Tomasz Ostropolski Zasada proporcjonalności a europejski nakaz

Transkrypt

ARTYKUŁY I ROZPRAWY
Tomasz Ostropolski
Zasada proporcjonalności a europejski nakaz aresztowania
Europejski nakaz aresztowania (dalej jako ENA) jest pierwszym, najlepiej znanym i najpowszechniej stosowanym w Unii Europejskiej instrumentem realizującym zasadę wzajemnego
uznawania orzeczeń w sprawach karnych. Został on przyjęty jako jeden z tzw. środków kompensacyjnych, tj. mających na celu zapobieżenie negatywnym efektom swobodnego przepływu osób. Było bowiem jasne, że swoboda ta oznacza również ryzyko nieskrępowanego
poruszania się przestępców w sytuacji gdy granice państwowe nie stanowią już żadnej bariery.
1. Wprowadzenie
Konieczność zastąpienia przewlekłych procedur ekstradycyjnych nowoczesnym instrumentem ułatwiającym i przyspieszającym procedurę wydawania osób stawała się coraz pilniejsza, a bezpośrednim powodem przyspieszenia prac nad ENA
były zamachy z 11.09.2001 r. Decyzja ramowa Rady
2002/584/WSiSW z 13.06.2002 r. w sprawie ENA i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi UE1
miały zostać implementowane do 1.01.2004 r. (zaś dla
10 państw członkowskich przystępujących do UE 1.05.2004 r.
– wraz z dniem akcesji). Z każdym rokiem ENA stawał się
coraz popularniejszym instrumentem współpracy (zob. statystyki – pkt 4. poniżej), jak się okazało – stosowanym niekoniecznie w celu ścigania najpoważniejszej przestępczości transgranicznej, lecz również przestępstw pospolitych. W mediach2
coraz częściej donoszono o przypadkach wykorzystywania
ENA dla ścigania rzekomo błahych przestępstw oraz związanych z tym kosztach, a także ryzyku naruszania gwarancji procesowych. Obecnie wskazuje się3, że to właśnie problemy
z nieproporcjonalnym stosowaniem ENA stały się jedną z przyczyn decyzji rządu Zjednoczonego Królestwa w przedmiocie
rezygnacji z uczestnictwa w środkach dawnego III filaru UE4.
Sytuacja ta dała asumpt do podjęcia debaty, w której powtarza się stwierdzenie, że ENA stał się ofiarą własnego sukcesu5.
Proponowanym remedium miałoby być stosowanie zasady
proporcjonalności w celu zracjonalizowania praktyki ENA.
W myśl rzeczników tego stanowiska, ENA powinien zostać
poddany rygorom tzw. testu proporcjonalności, który wiązałby się z wyposażeniem właściwych organów w szerszą
1 Dz. Urz. WE L 190 z 18.07.2002 r., s. 1, dalej jako decyzja ramowa
2002/584/WSiSW.
2 Zob. np. E. Siedlecka, Polska ściga na potęgę. Po całej Europie, „Gazeta
Wyborcza” z 15.04.2011 r., por. www.gazetawyborcza.pl.
3 Oświadczenie minister spraw wewnętrznych Wielkiej Brytanii T. May
oraz debata w Izbie Gmin, por. http://www.homeoffice.gov.uk/publications/about-us/corporate-publications/2014-decision.
4 Art. 10 ust. 4 Protokołu nr 36 w sprawie postanowień przejściowych, dołączonego do Traktatu Lizbońskiego (wersja skonsolidowana
Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010 r., s. 322).
5 Zob. np. K. Weis, The European Arrest Warrant – A Victim of Its Own
Success?, „New Journal of European Criminal Law” 2011/2, s. 124.
14 Europejski Przegląd Sądowy marzec 2013
swobodę decyzyjną co do zasadności zastosowania ENA,
zależnie od okoliczności sprawy.
Niniejszy artykuł będzie stanowił próbę uporządkowania
związanej z tym problematyki, weryfikacji stawianych w debacie tez oraz przeglądu proponowanych środków zaradczych.
Szczególna uwaga zostanie poświęcona sytuacji Polski, gdzie
problem liczby wydawanych ENA ujawnił się ze szczególną
ostrością, a w ostatnim czasie zostały przedłożone pierwsze
propozycje reakcji praktycznej i prawnej.
2. Zasada proporcjonalności w prawie UE
Problem konfrontacji praktyki stosowania ENA z zasadą
proporcjonalności nastręcza trudności już w warstwie pojęciowej. W pierwszych dekadach integracji europejskiej zasada
proporcjonalności nie znajdowała odzwierciedlenia w traktatach; była jednak konsekwentnie umocowywana przez Trybunał Sprawiedliwości (dalej jako TS) jako ogólna zasada prawa
wspólnotowego (obecnie prawa unijnego). Wyraz traktatowy
uzyskała dopiero w Traktacie z Maastricht6 i pozostała prawie
niezmieniona w przyjętym tam kształcie do dnia dzisiejszego.
Obecnie uregulowana jest w art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej7 (dalej jako TUE). W myśl tego przepisu: „zgodnie
z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie
wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów
Traktatów. Instytucje Unii stosują zasadę proporcjonalności
zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności”.
W doktrynie zwraca się uwagę na to, że główną przyczyną
ujęcia zasady proporcjonalności w ramy traktatowe było
dążenie do zabezpieczenia interesów państw członkowskich
przed nadmiernym działaniem instytucji wspólnotowych
(obecnie unijnych)8. Należy jednak zauważyć, że zasada proporcjonalności odnosi się nie tylko do podziału kompetencji
między Wspólnotę (obecnie Unię) a państwa członkowskie,
lecz także do zachowań samych państw. Dotyczy to zwłaszcza
6 Dz. Urz. WE C 191 z 29.07.1992 r., s. 1.
7 Wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010 r., s. 13.
8 J. Maliszewska-Nienartowicz, Rozwój zasady proporcjonalności w europejskim
prawie wspólnotowym, „Studia Europejskie” 2006/1, s. 66.
zakresu stosowania derogacji wobec swobód wspólnotowych,
oceny sankcji nakładanych przez państwa członkowskie i ich
organy z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego, a także
interpretacji prawa krajowego w celu zapewniania zgodności
z prawem UE, co miało się odbywać w sposób najmniej uciążliwy dla jednostki9. Choć więc art. 5 ust. 4 TUE nie odnosi się
do działań państw członkowskich, to jednak są one związane
z zasadą proporcjonalności jako ogólną zasadą prawa unijnego10. Można zatem wskazać na podwójną naturę zasady
proporcjonalności: po pierwsze, wiąże się ona z ochroną jednostek przed nadmiernymi środkami unijnymi bądź implementacyjnymi, po drugie zaś – z ochroną państw członkowskich przed niepotrzebną ingerencją w ich suwerenność11.
Zasada proporcjonalności pojawiła się również w innym
kontekście w art. 49 Karty Praw Podstawowych12 (dalej jako
KPP), który obok zasady legalności formułuje zasadę proporcjonalności kar do czynów zabronionych pod groźbą kary.
W art. 49 ust. 3 KPP zastrzega się, że „kary nie mogą być
nieproporcjonalnie surowe w stosunku do czynu zabronionego pod groźbą kary”.
Trzeba stwierdzić, że choć oba wskazane przepisy odwołują
się do zasady proporcjonalności, to ich cel i przedmiot nie są
dokładnie tożsame. Choć można mówić o ich „wspólnym
mianowniku”, tj. niewspółmierności działania do określonego
celu, to ładunek pojęciowy art. 5 ust. 4 TUE oraz związanej
z nim zasady ogólnej jest znacznie ogólniejszy niż art. 49
ust. 3 KPP. W obydwu przypadkach zastosowanie powołanych przepisów, jako adekwatnego wzorca kontroli działań
państw członkowskich w trybie ENA, nie jest jednak łatwe.
W odniesieniu do art. 5 ust. 4 TUE interesować nas będzie
ta ogólna płaszczyzna, bowiem trudno kwestionować, że ustanowienie instrumentu w postaci ENA było działaniem koniecznym w celu usprawnienia procedur wydawania. W praktyce TS
spotyka się sprawy, w których uznawał on za niezgodne z zasadą
proporcjonalności nakładanie nadmiernych sankcji przez
organy państw członkowskich; jednak wystąpiło to wtedy, gdy
akt UE pozostawiał państwom szeroką swobodę, poza którą
nałożone sankcje wykraczały13. W tym przypadku jednak decyzja ramowa dość wyraźnie zakreśla dopuszczalne ramy działania. Nawet organizacje, które działają na rzecz rzetelnego procesu, przyznają zresztą, że problem leży w samej konstrukcji
decyzji ramowej14, i z tego punktu widzenia trudno czynić państwom członkowskim zarzut nieprawidłowej transpozycji.
9 A. Wróbel (red.), Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz,
Warszawa 2008, s. 218.
10 A. Wróbel (red.), Traktat ustanawiający Wspólnotę..., s. 208 i powoływana tam literatura. W doktrynie zasadę proporcjonalności w zakresie
wynikającym z art. 5 ust. 4 TUE oraz z zasad ogólnych prawa UE nieraz
omawia się łącznie. Przykładowo, P. Craig i G. de Burca wskazują na
art. 5 TUE jako „jedną z wersji” (ang. „a version”) proporcjonalności jako
zasady ogólnej prawa UE, zob. P. Craig i G. de Burca, EU Law. Text, Cases
and Materials, Oksford 2008, s. 544.
11 J. Maliszewska-Nienartowicz, Rozwój zasady proporcjonalności..., s. 67.
Inaczej J. Długosz, Zasada proporcjonalności w prawie europejskim jako
przesłanka kryminalizacji, w: Zasada proporcjonalności w prawie karnym,
T. Dukiet-Nagórska (red.), Warszawa 2010, s. 87.
12 Dz. Urz. UE C 303 z 2007 r., s. 1.
13 Zob. np. wyroki TS: z 6.07.2000 r. w sprawie C-356/97, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen eG v. Hauptzollamt Lindau, ECR 2000,
s. I-05461; z 7.12.2000 r. w sprawie C-213/99, José Teodoro de Andrade
v. Director da Alfândega de Leixões, ECR 2000, s. I-11083.
