inwestycje bez pomocy środków unijnych

Transkrypt

INWESTYCJE
BEZ POMOCY
ŚRODKÓW
UNIJNYCH
zeszyt II
Wiesława Kwiatkowska
Dariusz Korczakowski
Arkadiusz Godula
Jacek Pietrusiak
Warszawa
© Fundacja Wspomagania Wsi, 2013
Spis treści
Wstęp
Finansowanie inwestycji komunalnych z unii europejskiej
Przygotowanie nowego rozdania funduszy europejskich
2014-2020
Nowe wskaźniki zadłużenia i ich znaczenie dla finansów
jednostek samorządu terytorialnego
Czy samorządy gminne potrzebują budżetu zadaniowego?
Energia w gminach. Grupy zakupowe jako forma aktywnej
polityki kosztowej samorządu
Partnerstwo publiczno-prywatne, stan prawny, przykłady
5
7
15
23
41
57
65
INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH | 5
WSTĘP
Przedstawiamy Państwu kolejny zeszyt Akademii Wójta. Tym razem wspólnie z samorządowcami z całej Polski rozmawialiśmy nad
kondycją samorządowych budżetów.
Mimo medialnych obietnic, ze środki unijne znów popłyną szerokim strumieniem do samorządów, gminy nauczone poprzednią perspektywą budżetową muszą przygotować działania awaryjne, na wypadek braku możliwości finansowych dalszych działań.
Jednocześnie coraz bardziej zaczynają doskwierać nie do końca
udane inwestycje. Koszt ich utrzymania spada na barki samorządów.
W ciągu minionych lat Polska stała się krajem aquaparków, basenów,
hal sportowych i koncertowych nie zawsze mogących samodzielnie
funkcjonować.
Jednocześnie od przyszłego roku zmieniają się metody naliczania
długu publicznego, co pogorszy sytuację samorządów znajdujących
się tuż pod kreską.
W niniejszej publikacji prezentujemy również sposoby na oszczędzanie, dzięki którym można uzyskać pewien luz w budżecie. Wydaje
się, że w najbliższych latach energetyka pozwoli nam ograniczyć wydatki. Samorządy nie powinny się zadowalać prostymi oszczędnościami wynikającymi z obniżenia stawek u operatorów energetycznych.
Wskazujemy również na inne sposoby ograniczenia wydatków.
Próbujemy również upowszechnić ideę Partnerstwa PublicznoPrywatnego (PPP) dla kontynuowania zamierzeń inwestycyjnych.
Czyli przeniesienie części kosztów na innych uczestników procesu.
Zapraszamy do lektury i na stronę www.akademiawojta.pl.
Zespół Akademii Wójta
6|
INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH
FINANSOWANIE
INWESTYCJI KOMUNALNYCH
Z UNII EUROPEJSKIEJ
Obecność funduszy unijnych i ich wykorzystanie przyczynia się
w bardzo znacznym stopniu do wdrażania myślenia perspektywicznego i szczegółowego planowania rozwoju przez beneficjentów. To
z kolei przekłada się na bardziej efektywne wykorzystanie środków,
a co za tym idzie racjonalny rozwój. Bez wkładu wspólnotowego
wielu beneficjentów nie zdecydowałoby się na realizację inwestycji,
które w późniejszym czasie mogą okazać się kluczowe dla ich dalszego rozwoju.
Decydując się na złożenie wniosku o dotację, trzeba jednocześnie
mieć świadomość ciążących na beneficjencie obowiązków, przede
wszystkim w zakresie trwałości projektu współfinansowanego ze
środków unijnych, czyli zdolności do uzyskania założonych produktów
i rezultatów projektu, która musi być zachowana przez okres pięciu
lat po zakończeniu jego realizacji. Złożenie wniosku o dotację to dopiero początek dość skomplikowanego procesu realizacji inwestycji.
Osiągniecie zakładanych wskaźników, zwłaszcza rezultatu oraz zrealizowanie opisanych celów, to podstawowe kwestie, na które należy
zwrócić uwagę przy planowaniu inwestycji. Niezgodne z założeniem
konkursu i projektu wydatkowanie przyznanych środków może bowiem skutkować zwrotem przyznanej dotacji.
Co gwarantuje więc powodzenie?
Powodzenie gwarantuje przede wszystkim przyjęcie realnych
założeń, opracowanie na podstawie obowiązujących zasad poprawnego merytorycznie projektu oraz trzymanie się przyjętych założeń
na etapie realizacji projektu.
Bardzo istotne jest również zaangażowanie zarządu i stworzenie kompetentnego zespołu w trakcie przygotowywania i realizacji
projektu, gdyż wraz z planowaną do złożenia dokumentacją, zakładamy wszelkie obciążenia wynikające z użytkowania, często konieczne
do modyfikacji i urealnienia na etapie realizacji i eksploatacji. Częstym
problemem jest przyjęcie nierealnych założeń ekonomicznych.
8|
Mimo że pozwala to inwestycję dobrze „sprzedać” lokalnie i uzyskać
akceptację Rady Gminy planowanych w przyszłości obciążeń budżetu, związanych z jej utrzymaniem, lecz z punktu widzenia właściciela obowiązanego do utrzymania kosztownej inwestycji, generuje
w kolejnych budżetach znaczne, niezaplanowane wydatki.
Podstawowe założenia konieczne do racjonalnego oszacowania na etapie przygotowania projektu:
▪▪ koszty realizacji inwestycji,
▪▪ koszty niezbędne do osiągnięcia założonych wskaźników i utrzymania trwałości w perspektywie co najmniej pięcioletniej,
▪▪ przychody w kontekście planowanych wskaźników rezultatu,
▪▪ cele projektu a pomoc publiczna,
▪▪ studium wykonalności a budżet gminy,
▪▪ wskaźniki produktu a wskaźniki rezultatu,
▪▪ koszty inwestycji liczone w czasie jej realizacji,
▪▪ koszty utrzymania liczone po zakończeniu inwestycji, zakładane
ze środków własnych wraz z kosztami odtworzeniowymi, zgodnie
z ustawą o rachunkowości:
▫▫ koszty utrzymania nieruchomości wynikające z podstawowych
kosztów eksploatacyjnych (np. światło, ogrzewanie, obsługa
techniczna),
▫▫ koszty utrzymania wynikające z założonych wskaźników (koszt
obsługi merytorycznej, zwiększone koszty eksploatacji jako pochodne założonych wskaźników).
Przy aplikowaniu o środki zewnętrzne samorządy często kierują
się wysokością dotacji (maks. do 85 proc. wartości) jako głównym
magnesem decydującym o realizacji danej inwestycji. Dotyczy to
zwłaszcza inwestycji w obszarze kultury, turystyki, oświaty, zdrowia
czy e-społeczeństwa. Wiele basenów czy hal sportowych nigdy by nie
powstało z funduszy własnych nie tylko dlatego, że budżety samorządów nie mogłyby sobie na taką inwestycję pozwolić, ale przede
wszystkim ze względu na koszty generowane przez te inwestycje po
rozpoczęciu ich eksploatacji. Magia 85 proc. dofinansowania z budżetu UE odsuwa na dalszy plan racjonalne myślenie o bezwzględnej
potrzebie posiadania hali sportowej czy basenu w małej miejscowości, gdzie w większości przypadków rzeczywiście konieczna jest infrastruktura tego typu, ale nie hala, a sala gimnastyczna. Jeśli chodzi
o basen, to po dokonaniu precyzyjnych analiz, bardziej korzystne okazuje się np. wynajęcie autobusu na koszt gminy i dowożenie dzieci
do pobliskiego miasta powiatowego, gdzie znajduje się basen. Pod
tym względem studia wykonalności, prezentowane jako załączniki do
wniosków, nie przedstawiają obiektywnego obrazu, faktycznych problemów, nie wynika z nich również jednoznaczna potrzeba posiadania takiego obiektu. Najczęściej są to dokumenty uzasadniające wolę
posiadania, przedstawiające argumenty, które nie są obiektywne,
racjonalne i społecznie uzasadnione.
Dowodem na tak postawioną tezę jest w przeważającej większości
przypadków brak dogłębnej analizy stanu, z której jednoznacznie wynika potrzeba realizacji przedmiotowej inwestycji oraz założone koszty
odtworzeniowe i utrzymania obiektu, które leżą po stronie właściciela
obiektu, muszą być finansowane z budżetu gminy i stają się kosztem
stałym, rosnącym, obciążającym budżet na wiele lat. W większości
przypadków są one niedoszacowane, zarówno pod względem stałych
kosztów utrzymania (media, obsługa niezbędna do realizacji programu funkcjonalno-użytkowego), jak i konieczne do założenia z punktu
widzenia utrzymania obiektu jako kosztów odtworzeniowych środka
trwałego.
Pomoc publiczna - luka finansowa
Wszystkie projekty przygotowywane w odpowiedzi na ogłoszenia
konkursowe, oferujące dofinansowanie ze środków publicznych,
swoim charakterem dzielą się na podlegające pomocy publicznej
i niepodlegające pomocy publicznej.
Co jest zatem pomocą publiczną, kto jej podlega i dlaczego nie
można jednoznacznie stwierdzić, bez przeanalizowania konkretnego
przypadku, czy rzeczywiście dane przedsięwzięcie podlega lub nie
podlega pomocy publicznej?
10 |
Rys. 1. Podział podstawowy rodzajów projektów ze względu na rodzaj
dofinansowania
Przygotowując projekt inwestycyjny, z założenia instytucje publiczne zakładają, że ich przedsięwzięcie nie podlega pomocy publicznej,
gdyż one same nie podlegają pomocy.
Godnym podkreślenia jest fakt, iż to nie podmioty podlegają
pomocy publicznej, a transakcje zawierane na rynku, wobec czego
decydujące jest nie kto, ale na co się umawia. Ocenie podlega więc
sam projekt, a nie podmiot, który go realizuje.
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
Luka w finansowaniu nie dotyczy projektów, które:
podlegają zasadom pomocy publicznej,
nie generują dochodu,
których przychody nie pokrywają w pełni kosztów operacyjnych.
Przesłanki decydujące o transferze pomocy publicznej:
transfer skutkuje przysporzeniem na rzecz określonego podmiotu,
na warunkach korzystniejszych niż rynkowe, transfer jest selektywny – uprzywilejowuje określone podmioty lub
wytwarzanie określonych dóbr, w efekcie tego transferu występuje lub może wystąpić zakłócenie
konkurencji, transfer wpływa na wymianę gospodarczą między krajami członkowskimi. INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH | 11
Dla oceny występowania pomocy publicznej nie ma znaczenia
cel działalności wykonywanej przez określony podmiot. Istotne jest
tylko to, czy działalność ta jest wykonywana w warunkach faktycznej lub potencjalnej konkurencji.
Przesłanki pomocy publicznej – na przykładzie kultury
Wbrew intuicyjnym wyobrażeniom, działalność na rzecz kultury
i ochrona dziedzictwa narodowego nie są wyłączone z definicji spod
oddziaływania przepisów o pomocy publicznej.
Dofinansowanie projektów dotyczących działalności kulturalnej,
wykonywanej przez instytucje kultury, samorządy terytorialne, kościoły i inne podmioty niewykonujące działalności w warunkach konkurencji, nie stanowi pomocy publicznej. Jednak tak, jak w każdym
innym przypadku, pomoc publiczna wystąpi, jeśli będą jednocześnie
spełnione wszystkie kryteria składające się na test pomocy publicznej. W przypadku sektora kultury szczególne znaczenie mają:
▪▪ negatywny wpływ udzielanej pomocy na konkurencję,
▪▪ wpływ na wymianę handlową między krajami członkowskimi.
12 |
Rys. 2. Mapa regionalnej pomocy inwestycyjnej na lata 2007-2013
Muzea, biblioteki, archiwa czy filharmonie to instytucje, które z zasady nie konkurują ze sobą o klientów.
W przypadku wyżej wymienionych instytucji, które poza działalnością kulturalną prowadzą też działalność gospodarczą, publiczne finansowanie działalności kulturalnej nie będzie stanowiło pomocy publicznej pod warunkiem, jeżeli:
▪▪ • oba rodzaje działalności dadzą się wyraźnie rozdzielić;
▪▪ • finansowanie obu rodzajów działalności można wyraźnie rozdzielić;
▪▪ • podmiot jest w stanie właściwie przypisywać koszty do poszczególnych rodzajów działalności, czyli nie zachodzi tzw. krzyżowe dotowanie działalności gospodarczej.
W przypadku projektów dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego, posiadanie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie przesądza o tym, że nie służy on wykonywaniu działalności konkurencyjnej. Przeciwnie, często tego rodzaju obiekty są wykorzystywane do
komercyjnej działalności turystycznej.
Należy więc pamiętać, że instytucje tego rodzaju, poza działalnością podstawową, mogą prowadzić inną działalność, wykonywaną
w warunkach konkurencji.
Przykładem są ośrodki kultury czy muzea, które odpłatnie udostępniają pomieszczenia w celu organizacji np. różnego rodzaju imprez
i uroczystości oraz w tym zakresie konkurują z innymi podmiotami,
wykonującymi taką działalność, chociażby z hotelami, jeśli takie instytucje funkcjonują na rynku.
Odsyłam do poradnika na stronie internetowej MRR: www.mrr.gov.
pl/fundusze/pomoc_publiczna/regulacje_polskie/Strony/Regulacje_
polskie.aspx w celu uszczegółowienia wiedzy na temat pomocy publicznej.
14 |
PRZYGOTOWANIE NOWEGO
ROZDANIA FUNDUSZY
EUROPEJSKICH 2014-2020
W nowej perspektywie unijnej na lata 2014-2020 samorządy staną przed poważnym problemem − możliwości absorbcji środków
unijnych wobec wyczerpanych w znacznym stopniu środkach własnych. Znaczenia mogą nabrać takie narzędzia, jak: finansowanie
zwrotne czy dłużne lub uciekanie w spółki celowe oraz partnerstwo
z sektorem prywatnym.
Umowa Partnerska to kontrakt pomiędzy Polską a Komisją
Europejską, w którym Polska wskazuje sposób w jaki planuje zrealizować swoje cele rozwojowe dzięki funduszom unijnym, w nowej perspektywie finansowej 2014-2020. Założenia tego dokumentu zostały
przyjęte przez rząd 15 stycznia 2013 r. i określają one kierunek polskich przygotowań do nowego „rozdania”.
W dokumencie tym wskazano m.in. rodzaje inwestycji, które będą
mogły liczyć na dofinansowanie, zaproponowano też układ programów operacyjnych, zarys systemu ich wdrażania oraz podział odpowiedzialności za zarządzanie funduszami europejskimi pomiędzy
władze krajowe i regionalne.
Po roku 2013 priorytetami w Polsce w przyznawaniu środków z UE
będą m.in. takie dziedziny, jak:
▪▪ badania i rozwój,
▪▪ komercjalizacja badań naukowych,
▪▪ podnoszenie konkurencyjności polskich firm,
▪▪ inwestowanie w podnoszenie poziomu edukacji, kompetencji
i kwalifikacji zawodowych.
Promowane będą zwłaszcza wszystkie działania, na poziomie
administracji lub przedsiębiorstw, które będą propagować współpracę.
Znacznie większa część pieniędzy niż w bieżącej perspektywie
będzie zarządzana na poziomie regionalnym. W nowej perspektywie finansowej UE na lata 2014-2020 województwa dostaną łącznie
22,8 mld euro do podziału. W ramach tej kwoty uwzględniono środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego
16 |
Funduszu Społecznego. Dla porównania, w poprzednim budżecie
było to 19,8 mld euro. Wysokość wsparcia poszczególnych regionów
obliczana jest na podstawie tzw. algorytmu berlińskiego, w którym
bierze się pod uwagę m.in. liczbę mieszkańców danego obszaru, bezrobocie, PKB i siłę nabywczą per capita. Nowy podział pieniędzy rozkłada się następująco:
▪▪ dolnośląskie ma otrzymać około 1 mld 636 mln euro,
▪▪ kujawsko-pomorskie − 1 mld 531 mld euro,
▪▪ lubelskie − 1 mld 832 mld euro,
▪▪ lubuskie − 728 mln euro,
▪▪ łódzkie − 1 mld 764 mln euro,
▪▪ małopolskie − 2 mld 390 mln euro,
▪▪ opolskie − 759 mln euro,
▪▪ podkarpackie − 1 mld 744 mln euro,
▪▪ podlaskie − 974 mln euro,
▪▪ pomorskie − 1 mld 480 mln euro,
▪▪ śląskie − 2 mld 782 mln euro,
▪▪ świętokrzyskie − 998 mln euro,
▪▪ warmińsko-mazurskie − 1 mld 124 mln euro,
▪▪ wielkopolskie − 1 mld 940 mln euro,
▪▪ zachodniopomorskie − 1 mld 204 mln euro.
Województwo mazowieckie przekroczyło poziom 75 proc. średniej
unijnej PKB na mieszkańca, a zatem nie jest już w grupie tzw. najbiedniejszych regionów i otrzyma 1 mld 659 mln euro, co stanowi 60 proc.
dotychczasowej alokacji. Mniej środków otrzyma także województwo
warmińsko-mazurskie, natomiast dla reszty obszarów przewidziano
więcej pieniędzy niż w poprzednim budżecie. Mimo to marszałkowie
województw już wyrażają swoje niezadowolenie i zapowiadają dalsze
negocjacje.
Podstawowe założenia
1. Programy regionalne będą w nadchodzących latach dwufunduszowe. „Będzie można łączyć wsparcie w inwestycje »twarde«, np. infrastrukturalne, ze wsparciem inwestycji »miękkich«, związanych
z rozwojem kapitału ludzkiego”.
2. Podatek VAT w projektach dofinansowanych z Funduszy
Europejskich będzie kosztem kwalifikowalnym, co oznacza utrzymanie możliwości jego refundacji.
3. Maks. poziom dofinansowania unijnego w wysokości 85 proc.
(dla regionów mniej rozwiniętych) oraz 80 proc. dla Mazowsza.
Bardzo istotnym elementem Regionalnych Programów Operacyj
nych planowanych w nowej perspektywie 2013-2020, są Zintegrowane
Inwestycje Terytorialne.
Czym są Zintegrowane Inwestycje Terytorialne,
czyli ZIT?
W okresie 2014-2020 zostały zaproponowane nowe instrumenty dla
polityki spójności, które pozwolą skuteczniej wykorzystywać środki
w określonych obszarach. Ich głównym założeniem jest terytorialne
ukierunkowanie interwencji publicznej. ZIT mają służyć realizacji zintegrowanej strategii rozwoju danego terytorium.
Regulacje UE przewidują, że ZIT powinien być realizowany z więcej niż jednej osi priorytetowej, jednego lub więcej programów operacyjnych. Osie priorytetowe mogą obejmować swym zakresem różne
cele tematyczne, przy czym ich finansowanie nie może przekraczać
20 proc. alokacji UE, przeznaczonej na realizację danego RPO.
Instrument ZIT zakłada delegację części zadań związanych z wdrażaniem programów operacyjnych (np. wybór projektów, przygotowanie kryteriów wyboru projektów itp.) na poziom niższy niż regionalny
(subregionalny lub lokalny) w celu realizacji zintegrowanych projektów, łączących działania finansowane z Europejskiego Funduszu
Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Fundusz Społecznego.
Realizacja ZIT na obszarach funkcjonalnych wymaga stworzenia
partnerstwa reprezentującego dany obszar.
Zgodnie z zapisami Założeń Umowy Partnerstwa, Zintegrowane
Inwestycje Terytorialne w Polsce będą realizowane głównie w miastach i na ich obszarach funkcjonalnych (dotyczy to szczególnie największych ośrodków miejskich).
Celem realizacji Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych
w Polsce jest:
▪▪ realizacja zintegrowanych projektów odpowiadających w sposób
kompleksowy na potrzeby i problemy miast i ich obszarów funkcjonalnych;
▪▪ zwiększanie udziału miast i ich obszarów funkcjonalnych w zarządzaniu programami operacyjnymi;
▪▪ sprzyjanie rozwoju współpracy i integracji na obszarach funkcjonalnych polskich miast przede wszystkim tam, gdzie skala problemów związanych z brakiem współpracy i komplementarności działań różnych jednostek administracyjnych jest największa.
18 |
ZIT w pierwszym rzędzie zostanie wykorzystany dla wsparcia obszarów funkcjonalnych miast wojewódzkich.
Takie podejście realizuje jeden z celów nowej polityki regionalnej
do roku 2020 określonej w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego
2010-2020, tj. wzmacnianie funkcji metropolitalnych ośrodków wojewódzkich oraz integracja ich obszarów funkcjonalnych.
