałych z inicjatywy społeczeństwa, może zmieniać swój
dialog z otoczeniem zewnętrznym.
Po przerwie na kawę przewodnictwo
obrad przejęła prof. Barbara Kożuch.
Prof. Dariusz Kijowski w wystąpieniu
zatytułowanym „Strategie i programy jako
podstawy działań administracji publicznej” podjął próbę odpowiedzi na pytanie,
czy sytuacja, w której rozstrzygnięcia
administracyjne albo inne działania tych
organów mają być podejmowane na podstawie lub w granicach określonych w
planach, strategiach bądź programach
ustanawianych w innej formie niż ustawy,
rozporządzenia czy akty prawa miejscowego, da się pogodzić z konstytucyjną
zasadą, że wszelkie akty organów władzy
publicznej kierowane do obywateli
muszą posiadać podstawę prawną w
postaci normy wyprowadzonej z aktu stanowiącego w naszym państwie źródło powszechnie obowiązującego prawa. W
niezwykle interesujący sposób omówił
charakter prawny tych form działania,
wskazując na ich niejednorodność. Na zakończenie wystąpienia wskazał, że choć
akty te są często wprowadzane w życie w
innych formach niż właściwe dla źródeł
powszechnie obowiązującego prawa, to
jednak w istocie nie zawierają w sobie
żadnych norm zachowania, a zatem
mogą stanowić faktyczne podstawy
działań organów administracji publicznej.
Plany i strategie jako specyficzne formy
działania administracji stanowiły także
przedmiot wystąpienia dr Joanny Lemańskiej zatytułowanego „Zarządzanie
gospodarką odpadami jako wyzwanie cywilizacyjne administracji XXI w.”. Jak
wskazała referentka, jednym z najważniejszych i najtrudniejszych do rozwiązania problemów XXI wieku jest
właśnie zagospodarowanie odpadów, nieuchronnie towarzyszących naszej cywilizacji. Równocześnie trudno mówić o
rozwiązaniu problemu gospodarki odpadami bez zapewnienia sprawnego zarządzania tym problemem przez samą
administrację. Znakomitym instrumentem zarządzania tak złożonymi problemami są stosowne strategie czy plany.
Stanowią one bowiem wyraz wspólnego
dążenia do zaspokojenia potrzeb społeczeństwa, gwarantując niezbędny zakres
współdziałania wszystkich uczestników.
W wystąpieniu zatytułowanym „Ewolucja procedur w funkcjonowaniu administracji publicznej w związku z oczekiwaniami
nowoczesnego społeczeństwa” dr Ewa Szuber-Bednarz podjęła próbę zdefiniowania
pojęć „procedura funkcjonowania administracji” i „nowoczesne społeczeństwo”
oraz wskazała obszary oczekiwań
społecznych w tym zakresie. W dalszej
kolejności omówiła zmiany w polskim
ustawodawstwie będące realizacją oczekiwań społecznych.
Następnie zaprezentowany został referat dr. Aleksandra Nielickiego zatytułowany „Jaki samorząd terytorialny:
dostawca usług czy organizator rozwoju?”
Jak wskazał referent, tytułowe pytanie
ma zasadnicze znaczenie dla rozumienia
istoty współczesnego samorządu terytorialnego. Powołując się na prof. Michała
Kuleszę, zwrócił uwagę na dwa obszary
decentralizacji – w sferze władczej (imperium) i gospodarki komunalnej (domilato 2012
nium), uznając tę drugą za decydującą o
realnej decentralizacji państwa i realnej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Jego zdaniem ustawy ustrojowe
określają zakres kompetencji jednostek
poszczególnych szczebli jednolicie dla danego szczebla i jedynie w sposób bardzo
ogólny. Równocześnie podkreślił potrzebę zróżnicowania roli samorządów