14 Por. np. http://www.fairtrials.net/publications/policy-and-campaigns/extradition-review-backs-reform-to-european-arrest-warrant/.
Na tym tle przepis art. 49 ust. 3 KPP jest znacznie bardziej
specyficzny i bezpośrednio odnosi zasadę proporcjonalności
do prawa karnego. Dość skąpe są jednak na tym tle wyjaśnienia dotyczące KPP15, w których stwierdza się jedynie, że przepis ten przejmuje ogólną zasadę proporcjonalności kar
do przestępstw, która jest zawarta we wspólnych tradycjach
konstytucyjnych państw członkowskich i w orzecznictwie
Trybunału w Luksemburgu16. Tym samym badanie proporcjonalności ENA na podstawie wzorca zawartego w art. 49
ust. 3 KPP również może nastręczać problemów. Trzeba
bowiem zwrócić uwagę na to, że zawiera on zakaz nakładania
nieproporcjonalnych „kar”, gdy tymczasem ENA nie jest
karą, lecz procesowym narzędziem obrotu międzynarodowego (związanym jedynie z izolacyjnym środkiem zapobiegawczym w postaci tymczasowego aresztowania)17. Można
bowiem zakładać, że dopiero w skrajnych przypadkach
(np. kiedy nasilenie elementów represyjnych nakazu, takich
jak tymczasowe aresztowanie, byłoby w danych okolicznościach tak dolegliwe, iż można by go uznać za karę18)
art. 49 ust. 3 KPP znajdowałby swoje bezpośrednie
zastosowanie.
Z powyższego wynika, że już w punkcie wyjścia trudno
autorytatywnie oceniać prawomocność stosowania ENA
z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Sama decyzja
ramowa nie zawiera testu proporcjonalności i nie ogranicza
zastosowania tylko wobec najpoważniejszej przestępczości.
Tym samym trudno byłoby przeprowadzić dowód nieprawidłowości transpozycji. Wymagałoby to wykazania, że spośród
możliwych środków implementacji państwo wybrało najbardziej uciążliwe dla jednostki, nie respektując ogólnych zasad
prawa UE19. Wskazówki wynikające z TUE, KPP oraz dotychczasowego orzecznictwa TS mogą się zaś ad casum okazać
niewystarczająco czytelne na potrzeby praktyki.
3. Zasada proporcjonalności
a wzajemne uznawanie orzeczeń
Polemika wokół stosowania zasady proporcjonalności
w instrumentach opartych na zasadzie wzajemnego uznawania orzeczeń znajduje swoje tło aksjologiczne. W tym przypadku dochodzi bowiem do konfrontacji dwóch koncepcji
współpracy. Pierwsza z nich wynika z samej natury zasady
wzajemnego uznawania. Choć w instrumentach UE nie sformułowano jednolitej definicji tej zasady, to jej istotę można
uchwycić, zestawiając ją z konstrukcją współpracy,
obowiązującą w ramach tradycyjnego międzynarodowego
15 Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007 r., s. 31.
16 Zob. też R. Wieruszewski, Postanowienia KPP w świetle wiążących Polskę
umów międzynarodowych i postanowień Konstytucji RP z 1997 r.,
w: Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej, J. Barcz (red.),
Warszawa 2008, s. 140.
17 Trzeba wskazać, że ukrywanie się jest okolicznością dezaktualizującą
niektóre przesłanki negatywne stosowania tymczasowego aresztowania
– por. art. 259 § 4 ustawy z 6.06.1997 r. – Kodeks postępowania
karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), dalej jako k.p.k.
18 Zob. pkt 60 opinii rzecznik generalnej E. Sharpston z 18.10.2012 r.
w sprawie C-396/11, Radu, niepubl., gdzie dostrzega się ryzyko arbitralnego stosowania tymczasowego aresztowania w trybie ENA jako naruszenie art. 5 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Wolności (Dz. U. z 1993 r.
Nr 61, poz. 284), dalej jako EKPCz.
19 Zob. M. Królikowski, Dwa paradygmaty zasady proporcjonalności
w prawie karnym, w: Zasada proporcjonalności..., s. 47.
Europejski Przegląd Sądowy marzec 2013
15
obrotu prawnego. O ile klasycznym mechanizmem międzynarodowej pomocy prawnej był wniosek państwa wzywającego,
którego wykonanie podlegało w znacznej mierze dyskrecjonalnej ocenie państwa wzywającego, o tyle współpraca sądowa
w ramach Unii polega na daleko idącym automatyzmie opartym na metodzie „uznania i wykonania” orzeczenia państwa
wydającego przez państwo wykonujące bez dodatkowych formalności. W ten sposób współpraca ulega uproszczeniu oraz
przyspieszeniu.Przekształceniepodstawobrotuwiążesięteżzewzajemnym zaufaniem pomiędzy państwami członkowskimi,
którego jednym z wyrazów jest ograniczenie do minimum
przesłanek odmowy, które powinny mieć ściśle formalny
charakter20.
Tymczasem zasada proporcjonalności ze swej istoty zakłada
istnienie marginesu swobodnej oceny – czy to po stronie państwa wydającego, czy wykonującego. Margines ten wiąże się
z dyskrecjonalnymi uprawnieniami właściwych organów,
który to element jest zasadniczo obcy zasadzie wzajemnego
uznawania (w jej modelowej postaci). Problem konfliktu
pomiędzy zasadą wzajemnego uznawania a zasadą proporcjonalności nie powstanie w przypadku negatywnej decyzji,
motywowanej ryzykiem naruszenia zasady proporcjonalności,
na etapie wydania ENA. Napięcie pojawi się jednak w razie
oceny proporcjonalności nakazu aresztowania przez państwo
wykonujące. Wchodziłoby tu bowiem w grę zastosowanie
przesłanki odmowy o charakterze uznaniowym nieprzewidzianej wprost w decyzji ramowej21. Dopuszczalność takiego
zabiegu była zaś od początku kwestionowana22. Obecnie
sygnalizuje się dopiero możliwość odmowy wykonania ENA
także z przyczyn niewymienionych wprost wśród przesłanek
odmowy, jak np. rażące naruszenie praw podstawowych23.
Można jednak sądzić, że wydanie nakazu „nieproporcjonalnego” nie należy do tej kategorii (w każdym razie jeśli naruszenie nie ma charakteru kwalifikowanego). Przeciwny pogląd
tworzyłby poważne ryzyko podważenia fundamentów zasady
wzajemnego uznawania.
reakcji na każde popełnione przestępstwo w sytuacji braku
przeszkód do ścigania karnego; oportunizm zaś wiąże się
z dopuszczalnością oceny celowości ścigania ze względu
na interes publiczny, oraz możliwością odstąpienia od postępowania karnego z przyczyn pozaprawnych, na podstawie
swobodnego uznania organów ścigania24. Tym samym, o ile
w przypadku napięcia pomiędzy zasadą proporcjonalności
a zasadą wzajemnego uznawania problem rodzi się na etapie
decyzji państwa wykonującego, o tyle konfrontacja testu proporcjonalności z krajowymi zasadami ścigania karnego następuje już na etapie decyzji państwa wydającego.
W systemie opartym na zasadzie oportunizmu test proporcjonalności przy wydawaniu ENA może być uważany za immanentny element współpracy, która powinna być podejmowana
jedynie w wystarczająco uzasadnionych przypadkach. Z kolei
w systemie, w którym dominuje zasada legalizmu, ENA jest traktowany jako jedno z narzędzi ścigania transgranicznego, którego
dostępność nie powinna być krępowana, a jego użycie powinno
się łączyć z określonymi formalnie przesłankami, nie zaś zależeć
od każdorazowego uznania właściwego organu na podstawie
nieostrego kryterium, takiego jak proporcjonalność.
Różnice te mogą rzutować na możliwość uwzględniania
zasady proporcjonalności w trybie ENA. Jest jasne, że w procedurze opartej na zasadzie legalizmu dyskrecjonalność organów może powodować konflikt z samą konstrukcją ścigania
karnego. Dotyczy to w szczególności tych państw, gdzie
odstępstwa od legalizmu mają charakter ścisłego wyjątku.
Zwraca się bowiem uwagę na to, że w części państw udało się
pogodzić legalizm, jako zasadę ścigania, z możliwością elastycznego stosowania nakazu aresztowania25. Z kolei w systemach opartych na zasadzie oportunizmu absorpcja zasady
proporcjonalności powinna się odbywać w sposób naturalny.
5. Elementy zasady proporcjonalności
w instrumentach wzajemnego uznawania
W przyjętych dotąd instrumentach UE, opartych na zasa-
4. Zasada proporcjonalności a zasada legalizmu dzie wzajemnego uznawania orzeczeń26 nie istnieje jednolity
Dogmatyczne trudności ze stosowaniem zasady proporcjonalności mogą się też pojawić w konfrontacji z co najmniej
niektórymi europejskimi systemami procesu karnego. Akceptacja testu proporcjonalności – jako jednej ze składowych
warunkujących aktywność organu w obrocie międzynarodowym (unijnym) – może przebiegać w sposób zróżnicowany
w zależności od tego, czy mamy do czynienia z systemem
opartym na zasadzie oportunizmu, czy też legalizmu. Stanowią one dwie alternatywne koncepcje reakcji na popełnione
przestępstwo. Zasada legalizmu oznacza obowiązek procesowej
model regulacji zasady proporcjonalności. Co prawda,
w preambułach można znaleźć sformułowanie, w którym prawodawca europejski wymienia zasadę proporcjonalności
(w parze z zasadą subsydiarności), konstatując, że dany akt nie
wykracza poza środki niezbędne do osiągnięcia deklarowanego w instrumencie celu27. Można zatem sądzić, że w tym
rozumieniu zasada proporcjonalności służyć ma ochronie
kompetencji państw członkowskich przed nadmiernym
(nieproporcjonalnym i niesubsydiarnym) działaniem Unii.
Dodatkowo, można odnaleźć ogólne odwołanie do ochrony
praw podstawowych28.
20 A. Grzelak, T. Ostropolski, Współpraca wymiarów sprawiedliwości
w sprawach karnych i współpraca policyjna, Warszawa 2011, s. 86.
