Rola trzeciego sektora w wypełnianiu funkcji i zadań administracji

ISSN 2082-7997
Trzeci sektor w Polsce - rola i zagrożenia płynące z wypełniania
funkcji i zadań administracji publicznej
Michał Grotkowski
2011
1
Istota trzeciego sektora
Mianem
trzeciego
sektora
określa
się
wszystkie
organizacje pozarządowe.
Określenie to pochodzi z języka angielskiego i wiąże się z aktywnością społeczno gospodarczą w nowoczesnych państwach demokratycznych. Jako pierwszy sektor
zdefiniowana jest administracja publiczna, określana też błędnie sektore państwowym,
drugim sektorem jest obszar stosunków biznesu, czyli tych, których działalność jest
nastawiona na osiąganie zysku, natomiast działające nie dla zysku organizacje społecznie to
sektor trzeci. To co zbliża trzeci sektor do sektora publicznego, to działanie na rzecz dobra
wspólnego, tyle że organizacja na formę dobrowolności i samoorganizacją społęczeństwa
stając się jednocześnie partnerem w wywiązywaniu się państwa z obowiązku świadczenia
usług. Sektor pozarządowy ze swej natury odnoszący się do „tego, co poza rządem”,
obejmuje szeroki i niezmiernie zróżnicowany wachlarz instytucji i zjawisk samoorganizacji
społecznej.1 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku i o wolontariacie
zawiera definicję organizacji pozarządowej.2 Organizacje pozarządowe najczęściej działają w
formie stowarzyszeń lub fundacji.
W literaturze przedmiotu organizacjom pozarządowym przypisuje się szerokie
znaczenie w życiu społecznym. W tocquevile’owskim ujęciu ich rolą jest stwarzanie
obywatelom możliwości ekspresji swych poglądów, potrzeb, interesów poza strukturami
administracji3 bez możliwości wpływu na procesy podejmowania decyzji. Natomiast
koncepcja polityki neoinstytucjonalnej C. Offe’go4 przedstawia inaczej rolę i znaczenie
organizacji pozarządowych w nowoczesnych społeczeństwach, które pośrednicząc miedzy
władzą a społeczeństwem, wyrażają potrzeby i przejmują obsługę pewnych obszarów życia
społecznego. Funkcja pośrednika pomiędzy społeczeństwem a rynkiem (gospodarką) i
państwem w świadczeniu usług społecznych i realizacji innych społecznych celów jest
obecnie i będzie w najbliższych latach źródłem intensywnego rozwoju trzeciego sektora, a
także zwiększenia różnorodności form jego instytucji i metod osiągania celów. 5 Z obserwacji
1
P. Gliński, Polskie społeczeństwo obywatelskie – sektor pozarządowy [w:] Samoorganizacja
społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej się Europie, P. Gliński, B.
Lebenstein, A. Siciński (red.), Wydawnictwo IFiS PAN, Warszawa 2004, s. 57
2
Dz. U. 2003, Nr 96, poz. 873 ze zm.
3
B. Lewenstein, H. Palska, Organizacje pozarządowe na scenie publicznej Polski okresu
transformacji: dynamika rozwojowa i relacje z władzą – analiza badań jakościowych, [w:] P. Gliński, B.
Lewenstein, A Siciński (red.), Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty
lokalne w jednoczącej się Europie. WIFiS PAN, Warszawa 2004, s. 81
4
koncepcja polityki neoinstytucjonalnej przedstawiona została w C. Offe, Nowe ruchy społeczne.
Przekraczanie granic polityki instytucjonalnej, [w:] J. Szczupaczyński (red.), Władza i społeczeństwo,
Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 1995
5
http://www.pozytek.gov.pl/III,sektor,w,statystyce,publicznej,907.html?
PHPSESSID=1b6b94f46b9108fa35fe1692b5e4cf86 [ dostęp 18.01.2011]
2
wynika, że neoinstytucjonalny model mieszany daje większe możliwości do rozwoju inicjatyw
obywatelskich.
By ukazać wagę znaczenia trzeciego sektora w życiu publicznym instytucje
międzynarodowe jak Rada Europy6 czy Unia Europejska7 prowadziły własne prace w celu
wzmocnienia
ram
prawnych
społeczeństwa
obywatelskiego
w
Europie
poprzez
przygotowanie zaleceń dla norm tworzenia ustawodawstwa oraz praktyk w odniesieniu do
organizacji pozarządowych. Dla skutecznego działania podmiotów trzeciego sektora w
głównej mierze nieodzowne jest kreowanie takich norm prawnych, które miałyby na
względzie specyfikę ich działalności, w wypracowanie takich modeli działania, które – od
strony proceduralnej - ograniczałyby biurokrację do niezbędnego minimum i ułatwiałyby
zakładanie i prowadzenie podmiotów tego sektora. Możemy się spodziewać, że utworzenie
modelu regionalnego szczebla zarządzania przyczyni się do poprawy efektywności
zarządzania i zgodności regulacji. Zwiększenie udziału podmiotów prywatnych i koordynacji
między państwami na poziomie regionalnym mogą doprowadzić do opracowania wspólnych
norm, a jeśli się uda, wprowadzić wyniki jako powszechnie obowiązujące regulacje.
Zwiększenie przejrzystości wymogów prawnych ogranicza możliwość błędnej wykładni
prawa.8 Państwa członkowskie Unii Europejskiej mają swobodę w zakresie określania usług
społecznie użytecznych oraz sposobów ich realizacji. Mogą przyjąć model realizacji
bezpośredniej - za pomocą swoich własnych struktur, bądź też powierzać wykonywanie
takich usług zlecając je na zewnątrz (outsorcing9). Prywatyzacja zadań publicznych jest
urzeczywistnieniem zasady pomocniczości, która wyraża pierwszeństwo aktywności
społeczeństwa obywatelskiego nad działaniami administracji publicznej. Organizacje
pozarządowe mają istotny wkład w rozwój i realizację demokracji oraz praw człowieka, w
szczególności poprzez promowanie świadomości publicznej, udział w życiu publicznym oraz
6
W zaleceniach opracowanych przez RE m.in. określono zalecenia dla form współpracy administracji
publicznej z organizacjami pozarządowymi, mechanizmy dopuszczenia do uczestnictwa w procesie
decyzyjnym a także powinność wspierania finansowego poprzez finansowanie, zwolnienie z podatków
czy dopuszczenie do przekazywania darowizn w postaci odliczeń od podatku, szerzej na ten temat w
Zaleceniach CM/Rec(2007)14 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie statusu
prawnego organizacji pozarządowych w Europie
7
Wszelkie działania podejmowane przez Komisję Europejską w postaci wydanych Dyrektyw jak i
orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczące funkcjonowania trzeciego sektora
miały za zadanie doprowadzić do standaryzacji i uproszczenia prawa i jego wykładni w państwach
członkowskich, gdzie przyjęto m.in., że podmioty publiczne są odpowiedzialne za programowanie,
regulowanie i kontrolę usług społecznych a podmioty trzeciego sektora świadczą w odniesieniu do
misji użyteczności publicznej usługi z gwarancją rekompensaty finansowej otrzymywanej przez
dostarczycieli usług oraz są za nie współodpowiedzialni.
8
Por. S. H. McLaughlin, Building Efficient Models of Global Governance: The Role of the EU Regional
Tier,
Robert
Schuman
Centre
For
Advanced
Studies,
s.
3,
http://www.eui.eu/Projects/GGP/Documents/Publications/RSCAS201081.pdf [dostęp 17.01.2011]
9
Termin outsourcing jest połączeniem słów outside resoureces using, czyli korzystanie z zasobów
zewnętrznych.
3
zapewnienie przejrzystości i odpowiedzialności władz publicznych, a także równie
niezastąpiony wkład w życie kulturalne i dobrobyt społeczny. 10 Podchodząc do tematu w ten
sposób można rozważać możliwość zastąpienia państwa przez organizacje pozarządowe w
zakresie realizacji specjalnej grupy zadań publicznych, jakimi są usługi społeczne. Państwo
nie zawsze ma możliwość wytworzyć odpowiednich relacji ze społeczeństwem, tak
niezbędnych dla skutecznej realizacji celów społecznych. Dosyć często nie dysponuje
odpowiednimi strukturami pozwalającymi na prowadzenie działalności w takim charakterze.