Zgodnie z zapisami Założeń UP, na realizację ZIT na obszarach
funkcjonalnych miast wojewódzkich wyodrębnione zostaną dodatkowe środki z tzw. rezerwy programowej, które przekazane zostaną do
Regionalny Programów Operacyjnych.
ZIT mogą być również realizowane w miastach o charakterze regionalnym i subregionalnym (oraz ich obszarach funkcjonalnych).
Środki na realizację ZIT w tych ośrodkach pochodzić będą z podstawowej alokacji poszczególnych RPO, a decyzja o realizacji ZIT
w tych miastach będzie zależna od woli poszczególnych samorządów
województw.
Dodatkowo ZIT-y mogą być realizowane na innych obszarach (niekoniecznie obszarach miejskich), jeśli obszary te przedstawią strategię terytorialną a samorządy województw zdecydują o poparciu realizacji takiej strategii.
Trzeba będzie koniecznie spełnić określone warunki, aby otrzymać
fundusze na realizację ZIT. Należą do nich:
▪▪ przygotowanie Programu działań ZIT;
▪▪ zawiązanie zinstytucjonalizowanej formy partnerstwa;
▪▪ posiadanie odpowiedniej zdolności instytucjonalnej;
▪▪ podpisanie porozumienia do realizacji ZIT w województwie
z Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym.
Ponadto pożądane będzie przygotowanie strategii rozwoju obszaru funkcjonalnego miasta.
Najważniejszym warunkiem realizacji ZIT jest udokumentowanie
chęci jednostek samorządu terytorialnego do współpracy, która będzie wyrażać się zawiązaniem zinstytucjonalizowanej formy partnerstwa, zwanej związkiem ZIT.
Przewidziano różne formy partnerstw:
▪▪ Związek międzygminny lub powiatowy;
▪▪ Stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego;
▪▪ Porozumienie międzygminne;
▪▪ Spółka założona wspólnie przez jednostki samorządu terytorialnego.
W skład Związku ZIT mogą wejść samorządy gminne, powiaty,
jak również samorząd wojewódzki, w zależności od zakresu jego
działania.
Rys. 3. Warunki realizacji ZIT i finansowanie
Zadania, jakie będzie pełnił Związek ZIT, jak też jego forma prawna,
uzależnione będą od stopnia powierzenia zadań w zarządzaniu RPO.
W sytuacji powierzenia pełnej delegacji zadań, instytucja reprezentująca ZIT powinna mieć silne umocowanie prawne, np. związek
międzygminny.
Przy minimalnej delegacji zadań, sprowadzającej się do wpływu na
wybór projektów do dofinansowania, zastosowana może być dowolna forma partnerstwa dopuszczona prawem o mniej sformalizowanej
20 |
formule, np.: stowarzyszenie, porozumienie administracyjne lub inne
rozwiązania.
Zasady uwzględniania wymiaru miejskiego polityki spójności UE,
w tym realizacja Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych.
ZIT w ramach RPO może być realizowany w ramach:
▪▪ w postaci specjalnych osi priorytetowych przeznaczonych na realizację ZIT. Każdy RPO zawiera wtedy co najmniej dwie osie priorytetowe dla ZIT, jedną dotyczącą działań finansowanych z EFRR,
drugą dotyczącą działań finansowanych z EFS;
▪▪ w postaci działań/poddziałań dedykowanych ZIT w ramach „zwykłych” osi priorytetowych. Działania/poddziałania dedykowane realizacji ZIT znajdują się zarówno w osiach priorytetowych dotyczących działań finansowanych z EFRR, jak i z EFS.
Tabela 1. Harmonogram przyjętych prac
Zadanie
Termin
realizacji
Instytucja
odpowiedzialna
Przygotowanie projektu Zasad uwzględniania
wymiaru miejskiego polityki spójności UE,
w tym realizacji Zintegrowanych Inwestycji
Terytorialnych (Zasad realizacji ZIT)
Styczeń 2013
MRR
Konsultacje Zasad realizacji ZIT
Styczeń 2013
MRR
Zatwierdzenie Zasad realizacji ZIT przez MRR
Styczeń 2013
MRR
Organizacja spotkań konsultacyjno-informacyjnych z reprezentantami FOM i regionami
dot. przygotowania się do realizacji ZIT
Luty 2013
MRR / IZ RPO
Prace nad zawiązywaniem Związków ZIT oraz
rozpoczęcie prac nad Programami działań ZIT
Luty-lipiec
2013
Związki ZIT
Rozpoczęcie procedury uruchomienia dotacji
finansowej w ramach POPT na przygotowanie działań w ramach ZIT
Marzec –
kwiecień 2013
MRR
Konsultacje Programów działań ZIT z IŻ RPO,
MRR oraz partnerami spopłeczno-gospodarczymi
Lipiec-sierpień
2013
Związek ZIT
Przekazanie Programów działań ZIT do akceptacji IŻ RPO oraz MRR
Wrzesień 2013
Związek ZIT
Akceptacja Programów działań ZIT przez IŻ
RPO oraz MRR oraz podpisanie porozumienia
pomiędzy Związkiem ZIT a IZ RPO
Wrzesień –
grudzień 2013
Związek ZIT /
IŻ RPO / MRR
Gotowość do realizacji ZIT w ramach RPO
Styczeń 2014
Związek ZIT
Odsyłam do dwóch dokumentów na stronie internetowej MRR:
w celu uszczegółowienia wiedzy na temat Umowy Partnerstwa i Zasad
uwzględniania wymiaru miejskiego polityki spójności UE, w tym realizacji Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych:
www.mrr.gov.pl/fundusze/fundusze_europejskie_2014_2020/programowanie_2014_2020/umowa_partnerstwa/strony/glowna.aspx
w w w. m r r. g o v. p l / a k t u a l n o s c i / p o l i t y k a _ r o z w o j u / S t r o n y /
ZintegrowaneInwestycjeTerytorialne_01022013.aspx
22 |
NOWE WSKAŹNIKI ZADŁUŻENIA
I ICH ZNACZENIE DLA FINANSÓW
JEDNOSTEK SAMORZĄDU
TERYTORIALNEGO
Wstęp
Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego zawsze było regulowane stosownymi przepisami. Nie da się tego uniknąć, gdyż finanse lokalnych samorządów są przecież częścią sektora finansów
publicznych, a ich zadłużenie bezpośrednio przekłada się na ogólny
dług publiczny. Warto jednak zauważyć, mimo że mieszkańcy często spoglądają na działania administracji przez pryzmat lokalnych
urzędów, a wydatki lokalne są tak samo bardzo ważne dla firm z regionu, jak dla całej gospodarki polskiej, to zadłużenie samorządów
stanowi niewielki udział w tym długu.
Można się o tym przekonać, analizując wykres zadłużenia samorządów.
Niezależnie od relatywnie niewielkiego wpływu długów samorządowych na ogólny dług publiczny, powinno się jednak przypomnieć,
że zadłużenie sektora finansów publicznych kształtowało się w ostatnich latach blisko dopuszczalnych wartości granicznych. Osiągnięcie
zaś wartości ustawowych, od których rozpoczynają się procedury
ograniczające wydatki publiczne, spędza sen z powiek kolejnym ministrom finansów, zwłaszcza jeśli się weźmie pod uwagę recesję i pogarszającą się koniunkturę. Zatem, nawet relatywnie niewielkie zadłużenie samorządów mogło wpłynąć na przekroczenie ustawowych
progów. Te przesłanki w znaczącej mierze przyczyniły się do zmiany
regulacji w tym zakresie.
24 |
Wykres 1. Zadłużenie samorządów1
Uchwalona w 2009 roku nowa wersja ustawy o finansach publicznych zdefiniowała nowy sposób wyliczania maksymalnego poziomu
zadłużania się samorządów. O ile początkowo nowe wskaźniki były
często bagatelizowane, o tyle obecnie są one praktycznie wszędzie
przedmiotem szczegółowej analizy, przeprowadzonej nie tylko przez
przedstawicieli samorządu, ale również przez instytucje rządowe czy
środowiska naukowe.
Według ostatniego raportu Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
dotyczącego kondycji samorządów (dane za 2011 rok), nowy wskaźnik zadłużenia znacząco obniży możliwości zadłużania się samorządów. Według obliczeń resortu, jeśli regulacje dotyczące zadłużenia
miałyby obowiązywać już dziś, to 108 JST (75 gmin, dwa miasta na
prawach powiatu oraz 31 powiatów) nie mogłoby dokonać żadnych
spłat zaciągniętych już zobowiązań, gdyż ich indywidualne limity
spłaty zadłużenia są równe zeru lub ujemne. Tylko dla 227 JST nowe
przepisy byłyby korzystniejsze.
Na podstawie badań przeprowadzonych przez dr. Michała Bitnera
z Uniwersytetu Warszawskiego wspólnie z dr. Jackiem Sierakiem wynika, że przy założeniu absorpcji funduszy unijnych i przy zachowaniu
dotychczasowego poziomu pozostałych nakładów inwestycyjnych (niezwiązanych z projektami unijnymi), jedynie ok. 300 JST nie przekroczy
1
Monika Korolewska, Kamilla Marchewka-Bartkowiak, Zadłużenie samorządów terytorialnych w Polsce,
„Studia BAS”, nr 4(28), 2011.
wskaźników w nowym okresie programowania. Zdaniem dr. Bitnera,
tylko 300 na ponad 2,7 tys. samorządów w latach 2014-2020 będzie
w stanie realnie pozyskiwać unijne dotacje na inwestycje.
Na inny aspekt zmiany przepisów zwróciła uwagę Regionalna Izba
Obrachunkowa. Z analiz Krajowej Rady RIO wynika, że w ubiegłym
roku było wiele samorządów, które dochodami ze sprzedaży majątku bezskutecznie próbowały pokryć różnicę między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi. Jest bardzo prawdopodobne, że jednostki te będą mieć problemy z uchwaleniem budżetu na 2014 rok,
gdyż wchodzi w życie formuła obliczania indywidualnego wskaźnika
zadłużania JST. Warto zauważyć, że jeśli gmina nie może uchwalić
budżetu, to RIO ustala zastępczy plan finansowy, który nie zastępuje
w pełni uchwały budżetowej. Ustalenia te dotyczą bowiem jedynie
wydatków jednostki na obowiązkowe zadania własne oraz zadania
zlecone. Konieczna jest zatem zmiana prawa, która pozwoli RIO ustalić budżet zawierający wszystkie wydatki i rozchody wynikające z zawartych przez samorząd umów.
Pomimo wszystkich negatywnych opinii i głosów, Ministerstwo
Finansów jasno deklaruje, że nie planuje żadnych zmian w zakresie
obowiązujących regulacji. Jednocześnie dodaje, że samorządy miały
wystarczającą ilość czasu na dostosowanie struktury swojego zadłużenia do nowych wymogów.
Wygląda na to, że samorządy, które do tej pory nie przygotowały
się do wejścia nowych przepisów, powinny to zrobić jak najszybciej
i podjąć stosowne działania. W niniejszym artykule przybliżone zostaną potencjalne możliwości optymalizacji ograniczeń w zakresie
zadłużania się przez JST.
Elementy długu
Zanim zdefiniowany zostanie nowy wskaźnik zadłużenia, należy
przypomnieć, jakie instrumenty finansowe wliczane są do zadłużenia
jednostek samorządu terytorialnego.
Kluczowe w tym zakresie jest Rozporządzenie Ministra Finansów
z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego,
w tym długu Skarbu Państwa.
Z niniejszego rozporządzenia wynika, że do długu publicznego
(a zatem i do zadłużenia samorządów) zalicza się:
▪▪ papiery wartościowe inne niż akcje (w szczególności obligacje);
26 |
▪▪
▪▪
▪▪
kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii zalicza się również
umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na
poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, których cena jest płatna
w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione
na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie
zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw,
robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne
do umowy pożyczki lub kredytu;
przyjęte depozyty, rozumiane jako zobowiązania wynikające
z przyjętych przez jednostkę sektora finansów publicznych depozytów, będących środkiem finansowania potrzeb danej jednostki,
w szczególności spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań lub
niedoboru środków danej jednostki;
zobowiązania wymagalne, rozumiane jako bezsporne zobowiązania, których termin płatności dla dłużnika minął, a które nie zostały ani przedawnione, ani umorzone.
Rozporządzenie zaskoczyło część samorządów lokalnych. Dużym
utrudnieniem okazało się obowiązkowe wliczanie do zadłużenia także
zobowiązań wynikających z umów publicznoprawnych, umów z odroczonym terminem zapłaty dłuższym niż rok oraz umów leasingu.
Ta modyfikacja przepisów spowodowała, że wiele samorządów pośpiesznie sprawdzało, czy nowe przepisy nie spowodują przekroczenia przez nie ustawowego limitu zadłużenia.
Drugim problemem, związanym z rozporządzeniem było zaliczenie do długu jednostki umów o partnerstwie publiczno-prywatnym.
W początkowym okresie wiele samorządów było przekonanych, że na
poziom zadłużenia wpływają wszystkie tego typu umowy. 10 marca
2011 r. Ministerstwo Finansów stwierdziło, iż do długu publicznego
są zaliczane tylko te umowy o PPP, które mają wpływ na poziom długu publicznego. Następnie podkreślono, że Ministerstwo Finansów
nie zmieniło w tym zakresie zajmowanego stanowiska, iż nie każda
umowa o PPP ma wpływ na poziom długu publicznego. Warto dodać,
że zdaniem Ministerstwa Finansów, na powstanie bądź nie zobowiązania zaliczanego do długu publicznego mają wpływ poszczególne
jednostki sektora finansów publicznych poprzez decyzje o kształcie
zawieranych umów o partnerstwie oraz podziale ryzyk pomiędzy partnerem publicznym i prywatnym.
Definiując elementy długu, należy także przypomnieć, że kredyty
i pożyczki oraz dłużne papiery wartościowe mogą być przeznaczone
jedynie na cele ściśle wskazane w ustawie o finansach publicznych
(art. 89, art. 90 u.f.p.), tj.:
▪▪ pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu, z zastrzeżeniem, że instrumenty te muszą być spłacone w tym samym
roku, w którym zostały zaciągnięte/wyemitowane;
▪▪ finansowanie planowanego deficytu budżetu;
▪▪ spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;
▪▪ wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków
pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.
Analizując kwestię długu jednostek samorządu terytorialnego, nie
sposób nie wspomnieć również o ograniczeniach wynikających z art.
242 u.f.p.. Zgodnie z tym przepisem: „Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące [wyróżnienie autora] powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych
i wolne środki, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt. 6 u.f.p.”. Warto
też dodać, że przepis ten odnosi się nie tylko do momentu planowania, ale też do wykonania, zgodnie z ust. 2 tego artykułu: „Na koniec
roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe
niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową
z lat ubiegłych i wolne środki, z zastrzeżeniem ust. 3 (wyłączenia dot.
środków unijnych)”.
W celu umożliwienia samorządom zwiększonej absorpcji środków unijnych, ustawodawca jednak ustalił, że dopuszcza się przewyższające dochody wydatki bieżące o kwotę związaną z realizacją
wydatków bieżących z udziałem środków pochodzących z budżetu
Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy
udzielanej przez państwa członkowskie EFTA, w przypadku gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym.
Analogiczne wyłączenia dotyczące środków unijnych zostały zawarte w stosunku do pozostałych norm zadłużenia, w szczególności do nowych wskaźników zadłużenia. To ograniczenie, wynikające
z obowiązku stosowania wskaźnika obsługi zadłużenia, nie dotyczy
bowiem:
▪▪ wykupów papierów wartościowych, spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu,
projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków z budżetu
28 |
▪▪
UE i państw EFTA, z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań;
poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym, realizującym zadania jednostki samorządu terytorialnego
w ramach programów finansowanych z udziałem środków z budżetu UE i państw EFTA.
W przypadku gdy określone w umowie środki z budżetu UE i państw
EFTA nie zostaną przekazane lub po ich przekazaniu zwrot zostanie
orzeczony, jednostka samorządu terytorialnego nie może zaciągać
nowych kredytów/pożyczek ani udzielać poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia relacji nowego wskaźnika.
Warto też wymienić pozostałe regulacje dotyczące zadłużenia samorządów, wynikające z ustawy o finansach publicznych. Są to:
▪▪ suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań wynikających z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej;
▪▪ jednostki mogą zaciągać jedynie takie zobowiązania finansowe,
których koszty obsługi są ponoszone co najmniej raz do roku, przy
tym dyskonto od papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządowe nie może przekraczać 5 proc. wartości nominalnej, a kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna;
▪▪ jednostki nie mogą zaciągać zobowiązań finansowych, których
wartość nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji,
poza przypadkami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów,
dotyczącymi przede wszystkim kredytów i pożyczek z instytucji
międzynarodowych i od pożyczkodawców rządowych, jednostki
nie mogą zaciągać zobowiązań finansowych oraz nie mogą zaciągać kredytów i pożyczek w walutach obcych;
▪▪ w razie ubiegania się przez j.s.t. o udzielenie kredytu lub pożyczki
oraz w razie zamiaru emisji papierów wartościowych organ wykonawczy obowiązany jest do uzyskania opinii regionalnej izby obrachunkowej odnośnie do możliwości spłaty kredytu lub wykupu
papierów wartościowych;
▪▪ regionalne izby obrachunkowe przedstawiają opinie dotyczące
uchwały budżetowej w zakresie odnoszącym się do długu i deficytu budżetowego j.s.t., w sprawach możliwości sfinansowania deficytu przedstawionego przez jednostkę sektora finansów publicznych i prawidłowości załączonej do budżetu prognozy długu.
Konstrukcja nowego wskaźnika
Do końca 2013 roku samorządy będą konstruowały swoje budżety,
wykorzystując limity zadłużenia wynikające z poprzedniej ustawy o finansach publicznych (na co pozwolił zagwarantowany okres przejściowy). Limity te miały charakter bardzo statyczny, nieodzwierciedlający realnej zdolności kredytowej samorządów. Ich maksymalne
progi określone zostały bowiem jako proporcje w stosunku do dochodów. I tak, maksymalne zadłużenie nie mogło przekroczyć 60 proc.
dochodów ogółem, zaś maksymalna kwota rat kredytowych i odsetek
nie mogła przekroczyć 15 proc. dochodów ogółem. Niniejsze zasady
miały się nijak do realnej zdolności kredytowej. Dla niektórych samorządów były to ograniczenia zbyt rygorystyczne, dla innych zaś zbyt
łagodne. Warto prześledzić to na przykładzie:
Tabela 1. Porównanie zdolności kredytowej samorządów2
Dochody bieżące (w mln. zł)
Wydatki bieżące (w mln. zł)
Nadwyżka bieżąca (w mln. zł)
Zadłużenie wraz z gwarancjami (w mln. zł)
Obsługa zadłużenia (w mln. zł)
Gmina A
120
Gmina B
90
115
60
5
30
40
120
9
15
Zadłużenie / dochody operacyjne (w %) *ustawowy
limit do dochodów ogółem – 60%
33
133
Obsługa zadłużenia / dochody operacyjne (w %)
*ustawowy limit do dochodów ogółem – 15%
7,5
17
Obsługa zadłużenia / nadwyżka bieżąca (w %)
180
50
8
4
Zadłużenie / nadwyżka bieżąca (okres spłaty zadłużenia w latach)
W powyższym przykładzie gmina A charakteryzuje się wysokimi dochodami bieżącymi, ale też i wysokimi kosztami bieżącymi.
Powstała nadwyżka bieżąca jest niewielka i wynosi kilka procent
dochodów. Pomimo że zadłużenie znajduje się znacząco poniżej
progu 60 proc. ,w jednostce tej spłata zadłużenia z nadwyżki będzie
trwała 8 lat. Natomiast gmina B posiada dochody bieżące niższe
o 25 proc. od gminy A. Jednak w tej gminie wydatki bieżące kształtują się na dużo niższym poziomie, a co za tym idzie też nadwyżka
bieżąca. Zatem, pomimo że zadłużenie przewyższa progi ustawowe
2 opracowanie własne.
30 |
(wynoszące odpowiednio 133 proc. i 17 proc.), spłata tego zadłużenia
będzie trwała tylko 4 lata. Dla gminy A dotychczasowe regulacje były
więc zbyt liberalne, dla gminy B zaś zbyt restrykcyjne.