21 Zob. też P. Hofmański (red.), Europejski nakaz aresztowania w teorii
i praktyce państw członkowskich UE, Warszawa 2008, s. 160.
22 Zob. np. wyrok TS z 1.12.2008 r. w sprawie C-388/08, PPU Leymann
i Pustovarov, por. http://curia.europa.eu/.
23 Zob. np. pytania sądu rumuńskiego w sprawie C-396/11, Radu (wyrok TS
z 29.01.2013 r. w sprawie C-396/11, Radu, niepubl.). Warto zwrócić jednak uwagę, że TS wykazał daleko idącą ostrożność w ocenie zarzutów
dotyczących nieprzestrzegania praw podstawowych w procedurze ENA
i wydaje się domniemywać zgodność z prawem działań właściwych
organów państw członkowskich w trybie ENA.
24 M. Rogacka-Rzewnicka, Oportunizm i legalizm ścigania przestępstw
w świetle współczesnych przeobrażeń procesu karnego, Warszawa 2007,
s. 468.
25 Zob. KOM (175) 2011.
26 J. Jurewicz zauważa, że też w instrumentach UE z zakresu prawa karnego
materialnego odniesienia do proporcjonalności nie są konsekwentne ani
jednolite. Proporcjonalność jest przy tym zwykle przeciwstawiana skuteczności oraz odstraszaniu. J. Jurewicz, Z problematyki standaryzacji
sankcji karnych w prawie Unii Europejskiej, w: Zasada proporcjonalności..., s. 298.
27 Zob. motyw preambuły 7 decyzji ramowej 2002/584/WSiSW.
28 Zob. art. 1 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584/WSiSW.
Niemniej jednak w kilku instrumentach opartych na zasadzie wzajemnego uznawania można zidentyfikować pewne
namiastki zasady proporcjonalności. Nie przewiduje się
w nich testu proporcjonalności sensu stricto, rozumianego jako
przyznanie organowi wydającemu lub wykonującemu uprawnień do zaniechania aktywności na podstawie ogólnych kryteriów, związanych z jej niewspółmiernością do spodziewanych
korzyści, lecz ustanawia formalne i wyraźnie wskazane progi
warunkujące możliwość działania. W uproszczeniu można
stwierdzić, że odbywa się to według następujących wzorców.
Pierwszy z nich polega na określeniu kryteriów wydania
orzeczenia, które ma zostać przekazane do „uznania i wykonania” przez drugie państwo członkowskie. I tak, zgodnie
z art. 2 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584/WSiSW, nakaz może
zostać wydany w przypadku czynów, które w świetle prawa
obowiązującego w państwie wydającym zagrożone są karą
pozbawienia wolności lub środkiem zabezpieczającym o maksymalnym wymiarze co najmniej 12 miesięcy, albo w przypadku gdy zapadł wyrok lub wydano środek zabezpieczający
o wymiarze co najmniej 4 miesięcy. Łatwo odnotować, że ustanowienie tego rodzaju progu nie jest nowością w procedurze
wydawania. W tej samej postaci występował on już w Konwencji Rady Europy z 1957 r. o ekstradycji29. Został również
zamieszczony w umowie z 2006 r. między UE a Islandią
i Norwegią w sprawie procedury przekazywania osób30.
Widać więc, że choć zasady przekazywania zostały w decyzji
ramowej 2002/584/WSiSW znacząco uproszczone w relacji
do stosowanych w tradycyjnym systemie ekstradycji, to prawodawca europejski nie przewidywał równolegle konieczności
wprowadzenia dodatkowych warunków, które miałyby zapobiegać nadużywaniu nowo zaprojektowanej (i z uwagi na
rozluźnienie rygorów – częściej stosowanej) procedury ENA.
Drugi model zastosowano w decyzji ramowej Rady
2005/214/WSiSW z 24.02.2005 r. w sprawie wzajemnego
uznawania kar pieniężnych31. W tym przypadku nie ustanawia
się wyraźnych progów, które warunkują możliwość skierowania orzeczenia do uznania i wykonania w innym państwie
członkowskim, jednak państwu wykonującemu pozostawiony
jest margines decyzyjny dzięki wprowadzeniu stosownej przesłanki odmowy. Otóż zgodnie z art. 7 ust. 2 lit. h, decyzji
ramowej 2002/584/WSiSW właściwy organ w państwie
wykonującym może odmówić uznania i wykonania orzeczenia, jeżeli zostanie wykazane, że kara o charakterze pieniężnym jest niższa niż 70 euro lub równowartość tej kwoty. Przesłanka ta ma charakter fakultatywny, nie wyklucza zatem
włączenia też drobnych kar pieniężnych do obrotu w trybie
wskazanej decyzji ramowej.
Analogiczny model jest realizowany w decyzji ramowej
Rady 2008/909/WSiSW z 27.11.2008 r. o stosowaniu zasady
wzajemnego uznawania do wyroków skazujących na karę
pozbawienia wolności lub inny środek polegający na pozbawieniu wolności – w celu wykonania tych wyroków w Unii
Europejskiej32, gdzie przewidziano możliwość odmowy uznania i wykonania wyroku, jeśli w chwili otrzymania wyroku
przez właściwy organ państwa wykonującego pozostało
do odbycia mniej niż 6 miesięcy kary (art. 9 ust. 1 lit. h decyzji
29
30
31
32
Dz. U. z 1994 r. Nr 70, poz. 307–308.
Dz. Urz. UE L 292 z 21.10.2006 r., s. 2.
Dz. Urz. UE L 76 z 22.03.2005 r., s. 16.
Dz. Urz. UE L 327 z 5.12.2008 r., s. 27.
ramowej 2002/584/WSiSW). Uznano zatem, że brakuje zasadności uruchamiania aparatury procesowej, jeśli efekt (niewielka
długość kary do odbycia w państwie wykonującym) byłby
niewspółmierny do poczynionych działań. I w tym przypadku
można zauważyć, że korzenie tej konstrukcji sięgają instytucji
przekazywania skazanych w trybie instrumentów Rady Europy33.
Regulacja znacznie bliższa testowi proporcjonalności sensu
stricto znalazła się natomiast w decyzji ramowej Rady
2008/978/WSiSW z 18.12.2008 r. w sprawie europejskiego
nakazu dowodowego dotyczącego przedmiotów, dokumentów i danych, które mają zostać wykorzystane w postępowaniach w sprawach karnych34. Zgodnie z art. 7 lit. a, decyzji
ramowej 2002/584/WSiSW jednym z warunków wydania
ENA jest stwierdzenie przez organ wydający, że uzyskanie
poszukiwanych przedmiotów, dokumentów lub danych jest
niezbędne i proporcjonalne w stosunku do celów danego
postępowania. Trzeba jednak zauważyć, że niniejsza decyzja
ramowa została implementowana jedynie przez 2 państwa
członkowskie (Danię oraz Finlandię) i nigdy nie stała się działającym instrumentem współpracy sądowej. Rada zdecydowała bowiem, że zostanie ona zastąpiona przez nowy, kompleksowy instrument odnoszący się do znacznie szerszego
zakresu dowodów, tj. europejski nakaz dochodzeniowy (dalej
jako END)35. Tym samym nie sposób dokonać weryfikacji
funkcjonowania zasady proporcjonalności przewidzianej
w decyzji ramowej 2009/978/WSiSW.
Podsumowując, można odnotować, że we wskazanych instrumentach (z wyjątkiem decyzji ramowej 2009/978/WSiSW)
decyzja co do podjęcia współpracy należy bądź do państwa
wydającego (ograniczonego kryteriami przekazania orzeczenia do uznania i wykonania), bądź też – w drugim modelu
– państwa wydającego (dysponującego przesłankami
odmowy). W obu przypadkach ustanowione kryteria są jednak ostre i wyraźnie delimitują granice warunkujące wydanie
/możliwość odmowy wykonania orzeczenia. Nie ma więc
mowy o ogólnie sformułowanym kryterium proporcjonalności, a margines decyzyjny wyraża się jedynie w fakultatywnym, nie zaś obligatoryjnym, charakterze przesłanek odmowy.
Zasada proporcjonalności – jeśli w ogóle można w tym przypadku mówić o jej emanacji – znajduje zatem ograniczony
wyraz w tych aktach prawnych. Można stwierdzić, że prawodawca europejski uznał priorytet przewidywalności i powszechności obrotu nad dopuszczalnością każdorazowej, indywidualnej oceny kosztów i korzyści wykonania danego orzeczenia.
Zasada proporcjonalności sensu stricto pojawiła się, co prawda,
w decyzji ramowej 2009/978/WSiSW. Instrument ten nie znalazł jednak zastosowania w związku z decyzją o zastąpieniu go
przez END. Trudno traktować więc go jako realny punkt
odniesienia w debacie o zasadzie proporcjonalności.
6. Praktyka wydawania ENA
– dane ilościowe i jakościowe
W dotychczasowej praktyce wydawania ENA wskazane
wyżej kryteria (4 i 12 miesięcy) okazały się nie stanowić
33 Zob. art. 3 ust. 1 lit. c Konwencji z 1983 r. o przekazywaniu skazanych (Dz. U.
z 1995 r. Nr 51, poz. 279), gdzie wskazuje się co najmniej 6-miesięczny okres
pozostały do odbycia kary jako jeden z warunków przekazania wniosku.
34 Dz. Urz. UE L 350 z 30.12.2008 r., s. 72, dalej jako decyzja ramowa
2009/978/WSiSW.
35 Zob. projekt END (Dz. Urz. UE C 165 z 24.06.2010 r., s. 22).
17
przeszkody dla powszechnego stosowania nakazu. W ciągu
ostatnich lat mieliśmy do czynienia z dynamicznym wzrostem
liczby wydanych nakazów. Według statystyk, liczba ENA
wydanych/wykonanych w całej Unii Europejskiej przedstawiała się następująco:
2007 r. – 10.883/2221,
2008 r. – 14.196/2919,
2009 r. – 15.827/443136,
2010 r. – 12.891/429337,
2011 r. – 10.376/306238.