Szczególnie w państwach byłego bloku wschodniego, w związku transformacją
systemową a z tym samoograniczeniem zadań aparatu administracyjnego i jego
nieudolności działań, doszło do rozbudowy sektora pozarządowego, który przejął
wykonywanie dotychczasowych zadań państwa. To wpłynęło na zmianę pozycji organizacji
społecznych. Przeszły one z pozycji podmiotów nadzorowanych i ograniczonych w zakresie
wykonywanych zadań w podmioty współadministrujące w wielu dziedzinach.11 Jednakże
należy pamiętać, że najważniejsze funkcje państwa wykonywane są przez administrację
zarządzaną przez państwo. Tak więc wszelkie stany zagrożenia życia i zdrowia obywateli
muszą pozostać w gestii państwa, gdyż tylko ono posiada sprawnie funkcjonujące organy a
także konieczne władztwo umożliwiające podjęcie odpowiednich działań w stanach
zagrożenia. Funkcjonowanie w warunkach kryzysowych, ogólnoświatowy problem z
międzynarodowym terroryzmem jak i problemy wewnętrzne jakimi jest trwałe bezrobocie
powodują, że rozwiązania stosowane w wielu krajach oparte są na wiedzy i doświadczeniach
zdobytych przez inne kraje. Obecnie żadnego państwa nie stać na eksperymentowanie i
wprowadzanie metodą prób i błędów własnych rozwiązań, gdy sytuacja wymaga
natychmiastowej i skutecznej przy tym reakcji.
Standaryzowanie współpracy międzysektorowej jest kolejnym etapem ewolucji polityki
państwa wobec organizacji pozarządowych w Polsce po 1989 roku. 12 Lata 1989 - 2003 czyli
okres po transformacji ustrojowej a przed wejściem w życie Ustawy o działalności pożytku
publicznego i o wolontariacie13 w zakresie współpracy pomiędzy administracją publiczną a
organizacjami pozarządowymi charakteryzował się zdecydowaną przewagą rozwiązań
10
Uzasadnienie wagi organizacji trzeciego sektora w życiu publicznym przyjęte na forum Rady Europy
w Zaleceniach CM/Rec(2007)14 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie statusu
prawnego organizacji pozarządowych w Europie
11
E. Ura, Zagadnienia prawa administracyjnego i funkcjonowania administracji publicznej, Przemyśl
2006, s. 99
12
M. Rymsza, Standaryzacja współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi jako
element polityki państwa wobec trzeciego sektora [w:] M. Rymsza, P. Frączak, R. Skrzypiec, Z.
Wejcman, Standardy współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym, Instytut Spraw
Publicznych, Warszawa 2007, s. 3
13
Dz. U. 2003, Nr 96, poz. 873 ze zm.
4
praktycznych.14 Główne rozwiązania systemowe opierały się na ogólnych założeniach
standardów współpracy, rozumianych jako pewien utrwalony sposób działania. Wydaje się,
że odnośnie tego okresu można powiedzieć, że polityka instytucji publicznych w tym okresie
nakierowana była na budowanie relacji niż faktycznej współpracy, choć już wtedy
odwoływano
się
do
zasad
pomocniczości,
skuteczności
czy
transparentności
podejmowanych działań.
Projekt ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie był pierwszym
krokiem poczynionym w celu pełnej regulacji kwestii trzeciego sektora w Polsce. Do
momentu uchwalenia ustawy nie istniały przepisy wyraźnie określające zasady wykonywania
zadań publicznych oraz rolę trzeciego sektora. Prace nad ustawą trwały dość długo, gdyż
rozpoczęły się jeszcze w 1995 r., opracowywano ją wspólnie w ramach prac rządowych i
organizacji pozarządowych. W związku powstaniem rządu J. Buzka i planowaną reformą
ustroju państwa prace nad projektem nakierowano na formułę współpracy organów
administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi. Niestety z pojawieniem się ułomnej
ustawy o finansach publicznych w 1998 r., w której uniemożliwiono zlecanie zadań
podmiotom pozarządowym, prace nad ustawą utknęły w martwym punkcie. Szczególny
problem stanowił różny rodowód organizacji pozarządowych, które w części powołane
zostały jeszcze przez władzę ludową, inne natomiast są wynikiem inicjatyw oddolnych z
okresu po 1989 r., dlatego stworzenie prawa obejmującego zakresem wszystkie możliwości
wydawało się trudne. Do intensywniejszej pracy nad ustawą powrócono w 2001 r. po
ponownym objęciu władzy przez lewicowy rząd, a prym w tworzeniu prawa wiódł trzeci
sektor w postaci Forum Inicjatyw Pozarządowych. Wypracowany przez rząd projekt trafił w
2002 r. do Sejmu i w zasadzie bez większych zmian został przyjęty. Uchwalona ustawa ma
systemowe znaczenie dla funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego, a w uzasadnieniu
do ustawy można przeczytać: „Dokonując oceny dotychczasowych rozwiązań prawno
organizacyjnych dotyczących działalności sektora organizacji pozarządowych w Polsce, a w
szczególności kwestii zasad i form współpracy władz publicznych z tym sektorem, a także
materii wolontariatu, należy stwierdzić, iż do dnia dzisiejszego nie ma jednolitej ustawowej
regulacji normującej powyższe zagadnienia”15. Wprowadzone rozwiązanie legislacyjne to nie
zabieg kosmetyczny, lecz
wyraźna zmiana kursu dotychczasowej polityki w zakresie
zarządzania publicznego i dowartościowanie oddolnych inicjatyw obywatelskich oraz ich
utrwalenie w systemie instytucjonalnym państwa 16, która w znacznej mierze odpowiada na
14
por. P. Frączak, R. Skrzypiec, Analiza aktualnych warunków współpracy administracji publicznej z
sektorem pozarządowym, [w:] M. Rymsza, P. Frączak, R. Skrzypiec, Z. Wejcman, Standardy
współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym, Instytut Spraw Publicznych,
Warszawa 2007, s.14
15
Uzasadnienie do projektu ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Druk Nr 263,
Sejm RP IV kadencji, s. 1.
5
zapotrzebowanie współczesnego rynku organizacji pozarządowych. Starano się podążać za
życiem, za dynamicznym rozwojem społeczeństwa obywatelskiego.
Istotnymi, z punktu widzenia celu artykułu zmianami w prawie dotyczących
funkcjonowania trzeciego sektora w Polsce, są zmiany podmiotowe związane z
przekazywaniem organizacjom pozarządowym funkcji i zadań z zakresu administracji
publicznej. Normując miejsce organizacji pozarządowych ustawodawca ugruntowuje w
społeczeństwie świadomość istniejących inicjatyw obywatelskich oraz podnosi znaczenie ich
funkcji zarówno jako dostawcy usług społecznych jak i reprezentowania potrzeb i interesów
grup społecznych i środowisk, a także kontroli sektora publicznego, co stanowi o kierowaniu
idei organizacji pozarządowych w stronę ustawowego zdefiniowania ich pozycji jako
rzeczywistych podmiotów polityki społeczno - gospodarczej. Dzięki dużej presji ze strony
organizacji pozarządowych wprowadzone do ustawy długo oczekiwane zmiany spowodują
zwiększenie
zainteresowania
społeczeństwa
rozwiązywaniem
lokalnych
problemów,
przyczyniając się tym samym do wzmacniania roli trzeciego sektora w rozwój społeczeństwa
obywatelskiego.
Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie uchwalona w 2003 r. była
pierwszym aktem prawnym regulującym współdziałanie organizacji pozarządowych z samorządem. Od momentu wejścia w życie była 11-krotnie zmieniana, jednak żadna z
nowelizacji nie była gruntowna. W trakcie wielodniowych prac nad ostatnim projektem udało
się osiągnąć ponadpartyjny i ponadsektorowy kompromis, co niewątpliwie bardzo dobrze
świadczy o stronie rządowej, parlamentarnej i stronie społecznej pracujących nad tym
projektem. W pracach nad nowelizacją brała udział grupa robocza składająca się z
przedstawicieli z ramienia rządu - głównie Departamentu Pożytku Publicznego, samorządu
oraz ze strony organizacji pozarządowych - żadna z nowelizacji nie podlegała takim
konsultacjom z przedstawicielami strony społecznej. Kilkuletnie obowiązywanie Ustawy pozwoliło na zebranie wiedzy dotyczącej praktycznego funkcjonowania jej przepisów. Kluczowe
dla sektora pozarządowego wprowadzenie do ustawy zmian poprzedziły badania dotyczące
funkcjonowania ustawy i konsultacje społeczne17. Większość zmian jakie wprowadzono w
2010 r., są odpowiedzią na pojawiające się w praktyce trudności. W niektórych punktach
wymagane było wprowadzenie uproszczenia, a w innych z kolei konkretyzacji pewnych
procedur.
16
E. Leś, Rola Rady Działalności Pożytku Publicznego w kształtowaniu polskiego dialogu
obywatelskiego i demokracji uczestniczącej. Wykład wygłoszony podczas inauguracyjnego
posiedzenia Rady Działalności Pożytku Publicznego 27 listopada 2003
17
Szereg badań dotyczących ułomności ustawy w pierwszych latach funkcjonowania prowadzono w
Instytucie Spraw Publicznych.