Ustawodawca, jak już wcześniej wspomniano, w trosce o obniżenie długu sektora finansów publicznych wprowadził przede wszystkim nowe wskaźniki, na podstawie których samorządy winny się poruszać w zakresie kształtowania poziomu długu.
Spójrzmy zatem na porównanie
nowych i starych regulacji:
Tabela 2. Porównanie dotychczasowych i nowych wskaźników3
Ustawa z 30 czerwca 2005 r.
(art. 169-170)
• łączne zadłużenie nie może przekroczyć 60% dochodów ogółem,
• obsługa zadłużenia w danym roku
nie może przekroczyć 15% dochodów
ogółem
Ustawa z 27 sierpnia 2009 r.
(art. 243-244)
• brak limitu zadłużenia,
• limit obsługi zadłużenia jest wielkością zmienną, zależy od wyników
jednostki za 3 lata poprzedzające rok
budżetowy,
• do limitu zadłużenia jst wlicza się
zadłużenie związków komunalnych
Mamy więc do czynienia z diametralną zmianą sposobu ustalania
ograniczeń zadłużania samorządów.
Przybliżmy teraz definicję, która znajduje się w art. 243 u.f.p..
Zgodnie z tym przepisem: „Organ stanowiący jednostki samorządu
terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym następującym po roku
budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym:
1. spłat rat kredytów i pożyczek (…) wraz z należnymi w danym roku
odsetkami od kredytów i pożyczek (…),
2. wykupów papierów wartościowych (…) wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych (…),
3. potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz
gwarancji do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy
3 opracowanie własne.
średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji
jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży
majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów
ogółem budżetu, zgodnie ze wzorem:
gdzie:
R – planowana na rok budżetowy, łączna kwota z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek (…) oraz wykupów papierów wartościowych (…),
O – planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek (…),
odsetki i dyskonto od papierów wartościowych emitowanych (…) oraz
spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji,
D – dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym,
Db – dochody bieżące,
Sm – dochody ze sprzedaży majątku,
Wb – wydatki bieżące,
n – rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-1 – rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-2 – rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja
o dwa lata,
n-3 – rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja
o trzy lata”.
Choć wzór ten wydaje się na pierwszy rzut oka bardzo skomplikowany, aby go lepiej zrozumieć, można go uprościć do następującej
postaci:
R+O
D
< lub = średnia z 3 ostatnich lat
Db – Wb + SM
D
Zatem nasze obciążenie z tytułu zadłużenia musi być pokrywane
z nadwyżki bieżącej budżetu (różnica między dochodami bieżącymi
a wydatkami bieżącymi) powiększonej o sprzedaż majątku.
Analizując ten wskaźnik widzimy, że chcąc zoptymalizować jego
wysokość, mamy do wykorzystania sześć zmiennych, za pomocą których możemy korygować jego wartość. Są to planowane/realizowane
w danym roku: spłacana kwota kapitału, spłacana kwota odsetek, dochody ogółem, dochody bieżące, wydatki bieżące i sprzedaż majątku.
Czy zatem można poprawić sytuację finansową, a w konsekwencji
też relację określoną w artykule 243. ustawy o finansach publicznych?
A jeśli tak, to jak to zrobić?
32 |
Po analizie potencjalnych możliwości można wskazać następujące działania;
1. Zmianę harmonogramu kredytowania i optymalne kształtowanie
poziomu spłat instrumentów dłużnych.
2. Maksymalizację nadwyżki bieżącej budżetu (tj. różnicy między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi ) poprzez:
a. wzrost dochodów bieżących,
b. obniżanie wydatków bieżących,
c. przesunięcia między wydatkami.
3. Maksymalizację dochodów ze sprzedaży majątku.
4. Transfer zadłużenia do spółek będących własnością samorządu.
5. Obniżenie poziomu inwestycji, a w konsekwencji mniejsze kredytowanie.
Działania te wymagają szerszego omówienia, warto więc przyjrzeć
się im dokładniej.
Zmiana harmonogramu kredytowania
Zmiana harmonogramu kredytowania jest najprostszym sposobem na poprawę wartości lub wręcz uzyskanie wartości dopuszczalnych wskaźników zadłużenia.
Warto zauważyć, że w poprzednich okresach samorządy często
nie zwracały zbyt bacznej uwagi na następstwa spłat kapitału i odsetek – zwykle brano je na „standardowych warunkach”. Powinniśmy
jednak zdawać sobie sprawę, że nie ma żadnych prawnych przeciwwskazań do indywidualnego kształtowania harmonogramów spłat,
czyli na przykład do stosowania nieregularnych kwot spłat, na przykład poprzez wpisanie do umowy kredytowej mniejszych spłat rat
kapitałowych przez pierwsze 3 lata (co oczywiście będzie skutkowało większymi ratami w okresie późniejszym). W prawie polskim nie
zdefiniowano również maksymalnego okresu spłaty zadłużenia – jest
to wyłącznie wynikiem umowy pomiędzy samorządem a instytucją
finansującą. Nie należy jednak również zapominać o tym, że wydłużenie okresu kredytowania wpływa na wzrost kosztów – banki dla dłuższych okresów stosują zwykle wyższą marżę, rozciągnięcie spłaty na
dłuższy okres, również wskutek utrzymującego się wyższego poziomu
zadłużenia i generuje wyższe koszty.
W odniesieniu do zmiany harmonogramu kredytowania należy zauważyć, że przy niekorzystnej strukturze spłat, warto szybko zareagować już w 2013 roku. Jest to bowiem ostatni rok, kiedy obowiązują
nas stare wskaźniki (15 proc. i 60 proc.). Później być może restrukturyzacja zatrudnienia będzie znacząco utrudniona.
Jeżeli mówimy o zmianie harmonogramu kredytowania, warto pamiętać o tym, aby dobrze wybrać odpowiedni produkt finansowy.
Przypomnijmy zatem charakterystykę klasycznych instrumentów
dłużnych – kredytów i pożyczek oraz obligacji.
Kredyty i pożyczki
Kredyty i pożyczki to klasyczne instrumenty finansowe, służące
finansowaniu działalności. Udzielane są na podstawie prawa bankowego (kredyty) i kodeksu cywilnego (pożyczki). Spłaty kredytów/
pożyczek składają się z kapitału (zwrot pożyczonych środków) i odsetek (odzwierciedlających koszt pozyskania pieniądza). Dodatkowo
kosztem dla samorządu są prowizje i opłat, oraz ewentualne koszty
przewalutowania (zwykle kredyty z wykorzystaniem środków Banku
Światowego). W przypadku kredytów komercyjnych, konieczny jest
wybór banku w oparciu o ustawę Prawo zamówień publicznych, i jeśli
kredyt jest na wysoką kwotę, to może istnieć konieczność zastosowanie procedury przetargu unijnego (co znacząco wydłuża wybór wykonawcy). Uzyskanie kredytów/pożyczek jest uzależnione od posiadania
zdolności kredytowej i zaoferowania zabezpieczenia.
Obligacje
Obligacje to papier wartościowy emitowany w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji i zobowiązuje
się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia. Obligacje
mogą być emitowane między innymi przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy o obligacjach. Warto zwrócić uwagę, że do emisji obligacji nie stosuje się ustawy Prawo zamówień
publicznych, niemniej należy pamiętać o spełnieniu zasady optymalizacji wydatków, wynikającej z ustawy o finansach publicznych.
Wybór podmiotu wspierającego samorząd w emisji obligacji, często
gwarantującego taką emisję, następuje w trybie zdefiniowanym przez
kierownika jednostki (np. konkurs ofert czy zapytanie o cenę). Po dokonaniu wyboru, najczęściej wykonawca pomaga w przeprowadzeniu całej procedury emisji obligacji (za co często pobiera stosowne
wynagrodzenie).
34 |
Trudno jednoznacznie zdefiniować, który z wyżej opisanych instrumentów finansowych jest lepszy. Zależy to od wielu czynników
i indywidualnej sytuacji konkretnego samorządu. Aby wybrać optymalny instrument, należy w szczególności dokładnie ustalić wysokość wszystkich kosztów (oprocentowanie, koszt przygotowania,
inne prowizje oraz np. prowizję za wcześniejszą spłatę). Przy analizie
odsetek pamiętajmy, aby domagać się wpisania neutralnej podstawy
(np. WIBOR) powiększonej o stałą w okresie finansowania marżę lub
też oprocentowania stałego (przy krótszych okresach). Warto też zadbać o zapisy umowne, pozwalające na elastyczne postępowanie po
zaciągnięciu kredytu, np. na bezprowizyjną możliwość wcześniejszej
spłaty, zmiany terminów płatności czy też zmiany zabezpieczenia.
Przy wyborze instrumentu finansowego nie można też zapomnieć
o szybkości otrzymania, czy też generalnie o pewności otrzymania.
Znane są bowiem przypadki nierozstrzygnięcia przetargu na kredyt
bankowy z powodu braku ofert.
Poniższa tabela umożliwia zapoznanie się z podstawowymi korzyściami dotyczącymi klasycznych instrumentów finansowych.
Tabela 3. Porównanie instrumentów finansowych4
Zalety kredytów i pożyczek
• prosty i łatwy do zrozumienia,
• jeśli dobrze napiszemy siwz, jest to
instrument dosyć elastyczny,
Zalety obligacji
• przy większych kwotach są szybsze
do uzyskania,
• przy niskich kwotach – szybki do
otrzymania i relatywnie tańszy
• możliwość uzyskania niższego kosztu,
• możliwość zaciągania na dłuższe
okresy (nawet 15 lat),
• mogą wpłynąć na podniesienie prestiżu JST,
• jeśli samorząd zostanie pozytywnie
zweryfikowany na etapie przygotowania obligacji, ma pewność pozyskania kapitału
Bazując na danych empirycznych warto podkreślić, że samorządy już w ostatnim roku zaczęły wykorzystywać optymalizację spłaty
4 opracowanie własne
długu. Świadczy o tym chociażby zestawienie zawarte w tabeli, przygotowanej przez jeden z banków komercyjnych, które pokazuje analizę przetargów przeprowadzonych pod koniec 2012 roku, z punktu
widzenia karencji w spłacie kapitału:
Tabela 4. Charakterystyka przetargów z 2012 roku5
Okres karencji
(w %)
Karencja poniżej 2 lat
Liczba przetargów
2 lata karencji
21,00
3-4 lata karencji
21,00
5 lat lub powyżej
10,00
48,00
Wymogi nowego wskaźnika skłaniają więc do długich karencji.
Zdaniem banku prezentującego zestawienie, poza skutkiem w postaci wzrostu kosztu funkcjonowania (lub problemów z uzyskaniem
finansowania w ogóle), wydłużenie okresu karencji wpływa na ponadprzeciętny wzrost poziomu długu, który może w przyszłości skutkować wpadnięciem w spiralę zadłużenia.
Maksymalizacja nadwyżki bieżącej
Drugim sposobem pozwalającym na poprawę sytuacji finansowej
samorządu, a w konsekwencji wartości wskaźników zadłużenia, jest
maksymalizacja nadwyżki bieżącej, rozumianej jako różnicy między
dochodami a wydatkami bieżącymi. Analizując to działanie, pamiętajmy jednak o historycznym sposobie liczenia wskaźnika – zmiana nadwyżki przełoży się bowiem na wyliczenie wskaźników tak naprawdę
dopiero w kolejnych latach. W celu poprawy nadwyżki możliwe są:
a. Maksymalizacja dochodów bieżących.
Jest to drugi, najłatwiejszy, sposób poprawy wskaźników. To, co
jest proste w teorii, nie jest jednak już tak łatwe w praktyce – w celu
zwiększenia dochodów bieżących zwykle konieczne jest zwiększenie
obciążeń dla mieszkańców lub dla przedsiębiorstw (np. podniesienie
podatków i opłat lokalnych, wzrost stawek opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów, wzrost czynszów komunalnych czy wzrost opłaty za
odbiór odpadów komunalnych). Każda z tych decyzji może skutkować
negatywnym odbiorem społecznym, starajmy się zatem wybierać te
rozwiązania, dzięki którym osiągniemy największe korzyści.
5 Prezentacja banku komercyjnego
36 |
b. Minimalizacja wydatków bieżących.
Kolejnym sposobem poprawy nadwyżki operacyjnej jest minimalizacja wydatków bieżących. Możemy ją osiągnąć przez różne działania, poczynając od ograniczenia zakresu działania samorządu (np.
likwidacja szkół, rozwiązanie straży miejskiej, obniżenie standardu
utrzymania dróg), obniżenie udzielanych dotacji czy też poprzez redukcję wydatków osobowych (np. obniżki płac czy działania outsourcingowe: stołówki, sprzątanie, ochrona). Temat jest jeszcze trudniejszy politycznie, warto więc również w tym przypadku przeanalizować,
gdzie najwięcej możemy obniżyć koszty przy najmniejszych stratach
politycznych (np. redukcje etatów w urzędzie czy rozwiązanie straży
miejskiej).
c. Przesunięcia między wydatkami bieżącymi a wydatkami majątkowymi.
W celu poprawy wskaźników warto dokonać analizy wydatków
i spróbować jak najwięcej zakwalifikować do wydatków inwestycyjnych. Często mamy bowiem do czynienia z przypadkami, gdzie tak
naprawdę można wybrać, czy dany wydatek jest wydatkiem bieżącym
czy inwestycją. Na przykład, modernizacja drogi może być traktowana jako jej remont (wydatek bieżący) lub też inwestycja. Czasami
zakwalifikowanie do inwestycji skutkuje koniecznością wykonania
dokumentacji budowlanej – w celu poprawy wskaźników warto jednak takie działanie poważnie rozważyć. Nie należy także zapominać,
że zwiększenie poziomu inwestycji jest lepiej odbierane przez społeczeństwo. Przesunięcie takie nie skutkuje również praktycznie żadnymi negatywnymi następstwami politycznymi (poza ew. niewielkim
zwiększeniem kosztów na dokumentację).
Maksymalizacja dochodów ze sprzedaży majątku
Sprzedaż majątku jest kolejnym sposobem na poprawę wskaźników. Również w przypadku tego narzędzia warto pamiętać o historycznym charakterze wskaźników – dobra sprzedaż w danym roku
ma wpływ na trzy kolejne lata budżetowe. Zatem rok 2013 jest ostatnim rokiem, aby poprawić proporcje na pierwsze trzy lata obowiązywania nowych wskaźników. Maksymalizację dochodów z tego tytułu
warto rozpocząć od przeglądu posiadanego majątku i wytypowania
potencjalnych składników, możliwych do sprzedaży. Powinno się też
zwracać uwagę na koniunkturę (nasze wpływy są z nią skorelowane), czasami jednak nie ma wyjścia i konieczne jest szybkie działanie.
To również nie jest temat łatwy politycznie, bo opozycja może podnieść
sprawę wyprzedawania się gminy. Można zatem poszukać rozwiązań
polegających na sprzedaży części majątku własnym jednostkom organizacyjnym (np. sprzedaż działki gruntowej do TBS, w którym posiadamy większościowe udziały). Warto także przeanalizować tzw.
leasing zwrotny, polegający na sprzedaży firmie leasingodawcy elementu majątku będącego naszą własnością, a następnie korzystanie
z niego za raty leasingowe. Takim działaniem (na chwilę obecną trochę utopijnym) mógłby być leasing zwrotny budynku urzędu gminy
czy też budynków placówek oświatowych.
Transfer zadłużenia do spółek będących własnością
samorządu
Innym sposobem na poprawę wartości wskaźników jest transfer
zadłużenia (zwykle powiązany z transferem majątku) do podmiotów
komunalnych będących własnością samorządu. Transfer taki możliwy jest w sytuacji, gdy kondycja naszych firm jest dobra. Przykładem
takiego transferu może być np. odkupienie od samorządu sieci kanalizacyjnej (wykonanej z budżetu gminy). Będzie to skutkować podwójnie: wzrośnie nam sprzedaż majątku, a jeśli na budowę tej sieci zaciągnęliśmy kredyt, zostanie on przeniesiony na spółkę lub też spłacony
bezpośrednio przez nią. Transfer zadłużenia możliwy jest również poprzez przejęcie do realizacji nowych inwestycji (zamiast samorządu)
– wtedy koszty ponosi spółka, efektem zaś może się szczycić również
samorząd uzasadniając, że inwestycja jest realizowana przez władze
lokalne, pośrednio z wykorzystaniem własnej jednostki organizacyjnej. Warto jednak pamiętać, że transfer do jednostki będzie skutkował wzrostem kosztów jej działania, co w konsekwencji może skutkować podniesieniem cen usług komunalnych. Dla usprawiedliwienia
takich działań można natomiast wspomnieć, że z przykładem takich
działań mamy również do czynienia na szczeblu centralnym, np. realizacja inwestycji drogowych przez Krajowy Fundusz Drogowy.
Obniżenie poziomu inwestycji
W przypadku wyczerpania wszelkich możliwych instrumentów
bądź braku takiej możliwości z przyczyn politycznych, konieczne będzie obniżenie poziomu inwestycji, gdyż brak będzie możliwości zaciągania kolejnych instrumentów dłużnych. W wyniku takiego działania
obniżamy nowe kredyty do minimum, wystarczającego na obsługę
38 |
poprzednio zaciągniętych zobowiązań. Warto podkreślić, że często
taka redukcja może być bardzo drastyczna, należy więc planować inwestycje w czasie i stosować raczej politykę stabilnego wzrostu niż
jednorazowo wysokich inwestycji w poszczególnych latach.
Nowe wskaźniki – prawidłowości
Podsumowując nowe regulacje ograniczające zadłużanie się samorządów, warto zdefiniować najważniejsze prawidłowości. Oto
one:
1. Wskaźnik obliczany jest na podstawie danych z trzech poprzednich lat budżetowych – im lepsze są dane historyczne, tym korzystniejszy będzie wskaźnik.
2. Licznik wskaźnika składa się przede wszystkim z różnicy między
dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi (tzw. nadwyżka bieżąca) – im ta różnica jest większa, tym korzystniejszy będzie wskaźnik. Nadwyżka bieżąca korygowana jest (powiększana) o dochody
ze sprzedaży majątku – może to wpływać na wzrost skłonności do
powiększania tych dochodów w danym roku w celu poprawienia
(zwiększenia wartości) wskaźnika. Mianownik wskaźnika obejmuje dochody budżetu ogółem – im więcej dochodów majątkowych
pozyska się w danym roku, tym korzystniejszy będzie wskaźnik.
3. Nowy wskaźnik bazuje na danych historycznych, mamy więc do
czynienia z przesunięciem w stosunku do koniunktury gospodarczej. Konstruowanie wskaźnika na danych historycznych może
doprowadzić do sytuacji, w której samorząd po okresie spowolnienia gospodarczego nie będzie mógł zaciągać nowych kredytów, bo
wskaźnik zadłużenia będzie liczony na podstawie słabych danych
z trzech poprzednich, kryzysowych lat. Kolejne załamanie gospodarcze może zatem doprowadzić do istotnego obniżenia dopuszczalnych pułapów wskaźnika dla niektórych jednostek, zwłaszcza
miast na prawach powiatu (Michał Bitner).
4. Nowy sposób liczenia zachęca do zaciągania długu o długim okresie spłaty ze zoptymalizowanymi wysokościami i terminami rat.
Jednocześnie wskaźnik utrudnia refinansowanie długu.
5. Regulacje w zakresie zadłużania mogą uniemożliwiać samorządom, które uzyskały wysokie ponadplanowe dochody, przeznaczenie tych środków na wcześniejszą spłatę zadłużenia.
6. Wyłączenia ze wskaźnika mogą narażać jednostkę na ryzyko przekroczenia wskaźnika po zakończeniu realizacji projektów unijnych.
Podsumowanie
Na koniec warto jeszcze raz podkreślić, że nowe wskaźniki wymagają znacznie większej uwagi samorządów niż poprzednie normy zadłużenia. Wydaje się, że wskaźniki wpłyną na ograniczenie inwestycji,
ale też wymuszą poprawę relacji między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi (impulsy do wzrostu dochodów bieżących przy
jednoczesnym ograniczania wydatków bieżących). Nieosiągnięcie
wskaźników uniemożliwia uchwalenie budżetu. Najprostszymi metodami, często koniecznymi poprawy wskaźników jest obniżenie wydatków bieżących oraz wzrost dochodów, w szczególności ze sprzedaży
majątku.