Wśród nich wskazywano na całą serię sytuacji, gdzie ENA
był wydawany w błahych sprawach, takich jak39: posiadanie
0,45 g konopi, posiadanie 3 tabletek ecstasy, kradzież 2 opon,
prosiaka, zniszczenie przez stolarza drzwi jako „sankcja”
za nieuregulowanie zobowiązania przez klienta czy kradzież
deseru z restauracji. Wskazywanie takich przypadków miało
anegdotycznie dowodzić tego, że praktyka ENA ulega wynaturzeniom w kierunku wykorzystywania tej instytucji dla
celów ścigania nie tylko najpoważniejszych przestępstw transgranicznych, lecz także błahych naruszeń40. Skłoniło to do uruchomienia działań ewaluacyjnych, których wyniki zostaną
niżej przedstawione. Przy ograniczonej jurysdykcji Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości (obecnie TS) w b. III filarze41,
w grę wchodziły działania Komisji i Sekretariatu Generalnego Rady, nieobwarowane jednak mechanizmami
egzekucyjnymi.
7. Środki zaradcze
7.1. Działania praktyczne
Problem proporcjonalności wydawania europejskiego
nakazu aresztowania został zidentyfikowany przez Radę UE
w ramach tzw. czwartej rundy wzajemnych ocen pod kątem
praktycznego stosowania ENA. Na posiedzeniu 3–4.06.2010 r.
Rada przyjęła stosowne konkluzje, gdzie nawiązując do zalecenia nr 9, sformułowanego w sprawozdaniu końcowym
dotyczącym czwartej rundy, polecono wprowadzić modyfikacje do pkt 3 europejskiego podręcznika pt. „Jak wystawiać
europejski nakaz aresztowania”. W zmodyfikowanej wersji
podręcznika42 stwierdza się, że: „jest oczywiste, że decyzja
ramowa w sprawie ENA nie nakłada na państwo członkowskie wydające nakazu obowiązku sprawdzenia proporcjonalności i że kluczową rolę w tym względzie odgrywa ustawodawstwo państw członkowskich. Jednak z uwagi na poważne
36 Por. dane za lata 2007–2009 w: KOM (2011) 175.
37 Zob. dokument Rady 9120/2/11 REV 2. Dane uwzględniają 22 państwa,
por. http://www.consilium.europa.eu/documents.
38 Zob. dokument Rady 9200/6/12 REV 6. Dane uwzględniają 18 państw.
39 Zob. dokument Rady 10975/07.
40 Inną sprawą jest to, że wskazane sprawy na pierwszy rzut oka budzą wątpliwości co do miarodajności w roli przykładu – np. w polskich warunkach wiele z nich nie mogłoby być ściganych w trybie ENA, gdyż stanowią
jedynie wykroczenia. Niektórym pozornie drobnym kradzieżom towarzyszyło np. włamanie, co wpływało na określenie kwalifikacji i wagi czynu.
41 Zob. art. 35 TUE w wersji traktatu amsterdamskiego, który uzależnia
możliwość kierowania pytań prejudycjalnych od oświadczenia złożonego
przez państwo członkowskie.
42 Dokument Rady 17195/1/10.
konsekwencje, jakie poszukiwanej osobie przynosi wykonanie ENA pod względem ograniczenia wolności fizycznej i swobody przemieszczania się, właściwe organy powinny przed
podjęciem decyzji o wydaniu nakazu rozpatrzyć proporcjonalność tego działania, oceniając wiele ważnych czynników”.
Wśród tych czynników wymienia się wagę przestępstwa,
możliwość zatrzymania podejrzanego oraz prawdopodobny
wymiar kary, a także zagwarantowanie skutecznej ochrony
społeczeństwu i uwzględnienie interesu ofiar przestępstwa.
Jednocześnie wskazuje się przesłanki negatywne, które miałyby przemawiać za brakiem zasadności zastosowania ENA
jako środka w danym przypadku nieproporcjonalnego.
Organy wydające ENA powinny także rozważyć stosowność
wykorzystywania środków alternatywnych wobec ENA,
np. wzajemnej pomocy prawnej, wideokonferencji, stosować
wezwania, wykorzystywać System Informacyjny Schengen
do ustalania miejsca pobytu podejrzanego oraz stosować
decyzję ramową w sprawie wzajemnego uznawania kar o charakterze pieniężnym. Jednocześnie w podręczniku podkreśla
się, że oceny powinien dokonywać organ wydający. Rada
podkreśliła wreszcie, że jeżeli działania pozalegislacyjne
w tym zakresie nie okażą się satysfakcjonujące, ponownie
przeanalizuje tę kwestię na podstawie sprawozdania Komisji
Europejskiej (dalej jako Komisja).
Warto odnotować, że w następstwie czwartej rundy ewaluacyjnej oraz wydanych rekomendacji i podręcznika, co najmniej 2 państwa (Litwa, Słowacja) wprowadziły wprost
do krajowych regulacji zasadę proporcjonalności przy wydawaniu ENA43.
Wreszcie do kwestii proporcjonalności odniosła się Komisja, poświęcając temu problemowi cały rozdział w sprawozdaniu w sprawie implementacji ENA44. Komisja podkreśliła,
że właściwe organy powinny korzystać z procedury ENA
wyłącznie wtedy, gdy wniosek o wydanie jest proporcjonalny
w świetle wszystkich okoliczności sprawy, oraz wykonywać
kontrolę proporcjonalności w jednolity sposób we wszystkich
państwach członkowskich. Komisja uznała też, że państwa
członkowskie muszą podjąć pozytywne kroki na rzecz zapewnienia, by podręcznik Rady był stosowany przez praktyków.
I również w tym przypadku nie łączyło się to z zapowiedzią
działań o charakterze legislacyjnym w kierunku zapewnienia
stosowania zasady proporcjonalności.
7.2. Reakcja sądów
7.2.1. Ewolucja orzecznictwa
Szeroka dyskusja o proporcjonalności wydawania ENA nie
pozostała bez wpływu na orzecznictwo sądów krajowych,
które zaczęły swobodniej traktować rygory decyzji ramowej.
Ewolucja orzecznictwa odbywała się w kontekście ogólniejszej debaty, jaka toczyła się w Europie w ciągu kolejnych lat
stosowania ENA. O ile na początku mieliśmy do czynienia
z pewnym entuzjazmem przejawiającym się w akcentowaniu
automatyzmu tej procedury, o tyle późniejsze doświadczenia
zmieniły tę optykę.
43 Zob. SEC (2011) 430 final.
44 KOM (2011) 175.
W pierwszych latach po wprowadzeniu ENA sądy nadawały prymat zasadzie wzajemnego uznawania orzeczeń i nie
były skłonne wychodzić poza ściśle wskazane w decyzji ramowej przesłanki odmowy. Tak np. francuski Sąd Najwyższy wielokrotnie odmawiał uwzględnienia zarzutów, że wykonanie
ENA stanowiłoby w przedstawianych okolicznościach naruszenie art. 3 EKPCz. Wyraźnie wskazywał, że sytuacja taka nie
mieści się w ramach przesłanek odmowy enumeratywnie
wymienionych we francuskich przepisach implementacyjnych45. Szerokim echem odbiły się wyroki niektórych sądów
konstytucyjnych (Polska, Niemcy, Cypr, Czechy)46, które jednak również nie kwestionowały samych mechanizmów decyzji
ramowej, a raczej sposób transpozycji w prawie krajowym.
Jedną z pierwszych reakcji na toczącą się w Unii debatę
o proporcjonalności stanowiło orzeczenie sądu okręgowego
w Amsterdamie z 30.12.2009 r47. Uznał on, że w szczególnych okolicznościach jest możliwa odmowa wykonania
nakazu, jeśli prowadziłoby to do naruszenia zasady proporcjonalności. W odniesieniu do kryteriów, jakimi należy się
w takim przypadku kierować, sąd odwołał się do wskazanego
wyżej podręcznika Rady. Dotąd jednak nie są znane przypadki, w których sądy niderlandzkie rzeczywiście powołały
się w następstwie tego orzeczenia na zasadę proporcjonalności
w celu odmowy wykonania ENA48.
7.2.2. Sprawa C. (Niemcy)
W kontekście praktyki sądowej dotyczącej zasady proporcjonalności, warte omówienia jest orzeczenie Sądu Okręgowego w Stuttgarcie z 25.02.2010 r.49 Dotyczyło ono C. – obywatela Liberii, który po pobycie w Niemczech przeprowadził
się do Hiszpanii, zaś w czasie wydania orzeczenia w przedmiocie wykonania ENA odbywał karę pozbawienia wolności
w Niemczech. Nakaz aresztowania został wydany przez
organy hiszpańskie w związku z przestępstwem narkotykowym (sprzedaż 0,199 g kokainy), za co w Hiszpanii groziła
mu kara do 4 lat pozbawienia wolności (ustawa hiszpańska
nie różnicuje zagrożenia karą w zależności od ilości
narkotyku).
Na początku swojego wywodu sąd niemiecki zacytował
art. 1 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584/WSiSW, zgodnie
z którym akt ten nie skutkuje modyfikacją obowiązku poszanowania praw podstawowych i podstawowych zasad prawa
zawartych w art. 6 TUE. Następnie powołał zasadę proporcjonalności, wskazując na art. 49 ust. 3 KPP jako część wspólnych tradycji konstytucyjnych, i zasadę ogólną prawa UE
(co charakterystyczne, nie odwołał się on wcale do motywu 7
preambuły decyzji ramowej 2002/584/WSiSW, odnoszącego
45 Cass. Crim., 16 May 2007, RG No. 07–82698. Por. omówienie w: The
Implementation of the European Arrest Warrant: Comparative Research,
por. http://fairtrials.net/publications/article/the_implementation_of_the
_european_arrest_warrant_comparative_research.
46 Zob. T. Ostropolski, Problemy konstytucyjne państw członkowskich Unii
Europejskiej w związku z Europejskim Nakazem Aresztowania, „Prokuratura i Prawo” 2006/5, s. 118.
47 Zob. omówienie B. de Sousa Santos (red.), EAW in Law and in Practice:
a Comparative Study for the Consolidation of the European Law – Enforcement
Area, s. 279, por. http://opj.ces.uc.pt/pdf/EAW_Final_Report_Nov_2010.pdf.