6
W znowelizowanej wersji ustawy pojawiły się również przepisy umożliwiające
udzielanie przez jednostki samorządu terytorialnego pożyczek i gwarancji na realizację
zadań w sferze pożytku publicznego dla małych organizacji bez zaplecza materialnego,
które nie posiadają żadnych środków w szerokim tego słowa znaczeniu a także w celu
wsparcia działań NGO w trybie pozakonkursowym, np. w przypadku wystąpienia klęski
żywiołowej. Z perspektywy ogólnych opinii na temat wpływu UDPP na kształt wzajemnych
relacji sektora pozarządowego i publicznego na pewno należy docenić fakt, że w projekcie
nowelizacji poszerzono katalog uregulowanych przepisami form współpracy o instytucję
partnerstwa publiczno-społecznego.18
Wszelkie modyfikacje prawa zawarte w nowelizacji z 2010 r. wprowadzono w
zasadzie za sprawą najbardziej zainteresowanej strony – trzeciego sektora. Analizując
ścieżkę legislacyjną, szczególnie postępujący proces zbliżania się do decyzji, uwidoczniła się
ogromna jego rola a nawet sam fakt liczenia się podmiotów decyzyjnych z opiniami
środowiska, którego zmiany dotyczyły. Wiele proponowanych zmian zostało, jako bardzo
istotne i wpływające na jakość prawa, wprowadzone do ustawy. W interesie zarówno
administracji publicznej jak i podmiotów NGO było poprawienie przepisów w celu dokonania
odpowiednich zmian podmiotowych jako elementu modernizacji administracji i tylko taki splot
wzajemnych
oczekiwań
gwarantował
pomyślność.
Należy
zaznaczyć
również,
że
uwidoczniła się w tym miejscu niespotykana zgoda polityczna. Wszystkie środowiska
polityczne generalnie mówiły o wprowadzanych zmianach jednym głosem. W sytuacji, gdyby
pojawiła się znaczna rozbieżność stanowisk zarówno ze strony podmiotów trzeciego sektora
oraz polityków, scenariusz mógłby wyglądać zgoła odmiennie i pomnąc wnioski płynące z
takich doświadczeń, spory doktrynalne mogłyby skutecznie zablokować proces modernizacji
tej części administracji publicznej. Czas jaki upłynął od uchwalenia pierwotnej wersji pozwolił
dokonać analizy spraw istotnych, które wymagały modyfikacji. Nie należy w tym miejscu
pomijać faktu, że poza usprawnieniem współpracy międzysektorowej ustawodawcy chodziło
głównie o potrzebę modernizacji systemu dostarczania usług publicznych. Wszelkie zmiany
podmiotowe wprowadzone nowelizacją z 2010 r. świadczą o chęci podniesienia jakości i
skuteczności świadczenia administracji oraz o świadomej formie zwiększania partycypacji
społecznej, czego ukazanie jest również celem tejże pracy.
Zakres zlecania zadań i funkcji administracji publicznej i współpraca z organizacjami
pozarządowymi
18
G. Makowski, Jaki mamy pożytek z ustawy o działalności pożytku publicznego? Wnioski z
najnowszych badań, ISP, Warszawa 2007, s. 8
7
W związku z tym, że współczesna administracja nie jest w stanie objąć swym
działaniem coraz to nowych obszarów, a ze wzrostem zadań administracji publicznej rosną
oczekiwania społeczne, nieuchronnie prowadzi to do konieczności włączania podmiotów
spoza administracji publicznej do wykonywania funkcji z jej zakresu. Takie działanie oparte
jest na wykonywaniu funkcji zleconych z zakresu administracji publicznej. Obecna tendencja
wpisuje się w szeroki kontekst procesu prywatyzacji zadań publicznych. Szczegółowy zakres
zlecania zadań i funkcji administracji podmiotom pozarządowym został określony w ustawie
o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie. Pierwotnie sfera ta obejmowała 24
dziedziny, lecz wskutek nowelizacji z 2010 r. zreorganizowano i zwiększono katalog zadań
publicznych do 33 dziedzin, w których sferze może być prowadzona działalność pożytku
publicznego. Wpisanie do projektu zmian rozszerzających zakres działań organizacji
pozarządowych w imieniu państwa nie natotkał sprzeciwu żadnej ze stron, wręcz obie
zainteresowane były wprowadzanymi zmianami. Dodatkowo przedstawiciele Partii Kobiet
wespół z Lewicą chcieli rozszerzyć katalog sfery zadań publicznych o przeciwdziałanie
wszelkim przejawom dyskryminacji, które według nich miały dopełnić zakres wprowadzanych
zmian. Jednakże postulat został odrzucony, ponieważ powodował jedynie powielenie
przepisów, gdyż obszary te są już uwzględnione w innych dziedzinach, m.in. w kwestiach
związanych z przestrzeganiem praw człowieka, edukacją, oświatą czy wychowaniem.
Głównym celem dla jakiego ustawodawca zdecydował się poszerzyć katalog
przekazanych zadań jest zapobieżenie przeciążeniu i rozrostowi aparatu administracji
publicznej. Wiąże się to przede wszystkim z zaangażowaniem państwa w świadczenie coraz
to nowej i większej liczby usług publicznych. Poprzez przekazanie wykonania zadania
podmiotowi prywatnemu administracja publiczna może zmniejszyć koszty funkcjonowania,
zarazem podnosząc jakość świadczonych usług oraz zwiększając przejrzystość ich
finansowania. W interesie administracji publicznej było wprowadzenie takich rozwiązań, które
zwiększając udział społeczeństwa w świadczeniu usług dla samego siebie, de facto dawały
wymierne korzyści finansowe administracji doraźnie jak i gwarantowały zabezpieczenie w
przyszłości.
Z drugiej strony doprecyzowując i rozbudowując przepisy
dotyczące
obowiązków sprawozdawczych m.in. zobowiązując organizacje pożytku publicznego do
publikowania na stronach internetowych sprawozdań z działalności wzmocniono nadzór nad
trzecim sektorem zabezpieczając administrację przed utrata kontroli nad zadaniami
zleconymi. Znaczenie w tej materii dla decyzji miało formalne wsparcie rządu ze strony
organizacji pozarządowych. Trzeci sektor również własnymi argumentami podnosił słuszność
doprecyzowania zagadnień, które w rzeczywistości już wcześniej wykonywane były przez
NGO, zatem nie było żadnych przeciwwskazań, by uznać tę zmianę za istotną i trafną z
punktu widzenia współpracy administracji i organizacji pozarządowych. Poza tym szerszy
zakres zadań przekazany do trzeciego sektora umożliwia dalszy rozwój tego typu
8
organizacji, w związku z zagwarantowaniem płynności finansowej w postaci dotacji
pochodzącej z administracji na dany cel. Ważnym w tej sytuacji jest fakt, że możliwość
wykonywania zadań z tego zakresu dana jest tylko i wyłącznie organizacjom pozarządowym
(oczywiście nie wykluczając podmiotów publicznych). Czynniki te miały istotny wpływ na
podjęcie takiej decyzji przez ustawodawcę i jest pragmatycznym świadectwem postępującej
modernizacji administracji.
W ustawie o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie określono sferę
zadań publicznych. Ustawodawca też w razie potrzeby pozostawił Radzie Ministrów
możliwość do określenia w drodze rozporządzenia, zadania w zakresie innym niż
wymienione w ustawie jako należące do sfery zadań publicznych, z możliwością powierzenia
wykonywania go podmiotom pozarządowym zapewniając wystarczające zaspokajanie
potrzeb społecznych. Takie brzmienie przepisów daje funkcjonalną możliwość podjęcia
rozstrzygnięć w sytuacji zmieniających się warunków związanych z ze szczególną społeczną
użytecznością niektórych zadań.
W zakresie współpracy między administracją publiczną i organizacjami trzeciego
sektora nowelizacją z 2010 r. wprowadzono wiele istotnych zmian. Oprócz już wcześniej
istniejących pojawiły się nowe formy, jak np. pojawiająca się niejako na pograniczu różnych
bytów
administracyjnych
inicjatywa
lokalna
-
możliwość
prowadzenia
aktywności
obywatelskiej na rzecz swojego środowiska, w ramach której samorządy (nie tylko gmin, ale
również powiatów i województw) mogą współdziałać z mieszkańcami zrzeszonymi w
stowarzyszeniach19. Ustanowiono również działalność rad pożytku publicznego na poziomie
lokalnym, które mają być jeszcze jednym forum współpracy międzysektorowej. Lokalna rada
może być utworzona przez samorząd na wniosek organizacji i w związku z tym samorząd
powinien
zawrzeć
pozarządowymi.
stosowne
Wprowadzone
zmiany
w
fakultatywne
programie
współpracy
rozwiązanie
jest
z
organizacjami
wynikiem
konsultacji
społecznych z trzecim sektorem, gdyż w pierwotnej wersji strona rządowa zakładała
obligatoryjność tego rozwiązania. Z doświadczenia zmian można wnioskować, że przywilej
zostanie jednak zmieniony przez rząd w przyszłości w obowiązek. Różnicą w funkcjonowaniu
rad wojewódzkich i lokalnych jest fakt, że zasady funkcjonowania określa organ stanowiący
(czyli rada) a nie organ wykonawczy jak ma to miejsce w przypadku szczebla regionalnego.