Należy również zwrócić uwagę, że poprawa sytuacji finansowej,
wpływającej na wartości wskaźników, wiąże się z trudnymi decyzjami
politycznymi, często powiązanymi z niekorzystnym odbiorem społecznym – w 2014 roku czekają nas wybory samorządowe. W niektórych
samorządach władze lokalne będą więc stały przed wyborem mniejszego zła: albo poprawne wskaźniki, albo niepopularne decyzje – nie
będą miały jednak wyboru, chcąc uchwalić budżet.
Wprowadzenie nowych wskaźników, według wszelkich przesłanek
przyczyni się do redukcji zadłużenia samorządów, a co za tym idzie
deficytu finansów publicznych. Z drugiej strony, nie należy jednak zapominać, że samorządy w znacznej części generowały wydatki inwestycyjne w naszym kraju, ich obniżenie wpłynie więc na spadek PKB.
Może się okazać, że poprzez takie działania wpadniemy w swoistą pętlę, pogłębiającą i tak trwającą znacznie poniżej przeciętnej spowolnienie. A chyba nie jest to marzeniem ministra finansów ?
Bibliografia
M. Bitner, Pojęcie, klasyfikacje i ograniczenia wielkości długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego, Samorządowa Akademia
Finansów
M. Korolewska, K. Marchewka-Bartkowiak, Zadłużenie samorządów
terytorialnych w Polsce, „Studia BAS”, nr 4(28), 2011.
Artykuły
Dławiący wskaźnik, samorzad.pap.pl, 19 lutego 2013.
Wskaźnik jak topór, Ministerstwo finansów nie zmienia zdania, samorzad.pap.pl, 19 lutego 2013.
40 |
Akty prawne
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przepisy
wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157
poz. 1240 ze zm.), w tekście: u.f.p..
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz.U.
2010 nr 252 poz. 1692).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie
przypadków, w których nie stosuje się ograniczeń dotyczących zaciągania niektórych zobowiązań finansowych przez jednostki sektora finansów publicznych z wyjątkiem Skarbu Państwa (Dz.U. 2010 nr 250
poz. 1678).
CZY SAMORZĄDY GMINNE
POTRZEBUJĄ BUDŻETU
ZADANIOWEGO?
Budżet zadaniowy jest często przedstawiany jako recepta na
problemy finansowe jednostek z sektora finansów publicznych.
Coraz częściej mówi się o jego wdrażaniu w samorządach polskich.
Zdaniem autora nie ma jednak na chwilę obecną uzasadnienia dla
wprowadzenia budżetu zadaniowego w samorządach, robienie
tego na siłę odniesie skutek odwrotny od zamierzonego – obniży
efektywność (większe zatrudnienie) oraz wpłynie na zwiększenie
biurokracji. Za tą tezą przemawia przede wszystkim innowacyjność
i brak jednolitych standardów w zakresie metodologii budżetu zadaniowego. Również doświadczenia krajowe, jak i zagraniczne, nie
potwierdzają pełnej skuteczności tego narzędzia. W szczególności
trudność rodzi właściwe wskazanie mierników i wskaźników realizacji zaplanowanych zadań. Sytuacji nie ułatwia również obowiązujący stan prawny, dzięki któremu wdrażany dziś budżet zadaniowy
funkcjonuje na zasadzie budżetu równoległego. Niemniej warto
wprowadzać elementy budżetowania zadaniowego, chociażby jego
funkcję prezentacyjną, która pozwoli lepiej zrozumieć ogrom zadań
realizowanych przez polskie samorządy, choć powinno ono odbywać się to na zasadzie dobrowolności.
Wstęp
Budżet zadaniowy, zdaniem jego zwolenników, jest lekiem na większość problemów finansowych podmiotów publicznych. W ostatnich
wyborach samorządowych często był on elementem kampanii wyborczej, a jego niewprowadzenie zarzucano funkcjonującym władzom lokalnym. Czy jednak aby na pewno celowym jest jego wdrażanie w polskich samorządach?
Zdaniem autora artykułu, na chwilę obecną nie ma jednak uzasadnienia dla wprowadzenia budżetu zadaniowego w samorządach
– robienie tego na siłę, odniesie skutek odwrotny od zamierzonego,
obniży efektywność (większe zatrudnienie) oraz wpłynie na zwiększenie biurokracji.
42 |
Na początku warto przypomnieć teoretyczne założenia budżetu zadaniowego
W książce Finanse Publiczne w Polsce czytamy, że: „Istota budżetu
zadaniowego sprowadza się do tego, że:
▪▪ po pierwsze – budżet jest traktowany jako plan sfinansowania dokładnie określonego zestawu zadań publicznych,
▪▪ po drugie – każdemu z zadań finansowanych środkami ujętymi
w budżecie przypisana jest nie tylko kwota środków, które mogą
być wydatkowane na realizację danego zadania, ale i wskaźniki
wykonania zadań, których osiągnięcie jest celem, któremu ma
służyć dokonywanie wydatków publicznych i który powinien być
osiągnięty w danym roku budżetowym,
▪▪ po trzecie – rozliczenie organu wykonawczego z wykonania budżetu polega na jednoczesnym sprawdzeniu przestrzegania limitów
wydatków i stopnia wykonania założonych zadań, a nie osiągnięcie
wyznaczonych celów, mimo wykorzystania pełnego limitu wydatków traktowane jest w istocie rzeczy taka samo jak przekroczenie
limitu wydatków”.
Omawiając pojęcie budżetu zadaniowego warto podkreślić, że zarówno w krajowej, jak i międzynarodowej literaturze nie znajdziemy
jego uniwersalnej i jednorodnej definicji. Można jednak ustalić, że
z budżetem zadaniowym związane są trzy podstawowe pojęcia: zadanie, cel, miernik. Podkreślenia wymaga fakt, że te trzy terminy mówią
jedynie o istocie budżetu zadaniowego, nie definiując jednoznacznie,
czym jest budżet zadaniowy.
Zajmując się budżetowaniem zadaniowym, należy również zaznaczyć, że istnieją różne sposoby wykorzystywania budżetu zadaniowego – w zależności od tego na jakim etapie jego wdrożenia dany
podmiot publiczny się znajduje (a często również, na jakim pragnie
poprzestać). Zgodnie z przyjętą i rozpowszechnianą przez OECD
w procesie implementacji metodologią, można wyróżnić trzy zasadnicze stadia użyteczności tego narzędzia (Performance Budgeting in
OECD Countries, OECD2007):
Prezentacyjny budżet zadaniowy (ang. Presentational Budget)
– w tym układzie informacje uzyskane na podstawie wykonania budżetu w układzie zadaniowym (np. stopnia realizacji celu itd.) nie
przekładają się na rozstrzygnięcia, dotyczące alokacji środków na
rok następny. Podejście to służy jedynie większej przejrzystości prezentowanych wydatków w celu poprawy jakości dialogu społecznego
pomiędzy społeczeństwem a politykami i urzędnikami, tworzącymi
projekt budżetu – nie zwiększa to bezpośrednio efektywności wydatkowania środków publicznych.
Budżet zadaniowy informujący o efektywności (ang.
Performance-Informed Budgeting) – ten etap implementacji/wykorzystania budżetu zadaniowego charakteryzuje się tym, iż nie ma on wymiaru jedynie prezentowania wydatków publicznych w podziale na
zadania wraz z opisem celów i wymiernych efektów, ale odnosi się
również do zakładanych wyników i rezultatów wykonania w przyszłości. W tym modelu obserwuje się już powiązanie informacji płynących z wyników ewaluacji z decyzjami alokacyjnymi. Jednakże nie
ma w nim wciąż mechanizmów automatycznych lub technicznych
powiązań pomiędzy celami, osiągniętymi efektami ich realizacji, a finansowaniem (alokacją).
Budżet zadaniowy (efektywnościowy) (ang. Performance
Budgeting) – to docelowe najwyższe stadium rozwoju modelu budżetu zadaniowego. Istnieje bezpośrednie przełożenie pomiędzy alokacją
środków na zadania, w odniesieniu do osiągniętych efektów mierzonych stopniem realizacji celów przez poszczególnych dysponentów.
System ten jest używany bezpośrednio w procesie alokacji środków.
Wdrożenie - Zadania – Cele – Mierniki
Jak ma wyglądać praca nad budżetem zadaniowym? Najpierw
określa się zadania i cele, a potem wskaźniki (mierniki), które mają
mówić, czy i jak postawione cele zostały zrealizowane. Zaletą zadaniowej formuły budżetu jest przejrzystość i możliwość oceny, czy pieniądze zostały efektywnie wydane, tj. czy osiągnięto założone cele.
Priorytetem nie jest wydanie 100 proc. środków, ale osiągnięcie efektów. Oceniwszy wykonanie budżetu można powiedzieć, że w następnym roku więcej pieniędzy dostaną ci, którzy z każdej wydanej złotówki
przysporzyli podmiotowi więcej korzyści. Budżet zadaniowy nie likwiduje oczywiście gry politycznej wokół rozdziału pieniędzy, ale może
sprawić, że będzie ona bardziej racjonalna, gdyż możliwe będzie używanie argumentów opierających się na efektywności. To oczywiście
teoria, bo w praktyce nie jest łatwo uciec od polityki.
Analizując genezę i podstawowe pojęcia związane z budżetowaniem budżetowym łatwo zauważyć, że jest on przeznaczony nie tylko
dla budżetów centralnych – podstawowe założenia i przesłanki,
przynajmniej w teorii, są aktualne również dla jednostek samorządu
44 |
terytorialnego. Dla nich również efektywność wydatkowania środków
budżetowych winna być celem nadrzędnym, również alokacja ograniczonych zwykle środków powinna być racjonalna. Czy jednak już dziś
jesteśmy gotowi na jego wprowadzenie do tego sektora?
Uwarunkowania prawne budżetowania zadaniowego
w Polsce
Chcąc przybliżyć prawne podstawy budżetowania zadaniowego
w Polsce, warto rozpocząć od definicji tradycyjnego budżetu, w szczególności budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zawarta jest
ona w artykule 211 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z brzmieniem tego artykułu: „Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest
rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów
tej jednostki. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy. Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy.
Podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa”. Z analizy
tych zapisów można znaleźć pierwsze bariery wdrożenia budżetu zadaniowego. Po pierwsze, w obowiązującej samorządy ustawie budżet
obejmuje zarówno dochody, jak i wydatki oraz przychody i rozchody.
Po drugie, to właśnie uchwalony, tradycyjny budżet jest podstawą
gospodarki finansowej oraz niesie za sobą konsekwencje związane
z jego realizacją. Przypomnieć też należy, że budżet zadaniowy odnosi
się tylko do wydatków.
Znaczenie i usytuowanie budżetu zadaniowego w obecnym stanie
prawnym, bardzo dobitnie podkreśliła Regionalna Izba Obrachunkowa
w Krakowie, która w informacji dla podległych jednostek odnośnie
budżetów zadaniowych informuje, że budżet zadaniowy nie stanowi
przedmiotu regulacji obowiązującego prawa finansowego. Zastąpienie
dotychczasowych „budżetów” nowymi „budżetami zadaniowymi”
stanowi przedmiot prowadzonych przez Ministerstwo Finansów prac
nad przyszłymi zmianami w prawie finansowym. Warto podkreślić,
że pod obecnym stanem prawnym dokument „budżetu zadaniowego” funkcjonuje zazwyczaj równolegle z „uchwałą budżetową”, „układem wykonawczym budżetu” i „rocznymi planami finansowymi jednostek budżetowych”. Budżet zadaniowy nie jest zatem „budżetem
j.s.t.”, w rozumieniu art. 165 i art. 184 ustawy o finansach publicznych.
W porównaniu z ww. planami finansowymi, budżety zadaniowe nie
obejmują wszystkich pozycji „budżetu” (w rozumieniu ww. ustawy),
ale są przede wszystkim „planami kosztów zadań budżetowych”.
Ograniczają się zatem do dodatkowego, bardziej szczegółowego niż
budżet tradycyjny, zaplanowania wydatków ponoszonych na zadania
urzędu i innych jednostek budżetowych (szkół, jednostek pomocy
społecznej, innych jednostek budżetowych).
Rozwiązania księgowe i klasyfikacja budżetowa
Analizując budżetowanie zadaniowe, nie można pominąć procesu
ewidencji księgowej, która jest jednym z podstawowych zagadnień
budżetowania. Podstawowym pojęciem z tym związanym jest klasyfikacja budżetowa. Klasyfikacja budżetowa, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, stanowi system oznaczeń, które służą
do opisywania dochodów, wydatków oraz przychodów i rozchodów,
występujących w poszczególnych jednostkach sektora finansów publicznych. Dochody i wydatki klasyfikuje się poprzez opisywanie za
pomocą tzw. podziałek: dział, rozdział, paragraf. Klasyfikacja budżetowa, dzięki systemowi podziałek i ich powiązaniom, staje się ważnym
instrumentem służącym opisywaniu środków finansowych, stosowanym tak na potrzeby planowania, jak i ewidencji finansowej oraz
sprawozdawczości budżetowej. Ułatwia również badania statystyczne nad dochodami i wydatkami sektora finansów publicznych.
Wdrażając obecnie budżet zadaniowy, nie ma możliwości rezygnacji z obowiązującej klasyfikacji budżetowej – jest ona niezbędna
chociażby do ujednoliconego w całym sektorze finansów publicznych
procesu sprawozdawczości. Również znacząca część procesu planowania odbywa się w oparciu o dane pochodzące z tradycyjnej klasyfikacji budżetowej.
W literaturze wskazanych jest kilka możliwych wariantów rozliczania wydatków w układzie zadaniowym (w systemie rachunkowości):
▪▪ ewidencja pozabilansowa,
▪▪ rozbudowa analityki,
▪▪ wykorzystanie zespołu,
▪▪ konta wielowymiarowe.
Jednym z wariantów jest ewidencja bilansowa, która polega na rozbudowie analityki o klasyfikację zadaniową. Przykładowo może to być
rozwiązane poprzez: Dział – Rozdział – Funkcja – Zadanie-Podzadanie
– Działanie – Paragraf lub Dział – Rozdział – Paragraf – Funkcja –
Zadanie –Podzadanie – Działanie. Wydatki komórek (wydziałów) są
46 |
następnie odnoszone na poszczególne działania:
▪▪ w całości, jeżeli dana komórka (wydział) realizuje jedno działanie
lub też za pomocą kluczy podziałowych (np. struktury czasowej),
jeżeli departament (wydział) realizuje więcej niż jedno działanie.
Ale przecież w budżecie zadaniowym, tak naprawdę każdy samorząd powinien mieć możliwość własnego definiowania zadań.
Oczywiście część z nich może być wspólna, ale każdy samorząd powinien mieć możliwość indywidualnych rozwiązań. Trzeba pamiętać, że
zadanie może mieścić w sobie pełną gamę paragrafów i, zgodnie z założeniami, realizujący zadanie powinien mieć możliwość dowolnego
doboru narzędzi w ramach posiadanego na zadanie budżetu. Zamiast
wydawać środki na wynagrodzenia, powinien więc mieć możliwość
wydawania ich na zakup usług lub na zakup maszyn do jego realizacji. Realnie przy pełnym/ modelowym wdrożeniu budżetu zadaniowego nie będzie możliwości zunifikowania zadań dla samorządów.
W celu rozwiązania tego problemu zdaniem autora możliwe są
dwa wyjścia (choć żadne nie jest optymalne):
▪▪ wdrożenie zunifikowanego zestawu zadań oraz pozostawienie
paragrafów, które powinny być przypisywane do konkretnych zadań. Konieczna byłaby przy tym modyfikacja ustawy o finansach
publicznych, pozwalająca na ewentualne elastyczne przesuwanie
wydatków między paragrafami, w ramach poszczególnych zadań;
▪▪ pozostawienie dotychczasowej klasyfikacji jako rozwiązania równoległego. Rozwiązanie to wpływa na wzrost biurokracji i dodatkową pracę dla samorządów.
Warto podkreślić, że dotychczasowa klasyfikacja i obowiązujące
przepisy pozwalają już teraz na ocenę zadań realizowanych przez
samorządy (poprzez część opisową do sprawozdań z realizacji oraz
uzasadnienie uchwał budżetowych). Zakres tych materiałów dodatkowych ustalana przez organy stanowiące może obejmować wszystko
to, co jest w zakresie ich zainteresowania. A gdzie element efektywnościowy? Czy tam, gdzie w praktyce go wdrożono, naprawdę przynosi on efekty? Jeśli tak, to tylko w pierwszym okresie, bo później realizatorzy zaczynają kombinować, jak tu zostać pozytywnie ocenionym.
Należy zwrócić uwagę, że proponowane rozwiązania odnoszące
się do rachunkowości związanej z budżetem zadaniowym, nadal skupiają się na elementach wydatkowych – kwotowych, nie odnoszą się
natomiast do powiązanych z zadaniami mierników – ich ewidencja
i monitoring odbywają się zatem poza systemem księgowym.
Budżetowanie zadaniowe w samorządach
Budżety samorządowe opracowywane w polskich samorządach
przyjmują więc zasadę funkcjonowania równolegle dwóch budżetów: tradycyjnego, przedstawionego zgodnie z obowiązującą klasyfikacją, i zadaniowego. Budżet zadaniowy wdrażany w taki sposób,
iż stanowi on uzupełnienie tradycyjnego, natrafia więc na naturalne
trudności z jego akceptacją i praktycznym zastosowaniem.
Studiowanie i ocena dwóch budżetów wymaga szczegółowego opisu
powiązań pomiędzy wydatkami zawartymi w klasyfikacji budżetowej
a wydatkami przypisanymi do zadań. Dodatkowo problemem często
pojawiającym się w większości jednostek samorządu terytorialnego,
które wprowadziły budżet zadaniowy, jest kwestia doboru mierników
realizacji zadań ujętych w budżecie. W części samorządów wprowadzono mierniki kosztowe, które jednak w oderwaniu od mierników
rzeczowej realizacji zadań nie wyczerpują problematyki pomiaru wyników realizacji zadań. W innych nie określono w ogóle mierników
bądź też przyjęto je w ograniczonym zakresie. Dodatkowo, kwestią
z jaką borykają się samorządy, jest system monitorowania i raportowania zadań pod względem rzeczowym i finansowym, a więc ściśle
powiązany z pomiarem stopnia realizacji celów/zadań.
Z analizy literatury i na podstawie informacji ze stron internetowych wynika, że budżet zadaniowy w Polsce stosuje jedynie kilkadziesiąt samorządów, ale w praktyce zakres budżetowania zadaniowego w samorządach przedstawia się w sposób zróżnicowany
– od pojedynczych obszarów działalności do pełnego budżetowania
zadaniowego.
W wielu publikacjach wskazywane są przykłady samorządów,
które ten budżet wprowadziły. Czy jednak na pewno są to do końca
dobre praktyki?
W Polsce doświadczenia z budżetem zadaniowym w samorządach
sięgają roku 1994, kiedy w Krakowie, a następnie w innych dużych
miastach, Lublinie, Szczecinie i Poznaniu, rozpoczęto reformę metod
planowania wydatków. Przeprowadzone w latach dziewięćdziesiątych
wdrożenia budżetu zadaniowego możliwe były dzięki realizacji programów finansowanych przez Agencję Rozwoju Międzynarodowego
USAID oraz z brytyjskiego funduszu Know-How Fund. Następnie
w latach 2002-2003 przeprowadzony został Program Rozwoju
Instytucjonalnego (PRI), adresowany do urzędów administracji
48 |
publicznej. PRI został przeprowadzony w 30 jednostkach samorządu
terytorialnego oraz 3 urzędach wojewódzkich, a jednym z projektów
realizowanych w jego ramach było wdrażanie budżetu zadaniowego.
Budżetem zadaniowym chwali się Warszawa. Informacje o zakresie budżetu zadaniowego znajdują się chociażby w dokumencie:
„Budżet miasta stołecznego Warszawy na 2013 rok”. Warto jednak
zauważyć, że wiele stosowanych mierników odbiega od założeń modelowych. Można znaleźć wiele mierników ilościowych – np. liczba
latarni sygnalizacji świetlnej, lub kosztowych – np. wartość inwestycji
realizowanych w roku budżetowym. Potwierdza to praktyczną trudność w prawidłowym definiowaniu mierników.
Budżet zadaniowy wdrożony jest między innymi w Krakowie.