48 Zob. The Implementation of the European..., s. 58.
49 J. Vogel, J. Spencer, Proportionality and the European Arrest Warrant,
„Criminal Law Review” 2010/2, s. 474.
się do proporcjonalności w innym znaczeniu). Sąd zwrócił też
uwagę na wypracowaną w orzecznictwie niemieckim doktrynę stosowaną w odniesieniu do postępowań ekstradycyjnych, zgodnie z którą nie wydaje się osoby, jeśli kara, która
może zostać orzeczona, byłaby „oczywiście niewspółmierna”
czy „rażąco surowa”. Uznał bowiem, że tego rodzaju weryfikacja powinna mieć zastosowanie również wobec postępowań
w trybie ENA. Sąd zauważył, że kara grożąca za to przestępstwo
w Hiszpanii jest znacznie surowsza od obowiązującej w Niemczech, jednak nie może być potraktowana jako niespełniająca
warunków testu. W związku z tym uznał on wykonanie nakazu
za dopuszczalne.
Choć zatem zasada proporcjonalności nie stanęła na przeszkodzie wydaniu C., to interesujące są rozważania przeprowadzone przez sąd obiter dicta. Sąd powołał art. 12 decyzji
ramowej 2002/584/WSiSW, zgodnie z którym: „Kiedy osoba
zostaje aresztowana na podstawie ENA, wykonujący nakaz
organ sądowy podejmuje decyzję, czy osoba ta powinna pozostać zatrzymana, zgodnie z prawem państwa członkowskiego
wykonującego ENA”. Przepis ten, zdaniem sądu, musi znaleźć
odniesienie nie tylko do niemieckiej procedury karnej, lecz
także krajowej ustawy zasadniczej. Zasada proporcjonalności
stanowi zaś część rządów prawa przezeń gwarantowanych
(art. 20 ust. 3 Grundgesetz50).
Na tym tle sąd w Stuttgarcie dostrzegł problem potencjalnego konfliktu pomiędzy testem proporcjonalności a zasadą
wzajemnego uznawania, która nie zakłada merytorycznej
kontroli orzeczenia przez państwo wydające. Próbował on
uniknąć rozstrzygnięcia wprost tego dylematu, wskazując,
że kontrola orzeczenia w przedmiocie wykonania nakazu nie
jest tym samym, co kontrola wydanego ENA. W ramach kontroli przeprowadzanej na etapie wykonania nakazu należy
– jego zdaniem – wziąć pod uwagę zarówno prawo osoby ściganej do wolności i bezpieczeństwa, nakłady związane z procedurą przekazania, powagę stawianych zarzutów oraz przestępstwa, jak i możliwość zastosowania alternatywnych
środków, takich jak wezwanie do stawienia się przed organem
lub możliwość prowadzenia postępowania in absentia. Interes
samego państwa wydania może być natomiast uwzględniany
w granicach wyznaczonych dbałością o prawa podstawowe,
zgodnie z art. 1 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584/WSiSW oraz
przepisami procedury niemieckiej.
7.2.3. Sprawa Ostrowski (Irlandia)
Problemem proporcjonalności zajął się również irlandzki
High Court w orzeczeniu z 8.02.2012 r. dotyczącym ENA
wydanego przez sąd polski wobec Jarosława Ostrowskiego51.
Od 2004 r. mieszkał on w Irlandii, gdzie sprowadził się wraz
ze swoją rodziną. W czasie wakacyjnego pobytu w Polsce
w 2006 r. został zatrzymany za posiadanie 0,72 g marihuany.
W postępowaniu nie kwestionowano, że po zatrzymaniu
odpowiadał na wezwania polskiej policji. Po przesłuchaniu
policja poinformowała go, że może opuścić Polskę i oczekiwać na dalsze wezwania. Podał on też swój adres do doręczeń
50 Niemiecka Ustawa Zasadnicza 24.05.1949 r. (BGBl. I s. 1).
51 Zob. wyrok irlandzkiego High Court z 8.02.2012 r. w sprawie MJLR
v. Ostrowski, (2012) IEHC 57, por. http://courts.ie/Judgments.nsf/09859e7a3f34669680256ef3004a27de/419affa0973933e7802579d50048aa51?
OpenDocument.
19
w Irlandii. Przez kolejne 3 lata nie otrzymywał żadnej korespondencji w związku z zarzucanym czynem.
Na wstępie swojego wywodu sąd irlandzki odwołał się
do poprzednich orzeczeń, w których podniesiono kwestię
proporcjonalności. W sprawie Groman sąd irlandzki odmówił
jego wydania w trybie ENA do Wielkiej Brytanii, powołując się
na ochronę życia rodzinnego, przewidzianą w art. 8 EKPCz.
Kolejnym przypadkiem powołanym przez High Court była
słynna sprawa J. Assange’a – twórcy portalu Wikileaks. W sprawie tej, co prawda, sąd brytyjski wydał pozytywną decyzję
w przedmiocie wykonania ENA, niemniej jednak wdał się
w rozważania na temat proporcjonalności nakazu, w odpowiedzi na argumenty obrony, że wystarczająca byłaby w tym przypadku wideokonferencja. Wreszcie, High Court odwołał się
do omówionego orzeczenia sądu w Stuttgarcie w sprawie C.,
powołując wskazane tam kryteria oceny proporcjonalności.
Na tym tle sąd irlandzki wskazał, że problem zasady proporcjonalności powstaje na dwóch etapach – przy decyzji
w przedmiocie wydania ENA, a następnie – przekazania
osoby. Konieczność respektowania zasady proporcjonalności
uznał za zobowiązanie „polityczne i prawne”. Polityczne
– z uwagi na samą istotę procedury ENA, która miała służyć
ściganiu najpoważniejszych przestępstw transgranicznych;
prawne zaś – z uwagi na fakt, że ENA funkcjonuje w ramach
całego instrumentarium UE, gdzie zasady subsydiarności
i proporcjonalności zajmują poczesne miejsce.
Można zatem dostrzec, że sąd zdawał sobie sprawę z potencjalnego konfliktu zasady proporcjonalności z zasadą wzajemnego uznawania oraz powiązanym z nią wzajemnym zaufaniem. Przyjął on założenie, że właściwy organ państwa
wydania działał w dobrej wierze i nie jest zadaniem organu
państwa wykonującego weryfikacja przesłanek wydania
nakazu, tym bardziej zresztą, iż nie dysponuje on stosownymi
materiałami. Taka weryfikacja byłaby – w ocenie sądu irlandzkiego – niewłaściwa i niezgodna z duchem decyzji ramowej.
Niemniej jednak uznał on, że organ państwa wykonującego
jest „upoważniony, a wręcz zobowiązany” do rozważenia
kwestii proporcjonalności. Nie czyni tego jednak z perspektywy zasadności wydania nakazu aresztowania, lecz tego, czy
jego wykonanie, a w szczególności decyzja o przekazaniu
osoby byłyby w przedstawionych okolicznościach proporcjonalne. Decyzja ta powinna być rozważona na tle zobowiązań
wynikających z krajowej konstytucji, EKPCz oraz KPP. Choć
ocena każdego przypadku będzie indywidualna, to zdaniem
High Court, relewantne mogą się okazać kryteria wymienione
przez sąd w Stuttgarcie.
Na tym tle sąd uznał, że „wyjątkowo i w szczególnych okolicznościach tej sprawy” wydanie Ostrowskiego w trybie ENA
nie byłoby proporcjonalne. Sąd wskazał w szczególności,
że Ostrowski w pełni współpracował z polską policją, dlatego
też wydanie tak intruzywnego środka budzi wątpliwości.
Tymczasowe aresztowanie Ostrowskiego w związku z ENA
wpłynęłoby ponadto, rażąco negatywnie na jego zdrowie psychiczne z uwagi na fakt, że pomimo znajomości przez polskie
organy jego miejsca pobytu, przez ponad 15 miesięcy nie
podejmowały one czynności mających na celu jego zatrzymanie, co wprowadziło go w „fałszywe poczucie bezpieczeństwa”. Ponadto, przez wzgląd na więzi rodzinne utrzymywane
przez Ostrowskiego na terytorium Irlandii, jego przekazanie
do Polski mogłoby naruszać art. 8 EKPCz. Sąd ocenił ponadto,
że w okolicznościach tej sprawy wymierzenie w Polsce
bezwzględnej kary pozbawienia wolności jest bardzo mało
prawdopodobne. Co więcej, procedura przekazania pociągnęłaby za sobą dalsze koszty zarówno dla państwa wydającego,
jak i wykonującego. Podsumowując, sąd uznał, że przekazanie
Ostrowskiego stanowiłoby w tym przypadku „nieproporcjonalną ingerencję w jego prawa podstawowe, w szczególności
prawo do wolności, zdrowia fizycznego i psychicznego oraz
prawo do respektowania życia rodzinnego”.
7.2.4. Wpływ orzecznictwa na debatę o proporcjonalności
Omówione orzeczenia wskazują, że mamy do czynienia
z przejęciem inicjatywy w debacie o proporcjonalności z rąk
instytucji UE oraz rządów państw członkowskich przez sądy
krajowe. Traktują one najwyraźniej podjętą debatę jako uchylenie drzwi do odejścia od automatyzmu współpracy na rzecz
szerszego marginesu swobody.
Sądy miały pewne trudności z identyfikacją podstawy normatywnej zasady proporcjonalności i powoływały się na nią
bądź to jako część zasad działania UE (w parze z zasadą subsydiarności), bądź – już trafniej – doszukując się jej w samej
decyzji ramowej (nienaruszalność praw podstawowych), czy
też w KPP. W każdym przypadku wskazywano również na krajowe zasady konstytucyjne. Dla przeprowadzenia testu proporcjonalności sądy wspomagały się też dokumentami instytucji unijnych (rekomendacje z czwartej rundy ewaluacyjnej,
komunikat Komisji).