Senat zgłosił poprawkę zakładającą zmianę co do trybu powoływania Rady wojewódzkiej –
przez Sejmik a nie Zarząd, Sejm w pracach podkomisji poprawkę odrzucił. Niestety nie
można doszukać się uzasadnienia potrzeby wprowadzenia różnego trybu na różnych
szczeblach. Lokalne rady zostały uposażone w te same kompetencje, które posiadały
wcześniej już funkcjonujące Rady Wojewódzkie, gdyż organizacje pozarządowe bardzo
19
Inicjatywy lokalne mogą być realizowane w wielu różnorodnych obszarach.
9
negatywnie oceniły proponowane przez rząd wyjęcie jej poza możliwości udzielania pomocy i
wyrażania opinii w przypadku sporów między organami administracji publicznej a
organizacjami pozarządowymi i nadanie jedynie charakteru organu doradczego.
Istotą dialogu obywatelskiego jako rozwiązania instytucjonalnego jest uspołecznienie
procesów podejmowania decyzji publicznych przez umożliwienie obywatelom (a zwłaszcza
sformalizowanym
strukturom
reprezentującym
obywateli,
w
tym
organizacjom
pozarządowym) systematycznego wpływu na proces stanowienia prawa i przygotowywania
dokumentów państwowych, dotyczących bezpośrednio tychże obywateli. Oznacza to
uzupełnianie instytucji demokracji przedstawicielskiej (demokratycznej legitymizacji władzy
publicznej) przez mechanizmy demokracji uczestniczącej (bezpośrednie zaangażowanie
obywateli w sprawy publiczne).20 Dialog obywatelski, o którym mowa należy traktować jako
jeden z istotnych instrumentów kształtowania ładu i promowania demokracji uczestniczącej.
Jest zarówno podstawą konfrontacji interesów różnych grup społecznych 21, jak również
negocjowania rozwiązań na zasadzie konsensusu
społecznego22. Stwarza szansę
organizacjom pozarządowym znajdującym się jak dotąd najczęściej na peryferiach państwa,
odgrywać ważniejszą rolę w sferze podstawowych funkcji przypisywanym zorganizowanemu
społeczeństwu obywatelskiemu23.
W celu osiągnięcia poprawy kultury pomocniczości wprowadzono zapis art. 5
zachęcający administrację publiczną do konsultacji z NGOs projektów aktów prawnych
dotyczących zakresu ich kompetencji. W nowelizacji z 2010 r. ustawodawca zdecydował się
na wprowadzenie rozwiązania stosowanego w innych krajach UE (np. w Niemczech) w
postaci
już
nie
fakultatywnego
a
obligatoryjnego
konsultowania
z
organizacjami
pozarządowymi projektów aktów prawnych znajdujących się w obszarze ich działania.
Już od pierwszej wersji ustawy tworzenie programów współpracy samorządu
terytorialnego z organizacjami pozarządowymi jest obowiązkowe, nie oznacza jednakże
nałożenia obowiązku współpracy we wszystkich formach wymienionych.
Ustawodawca
podejmując taką decyzję wykluczył w jasny sposób możliwość uciekania administracji od
wchodzenia w relacje z trzecim sektorem. Rozwiązanie to, niby przymusowe, wcale nie jest
20
M. Rymsza, O polityce państwa wobec trzeciego sektora i instytucjonalizacji dialogu
obywatelskiego, [w:] M. Rymsza (red.), Organizacje pozarządowe. Dialog obywatelski. Polityka
państwa, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007, s. 8
21
Odmienna definicja nie traktująca dialogu jako pole konfrontacji, ale jako konstruktywny mechanizm
udziału w procesie decyzyjnym zob. M. Rymsza, Wprowadzenie [w:] Organizacje pozarządowe i
władza publiczna. Drogi do partnerstwa, G. Makowski, T. Schimanek (red.), ISP, Warszawa 2008, s. 9
22
W. Kwiatkowska, Uwagi na temat znaczenia dialogu społecznego, [w:] K. Frieske, L. Machol-Zajda,
B. Urbaniak, H. Zarychta, Dialog społeczny. Zasady, procedury i instytucje w odniesieniu do
podstawowych kwestii społecznych, IPiSS i IPS UW, Warszawa 1999, s. 57.
23
tj. funkcja świadcząca, funkcja innowacyjna, funkcja reprezentacyjna w zakresie wyrażania
interesów społecznych (rzecznictwo obywatelskie) i politycznych (rzecznictwo polityczne), funkcja
redystrybucyjna.
10
niekorzystne dla administracji. Przewiduje się wkład trzeciego sektora programowanie usług,
stwarzając w ten sposób podstawy dla wprowadzenia rozwiązania typu welfare mix24, dające
możliwość zwiększenia efektywności wykorzystania środków. Partycypacja w kosztach
innych podmiotów niż tylko publiczne oraz skuteczniejsze metody świadczenia usług są
elementami idei modernizacji administracji. Tylko brak zainteresowania ze strony organizacji
pozarządowych zarówno wcześniej jak i obecnie mógłby wpłynąć negatywnie na jakość
świadczonych społeczeństwu usług.
Współpraca międzysektorowa odbywa się w szczególności w formie:
1. zlecania organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych,
2. wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności,
3. konsultowania z organizacjami pozarządowymi projektów aktów normatywnych w
dziedzinach dotyczących ich statutowej działalności,
4. konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych,
w tym także poszczególnych zadań gminy, z radami działalności pożytku
publicznego, jeśli zostały takie utworzone przez właściwe jednostki samorządu
terytorialnego,
5. tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z
przedstawicieli organizacji pozarządowych i właściwych organów administracji
publicznej (w tym posiedzeniach Komisji Dialogu Społecznego),
6. umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej,
7. umów partnerstwa określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach
prowadzenia polityki rozwoju25.
Ze strony organizacji pozarządowych, w związku z coraz większym uznaniem i ich
potrzebą padła również propozycja rozszerzenia tego katalogu o ósma pozycję, a
mianowicie prowadzenie ośrodków wsparcia organizacji pozarządowych, jednakże nie
znalazła szerokiego poparcia wśród osób pracujących nad nowelizacją i ostatecznie nie
znalazła miejsca w prawie.
Należy zauważyć, że niesie to za sobą szereg obopólnych korzyści zarówno dla
administracji jak i NGO. Zlecając organizacjom pozarządowym realizację zadań publicznych
administracja zdejmuje z siebie obowiązek wykonania zadania własnymi środkami, co z
związku z natłokiem zadań, którymi obarczona jest administracja, mogłoby doprowadzić do
nienależytego wykonywania tych zadań. Kontrola ze strony administracji pozwala zachować
nadzieję, że zleceniobiorca wywiązuje się ze swoich zobowiązań. Trzeci sektor mimo, że
działa w imieniu administracji, powinien z racji bliskości, lepiej reagować na zapotrzebowanie
społeczeństwa na świadczone usługi. Wzajemne informowanie się o planowanych
24
25
welfare mix - pluralizm instytucjonalny zakładający współpracę sektorów polityki społecznej
Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 i Nr 157, poz. 1241
11
kierunkach działalności daje obraz rzeczywistości i pozwala skuteczniej niż dotychczas
prowadzić politykę świadczącą. Dzięki tym rozwiązaniom sektor publiczny i obywatelski
mogą się lepiej uzupełniać, a co z tym związane działać sprawniej i skuteczniej. Konsultacje
społeczne dotyczące zarówno zmian prawnych w dziedzinach działalności statutowej NGO
jak i samej sfery zadań publicznych w ramach rad działalności pożytku publicznego i
tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, gwarantują pełną
transparentność podejmowanych decyzji i umożliwiają znajdowanie rozwiązań na zasadzie
konsensusu społecznego, które przyczyniają się i przyczyniać się będą do podnoszenia
jakości usług świadczonych w imieniu administracji publicznej. Umowy o wykonanie
inicjatywy lokalnej i umowy partnerstwa oparte o zasady prowadzenia polityki rozwoju
zakładają wspólne zaangażowanie stron w wykonywanie funkcji państwa.