Wdrożona jest pełna procedura związana z jego uchwaleniem, zmianami, miernikami i osobami odpowiedzialnymi. Nie negując jego zalet, należy podkreślić fakt, że bardzo trudno jest znaleźć jego ślady
w oficjalnych dokumentach i materiałach budżetowych. Oczywiście
w znacznej części jest to spowodowane obowiązującym stanem
prawnym (budżet zadaniowy jest równoległy do budżetu „podstawowego”). Niestety, wdrożenie budżetu zadaniowego nie rozwiązało
problemów finansowych tego miasta – sytuacja finansowa Krakowa
jest bardzo trudna, miasto ma zadłużenie na poziomie zbliżonym do
maksymalnych wskaźników, a z prasy dochodziły chociażby sygnały
o opóźnieniach w wypłacie pensji dla pracowników. Warto też przytoczyć fragment artykułu z 14 listopada 2011 r. (Finanse Krakowa. Idzie
czas wyrzeczeń, wyborcza.biz): „Komisja radnych badająca przyczyny
zapaści finansowej Krakowa stwierdziła, że budżet od lat powstawał
na zamówienie polityczne, a urzędnicy ignorowali ostrzeżenia (…)”.
A może budżet zadaniowy sprawdził się w małych jednostkach?
Autor dotarł do historycznych informacji, jakoby budżet zadaniowy
został wdrożony w Cedyni i Goleniowie. Rozmowa z pracownikami
tych samorządów rozwiała jednak nadzieje. Choć podjęte zostały próby wdrożenia tej metodologii, to obecnie oba samorządy nie posiadają budżetów zadaniowych. Co na to wpłynęło? Znaczna biurokracja
i brak namacalnych praktycznych efektów. Przy ograniczonych środkach budżetowych, narzuconych zadaniach oraz uwarunkowaniach
politycznych, jego funkcjonowanie nie miało żadnego sensu.
Czy może powinniśmy czerpać z doświadczeń zagranicznych?
Na początku warto zapoznać się z materiałami dostępnymi na stronie ministerstwa finansów, relacją z wizyty studyjnej w Holandii
(w 2008 roku), kraju, który prace nad budżetem zadaniowym rozpoczął w 1999 r. Z opracowania możemy dowiedzieć się, że:
▪▪ W ocenach rezultatów wdrożenia budżetowania zadaniowego eksperci holenderscy podkreślali, że wciąż brak rzetelnej diagnozy, co
do możliwości uzyskania jednoznacznej oceny wpływu poszczególnych programów rządowych na stopień realizacji poszczególnych celów strategicznych. W wielu przypadkach wskaźniki efektywnościowe dotyczą wyznaczonych celów, ale mijają się z logiką
działania, co powoduje iż badania ewaluacyjne nie mogą uchwycić
rzeczywistych efektów poszczególnych polityk;
▪▪ Ocenia się poprzez doświadczenia niderlandzkie, iż dwojaki cel
reformy budżetowania, przejrzystość i wydajność, nie może być
osiągnięty wyłącznie poprzez wprowadzenie budżetu zadaniowego. Wprawdzie budżet zadaniowy jest ważnym i cennym instrumentem, który powinien być używany podczas debat na temat poziomu finansowania głównych polityk państwa, jednakże musi być
on wspomagany przez inne narzędzia;
▪▪ Negatywnymi skutkami wprowadzenia budżetowania zadaniowego jest trudność w czytaniu dokumentu budżetowego – zbyt wiele
informacji o charakterze technicznym, nie zawsze jasne cele strategiczne polityk, nie zawsze możliwy do uzyskania jasny efekt działań rządu;
▪▪ Okazało się, iż: 1) relacje pomiędzy wydatkami, celami i miernikami nie zawsze są przejrzyste, 2) nie zawsze możliwe jest wyeliminowanie zewnętrznych czynników, mających wpływ na rezultat, 3)
istnieje tendencja do przeciążania struktury budżetu nadmierną
liczbą wskaźników, 4) wskaźniki często nie informują o efektywności;
▪▪ Warto podkreślić, że dyskusje budżetowe w ramach uzgodnień
rządu nadal skoncentrowane są w przeważającym stopniu na uzyskaniu środków, przy czym parlament nie przywiązuje wystarczającej wagi do osiągniętych rezultatów poszczególnych wydatków
budżetowych;
▪▪ Na koniec, przedstawiciele Niderlandów uczulili przedstawicieli
polskiego Ministerstwa Finansów, jakie niebezpieczeństwa niesie
za sobą bezkrytyczne zaufanie do metody budżetowania zadaniowego, którego metodologia nadal nosi znamiona wysokiej innowacyjności i wciąż podlega dynamicznemu rozwojowi w krajach,
które ją stosują. Generalną przesłanką było to, iż oczekiwanie pokładane w budżetowaniu zadaniowym muszą być realistyczne.
50 |
Zalety i wady
Chcąc pokazać pozytywne efekty związane z wdrożeniem zadaniowym, warto przede wszystkim podkreślić, że są to w znacznej mierze
założenia teoretyczne.
A więc przede wszystkim zaletą jest to, że podział środków, ustalany w ramach corocznych prac nad projektem budżetu (oczywiście po
jego kompleksowym, skutecznym wdrożeniu), staje się znacznie bardziej przejrzysty i zrozumiały. Operuje się w nim bowiem jasnymi celami i zadaniami, które stoją przed instytucjami państwowymi, a nie
odnosi się on jedynie do kategorii zawartych w tradycyjnej klasyfikacji budżetowej. Warto jednak zauważyć, że obowiązująca klasyfikacja
budżetowa w znacznym zakresie pokrywa obszary działalności samorządowej, można zatem porównać pozycje wydatków z poszczególnymi działami/obszarami działalności.
Drugą korzyścią budżetu zadaniowego jest możliwość lepszej oceny efektywności wydawanych środków. W odróżnieniu od tradycyjnych zasad budżetowych, gdzie celem dysponentów budżetów, było
wydanie określonych pieniędzy w toku swoistej „gry budżetowej”(niewydanie, nawet wskutek oszczędności pieniędzy, było karą) – w przypadku budżetu zadaniowego dostajemy do ręki narzędzie analizy
skuteczności użycia środków publicznych. Jeśli pojawia się cel wraz
z miernikami jego realizacji, pojawia się równocześnie możliwość
oceny stopnia, w jakim udało się go osiągnąć. Efekty stają się wyliczalne i porównywalne z kosztami – co daje podstawę podejmowania
racjonalnych decyzji na temat dalszej realizacji zadań/podzadań oraz
funkcjonowania i finansowania instytucji publicznych. Co więcej, dokładnie wiadomo, kto odpowiada za takie efekty – wzrasta więc odpowiedzialność urzędników wobec społeczeństwa. Urząd zostaje bowiem postawiony w roli instytucji, która zawarła ze społeczeństwem
swoisty kontrakt na realizację konkretnych zadań, uzgodniła cele do
realizacji, otrzymała odpowiednie środki, a teraz może być rozliczana
z wyników. Pamiętajmy jednak, że w praktyce bardzo trudno jest ustalić mierniki.
Kolejną zmianą, którą wprowadza budżetowanie zadaniowe, jest
lepsza elastyczność wydawania publicznych pieniędzy. W tradycyjnym budżecie głównym zmartwieniem było, aby wydawano je dokładnie w sposób zgodny ze szczegółowymi uregulowaniami oraz
przyjętymi harmonogramami, skoro już nie dawało się określić, czy
są one wydawane w sposób celowy. W budżecie zadaniowym można
w większym stopniu pójść śladem rozwiązań stosowanych w firmach
prywatnych. Skoro wiemy, jakie cele i zadania mają być zrealizowane,
czemu nie dać realizatorom znacznie więcej swobody w ich osiąganiu? Oczywiście, aby ten postulat został zrealizowany, konieczne są
zmiany legislacyjne, aby taka elastyczność była zgodna z prawem.
Do głównych wad, barier czy niedoskonałości budżetu zadaniowego zaliczyć trzeba słabą przystawalność do tradycyjnych rozwiązań budżetowych i tym samym, konieczność radykalnych i skomplikowanych zmian i dopasowań, które – przy braku dostatecznej na
tym etapie reform wiedzy – mogą doprowadzić do pewnych zakłóceń
w systemie finansów państwa. Dodatkowo istnieje również ryzyko eliminacji/utraty (przy niewłaściwym dostosowaniu zadań i podzadań)
ważnych/użytecznych, z punktu widzenia obywateli, obszarów działalności państwa.
Możliwą wadą we wdrażaniu budżetu zadaniowego jest też skupienie się na kwestii gromadzenia danych, w szczególności gromadzenie zbyt wielu różnych danych, co sprawia, że albo z danych tych nie
korzystamy, albo wykorzystujemy je w sposób nieefektywny. Często
zbierane są też wzajemnie sprzeczne dane, co powoduje, że zamiast
szukać sposobów poprawy wykonania zadań, skupiamy się na wyjaśnianiu różnic pomiędzy różnymi danymi. Zdarza się też, że wykonawcy budżetu skupiają się na jednym aspekcie wykonania zadań kosztem innych, np. skoncentrowanie wysiłków na mierzeniu wydajności,
kosztem pomiaru skuteczności.
Istotnym ograniczeniem wdrażania budżetu zadaniowego są kłopoty ze wskazaniem mierników. Często jako mierniki realizacji budżetu próbuje się wskazywać wydatkowanie środków, co ośmiesza samą
ideę budżetu zadaniowego. Nie jest to jednak dziełem przypadku.
Podmioty publiczne często boją się pokazać, jak skutecznie można je
rozliczać z wydanych pieniędzy. Innym problemem jest pokazywanie
mierników, które łatwo osiągnąć.
Również kontrola wykonania budżetu zadaniowego jest o wiele trudniejsza niż tradycyjnego, bo trzeba ocenić nie wydatkowanie
52 |
określonych kwot, ale osiągnięcie celów. Kluczowe jest więc dobranie odpowiednich mierników oraz dokładne ich monitorowanie, np.
mimo funkcjonującego już w budżecie centralnym budżetowania zadaniowego, Ministerstwo Finansów nie kontroluje wykonania budżetu, zbierając jedynie sprawozdania z jego realizacji (na ich podstawie
sporządzane są raporty). W resorcie finansów uważa się, że nie ma
możliwości sprawdzania, czy mierniki zostały osiągnięte i trzeba będzie wierzyć szefom resortów, którzy podpisują się pod sprawozdaniami. Wykonanie budżetu kontroluje jedynie NIK.
Konieczne dostosowania
Zdaniem Wojciecha Misiąga: „Budżet zadaniowy powinien być
w założeniu związany ze zmianą sposobu myślenia. Budżet jest kosztorysem tego, co ma być zrobione w określonym czasie. Najpierw
należy więc ustalić, co jest do zrobienia, potem wycenić koszt, a następnie zobaczyć, czy jest na to dość pieniędzy. I jeśli się okazuje, ze
pieniędzy jest za mało, należy wrócić do listy zadań i zdecydować, co
z niej skreślić. Po zakończonym roku należy tych, którzy pieniądze
wydawali, rozliczyć. Ażeby było to możliwe, muszą być jasne kryteria
oceny, czy to co zaplanowane, zostało zrobione, tak jak zaplanowano.
A to znaczy, że te zadania muszą być precyzyjnie określone”.
Aby skutecznie wdrożyć budżet zadaniowy, konieczne jest więc dostosowanie w zakresie następujących obszarów:
1. Opracowanie kompleksowej struktury budżetu zadaniowego dla
potrzeb wszystkich szczebli sfery finansów publicznych;
2. Stworzenie nowej struktury dokumentów budżetowych, przedstawianych parlamentowi czy też lokalnym organom stanowiącym
oraz opinii publicznej;
3. Opracowanie nowej klasyfikacji budżetowej oraz systemu kodowania wydatków, na bazie którego zostaną określone wymogi dotyczące systemu księgowości i raportowania;
4. Dostosowanie funkcji kontroli wydatków oraz kwestii ponoszenia
odpowiedzialności przez określonych dysponentów do wymogów
nowej struktury budżetu;
5. Opracowanie oraz wprowadzenie w życie zmian legislacyjnych,
wspierających wdrożenie budżetu zadaniowego;
6. Zapewnienie skutecznego dalszego prowadzenia reformy (odpowiedzialność organizacyjna).
Podsumowanie
Pojęcie budżetu zadaniowego robi ostatnio furorę w publikacjach
i dyskusjach dotyczących finansów publicznych. Czy budżetowanie
zadaniowe jest receptą na wszystkie problemy, z którymi się boryka
sektor samorządowy? Zdaniem autora niniejszego artykułu, zdecydowanie nie. W dodatku, pełne jego wdrożenie w jednostkach samorządu terytorialnego jest bardzo trudne i nie ma stosownego wsparcia,
zarówno od strony prawnej, jak i organizacyjnej. Warto podkreślić, że
zadania samorządów oraz ich rozwiązania organizacyjne, często pokrywają się z działami klasyfikacji budżetowej – szczególnie w małych
i średnich jednostkach. Oczywiście warto i tam wprowadzić elementy budżetu zadaniowego do definiowania i oceny realizacji budżetu
– wytypować kluczowe mierniki, czy też wyznaczać cele i zadania.
Oczywiście, wdrożenie budżetu zadaniowego w samorządach powinno następować wyłącznie na zasadach dobrowolności. Elementem,
który powinno się promować, jest prezentacyjna funkcja budżetu zadaniowego jako dodatek do sprawozdań i informacji z realizacji budżetu.
Analizując wdrażanie budżetowania zadaniowego, nie można także zapominać o funkcjach administracyjnych samorządów, w szczególności opierania się w swoich działaniach na obowiązujących
przepisach. Często „złe prawo” spowalnia procesy wykonawcze i bez
stosownych zmian trudno mówić o efektywności. Jeśli bowiem, robiąc coś efektywniej, zgodnie z regułami NPM urzędnik narazi się/
zostanie ukarany za omijanie procedur, to jest to znaczący problem
we wdrażaniu tych nowoczesnych rozwiązań.
Fakt, że w aktualnym stanie prawnym budżet zadaniowy może być
co najwyżej budżetem równoległym do budżetu tradycyjnego, wydaje się być główną przyczyną braku postępu we wdrażaniu budżetu
zadaniowego w samorządach. Bardzo często (podobnie zresztą jak
w przypadku wdrożenia ISO) jedynym namacalnym rezultatem wdrożenia budżetu zadaniowego w danej jednostce samorządu terytorialnego jest wzrost zatrudnienia w służbach finansowo-księgowych.
Pracownicy tych komórek muszą bowiem przygotować budżety, zarówno w układzie tradycyjnym, jak i zadaniowym, podobnie w przypadku ewidencji i sprawozdawczości.
Odnosząc się do wdrażania budżetu zadaniowego w samorządach lokalnych, warto też kolejny raz spojrzeć na tak reklamowane doświadczenia zagraniczne. Z opracowania Performance
54 |
Budgeting in Municipal Government można się dowiedzieć, że w USA,
kolebce budżetu zadaniowego i nowoczesnych rozwiązań z zakresu
zarządzania, budżet zadaniowy nie został wdrożony kompletnie, tak
na szczeblu administracji stanowej, jak i lokalnej. W tej ostatniej 66
proc. administracji miejskiej oraz 46 proc. administracji gminnej zaadaptowało tylko wybrane elementy systemu mierzenia wydajności.
Autorzy raportu wskazują też, że narzędzia te rzadko służą do planowania budżetu, a raczej wykorzystywana jest ich funkcja informacyjna. Na podkreślenie zasługuje też fakt, że kluczowe decyzje są podejmowane politycznie, ale nie z przyczyn efektywnościowych. Wydaje
się, że również w Polsce wdrożenie budżetowania zadaniowego nie
gwarantuje pełnej efektywności finansów publicznych, gdyż w znacznej mierze decydują o niej politycy.
Bibliografia
E. Chojna Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse Publiczne,
Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003..
E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, Finanse Publiczne w Polsce,
LexisNexis, Warszawa 2007.
Nowe Zarządzanie Publiczne – skuteczność i efektywność. Budżet zadaniowy w Polsce, redakcja naukowa T. Lubińska, DIFIN, Warszawa
2009.
M. Postuła, P. Perczyński, Budżet zadaniowy w administracji publicznej, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2010.
Wzorce budżetów zadaniowych, rozwiązania zagraniczne na przykładzie Holandii, Opracowanie dotyczące wyjazdu studyjnego przedstawicieli Ministerstwa Finansów do Królestwa Niderlandów, realizowanego jako szkolenie, Warszawa 2008.
Artykuły
J. B. Lipszyc, Prawdziwy budżet zadaniowy obnaży nieefektywność
administracji, obserwatorfinansowy.pl, 27 stycznia 2001.
J.M. Kelly, W. C. Rivenbark, Performance Budgeting in Minicipal
Government, Public Performance & Management Review, Issue:
Volume 30, Number 1/September 2006, Pages: 35-46.
S. Kisieliński, Jak wdrożyć budżet zadaniowy?, 10 marca 2010, computerworld.pl.
B. Piłat, Finanse Krakowa. Idzie czas wyrzeczeń, 14 listopada 2011,
wyborcza.biz.
Akty prawne
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przepisy
wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157
poz. 1240 ze zm.).
Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. 2009 r. nr
152 poz. 1223 ze zm).
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 11 lutego 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów,
wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze
źródeł zagranicznych (Dz.U. 2013 nr 0 poz. 2015).
56 |
Sławomir Kosieliński
ENERGIA W GMINACH.
GRUPY ZAKUPOWE JAKO FORMA
AKTYWNEJ POLITYKI KOSZTOWEJ
SAMORZĄDU
Najniższe ceny od lat za sprzedaż energii elektrycznej są świetnym pretekstem do uporządkowania polityki energetycznej w gminie. Sama zmiana dostawcy może przynieść oszczędności rzędu
nawet 50 proc., szczególnie gdy jest połączona ze współdziałaniem
w samorządowej grupie zakupowej.
W ubiegłym roku siedem gmin z województwa świętokrzyskiego
– Pacanów, Wiślica, Nowy Korczyn, Solec-Zdrój, Stopnica, Tuczępy
i Oleśnica zorganizowało przetarg na zakup energii elektrycznej i zyskały dzięki temu ponad 1,3 mln zł oszczędności. Pierwotnie szacowano oszczędności na 200 tys. złotych mniej. W postępowaniu oferty
złożyły trzy spółki – PGE Obrót S.A., ENEA S.A. i ENERGA Obrót S.A.
W przetargu postawiono na uzyskanie stałej, niskiej ceny do końca
2013 roku oraz nowe warunki umów sprzedaży i dystrybucji energii
elektrycznej. W rezultacie najtańsze ceny dla oświetlenia ulicznego
zaoferowała PGE, pozostałym obiektom energię sprzedaje ENERGA.
Pieniądze oszczędziły m. in. szkoły, przedszkola, żłobki, zakłady komunalne i urzędy, które wzięły udział w przedsięwzięciu, zaś średnie
oszczędności kształtowały się na poziomie 23 proc. Cena za 1 kWh, uzyskana w postępowaniu, to 0,2636 zł dla wszystkich gmin. Oświetlenie
uliczne od sierpnia 2012 roku również jest tańsze w utrzymaniu – cena
za 1 kWh w roku 2012 wynosiła 0,2445 zł, zaś w 2013 roku wyniesie
0,2615 zł. Dla porównania, średnia taryfowa cena netto na lata 20122013 kształtuje się na poziomie 0,3681 zł. Należy jednak pamiętać, że
sukces w tym przetargu odniosły te gminy, które połączyły wspólnie
siły w grupę zakupową i skorzystały z pomocy zewnętrznego doradcy,
w tym przypadku firmy NewPower Sp. z o.o.
Generalnie gminy świętokrzyskie nie stronią od szukania oszczędności poprzez kupno energii elektrycznej w przetargach. W ten sposób Bliżyn oszczędził 418 614,87 zł, Bogoria – 279 454,40 zł, Gnojno
– 153 990,36 zł, Złota – 124 799,30 zł, Kazimierza Wielka – 266 929,96 zł.
To najlepszy dowód, że warto optymalizować i konsolidować koszty
zakupu energii.
58 |
I ty możesz zmienić swojego dostawcę
Gwoli wyjaśnienia, grupa zakupowa to związek przedsiębiorców/
instytucji, decydujących się na połączenie swoich potrzeb, np. w zakresie zakupu energii elektrycznej. Jej uczestnicy dokonują zakupu
za pośrednictwem jednego podmiotu w celu osiągnięcia efektu skali
i silniejszej pozycji w negocjacjach z dostawcami. Funkcjonowanie
grup zakupowych oparte jest na mechanizmie polegającym na uzyskiwaniu lepszych warunków dostaw przy większych zakupach
(wspólne zakupy dają możliwość wywierania większego wpływu na
dostawców).
W przypadku rynku energii działa prawo wyboru sprzedawcy (ang.
