Casus nr 65 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków

Transkrypt

Szanowni Państwo
Tegoroczny jesienny numer otwiera rozmowa z Prezesami Kolegiów w Toruniu
– dr. Markiem Żmudą i w Słupsku – Bogdanem Nakoniecznym. Pierwszy numer
kwartalnika „Casus” wydany jesienią 1996 r. również inaugurował wywiad z Prezesami
dwóch Samorządowych Kolegiów Odwoławczych: Darią Sachanbińską (Opole)
i dr. hab. Robertem Sawułą (Rzeszów) (obecnie są sędziami Wojewódzkich Sądów
Administracyjnych) oraz z wiceprezesem SKO w Krakowie dr hab. Iwoną Dobosz-Niżnik
(adiunktem w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego).
W tamtym czasie Kolegia miały za sobą zaledwie sześć lat funkcjonowania, w tym dwa
z mocy ustawy o sko z dnia 12 października 1994 r., toteż rozmowa z Prezesami służyła
głównie przybliżeniu usytuowania i specyfiki drugiej instancji administracyjnej w systemie
polskiej administracji publicznej. Obecnie takiej potrzeby już nie ma – przez 22 lata swojej
działalności orzeczniczej Kolegia stały się instytucją, której przedstawiać nie trzeba.
Może się więc pojawić pytanie, dlaczego tym razem wywiad został przeprowadzony
z osobami reprezentującymi środowisko kolegialne.
Przede wszystkim dlatego, że należy stale podkreślać, iż Kolegia są ważnym elementem
administracji publicznej, ustabilizowanym w świadomości mieszkańców jednostek
samorządu terytorialnego i wysoko przez nich cenionym. A ponieważ wciąż jeszcze toczą
się dyskusje na temat przyszłości drugiej instancji administracyjnej – w kontekście
poszukiwań sposobów „oszczędności” – tym bardziej trzeba uzmysławiać opinii publicznej
znaczenie Kolegiów powołanych w 1990 r. w wyniku reform demokratycznych w Polsce.
Pragnę podkreślić, że nie rezygnujemy z uniwersalnego charakteru czasopisma
prawnoadministracyjnego, jakim jest „Casus”, ale przeciwnie – demonstrujemy, iż to my
sami, czyli Kolegia, stanowimy nieodłączną część systemu administracji publicznej i że nasz
głos ma swoją wagę w polskim życiu publicznym. Warto więc, by gremiom prawodawczym
i rządowym stwarzać okazje do usłyszenia go i brania pod uwagę – zwłaszcza przy
nowelizowaniu przepisów dotyczących samorządu terytorialnego i administracji publicznej,
w którym nasze wieloletnie doświadczenia orzecznicze mogą być nader przydatne.
Temu celowi służyło też m.in. spotkanie przedstawicieli Zarządu KRSKO z Zarządem Związku
Miast Polskich, w końcu lata br. w Jachrance pod Warszawą, które relacjonujemy w rubryce
„Pro Domo Sua”.
Pewnym uzasadnieniem dla rozmowy o kolegiach jest również liczba „65” – wydanych
numerów (już tylko pięć dzieli nas od „70-tki”), ale też świadomość i potrzeba podkreślenia
tego, iż „Casus” to jednak czasopismo środowiskowe – powstałe z inicjatywy Krajowej
Reprezentacji SKO – w pierwszej kolejności dla Kolegiów, a więc w zamyśle jego podstawowym
zadaniem było i jest odzwierciedlanie życia i punktu widzenia właśnie tego środowiska.