poszczególnych szczebli właśnie w wymiarze: wykonywania usług publicznych
a organizacja procesów rozwojowych,
wskazując, że rzeczywistość niekoniecznie
odpowiada obecnie temu modelowi.
Ostatnia, piąta, sesja prowadzona była
pod przewodnictwem prof. Teresy Górzyńskiej. W wystąpieniu, zatytułowanym „E-administracja – korzyści i
zagrożenia” dr Ambroży Mituś omówił
korzyści płynące z korzystania z rozwiązań e-administracji. W interesujący
sposób wskazał także bariery utrudniające funkcjonowanie e-administracji
w praktyce. Wystąpienie zakończyły
rozważania dotyczące problemu, na ile
e-administracja wiedząca coraz więcej o
obywatelu będzie służyć obywatelowi, a
na ile może mu szkodzić.
Mgr Joanna Leszczyńska w referacie
zatytułowanym „Udostępnianie danych
przestrzennych w Internecie” omówiła zagadnienia związane z udostępnianiem danych przestrzennych w Polsce przy
wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej. Referat poświęcony był obecnej
sytuacji prawnej i praktycznym aspektom
gromadzenia i udostępniania danych
przestrzennych, związanym z implementacją do polskiego porządku prawnego
dyrektywy INSPIRE. Szczególną uwagę
referentka poświęciła geoportalowi infrastruktury informacji przestrzennej utworzonemu przez Głównego Geodetę Kraju.
Kolejny referat, autorstwa mgr. Marcina
Kumali, „Znaczenie elektronicznej administracji w ograniczeniu żądania zaświadczeń oraz oświadczeń przez organy
administracji publicznej w sprawach z zakresu pomocy społecznej – zagadnienia wybrane”, stanowił próbę określenia wpływu
przepisów dotyczących elektronicznej administracji w kontekście ograniczenia w
żądaniu przez organy administracji publicznej zaświadczeń oraz oświadczeń przy
odniesieniu tych przepisów do wybranych aktów prawnych z zakresu pomocy
społecznej. Po wnikliwej i szczegółowej
analizie zagadnienia referent doszedł do
wniosku, że o ile zagadnienie elektronicz-
82
PRO DOMO SUA - PRO MEMORIA
nej administracji należy zaliczyć do podstawowych narzędzi przemiany i odnowy
administracji publicznej, o tyle znaczenie
technologii informacyjno-telekomunikacyjnych w ograniczeniu żądania przez
organy administracji publicznej zaświadczeń oraz oświadczeń na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego jest,
niestety, nadal ograniczona.
Wszystkie sesje kończyły się ożywioną
dyskusją, a przedstawione wystąpienia
stanowiły niezwykle ciekawą wymianę
poglądów. Jak podkreślał prof. Jan Zimmermann, spotkanie przedstawicieli
doktryny prawa administracyjnego, nauki
administracji i nauk o zarządzaniu oraz
praktyków w tych dziedzinach było niezwykle potrzebne, ujawniając równocześnie wiele kwestii utrudniających dialog,
jak chociażby problem terminologii.
Także inni uczestnicy konferencji podkreślali, że liczą na kontynuację takich
interdyscyplinarnych spotkań. Ze
względu na wysoką wartość merytoryczną wystąpień zostaną one opublikowane. Publikacja obejmie także inne,
nieprezentowane w trakcie konferencji,
ale równie wartościowe artykuły.
Część popołudniową pierwszego dnia
konferencji jej uczestnicy i goście zapamiętają na długo, gdyż dzięki gościnności
Burmistrza Gminy i Miasta Wieliczka Artura Kozioła mogli zwiedzić Kopalnię Soli
w Wieliczce oraz wziąć udział w uroczystej kolacji w hotelu Turówka w Wieliczce.