Sądy zdawały sobie także sprawę z trudności, jakie sprawia pogodzenie zasady proporcjonalności z wzajemnym
uznawaniem. W tym celu podjęły próbę wybrnięcia z tego
dylematu poprzez oddzielenie problemu proporcjonalności
na etapie decyzji w państwie wydającym od decyzji w państwie wykonującym. Powstają jednak wątpliwości, czy taki
podział nie jest konstrukcją sztuczną. W każdym przypadku
sąd (czy to państwa wydającego, czy wykonującego) będzie
bowiem musiał dociekać w ramach testu proporcjonalności,
czy względy, które przemawiałyby przeciwko wydaniu, równoważą się z wagą przesłanek wydania ENA. Możliwości
weryfikacji tych drugich przez państwo wykonujące są natomiast z natury ograniczone, co zresztą w omówionych sprawach sądy wprost przyznawały. Dlatego poszukuje się przesłanek, do których weryfikacji rzeczywiście mogą być lepiej
predestynowane sądy państwa wykonującego. Z tego
powodu sięga się do art. 8 EKPCz (ochrona życia rodzinnego) traktowanego w tym przypadku jako element testu
proporcjonalności.
Należy tu dodać, że powołanie art. 8 EKPCz w celu
odmowy wykonania ENA jest merytorycznie co najmniej
wątpliwe. Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej jako
ETPCz) stwierdzał do tej pory w takich przypadkach,
że „wydanie osoby celem przeprowadzenia postępowania
w związku z poważnymi przestępstwami popełnionymi
w państwie wzywającym może być jedynie w wyjątkowych
okolicznościach uznane za nieusprawiedliwioną bądź nieproporcjonalną ingerencję w prawo do życia rodzinnego”52.
Europejski Trybunał Praw Człowieka oczekuje też wykazania,
że członkowie najbliższej rodziny nie będą mogli podróżować
52 Decyzja Komisji z 8.12.1997 r. w sprawie Launder v. the United Kingdom,
skarga nr 27279/95, § 5, niepubl.
na terytorium państwa wzywającego lub odwiedzać tam
wydawanej osoby. W tym kontekście ETPCz uznał nawet,
że ekstradycja z Wielkiej Brytanii do Australii (w sytuacji gdy
ścigany miał w Wielkiej Brytanii żonę, nieletnie dzieci oraz
matkę niezdolną, z uwagi na chorobę, do podróżowania) nie
stanowi naruszenia art. 8 EKPCz, gdyż względy związane
z ochroną życia rodzinnego nie przeważają nad celem, jakiemu
służy wydanie53. Odnosząc to stanowisko do realiów unijnych, trzeba odnotować, że zgodnie z art. 52 ust. 3 KPP
w zakresie, w jakim zawiera ona prawa, które odpowiadają
prawom zagwarantowanym w EKPCz, ich znaczenie i zakres
są takie same jak praw przyznanych przez tę konwencję.
Co prawda, postanowienie to nie stanowi przeszkody, aby
prawo UE przyznawało szerszą ochronę, to jednak TS podkreślał dotąd, że brzmienie art. 8 ust. 1 EKPCz jest identyczne
z brzmieniem art. 7 KPP i należy nadać art. 7 KPP takie samo
znaczenie i zakres, jakie przyznaje się art. 8 ust. 1 EKPCz, tak
jak interpretuje go Trybunał w Strasburgu54.
Niezależnie od oceny słuszności poszczególnych podstaw
odmowy, powstaje pytanie, czy omówione sprawy mogą być
uznane za trwałą tendencję wskazującą na rozluźnienie rygorów zasady wzajemnego uznawania. Twierdząca odpowiedź
wiązałaby się z ryzykiem niejednolitego podejścia do zasady
proporcjonalności, wynikającego z aktywizmu sądów krajowych w dziedzinie, która powinna podlegać względnie jednolitej regulacji prawodawcy europejskiego. Nie można
wykluczyć, że z problematyką tą zostanie wkrótce skonfrontowany TS55 (choć zawisłe sprawy nie są bezpośrednio nakierowane na kwestię zasady proporcjonalności, a raczej ogólniej
– praw fundamentalnych). W obecnej sytuacji pytania prejudycjalne w tej dziedzinie mogą być jednak kierowane jedynie
przez 19 państw członkowskich; TS pełną jurysdykcję w tym
zakresie uzyska dopiero po upływie okresu przejściowego
przewidzianego w Traktacie z Lizbony, tj. 1.12.2014 r.56
7.3. Próby działań legislacyjnych
– europejski nakaz dochodzeniowy
Niezależnie od działań sądów krajowych, widoczne jest
odmienne podejście legislacyjne do zasady proporcjonalności
w nowo przedstawionych instrumentach z zakresu wzajemnego uznawania. Charakterystycznym przykładem jest projekt dyrektywy w sprawie END, stanowiący inicjatywę
7 państw członkowskich57. W pierwotnie przedstawionym
projekcie nie było mowy o przesłance proporcjonalności jako
kryterium wydania nakazu; tym bardziej że proporcjonalność
nie została uwzględniona pośród przesłanek odmowy. Jednak
w wersji uzgodnionej w grudniu 2011 r. w ramach tzw. podejścia ogólnego Rady58 pojawił się przepis ustanawiający dodatkowe kryteria wydania i przekazania nakazu, który
przewiduje, że powyższy nakaz może być wydany wyłącznie,
jeśli organ wydający jest przekonany, iż jest to konieczne
i proporcjonalne dla celu postępowania. Jeszcze dalej poszedł
Parlament Europejski, który wskazał zasadę proporcjonalności jako kryterium uwzględniane przez państwo wydające
przy wydaniu nakazu, jednak pozostawił możliwość jego
weryfikacji częściowo również przez państwo wykonujące59.
Otóż – zgodnie z propozycją Parlamentu Europejskiego, jeśli
organ wykonujący ma podstawy, aby sądzić, że:
• środek dochodzeniowy nie jest proporcjonalny;
• dotyczy przestępstwa, które można uznać za bardzo drobne (ang. very minor)
– może zwrócić się do organu wydającego w przedmiocie
znaczenia wykonania środka w danym przypadku, jeśli wyjaśnienie to nie zostało złożone przy wydaniu END. Po konsultacji organ wydający może zdecydować o jego wycofaniu. Projekt ten znajduje się obecnie w toku zwykłej procedury
prawodawczej.
8. Praktyka w Polsce
Praktyka stosowania ENA w Polsce stała się jednym z najbardziej wyrazistych przykładów obrazujących zarówno sukcesy, jak i zagrożenia związane z instrumentami wzajemnego
uznawania. Aktywność polskich organów w wydawaniu ENA
była zarówno źródłem optymizmu co do otwarcia na instytucje prawa europejskiego, jak i powodem do obaw60. Kwestia
ta stała się przedmiotem licznych dociekań co do skali i natury
współpracy w ramach ENA w Polsce.
8.1. Przyczyny wysokiej liczby wydawanych ENA
Praktyka wydawania ENA w ostatnich latach oraz odzwierciedlające ją statystyki wyraźnie pokazują, że Polska jest państwem członkowskim wydającym najwięcej ENA w Unii.
W liczbach bezwzględnych statystyki prezentują się
następująco:
Wykres 1. – Liczba ENA wydanych w Polsce
4829 4844
5000
4000
3000
2000
3753
3809
2010
2011
2421
1448
1000
0
53 Decyzja Komisji z 26.01.2010 r. w sprawie King v. Zjednoczone Królestwo,
skarga nr 9472/02, § 29, niepubl.
54 Zob. wyrok TS z 5.10.2010 r. w sprawie C-400/10, PPU J.McB,
Zb. Orz. 2010, s. I-8965, pkt 53.
55 Zob. wyroki TS: z 29.01.2013 r. w sprawie C-396/11, Radu, niepubl.;
z 1.10.2011 r. w sprawie C-399/11, Melloni, Dz. Urz. UE C 290
z 1.10.2011 r., s. 5.
56 Zob. art. 10 Protokołu nr 36 w sprawie postanowień przejściowych,
dołączonego do Traktatu z Lizbony.
57 Dz. Urz. UE C 165 z 24.06.2010 r., s. 22.
58 Zob. dokument Rady 18918/11.
3473
2005
2006
2007
2008
2009
Na osi czasowej widać wyraźnie, że w latach 2004–2009
dynamika wydawania ENA w Polsce była systematycznie
59 Zob. projekt raportu Komisji LIBE, dokument 2010/0817 (COD).
60 Zob. A. Łazowski, From EU with trust: the potential and limits of the
mutual recognition in the Third Pillar from the Polish Perspective,
w: G. Vernimmen, L. Surano, A. Weyembergh, The future of mutual
recognition in criminal matters in the EU, Bruksela 2009, s. 419.
21
rosnąca, aż do osiągnięcia szczytowej liczby w 2009 r.
W dwóch kolejnych latach liczba nakazów spadła w relacji
do 2009 r. o blisko 20%. W 2011 r. tendencja spadkowa się
nie powtórzyła, niemniej jednak można zaobserwować,
że liczba wydanych ENA ustabilizowała się na poziomie niższym niż notowany w 2009 r. Trudno jednoznacznie wytłumaczyć przyczyny tego relatywnego spadku, choć wystąpił on
już po pierwszej fali krytyki płynącej z zagranicy co do wysokiej liczby wydawanych w Polsce ENA. W przedstawionym
Radzie UE raporcie61 omawiającym działania zaradcze wskazuje się m.in. na działania podejmowane przez Ministerstwo
Sprawiedliwości, takie jak szersze udostępnienie podręcznika
ENA, skierowanie noty do sądów podkreślającej, że ENA jest
środkiem ostatecznym i powinien być stosowany tylko wtedy,
gdy inne metody okazały się nieskuteczne, czy też organizowanie spotkań między praktykami z zainteresowanych państw
członkowskich, poświęconych temu tematowi.
Wśród przyczyn prawnych wysokiej liczby ENA wskazuje
się na wyżej omówioną zasadę legalizmu. W doktrynie
zauważa się nie tylko, że polski system prawa karnego tradycyjnie respektuje tę zasadę, lecz także, iż chroni ją nawet silniej niż kraje tradycyjnie legalistyczne (jak np. Niemcy).