Oczywiście, nie znaczy to wcale, że zamierzamy ograniczać się do spraw, które interesują
tylko członków i pracowników Kolegiów, gdyż od samego początku broniliśmy się
przed formą biuletynu, pragnęliśmy być otwarci – zarówno w aspekcie tematyki
prawnoadmistracyjnej, jak i kręgu naszych autorów i współpracowników. Dlatego też m.in.
powołana została przed dwunastu laty Rada Naukowa, w której skład wchodzą głównie
profesorowie spoza Kolegiów. Dzięki temu „Casus” uzyskał rangę czasopisma naukowego,
do którego piszą pracownicy nauki Wydziałów Prawa i Administracji uczelni w całej Polsce
i publikacje te są honorowane przy sprawozdaniach rocznych, przewodach doktorskich,
habilitacyjnych i profesorskich. W nowym systemie punktacji, który niedawno
wprowadziło Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, „Casus” został zaklasyfikowany
do ministerialnej listy B z liczbą 3 punktów za każdą publikację naukową. Cieszymy
się z tego – jest to przecież wyraz uznania nie tylko dla poziomu czasopisma, ale też dla
całego środowiska, które wnosi trwałe wartości w rozwój teorii i praktyki stosowania prawa
administracyjnego, wpływa na jego tworzenie oraz włącza się w ujednolicanie
orzecznictwa. O tym zresztą istotnym aspekcie roli Kolegiów, wykraczającym ponad
działalność czysto orzeczniczą, również rozmawiamy we wspomnianym wywiadzie na
początku obecnego numeru.
Niezależnie jednak od tej ważnej, ogólnopolskiej i ponadczasowej roli Kolegiów – przez co
zapisały się trwale w dzieje myśli prawnoadministracyjnej – są one przecież instytucją żywą,
złożoną z konkretnych ludzi, którzy swoje życie związali z administracją publiczną.
W ciągu szesnastu lat staraliśmy się ich przedstawiać, publikowaliśmy fotografie
i biogramy Prezesów, odnotowywaliśmy sukcesy naukowe i zawodowe członków Kolegiów,
fot. Konrad Pollesch
cieszyliśmy się wraz z nimi, gratulowaliśmy, choć niełatwo było nam się rozstawać,
gdy odchodzili do pracy w sądach, na uczelniach czy do innych zawodów prawniczych.
Szczególnie wydanie 50. numeru „Casusa” oraz 20-lecie SKO były okazjami do
zaprezentowania ludzi, którzy stworzyli Kolegia i je stanowią. Obecny wywiad z dwoma
spośród nas to również zachęta dla pozostałych, by częściej korzystali z forum, jakim jest
„Casus”, do prezentacji siebie, czyli właśnie Kolegiów, które reprezentują.
W „Dziale Naukowym” obecnego numeru trzy pierwsze artykuły poświęcone są
zagadnieniom prawnym związanych z ochroną środowiska. Prof. Wojciech Radecki,
Kierownik Zakładu Ochrony Środowiska PAN, prezentuje przepisy o ochronie przyrody
w Republice Czeskiej, Daria Danecka rozpatruje źródła ochrony środowiska na tle katalogu
źródeł prawa w Konstytucji RP, a Krzysztof Gruszecki bada obecne przepisy dotyczące
pielęgnacji drzew i krzewów. Z kolei tekst dr Doroty Fleszer poświęcony został procedurze
wnoszenia elektronicznych podań w postępowaniu administracyjnym. Ostatni artykuł
„Działu Naukowego” Joanny Leszczyńskiej, na temat studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego gminy w postępowaniu dotyczącym decyzji o WZiZT,
jest referatem, któremu przyznano wyróżnienie KRSKO podczas VI Letnich Warsztatów
Doktoranckich w Rzeszowie – za prace poświęcone problematyce samorządowej.
Z wyróżnionym artykułem koresponduje bardziej ogólny tekst dr. Macieja Nowaka na temat
problemów prawnych związanych z zatwierdzaniem przez radę gminy projektu miejscowego
planu zagospodarowania terenu, który zamieszczamy w „Głosach i Komentarzach”. Również
w tej rubryce mogą Państwo przeczytać szczegółowe sprawozdanie z tegorocznych
Warsztatów Doktoranckich prof. Jana Pawła Tarno, pomysłodawcy idei spotkań doktorantów
i profesorów, w których uczestniczą również przedstawiciele Krajowej Reprezentacji SKO,
odbywających się co roku w różnych ośrodkach uniwersyteckich.