Uświetniła ją wspaniałym występem Jaga
Wrońska, artystka „Piwnicy pod Baranami” i kabaretu „Loch Camelot”.
Zainteresowanie konferencją, jak również
jej wysoki merytoryczny poziom i inspirujące dyskusje utwierdziły organizatorów
w przekonaniu, że niezbędna jest kontynuacja idei spotkań o charakterze interdyscyplinarnym, a także wspieranie i
inicjowanie działań przyczyniających się
do zacieśniania tych więzi.
dr JOANNA LEMAŃSKA
Autorka jest adiunktem w Katedrze
Prawa Administracyjnego
Uniwersytetu Jagiellońskiego
WSPOMNIENIE o dr. MARKU ZAGROSIKU
10 marca 2012 r. po długiej i ciężkiej
chorobie zmarł w wieku zaledwie 55
lat dr Marek Zagrosik, w latach 19912008 członek pozaetatowy i etatowy
Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu.
Od 1980 r. był pracownikiem naukowym na Wydziałe Prawa i Administracji
Uniwersytetu Wrocławskiego.
Zajmowały go zagadnienia prawa
pracy, prawa pomocy społecznej,
prawa medycznego, prawa ubezpieczeń
społecznych.
W latach 1992-1993 kierował pracami
Zespołu do spraw Polityki Socjalnej i
Opieki Społecznej przy Pełnomocniku
Rządu do spraw Reformy Administracji
Publicznej.
Brał udział w pracach nad przygotowaniem ustawy o pomocy społecznej. Był
ekspertem Sejmowej Komisji Zdrowia.
poddawał chorobie. Opisywał przecież
szczegółowo zabytki, których już z
powodu choroby nie mógł osobiście
zwiedzić.
Czytał, codziennie, bardzo dużo.
Miał własne zdanie i lubił się nim
podzielić.
Przebywać z Markiem, kolegować się
z Nim i przyjaźnić – to była arcyciekawa
przygoda i wielka przyjemność.
Wspomagał bezinteresownie Komitet
Organizacyjny Izby Diagnostów Laboratoryjnych.
Twórca ustawy o diagnostyce laboratoryjnej.Miał wybitny, przenikliwy rozum.
Nikomu nie odmawiał pomocy.
Był uważnym obserwatorem zjawisk
przyrody i kultury, lubił podróżować,
a związanej z tym pasji poznawczej nie
Z jego odejściem jest wśród nas i nas
– mniej.
Do zobaczenia, Marku…
KOLEŻANKI I KOLEDZY
Z SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM
ODWOŁAWCZEGO WE WROCŁAWIU
KWARTALNIK KRAJOWEJ REPREZENTACJI SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH.
WYDAWCA: Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, ul. Juliusza Lea 10, 30−048 Kraków,
tel./faks 12 632 91 34, 12 633 61 86 w. 25; [email protected]
www.kolegium.krakow.pl
Redaktor naczelny: KRYSTYNA SIENIAWSKA.
Rada Redakcyjna: Aleksandra Brylińska, Wiesław Drabik, Stanisław Hojda, Janusz Kłos, Zygmunt Markiewicz, Bogdan Muzyczuk,
Wanda Osińska-Nowak, Paweł Smoleń, Marek Żmuda.
Rada Naukowa kwartalnika „Casus”: prof. dr hab. Jan Boć, prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Leon Kieres, prof. dr hab. Dariusz Kijowski, prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak,
prof. dr hab. Michał Kulesza, prof. dr hab. Ewa Łętowska, prof. dr hab. Czesław Martysz, prof. dr hab. Andrzej Matan, dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz, prof. dr hab. Stanisław Prutis,
sędzia NSA Włodzimierz Ryms, prof. dr hab. Paweł Sarnecki, prof. dr hab. Mirosław Stec (Przewodniczący), prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Marek Szewczyk,
prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, prof. dr hab. Ludwik Żukowski.