Należy dojść do ogólnego wniosku, że zarówno rozszerzenie zakresu zadań, które
mogą być powierzane do wykonania organizacjom pozarządowym w formie zlecenia jak i
rozbudowanie i uszczegółowienie form współpracy między sektorami publicznym i
społecznym prowadzi do trwałych zmian modernizujących administrację. Prywatyzacja usług
gwarantuje skuteczniejsze wykorzystanie możliwości realizacji zadań a zarazem jest
najlepszym środkiem do podniesienia jej jakości. Dzięki poszerzeniu form współpracy (w
niektórych przypadkach fakultatywnie a nie obligatoryjnie) wzrasta poziom partycypacji
społecznej.
Mechanizmy zlecania zadań i funkcji administracji publicznej oraz współpracy z
trzecim sektorem
Ustawa traktująca o organizacjach pozarządowych normuje nie tylko zakres w jakim
uprawnienia do sprawowania funkcji państwa mogą być przekazane oraz na czym ma
opierać się współpraca międzysektorowa, ale także precyzuje w jaki sposób ma się to
odbywać. W środowisku pozarządowym podnoszono głosy, że zasady unormowane w
ustawie nie były do końca jasne, co powodowało różnego rodzaju perturbacje i rodziło
sytuacje patologiczne co przedstawię w dalszej części pracy. W związku z tym w trakcie
konsultacji społecznych nad nowelizacją ustawy wprowadzono wiele rozwiązań, które
doprecyzowały mechanizmy współpracy administracji publicznej i sektora NGO.
Zagadnienie współpracy między sektorami wiąże się ściśle z koncepcją prywatyzacji
usług publicznych, a najważniejszym jej elementem jest zlecanie organizacjom - w drodze
otwartych konkursów - realizacji zadań publicznych. Wcześniejsza wersja budziła
wątpliwości co do interpretacji przepisów. Nowelizacja ustawy szczegółowo precyzuje
zasady zlecania realizacji zadań ze sfery zadań publicznych oraz wykorzystanie środków
finansowych na pokrycie kosztów ich wykonania. Wprowadzone zmiany maja na celu
12
wzmocnienie pozycji organizacji wobec administracji oraz umożliwienie organizacjom
obywatelskim jak najszerszego udziału w wykonywaniu usług publicznych przez zapewnienie
im równego prawa realizacji zadań publicznych z administracja rządową i samorządową. 26
Obecna wersja ustawy określa konieczne elementy jakie muszą znaleźć się w ofercie,
procedurę przeprowadzania konkursów a także warunki jakim musi odpowiadać zawarta
umowa,
jednocześnie
przyznając
administracji
publicznej
przyznano
odpowiednie
uprawnienia kontrolne wobec realizujących zadania publiczne.
Zlecanie organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych może mieć formę
powierzania wykonywania zadań publicznych, ewentualnie wspierania takich zadań. Różnica
wynikająca z możliwości powierzenia lub wsparcia wynika z zasad udzielania dotacji na
zadanie. O ile powierzanie wykonywania zadań publicznych wiąże się z udzieleniem dotacji
na finansowanie (w całości) pokrywające ich realizację, to wspieranie takich zadań, polega
na
jedynie dofinansowaniu ze strony administracji publicznej. Powierzenie i wsparcie
dokonuje się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert. Pomimo oporu ze strony
trzeciego sektora27 (co może wydawać się nie logiczne, gdyż propozycja rządu dawała
wyłączność NGO) nie ma również już możliwości rozpisania konkursów, w których będą
brały udział jednostki organizacyjne samorządów, które konkurs ogłaszają 28. W otwartym
konkursie ofert mogą uczestniczyć jedynie organizacje pozarządowe oraz inne podmioty
uprawnione do prowadzenia działalności pożytku publicznego. Zastopowano w ten sposób
patologiczną sytuację, w której samorządy de facto same sobie przydzielały dotacje, z
drugiej strony ograniczono możliwość konkurowania w dziedzinie świadczenia usług
publicznych.
Ważne zmiany związane są z oceną ofert konkursowych. Zgodnie nowymi zasadami
procedura wyboru oferty musi gwarantować wysoką jakość realizacji zleconego zadania.
Przy ogłoszeniu otwartego konkursu, w celu zaopiniowania złożonych ofert, ustawa nakłada
obowiązek powołania właściwej komisji konkursowej (zadanie to również może zostać
zlecone organizacjom pozarządowym), w składzie której nie mogą już zasiadać osoby
reprezentujące podmioty biorące udział w konkursie, jednakże mogą uczestniczyć z głosem
doradczym, w stosunku do urzędników będących członkami komisji konkursowych stosuje
26
I. Goliński, R. Skiba, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz,
Warszawa 2003, http://www.ngo.pl, s. 4.
27
Zob. wypowiedź Prezesa Fundacji Inicjatyw Pozarządowych Jana Jakuba Wygnańskiego na
wysłuchaniu publicznym na Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 145) dotyczącym proponowanych
zmian w ustawie, z dn. 21.04.2009 r.
28
Ograniczenie wynika z przepisów ustawy o finansach publicznych.
13
się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wykluczenia urzędników,
którzy również mogą być przedstawicielami tychże organizacji pozarządowych.
W najnowszej wersjii ustawy wprowadzono zapis, który w praktyce umożliwia
stosowanie tzw. regrantingu29, czyli możliwości wykonania zadania publicznego jako
podwykonawcy przez inną organizację, która nie jest bezpośrednią stroną umowy z organem
administracji publicznej.30 Warunkiem koniecznym jednakże jest zapewnienie, że wyboru
podwykonawcy dokonano w sposób zapewniający jawność i uczciwą konkurencję. Dotyczy
to obu dopuszczonych form współpracy, czyli wsparcia ewentualnie powierzenia realizacji
zadania.
Po dokonaniu analizy mechanizmów zlecania organizacjom pozarządowym funkcji i
zadań z zakresu administracji publicznej można dojść do wniosku, że pierwotne opracowanie
procedur współpracy administracji z NGO przyjęte w ustawie nie sprawdzało się i rodziło
wiele komplikacji. Analizując wnioski płynące z badań nad funkcjonowaniem ustawy
uchwalonej w 2003 r. stwierdzono, że niektóre rozwiązania znacznie utrudniały możliwość
współpracy w związku z biurokratycznymi barierami. Zbyt skomplikowane proceduralne
wymogi uniemożliwiały sprawne i skuteczne działanie. Dlatego też ustawodawca
przychylając się do opinii płynących z trzeciego sektora jak i ze strony administracji
publicznej zdecydował się na uproszczenie przepisów, tak by zbyt skomplikowane procedury
nie były przyczyną zatoru jaki czasem powstawał we współpracy międzysektorowej oraz
uszczegółowił przepisy (mimo, że organizacje pozarządowe określały to drogą w kierunku
mnożenia formalnych warunków) precyzując to, co się miało znaleźć w programach
współpracy, między innymi terminy, zakres programów oraz zasady sprawozdawczości z
realizacji tych programów. W rzeczywistości wszelkie zmiany miały również za zadanie
wprowadzić takie zmiany modernizujące, które przyczyniłyby się do poprawy jakości
wykonywania funkcji i zadań administracji publicznej. Doprecyzowując niektóre przepisy i
wprowadzając w mechanizmy nowe możliwości
przyczynił się do rozwoju administracji,
nawet gdy czasami grozi to możliwościami zachowań patologicznych. Tak postępująca
modernizacja wpływa pozytywnie na obraz administracji publicznej w Polsce.
NGO o statusie organizacji pożytku publicznego
Aktywność społecznie użyteczna prowadzona przez organizacje pozarządowe w
sferze zadań publicznych określana jest mianem jako działalność pożytku publicznego.31
29
regranting - redystrybucja lub też rozdział pozyskanych środków finansowych pomiędzy jednostki,
których dany projekt dotyczy.
30
Por. A. Siennicka, Nowelizacja Ustawy o działalności organizacji pożytku publicznego i o
wolontariacie, Bezrobocie.org.pl, Biuletyn 1/2010, s. 9
31
Na temat zakresu podmiotowego działalności pożytku publicznego także: K. Kietlińska, Rola
trzeciego sektora w społeczeństwie obywatelskim, Difin, Warszawa 2010, s. 107
14
Zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie 32 oraz
ustawy Przepisy
wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o
33
wolontariacie organizacje pozarządowe a także i inne podmioty, które prowadzą działalność
pożytku publicznego mają możliwość od dnia 1 stycznia 2004 r. uzyskiwać szczególny status
organizacji pożytku publicznego34, co można by określić mianem elity wśród podmiotów
prowadzących działalność społecznie użyteczną zaliczanych do trzeciego sektora. Z takim
statusem wiążą się szczególne uprawnienia, ale również i obowiązki takich organizacji.