Ciekawy precedens w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem
Turystyki i Wypoczynku i SKO rozważa dr Wojciech Taras w swojej „Notce do postanowienia
NSA z 27 czerwca 2012 r.”. W tej części numeru znajdą Państwo jeszcze analizy poświęcone
praktycznym kwestiom związanym z nowymi regulacjami legislacyjnymi, m.in. odnośnie do
metryki sprawy w postępowaniu administracyjnym (Jakub Kornecki) oraz prospektu
informacyjnego dewelopera (Monika Tarnawa-Zajączkowska).
Zachęcając do publikowania na łamach „Casusa”, życzę wszystkim Państwu pożytecznej
lektury tekstów obecnego numeru, a pracownikom Wydziałów Prawa i Administracji
oraz doktorantom współpracującym z naszym kwartalnikiem dalszych sukcesów w pracy
naukowo-dydaktycznej.
3
PRO DOMO SUA - NASI ROZMÓWCY
BOGDAN NAKONIECZNY, PREZES SKO W SŁUPSKU:
– POWOŁANIE KOLEGIÓW TO DUŻE OSIĄGNIĘCIE
POLSKIEJ MYŚLI PRAWNICZEJ I USTAWODAWCY
Dr MAREK ŻMUDA, PREZES SKO W TORUNIU:
– SKO STAŁY SIĘ ISTOTNYM ELEMENTEM
PROCESU DECENTRALIZACJI PAŃSTWA
Z BOGDANEM NAKONIECZNYM, Prezesem SKO w Słupsku,
oraz dr. MARKIEM ŻMUDĄ, Prezesem SKO w Toruniu, rozmawia KRYS T YNA S IE NIAWS K A
Szesnaście – lat temu, jesienią 1996 r.,
opublikowany został pierwszy numer
kwartalnika „Casus”. Otwierał go wywiad z prezesami Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, którzy obecnie są
już sędziami Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: Darią Sachanbińską
(Opole) i prof. dr. hab. Robertem Sawułą (Rzeszów), oraz wiceprezesem
SKO w Krakowie dr hab. Iwoną Dobosz-Niżnik, adiunktem w Katedrze
Prawa Administracyjnego UJ.
Od tamtego czasu wydaliśmy 64 numery czasopisma w numeracji ciągłej
oraz trzy numery specjalne. Obecny,
65., numer „Casusa” otwiera rozmowa z dwoma Prezesami Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, będąca
okazją do refleksji nad upływem czasu, przekształceniami, jakim podlega
polska administracja publiczna, oraz
zmianami w przepisach prawa administracyjnego procesowego i materialnego.
K.S.: W rozmowie sprzed 16 lat
padło wiele słów o niezadowalającej
jakości tworzonego prawa, ale równocześnie wyrażono nadzieję, że powołany właśnie do życia kwartalnik
„Casus” wzmocni siłę oddziaływania Kolegiów na proces prawotwórczy. Jak Panowie oceniają dzisiejszy stan prawa administracyjnego w Polsce oraz system jego tworzenia?
Bogdan Nakonieczny: – Szesnaście
lat, jakie upłynęły od tamtej rozmowy,
to sporo czasu. Czasu dużych zmian w
każdej dziedzinie życia społecznego,
gospodarczego, w Kolegiach, w nas sa-
mych. Zmiany nastąpiły w wielu
gałęziach prawa, a prawa administracyjnego w szczególności. Dla zobrazowania problemu podam kilka liczb
ukazujących wielkość dokonanych
zmian w okresie, o którym mówimy,
przed uchwaleniem jednolitego tekstu
lub po nim: w Kodeksie postępowania
administracyjnego czyniono to – 19
Bogdan Nakonieczny
razy, w ordynacji podatkowej – 49
razy, w opiece społecznej – 40 razy, w
ochronie środowiska – 34 razy. Oczywiście, mówimy tylko o zmianach
ustawowych, a przecież jest zasadą, że
nadrzędną wartością administracji
oraz przepisów regulujących jej funkcjonowanie i kompetencje pozostaje
stałość.