Sekretarz redakcji: dr Józef Kuffel. Redaktor techniczny: dr Maciej Malinowski.
Projekt i opracowanie graficzne: © Attila Leszek Jamrozik. Projekt okładki i ilustracje: © Ewa Barańska−Jamrozik.
SKANOWANIE: FABRYKA GRAFIKI, Kraków, ul. Trawiasta 3. DRUK I OPRAWA: DRUKARNIA SKLENIARZ, Kraków, ul. Bolesława Czerwieńskiego 3d, 31-319 Kraków.Nakład: 2500 egz.
lato 2012
BIAŁA PODLASKA
Prezes Zbigniew Jastrząb
ul. Brzeska 41,
21−500 Biała Podlaska
tel./faks 83 34 34 636
[email protected]
BIAŁYSTOK
Prezes Dariusz Kijowski
ul. Mickiewicza 3/5,
15−213 Białystok
tel./faks 85 732 46 00,
tel. 85 732 77 14, tel. 732 15 35
BYDGOSZCZ
Prezes Jacek Joachimowski
ul. Jagiellońska 3,
85−950 Bydgoszcz
tel. 52 339 59 10,
faks 52 339 59 22
sekretariat@sko−bydgoszcz.pl
[email protected]
CZĘSTOCHOWA
Prezes Piotr Palutek
al. Niepodległości 20/22,
42−200 Częstochowa
tel./faks 34 363 11 18,
tel. 34 363 13 39
[email protected]
GORZÓW WIELKOPOLSKI
Prezes Wiesław Drabik
ul. B. Chrobrego 31,
66−400 Gorzów Wielkopolski
tel. 95 735 81 00,
faks 95 735 81 11
[email protected]
KATOWICE
Prezes Czesław Martysz
ul. Dąbrowskiego 23,
40−032 Katowice
tel. 32 255 27 75,
faks 32 251 86 72
[email protected]
KONIN
Prezes Ryszard Knapkiewicz
ul. 1 Maja 7,
62−510 Konin
tel. 63 243 76 35,
tel./faks 63 243 76 36
[email protected]
LEGNICA
Prezes Elżbieta Szudrowicz
pl. Słowiański 1,
59−220 Legnica
tel. 76 86 29 881,
tel./faks 76 85 60 498
[email protected]
ŁOMŻA
Prezes Anna Sadowska
ul. Nowa 2,
18−400 Łomża
tel./faks 86 216 61 48
biuro@sko−lomza.pl
OLSZTYN
Prezes Bogdan Muzyczuk
ul. Kajki 10/12,
10−547 Olsztyn
tel./faks 89 527 49 37,
tel./faks 89 523 53 96
[email protected]
PIŁA
Prezes Barbara Kula
ul. Dzieci Polskich 26,
64−920 Piła
tel./faks 67 351 55 01,
tel./faks 67 351 55 10
[email protected]
[email protected]
POZNAŃ
Prezes Krzysztof Świderski
al. Niepodległości 16/18,
61−713 Poznań
tel. 61 852 54 41,
tel./faks 61 854 14 58
[email protected]
RZESZÓW
Prezes Krzysztof Heliniak
ul. Grunwaldzka 15,
35−068 Rzeszów
tel./faks 17 867 19 61,
tel. 17 867 12 20
[email protected]
SKIERNIEWICE
Prezes Ewa Susik
ul. Trzcińska 18,
96−100 Skierniewice
tel. 46 833 34 27,
tel./faks 46 833 22 43
[email protected]
SZCZECIN
Prezes Józef Naumiuk
ul. Wały Chrobrego 4,
70−502 Szczecin
tel. 91 430 33 33,
faks 91 430 33 32
[email protected]
TORUŃ
Prezes Marek Żmuda
ul. Targowa 13/15,
87−100 Toruń
tel. 56 659 16 39,
faks 56 655 34 17
[email protected]
WŁOCŁAWEK
Prezes Sławomir Szkudlarz
ul. Kilińskiego 2,
87−800 Włocławek
tel. 54 411 52 64,
tel./faks 54 411 52 62
[email protected]
ZIELONA GÓRA
Prezes Robert Gwidon Makarowicz
al. Niepodległości 7,
65−048 Zielona Góra
tel. 68 327 14 50,
faks 68 324 80 26
[email protected]
CHEŁM
Prezes Leszek Górny
pl. Niepodległości 1,
22−100 Chełm
tel. 82 563 24 71,
tel./faks 82 563 2471
[email protected]
ELBLĄG
Prezes Urszula Maziarz
ul. Związku Jaszczurczego 14a,
82−300 Elbląg
tel. 55 611 45 00,
tel./faks 55 611 45 01
[email protected]
JELENIA GÓRA
Prezes Aleksandra Brylińska
ul. Obrońców Pokoju 26a,
58−500 Jelenia Góra
tel./faks 75 769 87 31,
tel. 75 769 87 32
[email protected]
KOSZALIN
Prezes Jolanta Wyszyńska
ul. W. Andersa 34,
75−950 Koszalin
tel. 94 34 28 273,
faks 94 34 28 280
[email protected]
KRAKÓW
Prezes Krystyna Sieniawska
ul. J. Lea 10,