Wyraża się to m.in. w nieznacznej liczbie wyjątków na rzecz
oportunizmu, który dotyka instytucje o ubocznym znaczeniu
praktycznym, oraz w braku tzw. oportunizmu faktycznego62.
Podkreśla się też, że zasada legalizmu ma w Polsce charakter
globalny, tzn. dotyczący wszystkich stadiów postępowania,
i wiąże nie tylko organy ścigania, lecz także sąd63.
Poszukując przyczyn wysokiej liczby ENA wydanych
w Polsce, nie sposób jednak ograniczyć się wyłącznie do kwestii prawnych. W szczególności trzeba podkreślić społeczno-gospodarcze przyczyny takiego stanu rzeczy, zwłaszcza falę
imigracji z Polski do innych państw członkowskich, która
wystąpiła w ostatnich latach.
Problem ten może być również zilustrowany za pomocą
wykresu przedstawiającego współczynnik liczby emigrantów
z wybranych państw zamieszkujących obecnie inne państwo
członkowskie oraz liczby ENA wydanych przez ten pierwszy
kraj (innymi słowy: liczby wydanych ENA na 100.000 emigrantów). Dla uproszczenia przyjmujemy, że wydane ENA
dotyczyły obywateli państwa wydającego.
Wykres 2. Ilość wydawnych ENA w 2010 r. na 100 tys.
emigrantów
247
250
234
200
161
150
91
100
50
0
Polska
Rumunia
Niemcy
Francja
61 Dokument Rady UE 15815/1/11.
62 M. Rogacka-Rzewnicka, Oportunizm i legalizm ścigania przestępstw…, s. 293.
63 M. Rogacka-Rzewnicka, Oportunizm i legalizm ścigania przestępstw…, s. 302.
Tego rodzaju wykres może zmieniać nieco optykę „mapy”
proporcjonalności wydawania ENA oraz trafniej obrazować
naturę opisywanych zjawisk, niż np. grafy ograniczające się
czy to do bezwzględnej liczby ENA, czy też stanowiącej funkcję liczby ludności. Z natury rzeczy ENA jest bowiem wydawany w sytuacjach transgranicznych, tj. wówczas, gdy osoba
ścigana nie przebywa na terytorium państwa prowadzącego
postępowanie. Relacja pomiędzy liczbą wydanych oraz liczbą
emigrantów staje się zatem wyraźna, szczególnie w sytuacji
gdy część z nich w wyjeździe za granicą szuka sposobu na uniknięcie wymiaru sprawiedliwości64.
8.2. Orzecznictwo sądów polskich
Najbardziej doniosłe wyroki dotyczące ENA, wydane
przez Sąd Najwyższy (dalej jako SN) oraz Trybunał Konstytucyjny (dalej jako TK), dotyczyły Polski jako państwa wykonującego65. W rozstrzygnięciach tych sędziowie nie mieli zatem
sposobności wypowiedzieć się na temat rozumienia zasady
proporcjonalności na etapie wydawania ENA. Niemniej jednak wiele interesujących orzeczeń odnoszących się bezpośrednio do tej kwestii wydały sądy niższej instancji. Jest znamienne, że pomimo obowiązywania w Polsce zasady
legalizmu, sądom zdarzało się odmawiać wydania ENA,
o które wnioskował prokurator. Jak wynika z opracowania
przygotowanego przez Instytut Wymiaru Sprawiedliwości
(dalej jako IWS), w ramach próby poddanej badaniu ponad
10% odmów wydania ENA związane było właśnie z zasadą
proporcjonalności66.
I tak, np. Sąd Okręgowy w Łodzi w orzeczeniu
z 14.12.2010 r.67 powołał się na brak proporcjonalności,
biorąc pod uwagę powołując art. 49 KPP. Stwierdził on,
że szczególna procedura przekazania osoby poszukiwanej
na podstawie ENA powinna być wprowadzana do wykonania
tylko w przypadku czynów o takim stopniu społecznej szkodliwości, której wymaga uruchomienie tej wyjątkowej procedury. Takiego charakteru nie miało zaś zarzucane osobie ściganej przestępstwo niealimentacji.
Ten sam sąd w orzeczeniu z 2.02.2011 r.68 podniósł z kolei
fakultatywny – jego zdaniem – charakter procedury ENA,
na co miałoby wskazywać brzmienie przepisu art. 607a k.p.k.
(sąd „może” wydać ENA). W jego ocenie, oznacza to, że „sąd
rozpoznający wniosek prokuratora powinien w każdej sprawie rozstrzygnąć, czy przychylenie się do złożonego wniosku
jest celowe (…). Jeżeli weźmie się pod uwagę, jak poważne
konsekwencje rodzi wydanie ENA, a więc przede wszystkim
pozbawienie wolności podejrzanego i to w obcym kraju, które
ze względu na realizację procedur związanych z wykonywaniem ENA nie jest krótkotrwałe, jak i fakt, że dla ścigania
przestępstwa angażuje się wiele instytucji zarówno krajowych,
jak i zagranicznych oraz dodatkowo koszty jego wdrożenia
64 Zob. też M. Przestrzelski, Nie reformować ENA, „Na Wokandzie” 2012/4,
s. 48.
65 Zob. w szczególności wyroki TK: z 27.04.2005 r. (P 1/05), OTK 2005/4,
poz. 42; z 5.10.2010 r. (SK 26/08), OTK ZU 2010/8/A, poz. 73, oraz
wyroki SN: z 20.07.2006 r. (I KZP 21/06), OSP 2007/6, poz. 47;
z 3.03.2009 r. (I KZP 30/08), OSNKW 2009/4, poz. 26.
66 T. Gardocka, Analiza polskiej praktyki występowania do innych państw
UE z wnioskiem o wydanie osoby trybem ENA, Warszawa 2011, s. 46.
67 Wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z 14.12.2010 r. (IV Kop 51/10), niepubl.
68 Wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z 2.02.2011 r. (XVIII Kop 4/11), niepubl.
i realizacji, to stwierdzić należy, że środek ten byłby bezcelowy
dla potrzeb prowadzonego postępowania”.
Z kolei Sąd Okręgowy w Gdańsku w orzeczeniu
z 17.03.2011 r.69, odmawiającym wydania ENA, zauważył,
że „jest to narzędzie angażujące znaczne nakłady – zarówno
finansowe, jak i organizacyjne (…). W ocenie sądu, stosowanie w niniejszej sprawie instytucji przeznaczonej do ścigania
przestępstw poważnych jest środkiem nieproporcjonalnym
i niecelowym (…) Ponadto, zanim złożony zostanie wniosek
o wydanie ENA, winno się w pierwszej kolejności podjąć inne
przewidziane przepisami postępowania kroki, które zmierzać
będą do ustalenia miejsca zamieszkania i pobytu oskarżonego
oraz wykorzystania instytucji pomocy prawnej przy doręczeniu wezwania”.
Orzeczenia te pokazują, że wpisana w polską procedurę
zasada legalizmu nie zawsze stanowiła przeszkodę dla powoływania się przez sądy na zasadę proporcjonalności. W sytuacji braku określenia wystarczających podstaw odmowy w ustawie można odnotować odwagę sądów w powoływaniu się
na ogólne zasady prawa unijnego dla uzasadnienia swoich
rozstrzygnięć. Można się także zastanawiać, dlaczego sądy nie
powołały przy tym krajowych standardów konstytucyjnych,
a w szczególności: art. 2 (zasada demokratycznego państwa
prawnego), art. 41 ust. 1 (ochrona nietykalności i wolności
osobistej) lub ewentualnie art. 42 (łac. nullum crimen sine
lege) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP70 (zasada proporcjonalności)71. W podsumowaniu analizy orzeczeń, przygotowanej przez IWS, stwierdza się wręcz, że „sądy dość rozpaczliwie
szukają uzasadnień prawnych” dla odmowy wydania ENA
w tych przypadkach, gdy wydanie nakazu „nie byłoby zgodne
ze zdrowym rozsądkiem”. Ocena ta rodzi pytanie o jednolitość wykładni krajowych przepisów implementacyjnych oraz
refleksję o zasadności bezpośredniego uregulowania tej kwestii na drodze legislacyjnej.
8.3. Propozycje de lege ferenda
Na płaszczyźnie legislacyjnej problem proporcjonalności
wydawania ENA w Polsce został po raz pierwszy zauważony
w projekcie zmian kodeksu postępowania karnego, przygotowanym przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Karnego (dalej
jako KKPK) i przyjętym przez Radę Ministrów 9.10.2012 r.72
Istotną zmianę proponuje się w art. 607b pkt 1 k.p.k., który
zmierza do ograniczenia dopuszczalności wydawania ENA
w sprawach drobnych. Polega ona na zastrzeżeniu, że nie jest
dopuszczalne wydanie nakazu w związku z prowadzonym
przeciwko osobie ściganej postępowaniem karnym, jeżeli realnie grożąca kara nie przekroczy 4 miesięcy pozbawienia wolności, choćby przestępstwo, którego dotyczy postępowanie,
zagrożone było karą przekraczającą 1 rok pozbawienia wolności. Z kontekstu należy wnioskować, że chodzi o karę orzekaną bez warunkowego zawieszenia jej wykonania.
69 Wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z 17.03.2011 r. (XIV Kop 12/11),
niepubl.
70 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz. U. Nr 78,
poz. 483 ze zm.).
71 Zob. też B. Nita-Światłowska, A. Światłowski, Uwzględnianie okresu tymczasowego aresztowania w państwie obcym w postępowaniu przed sądem
polskim, „Europejski Przegląd Sądowy” 2012/11, s. 17.
72 Zob. http://legislacja.rcl.gov.pl/lista/2/projekt/4804.
Zmianę tę uzasadnia się właśnie koniecznością oparcia
praktyki wydawania ENA na zasadzie proporcjonalności.
Wychodzi ona z założenia, że nie jest opłacalne tymczasowe
aresztowanie osoby ściganej, a następnie uruchamianie procedury ENA w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują, iż
wymierzona zostanie kara wolnościowa lub bezwzględna kara
nieprzekraczająca wymiaru 4 miesięcy pozbawienia wolności.