Z drugiej strony należy wskazać na
konieczność dostosowywania się administracji do nowych zadań, potrzeb
i tzw. „oczekiwań społecznych”. Cudzysłów uzasadniam brakiem definicji
– moim zdaniem nadużywanego najesień 2012
zbyt często – pojęcia „oczekiwania
społeczne”. Moim zdaniem – dzisiejszy
stan prawa administracyjnego, w tym
i system jego tworzenia, jest lepszy niż
16 lat temu. Spokój tej wypowiedzi
zakłóca jednak zalecenie R (2007)7 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich, z którego treści można wywieść, że w sprawach tworzenia zrębów dobrej administracji i prawodawstwa odpowiedniej jakości znajdujemy się na początku drogi…
Marek Żmuda: – Zacznę od drugiej części pytania. Wydaje się, że po
tak długim okresie istniejący system
tworzenia prawa powinien wykształcić mechanizmy, które znacznie poprawią jakość tworzonego
prawa. Niestety, cały czas pozostaje
to w sferze postulatów. Nawet dobre
zamierzania legislacyjne nie znajdują
często odzwierciedlenia w powstających przepisach. Doskonałymi
przykładami takiego działania mogą
być ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i akty
normatywne z zakresu szeroko rozumianego prawa pomocy społecznej.
Urzędnik, otrzymując nowe przepisy, musi je niestety stosować „intuicyjnie”. W praktyce oznacza to, że w
trakcie działalności orzeczniczej jesteśmy zmuszeni do odchodzenia od literalnej treści przepisu na rzecz
wykładni systemowej czy celowościowej. Rzecz jasna, większość członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych to prawnicy i administratywiści i powinni sobie z tym doskonale radzić, jednak nie należy zapominać o tym, że takiego komfortu
nie mają organy pierwszej instancji, w
4
których wiele osób odznacza się wysoką wiedzą w danej dziedzinie, jednak
niekoniecznie jest to wykształcenie
prawnicze. Drugi zauważalny aspekt zaistniałego zjawiska to okoliczność
wpływu orzeczeń sądów administracyjnych na treść wydanych rozstrzygnięć. W zakresie rozstrzygnięć z dziedziny pomocy socjalnej (szeroko rozumianej pomocy społecznej) nie jest
wręcz możliwe wydanie poprawnego
rozstrzygnięcia bez znajomości dorobku judykatury. W powyższym
zakresie niedociągnięcia legislacyjne zauważał nawet Trybunał Konstytucyjny, który kilkukrotnie stwierdzał niezgodność przepisów z tego
zakresu z Konstytucją RP. To wydaje
się najlepiej odzwierciedlać stan naszej legislacji w zakresie spraw rozstrzyganych przez organy jednostek
samorządu terytorialnego.
Czy „Casus” wzmocnił siłę oddziaływania na proces prawotwórczy?
Niestety, z przykrością muszę stwierdzić, że nie miał bezpośredniego
wpływu na rozwiązania legislacyjne.
Nie oznacza to jednak, że nie pełni
pożytecznej roli w zakresie stosowania prawa administracyjnego przez
jednostki samorządu terytorialnego.