30−048 Kraków
tel. 12 633 61 86,
tel./faks 12 632 91 34
[email protected]
LESZNO
Prezes Wiesława Glinka
ul. Słowiańska 54,
64−100 Leszno
tel./faks 65 520 15 50,
tel. 65 528 81 61
[email protected]
ŁÓDŹ
Prezes Zygmunt Markiewicz
ul. Piotrkowska 86,
90−103 Łódź
tel./faks 42 630 72 14,
tel. 42 632 24 85
[email protected]
[email protected]
BIELSKO−BIAŁA
Prezes Józef Zimnal
ul. 3 Maja 1,
43−300 Bielsko−Biała
tel. 33 812 38 64,33 812 37 35,
faks 33 812 38 26
[email protected]
CIECHANÓW
Prezes Ewa Kwiatkowska-Szymak
ul. Rzeczkowska 6,
06−400 Ciechanów
tel. 23 672 68 25,
faks 23 673 77 56
[email protected]
GDAŃSK
Prezes Dorota Jurewicz
ul. Podwale Przedmiejskie 30,
80−824 Gdańsk
tel./faks 58 301 12 26,
tel./faks 58 346 26 11
[email protected]
KIELCE
Prezes Wanda Osińska−Nowak
al. IX Wieków Kielc 3,
25−955 Kielce
tel. 41 34 21 210,
faks 41 368 10 46
[email protected]
KROSNO
Prezes Zbigniew Ostafil
ul. Bieszczadzka 1,
38−400 Krosno
tel. 13 432 75 00,
tel./faks 13 432 03 14
[email protected]
LUBLIN
Prezes Paweł Smoleń
ul. Zana 38c,
20−601 Lublin
tel. 81 532 72 54,
tel./faks 81 743 62 14
[email protected],
[email protected]
NOWY SĄCZ
Prezes Maciej Ciesielka
ul. Gorzkowska 30,
33−300 Nowy Sącz
tel. 18 442 89 70,
faks 18 442 89 40
[email protected]
OSTROŁĘKA
Prezes Halina Kwiatkowska
ul. Gorbatowa15,
07−400 Ostrołęka
tel./faks 29 760 27 69
[email protected]
PIOTRKÓW TRYBUNALSKI
Prezes Zofia Pabich
ul. Słowackiego 19,
97−300 Piotrków Trybunalski
tel./faks 44 649 79 20,
44 649 64 98, tel. 44 649 78 66
[email protected]
PŁOCK
Prezes Bogumił Kacprzak
ul. Królewiecka 27,
09−402 Płock
tel. 24 262 76 97,
tel./faks 24 262 75 02
sekretariat@sko–plock.pl
PRZEMYŚL
Prezes Jerzy Bober
ul. Borelowskiego 1,
37−700 Przemyśl
tel./faks 16 670 20 91
sko−[email protected]
RADOM
Prezes Grażyna Mazur
ul. Żeromskiego 53,
26−600 Radom
tel. 48 362 02 76,
faks 48 362 08 51
[email protected]
SŁUPSK
Prezes Bogdan Nakonieczny
ul. Jana Pawła II nr 1,
76−200 Słupsk
tel./faks 59 842 73 05
[email protected]
TARNOBRZEG
Prezes Danuta Wydra
ul. Świętej Barbary 12,
39−400 Tarnobrzeg
tel. 15 822 25 25,
faks 15 823 22 32
[email protected]
WAŁBRZYCH
Prezes Zbigniew Rutecki
ul. Dmowskiego 22,
58−300 Wałbrzych
tel. 74 666 36 10,
faks 74 666 36 44
[email protected]
WROCŁAW
Prezes Stanisław Hojda
pl. Powstańców Warszawy 1,
50−951 Wrocław
tel. 71 340 64 84,
tel/faks 71 340 64 01
biuro@sko−wroc.org
zawodów prawniczych…
z dr. Jarosławem Gowinem,
Ministrem Sprawiedliwości RP,
rozmawia Krystyna Sieniawska
5 − Dr Krzysztof Świderski, Publiczne ogłasza20 −
KALISZ
Prezes Andrzej Kałużny
ul. Częstochowska 12,
62−800 Kalisz
tel./faks 62 757 63 61
[email protected]
OPOLE
Prezes Jolanta Kuźbińska-Waszak
ul. Oleska 19a,
45−052 Opole
tel./faks 77 453 83 67,
tel. 77 453 86 35
[email protected]
SIEDLCE
Prezes Andrzej Marek Dębiński
ul. Piłsudskiego 38,
08−110 Siedlce
tel./faks 25 632 73 53
[email protected]
W numerze:
2 − Krystyna Sieniawska, Artykuł wstępny
3 − Nie planujemy jednak całkowitego otwarcia
SIERADZ
Prezes Zofia Kijankowa
pl. Wojewódzki 3,
98−200 Sieradz
tel. 43 822 64 50,
tel./faks 43 822 57 97
[email protected]
SUWAŁKI
Prezes Helena Milewska
ul. Noniewicza 89,
16−400 Suwałki
tel./faks 87 566 36 61
[email protected]
TARNÓW
Prezes Irena Gargul
ul. Bema 17,