Third-party Access, TPA), które przysługuje wszystkim grupom odbiorców od 1 lipca 2007 roku. Zasada dostępu stron trzecich do sieci
oznacza możliwość korzystania przez klienta z sieci lokalnego dostawcy energii w celu dostarczenia energii kupionej przez niego u dowolnego sprzedawcy. Lokalny dostawca zobowiązany jest do przesyłu
energii kupionej przez znajdującego się na jego obszarze klienta. To
bardzo popularna forma ograniczania kosztów użytkowania energii
elektrycznej.
Według zapisów ustawy Prawo zamówień publicznych (PZP), jednostki publiczne są zobligowane do zakupu energii w trybie konkurencyjnym (podstawowym trybem jest przetarg nieograniczony, jeśli
zamówienie jest większe niż 14 tys. EUR, czyli ok. 190 MWh w trakcie trwania umowy). Oznacza to, że jednostka publiczna, jeśli nie
występują obiektywne przesłanki techniczne, działa wbrew ustawie
PZP, stosując inny tryb zakupu energii elektrycznej (np. negocjacje
z obecnym dostawcą) oraz ogranicza konkurencję, specyfikując przetarg na usługę kompleksową (oferentem może być jedynie lokalny
dostawca). W powyższych przypadkach łamania przepisów ustawy
PZP, odpowiednie organy kontrolne mają prawo ukarać daną jednostkę publiczną oraz unieważnić umowę.
Dlaczego gmina musi się w ogóle przejmować dostawami energii? To jest pytanie retoryczne, ponieważ zgodnie z treścią art. 7 ust.
1 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należą
w szczególności sprawy zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną
oraz gaz. Tę kwestię rozwija art. 18 ust. 1 prawa energetycznego stanowiący, że do zadań własnych gminy należy między innymi planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa
gazowe na obszarze gminy. Z treści przywołanych przepisów wynika
więc w sposób jednoznaczny, że do zadań własnych gminy należą
sprawy zaopatrzenia w energię elektryczną.
Jak kupić prąd?
Kluczową sprawą, aby zgodnie z prawem zamówień publicznych
przeprowadzić przetarg na zakup energii elektrycznej, jest właściwa
interpretacja artykułów od 15. do 18. wspomnianej ustawy.
Otóż art. 15 ust. 2 pozwala zamawiającemu „powierzyć przygotowanie lub przeprowadzenie postepowania o udzielenie zamówienia
własnej jednostce organizacyjnej lub osobie trzeciej”. To otwiera
drogę do wyboru firmy doradczej, co potwierdza art. 18 ust. 2: „za
przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiadają także inne osoby w zakresie, w jakim powierzono
im czynności w postępowaniu oraz czynności związane z przygotowaniem postepowania”. Gdy do tego dodamy art. 16, zgodnie z którym
„zamawiający mogą wspólnie przeprowadzić postępowanie i udzielić
zamówienia, wyznaczając spośród siebie zamawiającego upoważnionego do przeprowadzenia postępowania i udzielenia zamówienia
w ich imieniu i na ich rzecz”, uzyskamy podstawę prawną do przystąpienia do grupy zakupowej.
Przygotowania do przetargu na zakup energii, czy to samodzielnie, czy to w grupie, muszą być poprzedzone analizą historii zużycia
energii elektrycznej i ścisłym określeniem punktów poboru. Należy
także rozważyć, czy w jednym postępowaniu kupuje się prąd na potrzeby oświetlenia ulicznego oraz budynków. Na te pierwsze oferuje
się niższe stawki. Może się zatem zdarzyć, że jeśli gmina A przystąpi do grupy zakupowej tylko z zamiarem zakupu energii na potrzeby
oświetlenia ulicznego, zaś gmina B wyłącznie na potrzeby obiektów,
uzyskana średnia cena będzie korzystniejsza dla gminy B.
Trzeba się też zastanowić, kiedy realnie może powstać grupa zakupowa. Jeśli przygotowania potrwają pół roku (musimy do tego dodać
czas na wspólny przetarg), może się okazać, że bardziej celowe będzie
najpierw kupno samodzielne prądu po atrakcyjnych stawkach, a dopiero potem kontraktowanie megawatogodziny na następny okres.
Właśnie o tym wszystkim winna rozstrzygnąć współpraca z firmą
doradczą. Oczywiście, można sobie wyobrazić, że gmina w ramach
swojej polityki uzna, iż mają się tym zająć jej pracownicy. Ale mówimy
tutaj o pewnych specyficznych kompetencjach, jak znajomość taryf
na rynku energetycznym i doświadczeniach w zakupach zbiorowych,
toteż naszym zdaniem wskazana jest pomoc zewnątrz. Taką usługę
świadczą m. in. Inmedia Sp. z. o. o, wspomniane już NewPower czy
też Pomorska Grupa Konsultingowa SA.
60 |
Wybór doradcy też musi nastąpić w zgodnie z PZP, ale ceny za te
usługi, w przypadku gmin wiejskich i miejsko-wiejskich, ukształtowały się poniżej ustawowego progu, czyli 14 tys. euro. Pozwala to wybrać
firmę z wolnej ręki po rozpoznaniu rynku.
Może się jednak wydarzyć, że wolumen zapotrzebowanej energii
i ilość punktów odbioru wskazują na konieczność znacznie większego zaangażowania po stronie doradcy. Można wówczas wzorować się
na rozwiązaniach stosowanych przez wielkie miasta i firmy na umowę o tzw. success fee. Gdy firma doradcza, przygotowawszy przetarg,
uzyska deklarowane oszczędności lub większe, dostaje premię za
rezultat. Jej wysokość jest właśnie przedmiotem postępowania o zamówienie publiczne na usługi doradcze. W Specyfikacji Istotnych
Warunkach Zamówienia (SIWZ) określa się, że zamówienie uzyska
ten doradca, który zadowoli się mniejszym procentem od uzyskanych oszczędności. Decyzja czy wybrać doradcę z wolnej ręki, czy też
zaproponować premię jest elementem inżynierii finansowej gminy.
W pierwszym przypadku skarbnik od razu wie, ile go będzie kosztowała usługa, ale też bezzwłocznie za nią płaci. W drugim przypadku
płatność odkłada w czasie, finansując ją z potencjalnych oszczędności, ale tak jak z kredytem, jest ona droższa.
W grupie raźniej i taniej
Stworzenie grupy zakupowej energii elektrycznej powinno być połączone z dokonaniem szczegółowej analizy mającej na celu identyfikację podmiotów kupujących energię oraz dostawców i procesów
zakupowych, analizę rynku, zdefiniowanie całkowitego bilansu i ocenę możliwości optymalizacji kosztów zakupu. Poszczególne gminy
winny przy okazji rozważyć celowość powołania jednego centrum
usług wspólnych, które zajmowałoby się m.in. rozliczaniem faktur za
zużycie energii w podległych gminie instytucjach, na wzór gminnych
zespołów ekonomiczno-administracyjnych szkół. Można sobie też wyobrazić, że gmina powierzy takie zadanie właśnie takiemu zespołowi.
W ten sposób nie tylko przeprowadzi optymalizację dostaw energii,
ale także konsolidację faktur – jedna faktura za prąd dla całej gminy
z dołączoną specyfikacją zużycia na każdy punkt odbioru.
Strony porozumienia o powstaniu grupy zakupowej winny postanowić, że zamawiającym upoważnionym do przeprowadzenia postępowania na świadczenie usług doradczych, mających doprowadzić do uzyskania oszczędności w obszarze kosztów zakupu energii
elektrycznej oraz udzielenia zamówienia w ich imieniu i na ich rzecz,
będzie lider grupy. Lider na podstawie porozumienia przeprowadza
postępowanie na świadczenie usług doradczych (konsultingowych)
i wyłania wykonawcę, z którym podpisze umowę.
Wykonawca zobowiązuje się świadczyć usługi doradcze mające
doprowadzić do uzyskania przez każdego zamawiającego oszczędności w obszarze kosztów zakupu energii elektrycznej, które powinny nastąpić na skutek zmniejszenia wolumenu oraz uzyskania korzystniejszych niż dotychczas warunków zakupu energii elektrycznej. Do jego
obowiązków należy również opracowanie wielowariantowej koncepcji
zakupu energii elektrycznej dla zamawiających oraz wykonanie czynności niezbędnych do zrealizowania przez zamawiających wybranego
wariantu zakupu energii elektrycznej, w tym czynności niezbędnych
do zawarcia nowych umów dostawy energii elektrycznej.
Cała operacja zawiera się zatem w sześciu krokach:
1. Wypowiedzenie umowy dotychczasowemu sprzedawcy;
2. Zawarcie nowej umowy dystrybucji (dot. transportu energii elektrycznej przez operatora w celu dostarczenia odbiorcom z wyłączeniem sprzedaży energii);
3. Zawarcie umowy sprzedaży (tj. bezpośrednia sprzedaż energii
przez podmiot zajmujący się jej wytwarzaniem lub obrotem) z nowym sprzedawcą;
4. Poinformowanie operatora o zawarciu nowej umowy sprzedaży;
5. Dostosowanie układów pomiarowo-rozliczeniowych;
6. Odczyt licznika i rozliczenie końcowe z dotychczasowym sprzedawcą.
Dobre praktyki
Nawet milion złotych zaoszczędzi Gorzów na zakupie energii elektrycznej, z której korzystają między innymi magistrat, gorzowskie
szkoły, przedszkola czy filie biblioteki wojewódzkiej. Z tej energii są
też oświetlane ulice, zasilane fontanny czy przepompownie. Na nowej,
wspólnej umowie oszczędzą także Zakład Gospodarki Mieszkaniowej,
Ośrodek Sportu i Rekreacji, Zakład Utylizacji Odpadów, Gorzowski
Rynek Hurtowy, a także trzy powiaty – Krosno, Międzyrzecz, Sulęcin
i 14 okolicznych gmin (Bobrowice, Bogdaniec, Bytnica, Drezdenko,
Górzyca, Kłodawa, Krzeszyce, Lubiszyn, Maszewo, Międzyrzecz,
Santok, Słońsk, Strzelce Kraj, Torzym). To efekt działania Gorzowskiej
Grupy Zakupowej Energii Elektrycznej stworzonej dzięki wsparciu
Pomorskiej Grupy Konsultingowej SA.
62 |
Natomiast 20 śląskich i zagłębiowskich samorządów oraz 41 powiązanych z nimi samorządowych spółek i instytucji wybrało we wrześniu 2012 r. w przetargu jednego dostawcę energii. Przetarg obejmował dostarczenie 191 tys. MWh energii elektrycznej od listopada 2012
roku do końca 2013 roku. Energia odbierana jest w 6,3 tys. punktach
poboru. Oferta Tauronu wyniosła niespełna 57,5 mln zł, podczas kiedy
samorządy zarezerwowały na ten cel w gminnych budżetach prawie
74,4 mln zł.
Po przyjęciu oferty Tauron Sprzedaż GZE SA, oszczędność wynikająca ze zmniejszonych stawek za megawatogodzinę energii wyniesie
około 8 mln zł, czyli niemal 14 proc. w stosunku do obecnych cen.
Średnia stawka za jedną megawatogodzinę energii została obniżona
o 35,14 zł do 244,53 zł.
Skala oszczędności jest różna. Najwięcej, bo ponad 42 proc., zaoszczędzą Piekary Śląskie, Zabrze ponad 23 proc., Mysłowice ponad
18 proc., Siemianowice Śląskie po ok. 16 proc.
W maju 2013 r. został ogłoszony ponownie przetarg na zakup prądu
dla kilkudziesięciu samorządów województwa śląskiego oraz związanych z nimi spółek i instytucji. Samorządy chcą wspólnie kupić ponad 200 gigawatogodzin energii o wartości ponad 80 mln zł. Zakup
prądu będzie znacznie większy od poprzedniego pod względem liczby uczestniczących w nich jednostek oraz ilości zamawianej energii.
Dojdą m. in. jednostki podległe marszałkowi województwa. Zgodnie
z prawem zamówień publicznych procedurę przetargową w imieniu
wszystkich sygnatariuszy prowadzi jedna gmina – Świętochłowice,
jednak przygotowania i realizację przetargu koordynuje i nadzoruje
Górnośląski Związek Metropolitalny (GZM), który zainicjował przetarg.
W ocenia Dawida Kostempskiego, prezesa GZM i prezydenta miasta Świętochłowice, w tegorocznym przetargu oszczędności mogą
być jeszcze większe niż w poprzednim, nie tylko z racji większej skali,
ale także z powodu spadku hurtowych cen energii w ostatnim czasie.
Jego zdaniem postępowanie musi się zakończyć do początku lipca
br., by mieć szansę na lepszy wynik.
Uczestnicy przetargu zamawianą energię przeznaczą na oświetlenie ulic oraz potrzeby lokali i obiektów samorządowych. Wśród tych
ostatnich są m.in. placówki służby zdrowia wraz ze szpitalami oraz
samorządowe jednostki kultury. W sumie chodzi o kilka tysięcy punktów poboru energii.
W stronę energetyki obywatelskiej
Po optymalizacji kosztów zużycia energii elektrycznej gminie będzie zdecydowanie łatwiej pomóc swoim mieszkańcom zrozumieć radykalne zmiany, jakie ich czekają w najbliższych latach na tym rynku.
Otóż nadchodzi era energetyki obywatelskiej, w której mieszkańcy są
zarówno konsumentami energii elektrycznej i cieplnej, jak również jej
producentami. Staniemy się prosumentami.
Energetyka obywatelska to koncepcja techniczna i biznesowa budowy systemu rozsianych źródeł energii, finansowanych bezpośrednio ze środków obywateli i przedsiębiorców, instalowanych w budynkach użyteczności publicznej, a także w budynkach przemysłowych,
szczególnie zaś w budynkach wielo- i jednorodzinnych. W wielu krajach rozpoczął się już proces przebudowy sieci energetycznych w sposób umożliwiający dwukierunkowy przesył energii w sieciach niskich
i średnich napięć, umożliwiających odbiór energii z instalacji indywidualnych. Dotąd technologie energetyczne skupiały się na budowie wielkich turbozespołów, instalowanych w gigantyczne siłownie,
z których energia rozsyłana jest na wielkie odległości. Ten kierunek
wydaje się już być zamknięty.
W najbliższej przyszłości przewiduje się powstanie powszechnego
rynku zbytu dla odnawialnych źródeł energii (OZE) o mocach od 1
do 40 kW. Warto jednak wiedzieć, że zapotrzebowanie na energię to
ok 0,1kW na każdy metr kwadratowy mieszkania w domu jednorodzinnym i 0,05 kW w budynkach wielorodzinnych. Zatem przeciętne
mieszkanie ma zapotrzebowanie na moc rzędu 5-10kW. To daje szansę na masową instalację ogniw fotowoltaicznych, pomp cieplnych
czy też mikrowiatraków.
W tym celu konieczna jest modernizacja sieci energetycznych na
tzw. inteligentne (ang. smart grids) i instalacja nowych liczników. Jak
ocenia Ministerstwo Gospodarki, w Polsce należy zainstalować ok.
16,5 mln inteligentnych liczników energii. Od tego, w jakim tempie
będą one instalowane zależy, kiedy mieszkańcy zaczną zarabiać na
mikroinstalacjach, ale przede wszystkim kontrolować zużycie energii. Eksperci szacują, że dzięki takim licznikom zużycie prądu może
zmniejszyć się nawet o 10 proc.. Według Urzędu Regulacji Energetyki,
na nowe urządzenia trzeba wyłożyć ok. 8 mld zł. Siłą rzeczy, nie można
tego dokonać w tym samym czasie na terenie całego kraju. Trzeci pakiet liberalizacyjny rynku energii, przyjęty przez Komisję Europejską
w 2009 r. (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE
z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego
64 |
energii elektrycznej i uchylająca dyrektywę 2003/54/WE) stanowi, że
do 2020 r. należy zamontować 80 proc. mierników, pozostałe zaś przez
następne dwa lata.
Ostatecznie decyzję o instalacji nowych liczników podejmują sami
przedsiębiorcy energetyczni. Liderem jest Energa Operator, która w ramach pierwszego etapu projektu Advanced Metering Infrastructure,
AMI (Zaawansowane Systemy Pomiarowe) instaluje w Kaliszu, na
Półwyspie Helskim oraz okolicach Drawska Pomorskiego 105 tys.
liczników. Pod koniec 2012 r. roku firma ogłosiła również przetarg na
dostawę liczników dla drugiego etapu projektu, który obejmować ma
około 500 tysięcy układów pomiarowych.
Zdaniem prezesa Energi Operatora Rafała Czyżewskiego, pilotaż
pozwoli odpowiedzieć na pytanie, w jakim stopniu licznik inteligentny
wpływa na optymalizację zużycia energii elektrycznej przez klientów.
Doświadczenia światowe mówią o oszczędności między 5 a 10 proc.
Chodzi też o efektywne zarządzanie zużyciem energii w cyklu dobowym, aby zredukować zapotrzebowanie w szczycie.
Być może, gdy upowszechnią się liczniki inteligentne, połączone
z systemem teleinformatycznym instytucji, będzie możliwe przeprowadzanie bardziej wyrafinowanych operacji. Przykładowo, gmina będzie mogła szybko się zorientować, gdzie nastąpił gwałtowny pobór
mocy i zdecydować, czy taka zmiana jest uzasadniona ekonomicznie..
Niewątpliwie wsparcie dla mieszkańców w zakresie jak zostać
prosumentem i jak oszczędzić na rachunkach za prąd, są niezwykle
wartościowymi pomysłami w nadchodzącym roku wyborczym. Verba
docent, exempla trahunt (z łac. słowa uczą, przykłady przyciągają).
Gmina musi sama wykazać oszczędności w zużyciu energii, by móc
następnie przekonać do zmian swoich obywateli.
Podsumowanie
▪▪
▪▪
▪▪
▪▪
Pożytki z grupy zakupowej energii
Obniżenie kosztów zużywanej energii.
Uporządkowanie dostaw energii i przygotowanie do wdrożenia zasad efektywności energetycznej.
Proste raportowanie i komunikowanie efektów działań.
Korzyści społeczne dzięki niższym cenom za energię elektryczną.
Arkadiusz Godula
PARTNERSTWO
PUBLICZNO-PRYWATNE,
STAN PRAWNY, PRZYKŁADY
Definicja partnerstwa publiczno-prywatnego
W ostatnich czasach partnerstwo publiczno-prywatne zyskuje
w Polsce coraz więcej zwolenników. Samorządy poszukując nowych
sposobów finansowania zadań, coraz częściej zwracają się w stronę
rozwiązań, które pozwalają na włączenie w realizację zadań własnych
podmiotów prywatnych. Wynika to zarówno ze wzrostu świadomości
samorządów z powodu stale zmniejszających się źródeł dochodów
dla dużych inwestycji, jak również wzrostu świadomości firm prywatnych z powodu kurczącego się rynku zbytu usług. Zmiany zmusiły
te podmioty do poszukiwania alternatywnych rozwiązań; za partnerstwem publiczno-prywatnym przemawiały obustronne korzyści, jakie
ono daje..
Niniejsze opracowanie jest próbą odpowiedzi na pytania: Czym jest
partnerstwo publiczno-prywatne6? Jaki jest aktualny stan prawny tej
instytucji współpracy oraz jak szerokie możliwości zastosowań daje
ono samorządom? Opracowanie zawiera też studium przypadków
PPP w wybranych gminach, które podjęły taką współpracę i z powodzeniem ją kontynuują.
Partnerstwo publiczno-prywatne w doktrynie przedmiotu definiowane jest na wiele sposobów. Amerykańska Izba Handlowa
w Warszawie w raporcie z 2002 r. zdefiniowała PPP jako „formę długoterminowej współpracy sektora prywatnego i publicznego przy świadczeniu usług”. Z kolei Komisja Europejska w Wytycznych zdefiniowała
PPP jako: „partnerstwo między sektorem publicznym oraz prywatnym
w celu przedstawienia projektu lub świadczenia usługi tradycyjnie
świadczonej przez sektor publiczny (…) obie strony czerpią pewne
korzyści odpowiednie do stopnia realizowania przez nie określonych
zadań”. Współpraca między administracją i podmiotem prywatnym
opiera się na założeniu, iż każda ze stron jest w stanie wywiązać się
z własnych, powierzonych jej zadań sprawniej niż druga. W ten sposób strony się uzupełniają, podejmując się realizacji tej części zadania, którą mogą wykonać najlepiej.