Wielu
znakomitych
autorów
tworzących doktrynę prawa administracyjnego, a także sędziów sądów administracyjnych zamieszcza w nim
publikacje, co pośrednio ma wpływ nie
na tworzenie prawa, lecz jego stosowanie. Przykładem może być dyskusja, która się toczy na łamach kwartalnika, związana z zagospodarowaniem
przestrzennym. Można stwierdzić, że
na jego łamach wyprzedzaliśmy pewne kwestie, które napotkamy w praktyce, i staraliśmy znajdować dla nich
sensowne rozwiązanie. Wydaje się, że
„Casus” został dostrzeżony nie tylko w
wymiarze Samorządowych Kolegiów
Odwoławczych. Teksty w nim zamieszczone bywają cytowane w komentarzach czy publikacjach naukowych. O zainteresowaniu „naszym”
kwartalnikiem ze strony organów jednostek samorządu terytorialnego (przynajmniej w moim środowisku) niech
świadczy fakt, że jakiekolwiek opóźnienie w przekazywaniu go tym jednostkom (a toruńskie Kolegium wysyła
„Casusa” wszystkim prezydentom, bur-
mistrzom i starostom będącym w jego
jurysdykcji i marszałkowi województwa) spotyka się za każdym razem z pytaniem, dlaczego jeszcze go nie ma.
Czasami też treść uzasadnień decyzji organów I instancji świadczy niezbicie o
tym, że urzędnicy czytają zamieszczone w kwartalniku artykuły i komentarze. Chociażby z tych względów pozytywnie oceniam dorobek ostatnich 16
lat istnienia kwartalnika „Casus”.
Dr Marek Żmuda
K.S.: Jesienią 1996 r., zaledwie
po dwóch latach od powołania
ustawy o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych z 12 października 1994 r., nasi rozmówcy
wspominali o negatywnych efektach finansowo-organizacyjnej zależności Kolegiów Odwoławczych
przy Wojewódzkich Sejmikach Samorządowych od gmin. Dziś to już
historia, Kolegia są samodzielnymi jednostkami budżetowymi, natomiast związek pomiędzy samorządem terytorialnym i SKO realizuje się w ramach postępowania
administracyjnego, w którym Kolegium pełni rolę II instancji administracyjnej. Jaki jest, zdaniem
Panów, obecny stopień znajomości prawa administracyjnego w organach samorządowych?
B.N.: – Biorąca 16 lat temu udział w
dyskusji pani Daria Sachanbińska,
wtedy przewodnicząca Kolegium Odwoławczego w Opolu, a dzisiaj sędzia
WSA, powiedziała, że z analizy obejjesień 2012
mującej okres czterech lat wynikło, iż
poziom orzecznictwa w gminach się
nie zmienił. Dodała jednak, że w jej województwie ów poziom jest dość wysoki. Analiza tego stanu rzeczy w kolejnych 12 latach pozwala na stwierdzenie, że obecny stan znajomości
prawa administracyjnego w organach
samorządowych zdecydowanie się
zwiększył. Wieloletnie doświadczenie
nabyte przez przygotowywanie i wydawanie nowych decyzji, szkolenia, śledzenie fachowej literatury, w tym na
pewno kwartalnika „Casus”, nauka
wypływająca z orzeczeń Kolegiów i
wyroków sądowych oraz nowe kadry młodych i dobrze wykształconych pracowników urzędów wszystkich szczebli – przyniosły zamierzony efekt. Oceny tej nie zmienią przypadki (może jeszcze zbyt częste)
podstawowych błędów w stosowaniu
przepisów materialnego i procesowego prawa administracyjnego. Nie
powinien tej oceny zmienić przypadek, w którym wójt gminy postanowieniem odmawia przywrócenia terminu odwoławczego, a obsługujący
gminę radca prawny parafuje rozstrzygnięcie jako zgodne z prawem.
M.Ż.: – Nie ulega wątpliwości, że jakość wydawanych decyzji przez organy jednostek samorządu terytorialnego znacznie się poprawiła. W 1996 r.
byliśmy w zasadzie na początku etapu
transformacji ustrojowej i przekazywania gminom szeregu kompetencji
administracyjnych. W tym czasie nie
tylko pojawiły się nowe stopnie samorządu terytorialnego, lecz także
zwiększył się ciężar gatunkowy wydawanych decyzji. Wystarczy spojrzeć na sam podatek od nieruchomości, który w wielu wypadkach stanowi znaczne obciążenie dla przedsiębiorców, a jednocześnie stanowi istotne źródło dochodu gminy. Obecnie
nie są rzadkością decyzje określające
zobowiązanie podatkowe w wysokości kilkuset tysięcy złotych, a nawet zdarzają się te przekraczające milion. To
samo dotyczy sporów z zakresu użytkowania wieczystego. Patrząc z perspektywy czasu na wiele decyzji wydanych przed 16 laty, wydaje się, że są
one „z innej epoki”. Dotyczy to nawet
tych rozstrzygnięć, które przeszły po-
5
zytywną kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Często zadajemy sobie pytanie, czy teraz zostałyby utrzymane.