33−100 Tarnów
tel./faks 14 655 63 22 ,
tel./faks 14 655 19 21
[email protected]
WARSZAWA
Prezes Tomasz Podlejski
ul. Kielecka 44,
02−530 Warszawa
tel. 22 622 49 62 − 64,
tel./faks 22 625 21 66
[email protected]
ZAMOŚĆ
Prezes Stanisław Majewski
ul. Partyzantów 3,
22−400 Zamość
tel./faks 84 627 07 18
[email protected]
Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych
ul. J. Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 0 12 632 91 34
[email protected], www.kolegium.krakow.pl
25 −
30 −
38 −
47 −
52 −
nie o czynnościach organów administracji
publicznej
Dr Tomasz Brzezicki, Krzysztof Śmigielski,
O dopuszczalności stosowania nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego
do orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawie aktualizacji opłaty
rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych
Dr Jarosław Dobkowski, W kwestii miejsca
zamieszkania i pobytu osoby ubiegającej się
o pozwolenie na broń lub je posiadającej
Dorota Cisak, Ochrona interesu państwa w
świetle ustawy o nabywaniu nieruchomości
przez cudzoziemców
Magdalena Sośniak, Charakterystyka specyficznych cech procedury zgłoszenia robót budowlanych w aspekcie skutków upływu terminu wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia
Marcin Makowski, Wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w porozumieniu z innym organem – na podstawie art.
75 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego
ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie
środowiska oraz o ocenach oddziaływania na
środowisko
Konrad A. Politowicz,Kurator dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym
– w ujęciu prawnoporównawczym.
Część II: Charakter kurateli w postępowaniu
administracyjnym i sądowoadministracyjnym
60 −
Prof. dr hab. Aleksander Lipiński, Glosa do
Postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r. (II OW 43/11)
65 − Dr Maciej P. Gapski, Glosa aprobująca do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z
dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK
1236/11
GŁOSY I KOMENTARZE
67 −
71 −
Dr Piotr Dobosz, „Produkty Benedyktyńskie”
jako przejaw niematerialnego i materialnego
dziedzictwa kulturalnego
Dr Małgorzata Szczerbińska-Byrska, Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
PRO DOMO SUA - AWANSE NAUKOWE I ZAWODOWE
78 − Łukasz Kondratko doktorem prawa
PRO DOMO SUA
79 − Dr Joanna Lemańska,
XIII Doroczna Konferencja Naukowa Stowarzyszenia Edukacji Administracji Publicznej, Uniwersytet Jagielloński, Kraków, 20-22 kwietnia 2012 r.
82 − Wspomnienie o dr. Marku Zagrosiku
ORZECZNICTWO ADMINISTRACYJNE
WYROK
z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1080/11 str. 1
UCHWAŁA
z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt II FPS 4/11
str. 4

Casus nr 64 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków

Transkrypt

Podobne dokumenty

P. Wrzosek, Ostateczność a prawomocność decyzji administracyjnej

Znaczenie i zasady pracy administracyjno

prof. J. Dobkowski - Wydział Prawa i Administracji

Profesjonalna obsługa interesanta w ramach

Sylabus-Prawo Administracyjne-SSP

Informacja w sprawie stosowania Ładu

Wspomnienie o prof. zw. dr. hab. Januszu Borkowskim

Postępowanie administracyjne - Wydział Prawa i Administracji