6 W tekście wprowadzono zamiennie termin partnerstwo publiczno-prywatne i skrót PPP.
66 |
Na współpracę w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego składają się następujące kluczowe elementy:
▪▪ współpraca sektora publicznego z sektorem prywatnym,
▪▪ umowny charakter (w ramach stosunku cywilno-prawnego),
▪▪ charakter celowy, tj. realizacja przedsięwzięcia (budowa infrastruktury, dostarczanie usług tradycyjnie wykonywanych przez stronę
publiczną),
▪▪ optymalny podział zadań,
▪▪ podział ryzyk,
▪▪ obustronna korzyść,
▪▪ często również długoterminowość,
▪▪ gwarancja, że po wygaśnięciu umowy składniki majątkowe przekazane zostaną stronie publicznej,
▪▪ ostateczna odpowiedzialność za dostęp do usługi publicznej spoczywa na stronie publicznej.
Rys historyczny
Finansowanie zadań publicznych przez kapitał prywatny ma swoje
początki w starożytności. Już dwa tysiące lat temu organizacja transportu poczty w cesarstwie rzymskim, podobnie jak budowa portów,
term i placów targowych, a nawet dróg opierała się na umowach koncesyjnych. Jednak dopiero w drugiej połowie XIX wieku w zamożnych
krajach Europy Zachodniej i Środkowej nastąpił rozkwit polityki koncesjonowania usług infrastrukturalnych. Kontrakty koncesyjne przyczyniły się do rozbudowy europejskiej sieci kolejowej.
Rozwój idei współpracy władz publicznych z sektorem prywatnym
przerwała w końcu XIX wieku polityka interwencjonizmu państwowego. Od tego czasu wydatki na nową infrastrukturę w krajach uprzemysłowionych były finansowane ze środków budżetowych oraz z pożyczek państwowych.
Negatywny trend zaczął się odwracać w latach 70-tych XX wieku
wskutek niedoborów fiskalnych w finansowaniu prac i inwestycji publicznych. Polityka uległa zmianie, a utrzymanie i finansowanie infrastruktury powierzono też podmiotom prywatnym.
Na ziemiach polskich początek współpracy publiczno – prywatnej
sięga czasów rozbiorów, czego przykładem jest budowa kolei w oparciu o kapitał prywatny. W trybie koncesji powstawały między innymi najważniejsze magistrale kolejowe: kolej warszawsko-wiedeńska,
linia łącząca Warszawę z Petersburgiem i Warszawę z Moskwą, jak
również linie kolejowe łączące miasta Śląska. Po II wojnie światowej
nastąpiła powszechna nacjonalizacja i taki stan trwał do początku lat
90-tych.
Motorem współpracy międzysektorowej w XX wieku stała się reforma samorządowa. Wyposażone w osobowość prawną samorządy
zaczęły dopuszczać kapitał prywatny do realizacji zadań o charakterze publicznym, zwłaszcza w sektorze użyteczności publicznej.
Dnia 28 lipca 2005 roku do obrotu prawnego wprowadzono Ustawę
o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz trzy rozporządzenia wykonawcze. Ustawa ta jednak nie doprowadziła do rozpowszechnienia
PPP, a nawet w dużym stopniu ograniczyła rozwój inwestycji w drodze umów koncesyjnych. Wprowadziła ona szereg utrudnień proceduralnych, które nakładały na podmiot publiczny szereg obowiązków,
związanych z przygotowaniem skomplikowanych i sformalizowanych
analiz jeszcze przed rozpoczęciem właściwej współpracy, a także
szczegółowej sprawozdawczości − dokumentacji przed przystąpieniem do realizacji projektu oraz w trakcie jego realizacji. Istotną przeszkodą, która była powodem odstąpienia samorządów od podjęcia
idei współpracy z podmiotem publicznym, była konieczność udokumentowania, że PPP jest w danym przypadku najkorzystniejszym rozwiązaniem określonego przedsięwzięcia (był to warunek ustawowy,
konieczny do podjęcia współpracy w ramach PPP). Jak można było
się spodziewać, nadmierne sformalizowanie w zapisach ustawowych
spowodowało, że na mocy tej ustawy nie zrealizowano praktycznie
ani jednego projektu w ramach PPP.
Prawdziwy rozkwit instytucji PPP zaobserwować można jednak
dopiero w ostatnich latach, do czego z pewnością przyczyniła się
Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 19 grudnia 2008 roku.
Aktualny stan prawny PPP w prawie polskim
W prawie wspólnotowym partnerstwo publiczno-prywatne regulowane jest jedynie tzw. „prawem miękkim”. Komisja Europejska nie
zdecydowała się na harmonizację przepisów w tym zakresie, przyjmując że PPP nie stanowi w świetle prawa UE samoistnej instytucji
prawnej. Dokumenty regulujące zasady stosowania prawa unijnego
do umów z zakresu PPP mają więc charakter jedynie doradczy.
W Polsce ramy prawne funkcjonowania partnerstwa publicznoprywatnego określa Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. 2009 Nr 19, poz. 100 ze zm.) oraz
68 |
Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane
lub usługi (Dz. U. 2009 Nr 19, poz. 101 Nr 157, poz. 1241 ze zm.).
Ustawa o PPP jasno reguluje zasady współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego w ramach partnerstwa publicznoprywatnego (art. 1 ust.1).
Zgodnie z zapisami ustawy, stronami PPP są: podmiot publiczny
oraz podmiot prywatny. Podmiot publiczny, w myśl ustawy stanowi:
a) jednostka sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych,
b) inna niż określona w lit a osoba prawna utworzona w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym innych niż
przemysłowe i handlowe, jeżeli pojedynczo lub wspólnie z jsp,
bezpośrednio lub przez inny podmiot:
▫▫ finansują tę osobę w ponad 50 %,
▫▫ posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub
▫▫ sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub
▫▫ mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego,
c) związki podmiotów, o których mowa w lit a i b (art. 2).
Drugą stroną PPP jest podmiot prywatny jako przedsiębiorca krajowy lub zagraniczny.
W stosunku do poprzedniej ustawy o PPP, w nowej ustawie rozszerzono katalog podmiotów publicznych. Regulacja ta spowodowała, że
projekty w formie PPP realizują w ostatnich latach nie tylko samorządy, ale także zakłady opieki zdrowotnej, przedsiębiorstwa komunalne,
placówki oświatowe czy nawet zakłady karne.
Przedsięwzięcia, które może być realizowane w oparciu o partnerstwo publiczno-prywatne:
▪▪ budowa lub remont obiektu budowlanego,
▪▪ świadczenie usług,
▪▪ wykonanie dzieła, w szczególności wyposażenie składnika majątkowego w urządzenie podwyższające jego wartość lub użyteczność, lub
▪▪ inne świadczenie pod warunkiem, że jest połączone z utrzymaniem
lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia publiczno-prywatnego lub jest
z nim związany (art. 2 pkt 4).
Jak wynika z zapisów ustawowych, PPP może mieć bardzo szerokie
zastosowanie. Może ono dotyczyć takich dziedzin, jak budownictwo
mieszkań socjalnych, budowa i eksploatacja parkingów, budowa
kompleksów sportowych, gospodarka komunalna, budowa dróg
i wiele innych. W Polsce przedsięwzięcia publiczno-prawne dotyczą
najczęściej sektora sportowo-rekreacyjnego, choć jak odnotowuje
Investment Support w raporcie Rynek PPP w Polsce 2011, duża część
zgłaszanych projektów PPP do konkursu Dobre Praktyki PPP” w ciągu ostatnich dwóch lat dotyczyła także infrastruktury miejskiej i komunalnej.
Należy również podkreślić, iż od momentu wejścia w życie nowych
ustaw, wiodącą formułą realizacji inwestycji publiczno-prywatnych
w Polsce jest koncesja.
W zależności od przyjętego rodzaju współpracy, istnieją różne modele realizacji przedsięwzięć w formule PPP, Do modeli klasycznych należą:
▪▪ BOT (ang. build-operate-transfer) − partner prywatny buduje infrastrukturę, nią zarządza i przekazuje podmiotowi publicznemu,
▪▪ DBFO (ang. design-build-finance-operate) − partner prywatny
70 |
▪▪
▪▪
▪▪
projektuje, buduje i finansuje infrastrukturę, zarządza nią przez
okres umowy, a po zakończeniu przekazuje podmiotowi publicznemu,
DBFM (ang. design-build-finance-maintain) − partner prywatny
projektuje i buduje infrastrukturę oraz zapewnia jej finansowanie, utrzymuje ją przez okres budowy, a po zakończeniu przedmiot
umowy wraca do podmiotu publicznego. Podmiot publiczny zarządza popytem,
BOO (ang. build-own-operate) − partner prywatny buduje i posiada infrastrukturę, a potem nią zarządza,
BTL (ang. build-transfer-lease) − partner prywatny po wybudowaniu infrastruktury przekazuje ją podmiotowi publicznemu, a sam
zarządza nią na warunkach umowy dzierżawy.
Zakres świadczeń stron w ramach PPP może przybrać różne
kształty. Najczęściej partner prywatny zobowiązuje się do finansowania i realizacji przedsięwzięcia (potem eksploatacji i zarządzania),
a podmiot publiczny wnosi wkład własny (świadczenie polegające na
poniesieniu części wydatków na realizację przedsięwzięcia lub wniesieniu składnika majątkowego).
Wniesienie wkładu własnego w postaci składnika majątkowego może nastąpić w szczególności w drodze sprzedaży, użyczenia,
użytkowania, najmu albo dzierżawy. (art. 9 ust. 1). Umowa o PPP
musi określać zasady zwrotu składnika majątkowego wniesionego
jako wkład własny przez podmiot publiczny w sytuacji, gdy podmiot
prywatny wykorzystuje ten składnik w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem, określonym w umowie o PPP. Wkład własny nie jest
uzależniony od zaangażowania w realizację projektu PPP, a wynika
bezpośrednio z umowy.
Po zakończeniu umowy o PPP podmiot prywatny lub spółka celowa, zawiązana w celu realizacji przedsięwzięcia w formule PPP, przekazuje podmiotowi publicznemu składnik majątkowy, który był wykorzystywany w stanie niepogorszonym z uwzględnieniem jego zużycia
wskutek prawidłowego używania.
Roszczenie podmiotu publicznego o przekazanie składnika majątkowego przedawnia się z upływem 10 lat od dnia zakończenia umowy
o PPP.
W razie sprzedaży przez podmiot publiczny albo spółkę celową
nieruchomości będącej wkładem własnym, partnerowi prywatnemu
przysługuje prawo pierwokupu, które może być wykonane w ciągu
dwóch miesięcy od dnia zawiadomienia go o treści umowy z osobą
trzecią, chyba że umowa o PPP przewiduje dłuższy termin (art. 12).
Wkład własny może przybierać różne formy. Może to być zarówno
wkład finansowy, jak i niepieniężny, w postaci gruntu czy nieruchomości stanowiącej własność gminy. Z reguły PPP, które kojarzy się
z koniecznością znacznych wydatków, nie musi oznaczać w efekcie
dużych kosztów poniesionych w związku z realizacją projektu. Wkład
własny w postaci sprzedaży, użyczenia czy najmu mienia komunalnego, często o niedużej wartości i nie przynoszący korzyści podmiotowi
publicznemu, są wystarczającą formą udziału w realizacji projektu.
Wynagrodzenie partnera prywatnego pochodzić może zarówno
z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej (opłaty za użytkowanie przedmiotu umowy), jak również z zapłaty sumy pieniężnej
przez podmiot publiczny. Może także pochodzić w całości z budżetu
podmiotu publicznego, szczególnie w przypadku inwestycji będących
z założenia nierentownych (szkoły, przedszkola, drogi publiczne czy
budynki administracji). Wynagrodzenie partnera prywatnego jest
uzależnione od wyników jego pracy, jest świadczeniem wzajemnym
zależnym od faktycznej użyteczności i dostępności obiektu.
Najważniejszym elementem projektów realizowanych w formule
PPP jest podział ryzyk. Ustawa o PPP nie definiuje ryzyka ani nie
wprowadza kategorii ryzyk, choć są one istotnym elementem współpracy.
W procesie inwestycyjnym samodzielna realizacja inwestycji oznacza przejęcie wszystkich rodzajów ryzyk przez inwestora. Kluczowym
atutem formuły PPP jest możliwość takiego podziału ryzyk pomiędzy
strony umowy, że każda z nich przyjmuje na siebie ten rodzaj ryzyka,
który potrafi najlepiej kontrolować i skutecznie niwelować skutki jego
wystąpienia. Podział ten poprzedzać powinna wstępna identyfikacja
ryzyk w podziale na istotne i nieistotne oraz ocena prawdopodobieństwa ich wystąpienia. Dopiero w następnym wariancie w zależności
od modelu prawno-organizacyjnego następuje rozkład ryzyk pomiędzy podmiotami oraz analiza kosztów i sposobów minimalizacji poszczególnych kategorii ryzyka, przy czym sposób ich podział zależy
wyłącznie od ustaleń stron umowy.
W celu realizacji przedsięwzięcia w formule PPP podmiot publiczny i partner prywatny mogą zawiązać spółkę celową (art. 14),
która z mocy ustawy może być: spółką kapitałową (z o.o. lub s.a.),
spółką komandytową lub komandytowo-akcyjną, przy założeniu, że
podmiot publiczny nie będzie w takiej spółce komplementariuszem.
72 |
W porównaniu do regulacji z 2005 r. poszerzono zakres spółek, jakie
mogą być powołane do realizacji przedsięwzięcia w ramach PPP.
W praktyce najczęściej powołanie spółki celowej stosuje się do realizacji złożonych przedsięwzięć inwestycyjnych, natomiast do prostszych przedsięwzięć, których przedmiot dotyczy świadczenia usług,
zwykle wystarcza zawarcie samej umowy o PPP.
Podmiotowi publicznemu przysługuje prawo pierwokupu akcji
albo udziałów partnera prywatnego w spółce. Prawo pierwokupu
może być wykonane w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawiadomienia
partnera publicznego przez partnera prywatnego o treści umowy zawartej z osobą trzecią, chyba że umowa o PPP stanowi inaczej. Gdyby
partner prywatny dokonał zbycia akcji lub udziałów w spółce PPP bez
zachowania wymogu pierwokupu, to czynność ta z mocy prawa jest
nieważna.
Przy rozważaniach dotyczących zawarcia spółki celowej z udziałem podmiotu prywatnego i publicznego warto przeanalizować zarówno korzyści, jak i zagrożenia wynikające z takiej formy współpracy.
Bardzo ciekawą i rzeczową analizę spółki celowej w PPP przedstawił
Witold Grzybowski na stronie www.bankier.pl www.bankier.pl, odwołując się do stanu prawnego tego rodzaju spółek w PPP. Trudno nie
zgodzić się z autorem, iż podmiot publiczny stając się udziałowcem
spółki celowej, nie traci charakteru publicznego, a jego środki finansowe w dalszym ciągu stanowią finanse publiczne. Trzeba zdawać sobie
sprawę, że podmiot publiczny przystępując do spółki, nie zmniejsza
ryzyka przedsięwzięcia, tym samym pozbawiając się jednej z najważniejszych dla podmiotu publicznego korzyści, wynikającej z tej formy
współpracy. Ponadto, uczestnicząc w spółce celowej obciąża się on
gwarancjami, jakich dla zabezpieczenia kredytu zażąda instytucja finansująca przedsięwzięcie, jak również w przypadku niepowodzenia,
będzie on odpowiadał za zobowiązania spółki celowej. Korzyścią z zawiązania spółki celowej, na którą powołuje się autor artykułu, jest pozytyw związany z przekazaniem zarządzania aktywami w ręce kompetentnego samorządu oraz możliwość reprezentowania aktywów przez
udziały, co jednak ma znaczenie w przypadku emisji obligacji.
Przygotowanie projektu realizowanego w ramach
PPP
Przystąpienie do realizacji PPP wymaga od podmiotu publicznego
przygotowania projektu oraz starannego działania na każdym etapie
jego realizacji. Każdy projekt dotyczy innego zadania i wykonywany
jest w innym stanie rzeczywistym, dlatego tak ważne jest, aby zdefiniować podstawowe (kluczowe) etapy przygotowania projektu w odniesieniu do potrzeb podmiotu publicznego oraz w szczególności do
specyfiki zadania:
1. Opracowanie wstępnej koncepcji.
2. Przeprowadzenie wstępnych analiz.
3. Przeprowadzenie analiz zasadniczych, opracowanie modelu.
4. Przeprowadzenie badania rynku inwestorów.
5. Przygotowanie postępowania.
6. Przeprowadzenie postępowania.
7. Zamknięcie biznesowe i finansowe projektu.
8. Realizacja i kontrola realizacji umowy.
Prace wstępne powinny polegać przede wszystkim na rozpoznaniu
przez podmiot publiczny potrzeb mieszkańców i organizacji, których
projekt będzie dotyczył, zaś w następnej kolejności − na przeprowadzeniu szczegółowych analiz planów inwestycyjnych oraz rozpoznaniu własnej sytuacji finansowej. W trakcie tej fazy podmiot powinien
także rozważyć możliwość współpracy z instytucjami finansowymi
i bankami, w celu ewentualnego zabezpieczenia dodatkowych środków finansowych, jak również organizacjami mogącymi mieć wpływ
na projekt.
Przed przystąpieniem do przygotowywania projektu wskazane
jest, aby podmiot publiczny powołał zespół złożony z kilku osób, które
bezpośrednio będą uczestniczyły w przygotowaniu projektu lub koordynowały całość realizacji. W przypadku projektów wymagających
wiedzy specjalistycznej, zalecane jest posiłkowanie się specjalistami
z zewnątrz, aby jak najwięcej ryzyk zostało zdefiniowanych już w fazie wstępnej. Jak wskazuje praktyka, w trakcie realizacji projektów
bardzo często aż 80 proc. problemów ujawnia się już po podpisaniu
umowy, co potwierdza jak istotne jest merytorycznie przygotowanie
projektu oraz właściwa analiza wstępna. Właściwe zaplanowanie
prac na etapie projektowania pomaga także w bardziej efektywnym
wykorzystaniu czasu przeznaczonego na realizację zadania.
Z pewnością najtrudniejszym etapem dla podmiotu publicznego jest wybór najlepszego partnera. Tryb wyboru partnera prywatnego zależeć będzie od modelu jego wynagrodzenia. Zgodnie z art.
4 ustawy o PPP:
„1. Jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego,
74 |
albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej do
wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r.
o koncesji na roboty budowlane i usługi. [Ustawa o Koncesjach],
2. Jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego będzie prawo do pobierania pożytków, ale w mniejszym stopniu niż wynosić będzie bezpośrednia zapłata od podmiotu publicznego, albo wynagrodzeniem będzie tylko zapłata ze środków publicznych, wówczas wyboru partnera
prywatnego dokonuje się stosując przepisy ustawy Prawo Zamówień
Publicznych.”
Niezależnie od modelu wynagrodzenia oraz trybu wyboru partnera, ustawodawca określił sposób wyboru najkorzystniejszej oferty
jako tej, która przedstawia najkorzystniejszy bilans wynagrodzenia
oraz innych kryteriów odnoszących się do przedsięwzięcia. Kryteria
te zostały wyszczególnione w sześciu punktach ustawy jako zasadnicze, mające wpływ na właściwy dobór partnera. Ustawodawca pozostawia jednak dobór kryteriów dodatkowych według własnych zasad,
określonych przez podmiot publiczny przed postępowaniem.
Kolejnym etapem realizacji projektu w ramach PPP jest zawarcie
umowy. Przez umowę o PPP partner prywatny zobowiązuje się do
realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości lub w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich
przez osobę trzecią, natomiast podmiot publiczny zobowiązuje się do
współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności
przez wniesienie wkładu własnego (art. 7).
Podmiot publiczny zachowuje prawo do bieżącej kontroli realizacji przedsięwzięcia przez partnera prywatnego. Zasady i szczegółowy
tryb przeprowadzenia kontroli określa umowa o PPP, która powinna
być przygotowana szczegółowo, adekwatnie do realizowanego projektu.
Zapis powyższy wynika wprost z ustawy i jest podkreśleniem bardzo istotnego obowiązku gwaranta projektu (podmiotu publicznego)
do konieczności zapewnienia sobie środków kontroli umożliwiających bieżący i systematyczny monitoring realizacji zawartej umowy,
często w bardzo długim okresie współpracy.
Umowa o PPP określa skutki nienależytego wykonania i niewykonania zobowiązania, w szczególności kary umowne lub obniżenie wynagrodzenia partnera prywatnego. Zapisy te powinny być
precyzyjne, w odniesieniu do mierzalnych wskaźników dotyczących
wysokość kar.