W tym okresie zmieniły się standardy orzecznicze, więc również musiała
się zmienić treść wydawanych decyzji
w zakresie ich uzasadnienia. Nie
można tutaj przecenić „edukacyjnej”
roli internetu, który niejako zdemokratyzował prawo (w jakimś zakresie
– w moim przekonaniu – pozytywną
rolę pełni także „Casus”). Obecnie,
jeżeli strona postępowania zada sobie
minimum trudu w celu pogłębienia
kwestii związanych z wydanym rozstrzygnięciem, na pewno je znajdzie.
Przekłada się to na stopień znajomości prawa nie tylko przez strony postępowania, ale także urzędników.
Wpływa to zarówno na jakość wnoszonych odwołań, jak i poziom wydawanych rozstrzygnięć.
Na koniec dodam, że w przeszłości
dawała się zauważyć inna ciekawa, a raczej niepokojąca wtedy, tendencja:
cyklicznie po wyborach samorządowych spadała jakość orzecznicza organów jednostek samorządu terytorialnego. Spowodowane to było – wedle mojej znajomości ówczesnych realiów – tendencją do znaczącej wymiany urzędników w gminach (niestety,
także tych z dużym doświadczeniem
orzeczniczym). Po kilku kadencjach,
na szczęście, takie praktyki ze strony
wójtów, burmistrzów czy prezydentów
wymiany na „swoich” w znaczącym
stopniu ustąpiły miejsca rozsądnej polityce kadrowej.
K.S.: Jak układają się wzajemne
relacje pomiędzy organami samorządu terytorialnego i Kolegiami?
Jakie dziedziny spraw wywołują
najwięcej kontrowersji i co jest tego
przyczyną?
B.N.: – Odpowiedź na to pytanie
ograniczyłbym do jednego słowa –
dobrze. Oczywiście, dotyczy ona
współpracy słupskiego Kolegium z
organami samorządu terytorialnego.
Mam zaszczyt i przyjemność znać
dobrze wielu wójtów, burmistrzów i
starostów. Z prezydentem Słupska
panem Maciejem Kobylińskim – notabene prawnikiem – znamy się od wie-
lu lat i jest to dobra znajomość. Jeżeli
chodzi o dziedziny spraw wywołujące
najwięcej kontrowersji, to żadna nie
zasługuje na wskazanie. Rzecz jasna,
nie oznacza to, że sytuacji, które
można by nazwać kontrowersyjnymi,
nie ma. Najczęściej do dyskusji prowadzącej do przekonywania się o tym,
kto ma rację, dochodzi w sprawach
obejmujących szeroko rozumianą problematykę pomocy społecznej oraz
planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Przykładem oczekiwań co do rozstrzygnięć Kolegium w ważnych dla
gminy sprawach może być wystąpienia prezydenta Słupska, w którym
uprzejmie, acz stanowczo nawoływał
do merytorycznego rozstrzygnięcia
rozpatrywanych przez SKO spraw.
Przyczynkiem do wystąpienia było
przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy obejmującej żądanie
zwrotu do kasy miasta Słupska przeszło milionowej dotacji oświatowej.
M.Ż.: – To pytanie wydaje się dobre
w każdym czasie. Jest oczywiste, że relacje pomiędzy organami administracji pierwszej instancji a organem odwoławczym są zawsze skomplikowane.