W uzasadnieniu KKPK wskazuje się, że przepisy ograniczające
stosowanie tymczasowego aresztowania, a zwłaszcza art. 259
§ 3 k.p.k., nie stanowią tu wystarczającej bariery, bowiem przepisu tego nie stosuje się, jeżeli oskarżony się ukrywa (art. 259
§ 4 k.p.k.), a z taką najczęściej sytuacją mamy do czynienia,
gdy ujawnia się potrzeba korzystania z procedury ENA.
O ile należy ocenić pozytywnie samo podjęcie problemu proporcjonalności na płaszczyźnie legislacyjnej, o tyle trzeba wyrazić
obawę, czy w projekcie KKPK czyni się to w sposób wystarczający. Jak wiadomo, ENA może być wydany zarówno w celu przeprowadzenia postępowania karnego, jak i wykonania kary. Problem proporcjonalności powstaje zaś w obu przypadkach.
Dotyczy on nie tylko drobnych przestępstw, za które osoba jest
dopiero ścigana, lecz także przestępstw, za które została już orzeczona kara (zwykle w zawieszeniu), lecz nie zostały wykonane
nałożone obowiązki związane z probacją. Takie naruszenie prowadzi w efekcie do zarządzenia wykonania kary, zaś w przypadku przebywania w innym państwie członkowskim – uruchomienia procedury ENA, pomimo że może chodzić też o drobne
przestępstwo (a formalnie próg co najmniej 4 miesięcy orzeczonej kary pozbawienia wolności jest spełniony). Z próby badawczej IWS wynika, że ENA, wydane w celu wykonania kary, stanowią prawie 2/3 ogółu liczby nakazów wydanych w Polsce. Mając
na uwadze, że konstrukcja zaproponowana przez KKPK dotyczy
jedynie ENA dla celów przeprowadzenia postępowania karnego,
to w odniesieniu do znaczącej większości wydawanych nakazów
w dalszym ciągu nie zostanie wprowadzona żadna bariera. Może
to ograniczyć spodziewany efekt nowelizacji kodeksu postępowania karnego w tym zakresie73.
Konkurencyjna koncepcja zmiany legislacyjnej została
natomiast przedstawiona przez IWS. We wnioskach dotyczących kształtu prawa, towarzyszących powołanemu wyżej
opracowaniu IWS, proponuje się uzupełnienie art. 607a k.p.k.
poprzez dodanie pozytywnej przesłanki „dobra wymiaru
sprawiedliwości”, warunkującej wydanie nakazu.
Słabością tego rodzaju klauzuli mógłby się okazać jej nieostry charakter. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że podobne
pojęcie („interes wymiaru sprawiedliwości”) znane jest już
w procedurze. Występuje ono w związku z udziałem przedstawiciela społecznego (art. 90 § 3 k.p.k.) oraz w związku z przejęciem i przekazaniem ścigania (art. 590–592 k.p.k.). Z uwagi
na fakt, że instytucja przejęcia i przekazania ścigania karnego
jest – podobnie jak ENA – instytucją stosowaną w obrocie
z innymi państwami, można zakładać, iż zastosowanie znajdowałaby wykładnia pojęcia interesu wymiaru sprawiedliwości,
stosowana w świetle art. 590–592 k.p.k.74
Powyższe propozycje wskazują, że podejmowana w Polsce
refleksja nad zasadą proporcjonalności wykroczyła poza
73 Zob. też sceptyczną opinię w: European Arrest Warrant. Ensuring an effective defence, s. 118, por. http://www.justice.org.uk/data/files/resources/328
/JUSTICE-European-Arrest-Warrants.pdf.
74 Zob. m.in. M. Płachta, w: Kodeks postępowania karnego, J. Grajewski (red.),
t. 2, Kraków 2003, s. 524–525.
23
działania wyłącznie praktyczne i zadomowił się pogląd o niezbędności kroków legislacyjnych. W tym zakresie należałoby
kontynuować dyskusję nad modelem pożądanych rozwiązań
(próg zagrożenia karą, klauzula generalna, etap postępowania
karnego), a także korelować inicjatywy krajowe z ewentualnymi impulsami płynącymi z forów unijnych (orzecznictwo
TS, możliwe inicjatywy prawodawcze w Unii Europejskiej).
9. Konkluzje
Zasada proporcjonalności stała się w ostatnim czasie
główną osią dyskusji na temat funkcjonowania europejskiego
nakazu aresztowania. Problem ten niesłusznie przesłania nieraz pozytywy tej procedury, które są szczególnie warte akcentowania w świetle niewielkiego użycia pozostałych instrumentów wzajemnego uznawania. Niemniej jednak problematyka
proporcjonalności w kontekście ENA zasługuje na bliższy
ogląd. Początkowa faza entuzjazmu wobec instytucji ENA
przeszła w etap, na którym z większą wnikliwością waży się
skutki oddziaływania tego narzędzia. Choć niewystarczające
uwzględnianie zasady proporcjonalności bywa podstawowym
zarzutem, to sprawa wydaje się bardziej skomplikowana, niż
mogłoby to wynikać z pobieżnej oceny.
Dokonanie rzetelnej analizy komplikuje się już w punkcie
wyjścia, a mianowicie dogmatycznym ustaleniu zakresu obowiązywania zasady proporcjonalności w ramach trybu ENA.
Co prawda, zasada ta jest dobrze osadzona w prawie UE i była
przedmiotem bogatego orzecznictwa Trybunału w Luksemburgu, niemniej jednak acquis nie dostarcza wyraźnych odpowiedzi w interesującym nas kontekście. Dotychczasowe
instrumenty wzajemnego uznawania także nie odnosiły się
jasno do zasady proporcjonalności, choć może się ona wkrótce
pojawić w nowo projektowanym END. Z kolei próby
uwzględnienia zasady proporcjonalności na drodze wykładni
systemowej decyzji ramowej 2002/584/WSiSW z pominięciem
zmian legislacyjnych potykają się o rygory zasady legalizmu.
Tymczasem działania praktyczne, do których wzywano
w raportach ewaluacyjnych, nie do końca spełniły pokładane
w nich nadzieje. Zaowocowało to serią orzeczeń sądów krajowych, które przejęły inicjatywę w tym zakresie, swobodniej
podchodząc do restrykcji wynikających z automatyzmu wzajemnego uznawania. Nie sposób jednak nie zauważyć, że nadmierny
aktywizm sądowy powoduje ryzyko niejednolitego podejścia
do zasady proporcjonalności w praktyce poszczególnych państw.
Przykład Polski jest symptomatyczny. Skala wydawanych
nakazów (pomimo relatywnego spadku) oraz analiza praktyki pokazują, że istnieje pole do działań naprawczych.
Podejmowane działania powinny się częściowo skupić
na możliwości zmiany ortodoksyjnego rozumienia zasady
legalizmu, w części zaś niezbędne mogą się okazać dostosowania legislacyjne. Ich kształt wymaga dogłębnej refleksji,
tak aby proponowane rozwiązania nie okazały się pozorne.
Złudzeniem może być jednak idealizowanie narzędzi prawnych dla zaradzenia obecnym problemom. W dużym stopniu
to względy społeczno-gospodarcze (dynamika emigracji)
determinują bowiem skalę obrotu w trybie europejskiego
nakazu aresztowania.
Na płaszczyźnie unijnej ewentualne zmiany decyzji ramowej są wciąż traktowane jak otwarcie „puszki Pandory”.
Petryfikacja obecnego stanu może się jednak na dłuższą metę
okazać niemożliwa. Przyczyniać się będą do tego orzecznictwo TS, zbliżający się upływ okresu przejściowego (tj. nieodległy już termin 1.12.2014 r.), odkąd instytucje Unii Europejskiej zyskają nowe narzędzia wpływu, a także presja polityczna.
Ta ostatnia wiąże się, z jednej strony, ze stanowiskiem Parlamentu Europejskiego, który jest rzecznikiem zwiększenia elementów gwarancyjnych w procedurach wzajemnego uznawania, z drugiej zaś strony – ze spodziewanym wystąpieniem
Zjednoczonego Królestwa z instrumentów b. III filaru UE,
które może zrodzić konieczność szukania nowych rozwiązań
w zakresie procedur przekazywania w stosunkach z tym państwem. Kwestia proporcjonalności może zostać wówczas
postawiona na nowo na forach unijnych.
Summary
Principle of proportionality and the European Arrest Warrant
The article discusses the principle of proportionality in the
context of the European Arrest Warrant (EAW). This issue
has been a subject of heated debates not only in the legal but
also in the political context. It was asserted that EAW became
a victim of its own success, and currently serves all too often
as a tool to prosecute minor crimes, rather than repress serious transnational criminality. The author subjects these
statements to a critical analysis. The requirement of proportionality of EAW is hard to justify under the current Treaty
provisions, as well as provisions of the Framework Decision
2002/584/JHA. The Court of Justice also does not come up
with clear guidelines in this context. The principle of mutual
recognition, as well as the principle of legality, may also conflict with the attempts to require the proportionality check,
especially if it were to be made by the executing state. However, the call to handle this problem through practical, rather
than legislative means has not been entirely successful so far.
In effect, some national courts have resorted to a far-reaching interpretation of EAW and refuse to execute EAW due to
the alleged lack of proportionality. The example of Poland is
discussed in more detail, whereby the author indicates the
social and economic reasons for a considerable number of
EAWs issued, as well as practical and legislative measures
taken to remedy this situation. The author notes that opening negotiations on EAW is still considered a „Pandora’s box”
in the EU, although it is not unlikely that this file will be put
forward again in future.
dr Tomasz Ostropolski
Autor jest naczelnikiem Wydziału Europejskiego Prawa Karnego
w Ministerstwie Sprawiedliwości.
Autor przedstawia w niniejszym artykule jedynie własne poglądy.

Tomasz Ostropolski Zasada proporcjonalności a europejski nakaz

Transkrypt

Podobne dokumenty

Dekonstrukcja kilku mitów, czyli nie samym

Informacja w sprawie stosowania Ładu

Wieże ciśnień - obiekty inspirujqce

Podręczny słowniczek słów i zwrotów

Kazus nr 1 „Zatrzymanie obcokrajowca”

Europejski nakaz dochodzeniowy