Korzyści i zagrożenia wynikające z PPP
Jednostki terytorialne wskutek nowej sytuacji, stale zmieniających się procesów gospodarczych w obrocie gospodarczym i społecznym, muszą konkurować ze sobą, pozyskując zasoby wpływające
na uatrakcyjnienie własnego obszaru.
Inwestycje realizowane w formule PPP stają się szansą na ich
rozwój, pomimo wciąż jeszcze sceptycznego podejścia do tej formy
współpracy szeroko rozumianej opinii publicznej. Przykłady z Europy,
a także z Polski, wskazują na szereg korzyści wynikających z podjęcia PPP jako formy rozwoju lub unowocześnienia infrastruktury
publicznej.
Najogólniej korzyści te sformułować można w następujący
sposób:
▪▪ realizacja projektów w sytuacji ograniczonej dostępności kapitału
publicznego,
▪▪ ograniczone koszty całkowite projektu,
▪▪ lepsza alokacja ryzyka,
▪▪ zwiększona efektywność procesu wdrażania i zarządzania projektem,
▪▪ wyższa jakość usług publicznych,
▪▪ generowanie dodatkowych przychodów,
▪▪ poprawa działania administracji publicznej,
▪▪ wprowadzenie mechanizmów konkurencji w proces świadczenia
usług publicznych.
Najważniejszą zaletą PPP jest umożliwienie realizacji projektów
inwestycyjnych przy ograniczonej dostępności kapitału publicznego. Występujące obecnie trudności z finansowaniem budżetu, a także niewystarczające często środki finansowe samorządów stają się
powodem odstąpienia od realizacji inwestycji, czy też odłożenie jej
w czasie. Formuła PPP przy wniesieniu wkładu własnego oraz właściwym ustaleniu w umowie zakresu uprawnień i odpowiedzialności
obu stron, może przekładać się na realizację szeroko zakrojonych projektów służących mieszkańcom.
Równie ważnym elementem, wpływającym na korzystność PPP,
jest alokacja ryzyka. Właściwe rozłożenie ciężaru projektu w umowie zapewnia optymalizację ryzyka w taki sposób, aby każda ze stron
umowy zarządzała tym ryzykiem, które najlepiej odpowiada jej możliwościom. Z reguły najbardziej istotną część ryzyka ponosi przedsiębiorca, z uwag na to, że jest wykonawcą projektu i ponosi za niego
odpowiedzialność.
76 |
Przeniesienie ryzyka na podmiot prywatny jest korzystne, a dla
przedsiębiorcy może stać się działaniem motywującym, nie tylko
z uwagi na wymiar kar wynikających z umowy, ale także z innych
względów. Przykładowo, mając w perspektywie wybudowanie obiektu, ale także pobieranie z niego pożytków przez dłuższy okres czasu
(od kilku do kilkudziesięciu lat), wykonawca ma świadomość, że od
właściwego wykonania zależą jego koszty w latach następnych podczas zarządzania tym projektem, co jest korzystne dla obu stron umowy.
Znaczną szansą wynikającą z PPP może być także przeniesienie
funkcji świadczenia usług na podmiot prywatny. Może on spowodować ograniczenia w zakresie zwiększania kosztów osobowych nowo
wybudowanych obiektów, a przez to poprawę działania administracji,
która będzie prowadzić w swoim zakresie bieżący nadzór.
Warto także zaznaczyć, iż umowy realizowane w formule PPP
nie wypływają na limity zadłużenia, nałożone ustawą na samorządy,
a więc nie generują długu publicznego, co w trudnej obecnie sytuacji
finansowej niektórych samorządów jest bardzo istotne.
Oprócz znacznych korzyści wynikających z PPP dla jego uczestników, należy także zwrócić uwagę na zagrożenia, jakie mogą wystąpić
w trakcie jego realizacji.
Mogą one zostać określone w kilku punktach:
▪▪ zagrożenia dla prawidłowości procesu świadczenia usług objętych
PPP,
▪▪ utrata kontroli nad procesem świadczenia usług,
▪▪ spadek jakości świadczonych usług,
▪▪ nadmierny wzrost opłat ponoszonych przez usługobiorców,
▪▪ brak konkurencji,
▪▪ niedozwolona współpraca stron,
▪▪ zawirowania polityczne.
Oczywistym jest, że największe ryzyko dotyczyć będzie niewłaściwej realizacji świadczenia usług. Jak wspomniano wcześniej, podmiot publiczny jest gwarantem jej realizacji i w taki sposób oceniany będzie cały projekt – bez względu na wielkość udziału podmiotu
prywatnego. Dlatego też niezmiernie istotnym jest, aby nie utracić
bieżącego nadzoru nad realizacją usługi, a warunki wynikające z jego
sprawowania zostały właściwie określone w umowie.
Z PPP wiązać się może wzrost opłat ponoszonych przez odbiorców
usługi. Przyczyną takiego zjawiska może być sposób sporządzania
kalkulacji przez partnera biznesowego, który w koszt usługi włączać
może rzeczywiste koszty, wynikające np. z zarządzania obiektem.
Spowodować to może społeczne niezadowolenie, które niestety, zwrócone będzie głównie (jeśli nie wyłącznie) na władze samorządowe.
Jedno z dość istotnych ryzyk może się wiązać z obniżeniem jakości
świadczonych usług w trakcie realizacji umowy, mające na celu obniżenie kosztów własnych przez przedsiębiorcę.
Należy zauważyć, iż wyżej omówione zagrożenia mogą zostać
w znacznym stopniu wyeliminowane poprzez zapisy umowy zabezpieczającej interes publiczny oraz monitoring realizacji projektu na
każdym jego etapie.
78 |
Praktyczne przykłady przedsięwzięć realizowanych
w formule PPP
Informacje na temat bazy projektów znaleźć można na wielu stronach internetowych, zawierających szczegółowe ich zestawienia
oraz analizy. Między innymi na stronie www.ppportal.pl można znaleźć bazę projektów PPP na terenie poszczególnych województw, która informuje o stopniu ich zaawansowania.
I tak, liczba projektów zgłoszonych do realizacji według w/w źródła
przedstawia się następująco:
Kompleksowa termomodernizacja budynków oświatowych
Gminy Radzionków
Przedmiot umowy
Termomodernizacja oraz modernizacja oświetlenia budynków
oświatowych na terenie gminy, tj. gimnazjum, zespołu szkół podstawowo-gimnazjalnych, liceum, szkoły podstawowej i przedszkola,
wraz z utrzymaniem tych obiektów przez okres 10 lat od daty podpisania umowy.
Założenia i cele projektu
Jsp w wyniku realizacji przedsięwzięcia chciała uzyskać korzyści
w wydatkach na energię elektryczną i cieplną, modernizację instalacji c.o., źródeł ciepła i światła. Jednym z warunków było utrzymanie
ciągłości zajęć dydaktycznych.
Partnerzy i ich zadania
Partner publiczny – jsp Gmina Radzionków (wkład własny w postaci budynków)
Partner prywatny – Siemens Sp. z o.o. (wykonanie, sfinansowanie
oraz zarządzanie energią cieplną. Gwarancja osiągnięcia określonego
w umowie efektu cieplnego, zapewniającego oszczędności zużycia
energii cieplnej i energii elektrycznej i utrzymania go przez 10 lat).
Aspekty finansowe
Wartość projektu to ok. 9 mln zł., co odpowiada wysokości wynagrodzenia dla wykonawcy za wykonanie przedmiotu umowy. Wysokość
wynagrodzenia była ściśle skorelowana z określonymi procentowo
w umowie oszczędnościami w zużyciu energii cieplnej i elektrycznej.
Gdyby założone wskaźniki oszczędności nie zostały dotrzymane, wykonawca zobowiązany był do uiszczenia różnicy. Wynagrodzenie partnera prywatnego zostało podzielone na część dotyczącą wykonania
dokumentacji projektowej, roboty budowlane oraz utrzymanie obiektów.
Przebieg realizacji inwestycji
Ogłoszenie – zamieszczone w Biuletynie Zamówień Publicznych
z lipca 2009 r.
Wybór partnera – w trybie dialogu konkurencyjnego (tryb z ustawy
o zamówieniach publicznych), który trwał 5 miesięcy. Okres dialogu
zakończyło przygotowanie SIWZ, gdzie sprecyzowano: przedmiot zamówienia, projekt umowy, kryteria oceny i sposób obliczania gwarantowanych oszczędności. Do postępowania przystąpiły dwa podmioty.
Ostatecznie wybrano ofertę tańszą o prawie 4 mln zł.
Podział ryzyka:
Partner publiczny − ryzyko zmiany cen gazu i energii, zmiany stawek VAT, związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektów w okresie 10 lat, klęski żywiołowe.
Partner prywatny – ryzyko procesu projektowego i budowlanego,
wpływu czynników zewnętrznych (atmosferycznych), ryzyko nieuzyskania oszczędności.
Prace budowlane − od etapu projektu do czasu zakończenia budowy trwały niecałe 8 miesięcy. Szczegółowe prace, jakie wykonano:
wymiana okien (762 szt.); wymiana drzwi (18 szt.); wymiana 3 kotłowni, w tym pieców; wymiana i regulacja c.o. wraz z automatyką; docieplenie ścian (11 200m2); wymiana dwóch węzłów cieplnych wraz
z przyłączem c.o., docieplenie dachów (5 500 m2).
Efekty
Udało się osiągnąć zamierzone korzyści w wydatkach, zmniejszenie emisji CO2 do atmosfery, poprawa estetyki miasta.
Obsługa i administrowanie Zbiorczym Punktem Gromadzenia
Odpadów [ZPGO] przy ul. Nowohuckiej w Krakowie
Przedmiot umowy
Obsługa i administrowanie ZPGO ma zapewnić zlikwidowanie
w mieście zjawiska tzw. „dzikich wysypisk”. ZPGO ma być nowoczesnym punktem odbioru surowców wtórnych i tzw. zmieszanych odpadów komunalnych.
Koncepcja technologiczna zakładała podział ZPGO na dwa wydzielone sektory: sektor gromadzenia odpadów niezaliczanych do
80 |
niebezpiecznych oraz sektor zbierania i wstępnej segregacji odpadów niebezpiecznych. W ZPGO planuje się składowanie odpadów do
kontenerów, a następnie przekazywanie ich do instalacji odzysku lub
unieszkodliwiania. Planowany docelowy wskaźnik odbioru odpadów
komunalnych od mieszkańców Krakowa ma wynieść 4 000 t/rok i będzie osiągnięty w 2015 r.
Podmiot publiczny – jednostka administracji samorządowej Zarząd
Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie
Partner prywatny – MPO w Krakowie (Sp. z o.o. ze 100 proc. udziałem Gminy), wybrany spośród czterech firm
Podmiot prywatny na podstawie umowy przyjął na siebie wszystkie obowiązki posiadacza odpadów, nadawcy przesyłki i przewoźnika, w sytuacji gdyby transportował towary niebezpieczne. Odpowiada
za zgodność wszystkich czynności wykonywanych w ZPGO
z Regulaminem przyjmowania odpadów, Instrukcją eksploatacji
obiektu oraz obowiązującym prawem.
Podmiot publiczny na mocy umowy użyczył ZPGO podmiotowi
prywatnemu na okres 10 lat, czyli na czas trwania umowy oraz do
realizacji celu określonego w umowie. Po okresie realizacji projektu
ZPGO podlega zwrotowi do ZIKiT w Krakowie.
Aspekt finansowy
Wartość projektu 6,5 mln zł. Wynagrodzeniem podmiotu prywatnego jest wyłączne prawo do korzystania z usługi wraz z ewentualną
płatnością koncesjodawcy. Koncesjonariusz będzie ponosił koszty
bieżącej eksploatacji ZPGO.
Podział ryzyk: projekt realizowany w oparciu o przepisy dotyczące
koncesji, zatem całkowite ryzyko ekonomiczne spoczywa na podmiocie prywatnym.
Ogłoszenie – publikacja w lutym 2011 r. Podpisanie umowy z koncesjonariuszem w marcu 2011 r. Obiekt otwarto w czerwcu 2011 r.
W ciągu pierwszego tygodnia funkcjonowania ZPGO przyjął 37 ton
odpadów.
6.3. Budowa parkingu podziemnego na placu
Na Groblach w Krakowie
Przedmiot umowy
Zaprojektowanie, budowa i eksploatacja podziemnego parkingu.
Inwestycja ta wynikała ze „Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa” z 2003 roku oraz
przyjętą polityką tworzenia miejsc parkingowych w centrum miasta.
Zgodnie z w/w dokumentem, budowa parkingów podziemnych spowodować miała wyeliminowanie ulicznego parkowania. Był to pierwszy
projekt parkingu zrealizowany w Polsce w systemie koncesyjnym.
Celem projektu była budowa dwukondygnacyjnego parkingu podziemnego na 600 miejsc parkingowych w centrum Krakowa wraz z odbudową Międzyszkolnego Ośrodka Sportowego. W ramach projektu
przedsiębiorca dokonał także remontu nawierzchni ulic, chodników
i zieleńców otaczających Plan Na Groblach.
Podmiot publiczny: Gmina Miasta Kraków, Urząd Miasta Kraków.
Podmiot prywatny: Ascan Empresa Contructora y de Gestion,
Hiszpania.
Podmiot publiczny wydzierżawił podmiotowi prywatnemu na 70
lat grunt, na którym zbudowany został parking.
Podmiot prywatny zobowiązany został do wykonania projektu budowlanego i wykonawczego, a następnie do wybudowania parkingu
i późniejszego otworzenia kompleksów sportowych na powierzonej
nieruchomości stanowiącej własność Gminy.
Aspekt finansowy
Wartość całej inwestycji, pokryta przez hiszpańskiego koncesjonariusza, wynosiła 62,7 mln PLN. W zamian za wybudowanie inwestycji,
hiszpańska spółka uzyskała prawo do pobierania przez 70 lat (okres
trwania umowy) opłat parkingowych. Podczas trwania umowy koncesjonariusz zobowiązany został do ponoszenia wszelkich kosztów
związanych z funkcjonowaniem parkingu oraz opłaty i podatku. Po
upływie okresu trwania umowy, parking zostanie przekazany gminie.
Podział ryzyk
Trzy podstawowe ryzyka inwestycji: budowy, dostępności i popytu spoczywają po stronie koncesjonariusza. Podmiot publiczny wziął
na siebie ryzyko związane z nadzorem inwestorskim i kontroli stanu
82 |
obiektu oraz jego bieżącego użytkowania.
Ogłoszenie – w listopadzie 2005 r. Podpisanie umowy z koncesjonariuszem w grudniu 2006 r. W lutym 2007 roku rozpoczęto prace konstrukcyjne. Parking został otwarty w 2009 roku.
Parking Na Groblach zaliczany jest do udanych projektów zrealizowanych w formule PPP. Problemem jest jednak, iż parking ten jest
w małym stopniu użytkowany. Powodem takiego stanu rzeczy są wysokie koszty opłat oraz utrudniony dojazd do parkingu. Koszt jednej
godziny parkowania to kwota 5 zł, podczas gdy na innych parkingach
w okolicy, stawka ta wynosi 3 zł. Różnica jest więc dość znaczna.
6.4. Budowa nowej siedziby Szpitala Powiatowego
w Żywcu
Przedmiot umowy
Budowa nowej siedziby Szpitala Powiatowego oraz stworzenie
i zarządzanie nowoczesnym systemem usług medycznych.
Celem projektu było sprostanie nowym wymaganiom Ministra
Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 roku w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia
i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Szpital w Żywcu miał stać się
nowoczesnym kompleksem medycznym dostępnym dla wszystkich.
Po zakończeniu inwestycji przeprowadzona zostanie rewitalizacja
obiektów obecnie użytkowanego szpitala. Dzięki zmianie lokalizacji
siedziby szpitala uzyskano dodatkowe możliwości związane z organizacją przestrzeni (m.in. potrzebne w ponadgminnym szpitalu lądowisko dla helikopterów ratunkowych) i stworzeniem nowych oraz
rozbudową istniejących oddziałów (geriatria, chirurgia). Nowy szpital
powiatowy w Żywcu, według projektu koncepcyjnego, będzie posiadał 8 oddziałów na 4 kondygnacjach i miał ponad 24 tys. mkw. powierzchni całkowitej. Zaplanowana ilość użytkowników to 380 łóżek
szpitalnych.
Podmiot publiczny: Starostwo Powiatowe w Żywcu
Podmiot prywatny: InterHealth Canada Limited
Podmiot publiczny udostępnił koncesjonariuszowi stanowiący
jego własność grunt o powierzchni 37 tys. m2. Podmiot prywatny na
udostępnionym terenie zobowiązał się do zaprojektowania i wybudowania obiektu, a następnie zarządzania szpitalem i świadczenia usług
medycznych oraz pokrywania kosztów bieżącego utrzymania szpitala
przez 30 lat od momentu podpisania umowy.
Aspekt finansowy
Wartość całej inwestycji zaplanowano na kwotę około 220 mln
PLN. W kwocie tej zawarty jest koszt budowy − 140 mln PLN oraz
zakup wyposażenia, sprzętu i urządzeń oraz zarządzanie szpitalem
w kwocie 80 mln PLN.
Całość finansowania projektu pokryta zostanie przez koncesjonariusza. Zwrot koszów partner prywatny pozyskiwać będzie z kontraktów z Narodowym Funduszem Zdrowia oraz, ewentualnie, dodatkowo
ze świadczenia płatnych usług.
Podział ryzyk
Partner prywatny przejmuje na siebie podstawowe ryzyka – budowy, dostępności i popytu. Dotyczą one:
▪▪ projektowania i budowania,
▪▪ dostępności nakładów na przedsięwzięcie – finansowania,
▪▪ utrzymania i zarządzania inwestycją – w tym świadczenia usług
medycznych,
▪▪ zdobycia i utrzymanie kontraktu NFZ.
▪▪ Partner publiczny zobowiązuje się do:
▪▪ sprawowania nadzoru inwestorskiego nad przedsięwzięciem,
▪▪ kontroli stanu obiektu oraz sposobu jego użytkowania,
▪▪ zapewnienia finansowania usług medycznych przez 3 lata w przypadku nieotrzymania kontraktu z NFZ.
Prace przygotowawcze trwały od stycznia 2006 do września 2009
roku. W 2009 roku nastąpiło ogłoszenie projektu, zaś we wrześniu
2011 roku podpisano umowę z kanadyjskim koncesjonariuszem – firmą InterHealth Canada. Projekt ten jednak napotkał jednak problemy,
czego powodem są niewystarczające gwarancje dla wielomilionowego kredytu, który kanadyjska firma musi zaciągnąć, aby zrealizować
umowę. Struktura finansowania zakłada bowiem środki własne inwestora w wysokości 25 proc., zaś 75 proc. mają zostać pokryte ze
środków kredytu bankowego. Jak donosi portal samorządowy Gazeta
Żywiecka 9 kwietnia 2013 roku, starosta żywiecki przekonany o realizacji inwestycji, przekazał dyrektorowi szpitala łopatę, która ma zostać
wbita w miejscu powstania nowego szpitala. Tym samym zapewnił,
84 |
że inwestycja ta, pomimo wielu wątpliwości, będzie realizowana.
Zainteresowanych projektami realizowanymi w formule
PPP odsyłam na strony internetowe Polskiej Agencji Rozwoju
Przedsiębiorczości.
Bibliografia
W. Grzybowski, Spółka celowa w strukturze PPP, bankier.pl, 30 kwietnia 2010 r.
J. Olszewska-Stompel, Ochrona interesów podmiotu publicznego
w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, System Informacji
Prawnej LEX.
Partnerstwo publiczno-prawne. Poradnik, praca zbiorowa pod redakcją B. Korbusa, Urząd Zamówień Publicznych 2010 r.
Szanse i korzyści oraz ryzyka i zagrożenia związane z PPP, ppp.it.kielcepl, 4 listopada 2011 r.
www.jmpdesign.eu
www.parp.gov.pl

inwestycje bez pomocy środków unijnych

Transkrypt

Podobne dokumenty

Patrząc w przyszłość – Partnerstwo Publiczno

analiza SWOT

Microsoft PowerPoint - BSJP TW Przegl\271d PPP w

Zarządzanie drogami w partnerstwie publiczno

KONCEPCJA PRACY SZKOŁY PODSTAWOWEJ W

PPP w kształtowaniu usług logistycznych w obrocie