W naszym przypadku specyficzna sytuacja wynika także z braku jakiejkolwiek podległości osobowej pomiędzy
organem pierwszej instancji a Kolegiami. Ma to rzecz jasna swoje dobre
strony, gdyż chroni strony postępowania przed jakimikolwiek rozstrzygnięciami pozamerytorycznymi, ale nieraz bywa wadą. Nie mamy bowiem
możliwości dyscyplinowania organu
pierwszej instancji w sytuacjach permanentnie popełnianych błędów, a
instytucja postanowienia sygnalizacyjnego w niektórych sytuacjach nie
jest wystarczająca.
Trudno jest mi odpowiedzieć na pytanie, jak układają się relacje z organami samorządu terytorialnego w skali kraju. Dowiaduję się o tym wyłącznie
z rozmów z koleżankami i kolegami,
jednak z punktu widzenia Kolegium toruńskiego mogę powiedzieć, że są to
relacje dobre, a czasami nawet bardzo
dobre, choć nie oznacza to, iż nie
mogłoby być lepiej. Oczywiście, docierają do nas i takie głosy ze strony samorządowej, że Kolegia ograniczają,
jesień 2012
głównie poprzez możliwość merytorycznego orzekania, samodzielność
jst. Staram się w takich przypadkach
na każdym spotkaniu z samorządowcami (o ile jest taka możliwość) tłumaczyć istotną różnicę między pojęciem
„dominium”, w które konstytucyjnie są
wyposażone samorządy, a „imperium”
(władztwem administracyjnym), w
które ustawowo wyposażone są organy wykonawcze jst w celu konkretyzowania praw i obowiązków wobec
osób fizycznych i prawnych, jak każdy
organ administracji publicznej. W tym
ostatnim przypadku, dla ochrony praw
i wolności jednostki, kontrola administracyjna i sądowoadministracyjna
musi istnieć (i to efektywnie) i nie ma
to nic wspólnego z prawnymi gwarancjami niezależności działania samorządu terytorialnego. Czy zawsze
trafia to do samorządowców (w szczególności przedstawicieli organów wykonawczych), nie jestem o tym całkowicie przekonany. Za przykład niech
służy niedawne spotkanie przedstawicieli Zarządu KRSKO (brał w nim
udział także pan Prezes SKO w
Słupsku) z Zarządem Związku Miast
Polskich. W każdym razie moje Kolegium i ja sam pozostajemy w stałym
kontakcie z Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego, a także z
organami wykonawczymi większości
gmin. Stałe kontakty wymuszone są z
reguły spornymi sprawami pomiędzy
stroną a jednostką samorządu terytorialnego. Na szczęście w wielu przypadkach takie spory nie mają charakteru trwałego.
Sprawami wywołującymi stale bardzo
dużo kontrowersji są te związane z procesem inwestycyjnym. Nie będę tutaj
odkrywczy, jeżeli powiem, że najwięcej konfliktów powstaje na tle decyzji
w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a
także uwarunkowań środowiskowych.
Zdarzają się również „okazjonalne” spory o charakterze masowym. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku procedury związanej z lokalizacją kopalni
kruszywa, co wiązało się z budową autostrady w województwie. Ostatnio
punktem zapalnym, który wywołał szereg odwołań, jest kwestia opodatkowania garaży. Jednak ten problem w zasadzie dotyczy tyko gmin miejskich.
6
K.S.: Od wielu lat są Panowie wybierani przez zgromadzenia ogólne
swoich Kolegiów na funkcję Prezesa. Obydwaj Panowie bardzo
aktywnie współpracują z Zarządem
Krajowej Reprezentacji SKO.
Przed rokiem słupskie Kolegium
zorganizowało w Rowach ogólnopolską konferencję szkoleniową
dla prezesów, członków SKO, pracowników biur i księgowych. Stale się szkolimy, gdyż wymaga tego
zmieniające się prawo oraz rozwój
polskiej administracji publicznej.
Pan Prezes Marek Żmuda od wielu lat jest członkiem Rady Redakcyjnej „Casusa”. Jak Panowie oceniają powołanie i rolę SKO – instytucji będącej oryginalnym
osiągnięciem polskiej transformacji ustrojowej, nieco nietypowym
na tle systemów administracji publicznej w Europie?