Ponad sześć lat obowiązywania przepisów pozwoliły zarówno stronie rządowej jak i
pozarządowej wskazać pola, w których ustawa wymagała zmian. Niewątpliwym jest fakt, że
projekt nowelizacji podlegał wpływom środowisk trzeciego sektora i większość nowości
pochodziła właśnie od niego, dlatego też generalnie NGO traktowało go jako krok naprzód.
Niemniej jednak nie zabrakło również politycznych sporów i wprowadzania przepisów, które
z założenia miały służyć zmodernizowaniu administracji publicznej i dostosowania
mechanizmów współpracy między sektorami do aktualnych potrzeb, a w pewien
biurokratyczny sposób zamykały drogę rozwoju. Nowelizacja poza zmianami w obszarach i
zasadach współpracy wprowadziła także między innymi modyfikację w definicji organizacji
pozarządowej35, usuwając z jej zakresu spółdzielnie socjalne36 jednocześnie umożliwiając
spółkom akcyjnym, spółkom z o.o. oraz klubom sportowym będącym spółkami nabywanie
takiego statusu o ile ich działalność nie będzie nastawiona na osiąganie zysku. Natomiast
przypadku stowarzyszeń, które uzyskały lub starają się o ten specjalny status, działalność
pożytku
publicznego
nie
może
być
prowadzona
wyłącznie
na
rzecz
członków
stowarzyszenia. Stwierdzenie jest zupełnie nowe i trudno tak naprawdę zrozumieć logikę
wprowadzenia przepisów, gdyż z założenia stowarzyszenie nastawione jest na działalność
dla własnych członków. Organizacje pożytku mają działać dla społeczeństwa, ale czy
właśnie
członkowie
stowarzyszenia
nie
są
jakąś
częścią
tego
społeczeństwa?
Przypuszczalnie przepis będzie martwym, gdyż jest szereg możliwości, które pozwolą
ominąć go, tak by ustawowym założeniom stało się zadość. Ważnym przepisem stał się fakt
mówiący o tym, że uzyskanie statusu organizacji pożytku publicznego przez organizacje
pozarządowe oraz pozostałe wymienione podmioty jest możliwa dopiero po okresie co
najmniej 2 lat prowadzenia nieprzerwanej pożytku publicznego. Co do tego nie było
wątpliwości, rozwiązanie pragmatyczne, zamykające drogę dla tych, którzy mogliby
nadużywać przywilejów organizacji pożytku. W sytuacji wymogu okresu karencji,
stowarzyszenie musi wykazać się działalnością na rzecz ogółu. W porównaniu do
32
Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.
Dz. U. Nr 96, poz. 874
34
Uwagi na temat organizacji pożytku publicznego zob. Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Kolonia
Limited, Wrocław 2007, s. 174
35
Art. 1. 3)c) – Dz. U. 2010, Nr 28, poz. 146
36
W związku z prowadzeniem działalności nastawionej na zysk.
33
15
wcześniejszej wersji doprecyzowaniu uległ również zapis traktujący o prowadzeniu
działalności gospodarczej przez organizacje pozarządowe. Wpisano rozwiązanie mówiące,
że zostało dopuszczone warunkowo, wyłącznie jako dodatkowa w stosunku do działalności
na rzecz pożytku publicznego. Tak więc statusu organizacji pożytku nie otrzyma organizacja
zajmująca się wyłącznie prowadzeniem działalności dla zysku.
Organizacją pożytku publicznego może zostać organizacja pozarządowa prowadząca
działalność w zakresie zadań ze sfery zadań publicznych oraz inne podmioty wymienione w
ustawie37, jeżeli łącznie spełnia następujące wymagania:
- prowadzi działalność na rzecz ogółu społeczności albo określonej grupy, wyodrębnionej ze
względu na szczególnie trudną sytuację życiową lub materialną,
- może prowadzić działalność gospodarczą wyłącznie jako dodatkową w stosunku do
działalności pożytku publicznego;
- nadwyżkę przychodów nad kosztami przeznacza na działalność pożytku publicznego,
- posiada statutowy kolegialny organ nadzoru lub kontroli, niezależny od organu
zarządzającego, który mu nie podlega w obszarze wykonywania kontroli wewnętrznej lub
nadzoru,
- posiada statut lub inny akt wewnętrzny, w którym przewidziany jest szeroki wachlarz
ograniczeń dotyczący wykorzystywania majątku organizacji oraz dokonywania zakupów od
podmiotów związanych z członkami organizacji,
- członkowie organu zarządzającego nie byli skazani prawomocnym wyrokiem za umyślne
przestępstwo publiczne lub przestępstwo skarbowe,
- sporządza roczne sprawozdanie merytoryczne i finansowe ze swojej działalności i
przekazuje je ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, którego
nadzorowi i kontroli podlega.
Działalność pożytku publicznego w przypadku stowarzyszeń nie może być prowadzona
jedynie na rzecz członków stowarzyszenia.
Należy pamiętać, że organizacje pożytku publicznego działają na takich samych
zasadach, jak organizacje pozarządowe i inne podmioty również prowadzące działalność
37
osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do
Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i
związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe
obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego oraz spółki akcyjne i spółki z ograniczoną
odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów
ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm.), które nie działają w celu
osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie
przeznaczają zysku do podziału między swoich członków, udziałowców, akcjonariuszy i pracowników
oraz z zastrzeżeniem, że ich działalność pożytku publicznego podlega wyodrębnieniu w sposób
zapewniający należytą identyfikację pod względem organizacyjnym i rachunkowym, a nadwyżki
przychodu nad kosztami uzyskiwanej w wyniku prowadzenia działalności pożytku publicznego
wykorzystują na cele działalności pożytku publicznego.
16
pożytku publicznego jednak nie posiadające takiego statusu, jedyną różnicą są posiadane
przez organizacje pożytku publicznego przywileje. Rygorystyczne obwarowania gwarantują,
że z przywileju posiadania statusu organizacji pożytku publicznego korzystać będą jedynie
podmioty, które w rzeczywistości w swoim działaniu nastawione są na realizację celów
społecznie użytecznych. Wszelkie zmiany w przepisach traktujących o organizacjach
pożytku publicznego wpisują się w generalny nurt zmian wprowadzanych w administracji.
Przedefiniowane pojecie o organizacje pożytku publicznego oraz przywileje jakie uzyskała
ma jeszcze lepiej służyć społeczeństwu.
Zagrożenia dla trzeciego sektora płynące z funkcjonowania systemu współpracy
międzysektorowej
Organizacje pozarządowe określane mianem trzeciego sektora w państwach
demokratycznych, szczególnie w zachodniej Europie w ciągu XX w. przeszły z pozycji
innowatora (funkcja pozostała, jednak w ograniczonym stopniu) oraz aktywnego realizatora
działań niezależnych od państwa i tylko go uzupełniających, na pozycję realizatora zadań
administracji publicznej, w sytuacji gdy okazało się, że trzeci sektor działa jako skuteczne
narzędzie
w
rozwiązaniu
wielu
problemów
społecznych.
Zatem
rozwój
sektora
pozarządowego jako usługodawcy oraz zmiana pozycji państwa na pozycję zleceniodawcy
jest faktem. Problem zmian jakościowych postępujących w szeroko pojętym sektorze NGO
dowodzi, że nie można prawidłowo określić zakresu podmiotowego tego sektora, gdyż
włączone w system władzy coraz bardziej dostosowują swoje struktury i systemy
zarządzania (poprzez spełnianie oczekiwań administracji, że w większości swoich działań
skują się na realizacji usług zleconych) do potrzeb współpracy z administracją, co traktuje się
jako
powód
zaprzestania
pełnienia
funkcji
reprezentowania
obywateli,
na
poczet
reprezentowania interesów administracji wobec obywateli. Proces profesjonalizacji –
racjonalny z punktu widzenia realizacji zadań usługodawczych – niewątpliwie zagraża
tożsamości sektora pozarządowego. Słabość polskiego trzeciego sektora po 1989 roku
wynika między innymi z rozwoju funkcji realizatora usług kosztem funkcji rzeczniczej i
kontrolnej.38 To co miało być głosem obywateli, jest narzędziem zarządzania.
Sytuacja, w której najważniejszym źródłem finansowania organizacji (dla 50% z nich,
jednocześnie środki te stanowią ok. 1/3 przychodów sektora) jest administracja rządowa i
samorządowa, zagraża niezależności organizacji pozarządowych.39 I nie istotna jest
wyłącznie teoretyczna wartość, ale praktyczne hamulce w realizacji misji społecznej. NGO
38
P. Frączak, Organizacje pozarządowe a państwo – w poszukiwaniu równowagi, Trzeci sektor, Nr 20
– wiosna 2010, ISP, s. 35 i nast.
39
B. Juraszek-Kopacz, A. Sienicka, T. Zagrodzka, Ekonomizacja organizacji pozarządowych –
wyzwania i szanse okiem praktyków, Ekonomia Społeczna Teksty 2008, 10/208, s. 5
17
przestaje formułować niezależne oceny, a w to miejsce staje się wykonawcą priorytetów
publicznych i w ten sposób, powoli przestaje formułować niezależne oceny, stając się
wykonawcą priorytetów ustanowionych przez państwo. W praktyce segment pozarządowy
zajmuje się redystrybucją środków przekazanych przez organy władzy publicznej na cele
społeczne, w tym realizację usług społecznych. Organizacje pozarządowe, w związku z rolą
jaką pełnią – realizacja zadań publicznych, stają się w wymiarze zarządzania coraz bardziej
profesjonalne. Wymagane wysokiej klasy zarządzanie menedżerskie i potrzeba stałej
współpracy z administracją niesie ze sobą niebezpieczeństwo etatyzacji organizacji
pozarządowych, a zwłaszcza organizacji pożytku publicznego, podporządkowując je daleko
idącej kontroli państwa oraz ograniczając pozyskiwanie „niezależnych” źródeł finansowania
(chodzi zwłaszcza o propozycję zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w
jakimkolwiek zakresie przez organizacje pożytku publicznego)40 lub komercjalizacji. Z
etatyzacją wiąże się upodobnianie do struktur administracji wraz z przyjęciem reguł gry
dostosowujących do jeszcze większej skuteczności, lecz nie w związku z realnym
wykonywaniem zadań zleconych, a dopasowaniem się do wymogów proceduralnych
ustanawianych przez administrację publiczną. Komercjalizacja natomiast to wzorowanie się
na zasadach biznesu, by móc skuteczniej konkurować o środki pochodzące z ofert
przetargowych i kontraktów. Postępujący proces profesjonalizacji, chociaż jest racjonalny z
punktu widzenia realizacji zadań, to niewątpliwie przyczynia się do utraty tożsamości przez
sektor pozarządowy. Można pokusić się o stwierdzenie, że sektor pozarządowy znalazł się w
dwoistej sytuacji. Z jednej strony interesuje go uzyskiwanie coraz większego wsparcia ze
środków publicznych, z drugiej natomiast zabiega o uniknięcie zbyt wielkiego wpływu i
zachowania niezależności od administracji. Dlatego też wśród NGO jako alternatywa rośnie
coraz większe zainteresowanie działalnością ekonomiczną jako metodą odzyskania
niezależności organizacji i wyciągnięcia z pułapki bycia zakładnikiem administracji
publicznej. Zainteresowanie to było też wynikiem pojawiania się czegoś w rodzaju nowej
generacji filantropii (tzw. venture philanthropy41), w której dobroczynność nie polega już na
rozdawaniu pieniędzy, ale na ich inwestowaniu w celu uzyskania jak największej korzyści
40
Por. Stanowisko Instytutu Spraw Publicznych Stanowisko Instytutu Spraw Publicznych
przygotowane przez Programu Polityki Społecznej ISP w sprawie skierowanego do konsultacji
społecznych przez MPiPS projektu ustawy o zmianie Ustawy o działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie, Warszawa 2006 oraz ekspertyzę zawartą w M. Rymsza, P. Frączak, R. Skrzypiec, Z.
Wejman, Standardy współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym. Ekspertyza
przygotowana na zlecenie MPiPS, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2006.
41
Venture philantropy – filantropia przedsięwzięcia - znana również jako kapitalizm filantropijny, bierze
pojęcia i techniki z ekonomicznych teorii kapitału podwyższonego ryzyka i wysokiej technologii
zarządzania przedsiębiorstwem i stosuje je do osiągnięcia celów dobroczynnych. Charakteryzuje się
skłonnością do eksperymentowania i „próbą nowego podejścia”, Koncentruje się na wymiernych
rezultatach przedsięwzięcia.
18
społecznej.42 Ewolucja istotnej części stowarzyszeń i fundacji nadaje ich działalności
charakter gospodarki społecznej a nie stricte non-profit.43
Należy zdać sobie sprawę z tego, że to co traktowane jest przez sektor pozarządowy
jako
zagrożenie,
jest
korzystne
dla
administracji
publicznej.
Rozdźwięk
między
oczekiwaniami władzy społeczeństwa jest w tym miejscu dostrzegalny, jednakże należy
założyć, że wszelkie zmiany następujące w procesie przemian i udoskonalania usług
administracji wpływają na osiągnięcie żądanych rezultatów. Prywatyzacja usług poprzez
zdjęcie obowiązku bezpośredniego świadczenia usług przez administrację a w związku z tym
ograniczenie potrzeby wzrostu zatrudniania i skupienie się wyłącznie na funkcjach nadzorczo
– kontrolnych jest traktowane przez sektor publiczny jako krok w dobrym kierunku.
Podchodząc do tych stwierdzeń od strony administracji publicznej można założyć, że
zadanie jakie zostało postawione przed administracją publiczną, tj. poprawa jakości usług
administracji
poprzez
prywatyzowanie
administracji
przyniosła
zamierzony
efekt.
Prywatyzacja oddaje w ręce podmiotów trzecich, które znajdują się bliżej niż urzędnik,
ludzkich spraw, pozwalają dostosować usługi do potrzeb społecznych, toteż trafność ich
działań jest skuteczniejsza, niż gdyby miała decydować o tym administracja. Partycypacja
społeczna zakłada, że obywatele poprzez organizacje pozarządowe wskażą obszary,
którymi państwo powinno się zainteresować, a dzięki posiadanej wiedzy lepiej zrealizują
oczekiwania.
Jeżeli założymy, że dla trzeciego sektora najważniejszym jest pozyskiwanie środków
do realizacji zadań statutowych to i odnoszą one korzyści. Gdyby udało się zachować
równowagę między przynależnymi do charakterystyki NGO funkcjami można by twierdzić, że
wizja trzeciego sektora jako rzeczywistego partnera państwa w zaspokajaniu potrzeb
społecznych jak i współtworzeniu polityk i wspólnym zarządzaniu jest możliwa. Przecież
podstawowym warunkiem rozwoju podmiotów trzeciego sektora
jest ich skuteczna
współpraca z organami administracji publicznej. Podmioty pozarządowe powinny raczej być
traktowane jako partnerzy administracji publicznej, którzy wspólnie z państwem dążą do
zapewnienia społeczno-gospodarczego rozwoju i zbliżają obywateli do instytucji publicznych.
Zatem w interesie państwa powinno być prowadzenie polityki propagowania działalności
trzeciego sektora i dążenie do budowania z nimi stabilnego publiczno-społecznego
partnerstwa.
Także
pozarządowych
w
w
ramach
politykach
UE
zakładano,
unijnych
zwiększy
że
współuczestnictwo
legitymizację
organizacji
społeczną
działań
podejmowanych przez jej instytucje oraz poprawi ich wizerunek w odbiorze społecznym. To
co wyróżnia współczesne rozwiązania europejskie, to próba włączenia tych organizacji w
42
J.J. Wygański, Ekonomizacja organizacji pozarządowych. Możliwość czy konieczność?
Stowarzyszenie KLON, Jawor 2008, s. 10
43
http://www.pozytek.gov.pl/III,sektor,w,statystyce,publicznej,907.html?
PHPSESSID=1b6b94f46b9108fa35fe1692b5e4cf86 [ dostęp 18.01.2011]
19
system sprawowania władzy, jako odpowiedź na coraz wyraźniejszy problem „deficytu
demokracji”44, zarówno w państwach jak i strukturach międzynarodowych, jak choćby Unii
Europejskiej.45
Partnerstwo
jest
warunkiem
współczesnego
systemu
zarządzania
administracją publiczną.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w wyniku przeprowadzonych przez uprawnione
do tego instytucje kontroli46 ujawniono liczne przypadki działań niezgodnych z prawem,
zarówno w jednostkach udzielających jak i pośród korzystających z dotacji. Nieprawidłowości
wystąpiły na każdym etapie współpracy, szczególnie samorządu z podmiotami sektora NGO
działającymi w sferze publicznej. Można wysnuć wniosek mówiący o praktycznych
niedociągnięciach systemu. Teoretycznie prywatyzacja usług została przeprowadzona
sprawnie i zakłada wysoki poziom jakości świadczonych usług, jednakże wykonywanie
zadań administracji wiąże się zawsze z udziałem czynnika ludzkiego. Sytuacje patologiczne
zdarzające się zarówno po stronie organizacji pozarządowych jak i administracji dają
wyraźne wskazówki, że proces ścisłej kontroli realizacji zadań był bardziej potrzebny niż
sądzono. Można pokusić się o wniosek, że z teoretycznego punktu widzenia zmiany
podążają w takim kierunku, który gwarantuje zapewnienie skuteczności i jakości usług
publicznych na odpowiednio wysokim poziomie. Dowodem tego ma być zwiększenie udziału
obywateli w rządzeniu i przez to przybliżeniu ich do państwa. Niemniej jednak praktyka
wskazuje, że założenia modelowe wymagają jeszcze wielu lat wspólnej pracy, a co
ważniejsze zmiany nastawienia do pojęcia środków publicznych przeznaczonych na
finansowanie realizacji ważnych zadań leżących w interesie społeczeństwa.
Słowa kluczowe:
organizacje pozarządowe, prywatyzacja zadań publicznych, pożytek, NGO, administracja
publiczna
Literatura:
44
Problem deficytu demokracji poruszają m.in. B. Lewenstein, H. Palska, Organizacje pozarządowe
na scenie publicznej Polski okresu transformacji: dynamika rozwojowa i relacje z władzą – analiza
badań jakościowych, [w:] P. Gliński, B. Lewenstein, A Siciński (red.), Samoorganizacja społeczeństwa
polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej się Europie. Wydawnictwa IFiS PAN,
Warszawa 2004, s. 83
45
Uwagi na temat potrzeby podniesienia znaczenia organizacji pozarządowych i partycypacji
społecznej w procesie decyzyjnym zob. T. G. Grosse, Komisja Europejska wobec trzeciego sektora
na przykładzie strategii lizbońskiej, Trzeci sektor, Nr 20 – wiosna 2010, ISP
46
Szczegółowe informacje dotyczące kontroli i wniosków płynących z kontroli znajdują się w raporcie
przygotowanym przez Najwyższą Izba Kontroli oraz Krajową Radę RIO, Informacja o wynikach
kontroli prawidłowości udzielania i rozliczania przez jednostki samorządu terytorialnego dotacji na
zadania zlecone podmiotom nie zaliczanym do sektora finansów publicznych, Warszawa 2008
20
1.
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku i o wolontariacie (Dz. U.
2003, Nr 96, poz. 873 ze zm.).
2.
Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnianiu socjalnym (Dz. U. Nr 122, poz. 1143
ze zm.).
3.
Ustawia z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z
2009 r. Nr 84, poz. 712 i Nr 157, poz. 1241.).
4.
Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku
publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010, Nr 28, poz.
146).
5.
Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm.).
6.
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z
2009r. Nr 84, poz. 712 i Nr 157, poz. 1241).
7.
Uzasadnienie do projektu ustawy o działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie, Druk Nr 263, Sejm RP IV kadencji.
8.
Zalecenia CM/Rec(2007)14 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie
statusu prawnego organizacji pozarządowych w Europie.
9.
Frączak P., Skrzypiec R., Analiza aktualnych warunków współpracy administracji
publicznej z sektorem pozarządowym, [w:] M. Rymsza, P. Frączak, R. Skrzypiec, Z.
Wejcman, Standardy współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym,
Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007.
10.
Gawin
D.,
Europejskie
społeczeństwo
obywatelskie,
Projekt
obywateli
czy
eurokratów? [w:] Gliński P., Lewenstein B., Siciński A. (red.), Samoorganizacja
społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej się Europie.
Wydawnictwa IFiS PAN, Warszawa 2004.
11.
Gliński P., Polskie społeczeństwo obywatelskie – sektor pozarządowy [w:]
Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej
się Europie, Gliński P., Lebenstein B., Siciński A. (red.), Wydawnictwo IFiS PAN,
Warszawa 2004.
12.
Gliński P., Style działań organizacji pozarządowych w Polsce. Grupy interesu czy
pożytku publicznego?, IFiS PAN, Warszawa 2006.
13.
Goliński I., Skiba R., Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Komentarz, Warszawa 2003.
14.
Kietlińska K., Rola trzeciego sektora w społeczeństwie obywatelskim, Difin,
Warszawa 2010.
21
15.
Kwiatkowska W., Uwagi na temat znaczenia dialogu społecznego, [w:] Frieske K.,
Machol-Zajda L., Urbaniak B, Zarychta H., Dialog społeczny. Zasady, procedury i
instytucje w odniesieniu do podstawowych kwestii społecznych, IPiSS i IPS UW,
Warszawa 1999.
16.
Lewenstein B., Palska H., Organizacje pozarządowe na scenie publicznej Polski
okresu transformacji: dynamika rozwojowa i relacje z władzą – analiza badań
jakościowych, [w:]
Gliński P., Lewenstein B., Siciński A. (red.), Samoorganizacja
społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej się Europie. WIFiS
PAN, Warszawa 2004.
17.
Offe C., Nowe ruchy społeczne. Przekraczanie granic polityki instytucjonalnej, [w:]
Szczupaczyński J. (red.), Władza i społeczeństwo, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”,
Warszawa 1995.
18.
Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Kolonia Limited, Wrocław 2007.
19.
Rymsza M., O polityce państwa wobec trzeciego sektora i instytucjonalizacji dialogu
obywatelskiego, [w:] Rymsza M. (red.), Organizacje pozarządowe. Dialog obywatelski.
Polityka państwa, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007.
20.
Rymsza M., Frączak P., Skrzypiec R., Wejman Z., Standardy współpracy
administracji publicznej z sektorem pozarządowym. Ekspertyza przygotowana na
zlecenie MPiPS, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2006.
21.
Rymsza M., Standaryzacja współpracy administracji publicznej z organizacjami
pozarządowymi jako element polityki państwa wobec trzeciego sektora [w:] Rymsza M.,
Frączak P., Skrzypiec R., Wejcman Z., Standardy współpracy administracji publicznej z
sektorem pozarządowym, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007.
22.
Rymsza M., Wprowadzenie [w:] Organizacje pozarządowe i władza publiczna. Drogi
do partnerstwa, Makowski G., Schimanek T. (red.), ISP, Warszawa 2008.
23.
Ura E., Zagadnienia prawa administracyjnego i funkcjonowania administracji
publicznej, Przemyśl 2006.
24.
Wygański
J.J.,
Ekonomizacja
organizacji
pozarządowych.
Możliwość
czy
konieczność? Stowarzyszenie KLON, Jawor 2008.
25.
Raport przygotowany przez Najwyższą Izba Kontroli oraz Krajową Radę RIO,
Informacja o wynikach kontroli prawidłowości udzielania i rozliczania przez jednostki
samorządu terytorialnego dotacji na zadania zlecone podmiotom nie zaliczanym do
sektora finansów publicznych, Warszawa 2008.
26.
Stanowisko Instytutu Spraw Publicznych Stanowisko Instytutu Spraw Publicznych
przygotowane przez Programu Polityki Społecznej ISP w sprawie skierowanego do
22
konsultacji społecznych przez MPiPS projektu ustawy o zmianie Ustawy o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie, Warszawa 2006.
27.
Uzasadnienie wagi organizacji trzeciego sektora w życiu publicznym przyjęte na
forum Rady Europy w Zaleceniach CM/Rec(2007)14 Komitetu Ministrów dla państw
członkowskich w sprawie statusu prawnego organizacji pozarządowych w Europie.
28.
Frączak P., Organizacje pozarządowe a państwo – w poszukiwaniu równowagi,
Trzeci sektor, Nr 20 – wiosna 2010, ISP, Warszawa 2010.
29.
Grosse T.G., Komisja Europejska wobec trzeciego sektora na przykładzie strategii
lizbońskiej, Trzeci sektor, Nr 20 – wiosna 2010, ISP, Warszawa 2010.
30.
Juraszek-Kopacz
B.,
Sienicka
A.,
Zagrodzka
T.,
Ekonomizacja
organizacji
pozarządowych – wyzwania i szanse okiem praktyków, Ekonomia Społeczna Teksty
2008, 10/208.
31.
Leś E., Rola Rady Działalności Pożytku Publicznego w kształtowaniu polskiego
dialogu obywatelskiego i demokracji uczestniczącej. Wykład wygłoszony podczas
inauguracyjnego posiedzenia Rady Działalności Pożytku Publicznego 27 listopada 2003.
32.
Makowski G., Jaki mamy pożytek z ustawy o działalności pożytku publicznego?
Wnioski z najnowszych badań, ISP, Warszawa 2007.
33.
Siennicka A., Nowelizacja Ustawy o działalności organizacji pożytku publicznego i o
wolontariacie, Bezrobocie.org.pl, Biuletyn 1/2010.
34.
Wypowiedź Prezesa Fundacji Inicjatyw Pozarządowych Jana Jakuba Wygnańskiego
na wysłuchaniu publicznym na Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 145) dotyczącym
proponowanych zmian w ustawie, z dn. 21.04.2009 r.
35.
http://www.eui.eu
36.
http://www.ngo.pl
37.
http://www.pozytek.gov.pl
23