B.N.: – Powołanie i rolę, jaką od 22
lat pełnią Kolegia Odwoławcze, oceniam jako duże osiągnięcie polskiej
myśli prawniczej i ustawodawcy. Te nasze Kolegia są trochę takim dziwnym
organem. Były od początku, a dzisiaj
bezspornie pozostają wysokiej klasy
wyspecjalizowanymi organami administracji publicznej. Charakter naszych Kolegiów jest jakby trochę nietypowy, a to z tej racji, że z ustrojowego
punktu widzenia SKO są jednocześnie
organami administracji samorządowej i państwowej. Na dodatek sposób
naszego działania jakby nie odbiegał
od ustroju właściwego sądom. Tę
część wypowiedzi zakończyłbym
puentą zaczerpniętą z wypowiedzi
byłego prezesa Kolegium w Rzeszowie, a dzisiaj znanego i cenionego
profesora prawa i sędziego Roberta Sawuły, który we wspomnianej na wstępie rozmowie sprzed 16 lat powiedział: „ (...) bo oto w pełni samorządowe ciało jest w 100 proc. utrzymywane
ze środków budżetowych, czyli jest bardzo
samorządowe za pieniądze rządowe”.
Podsumowując polski wątek wypowiedzi o SKO, należy pokreślić, że jesteśmy zauważani i w pełni (poza nielicznymi wyjątkami) akceptowani przez
sądownictwo administracyjne i doktrynę. Myślę, że dla wielu osób pozostajemy godnym naśladowania przykładem
niezależnego organu kontroli instancyjnej. A jak jesteśmy postrzegani w
Europie czy jak wyglądamy na tle jej
systemów administracji publicznej?
Krótka – sprzed kilkunastu lat – służbowa wizyta prezesów SKO w Kopenhadze, Brukseli, Strasburgu i Luksemburgu to za mało, by się autorytatywnie wypowiadać o europejskich
systemach administracji publicznej.
Myślę, że tak w Kolegiach Odwoławczych w Polsce, jak i Trybunałach Administracyjnych w Anglii, Danii czy
Walii bądź działających w innych
państwach komisjach odwoławczych,
senatach, zarządach czy radach –
celem nadrzędnym i jedynym jest zagwarantowanie obywatelom tych państw szerokiej gamy środków ochrony prawnej przed ostatecznym zawiśnięciem spraw w sądzie administracyjnym.
M.Ż.: – Z perspektywy minionego
okresu należy uznać, że powołanie Kolegiów spełniło swój cel. SKO stały się
istotnym elementem procesu decentralizacji państwa. W latach 90. nikt z
nas nie miał pojęcia o tym, w jakim kierunku będzie się rozwijał samorząd terytorialny i jakie otrzyma uprawnienia.
Nie mieliśmy jeszcze obecnej Konstytucji i trudno było przewidzieć, w jakim kierunku dokonają się zmiany.
Mogę powiedzieć, że byłem, jako radny gminy i delegat do Sejmiku Samorządowego Województwa Toruńskiego (a przez jakiś czas jego wicemarszałek), świadkiem narodzin samorządu terytorialnego, a jako Prezes Kolegium widzę jego rozwój i zmiany, jakim podlega. Obecnie nie jest to już samorząd z lat 90., nieco wówczas
naiwny, uważający, że na szczeblu lokalnym można wszystko rozwiązać.
Dzisiaj jest to samorząd świadomy
swych praw, lecz jednocześnie ograniczeń. W tym samorządzie jest też
miejsce dla Kolegiów jako instytucji,
która współtworzy samorząd terytorialny w naszym kraju. Na tym tle owa
nietypowość, albo inaczej oryginalność, rozwiązań dotyczących Kolegiów wydaje się wartością samą w sobie. W mojej opinii Kolegia są dobrym,
jeśli nie bardzo dobrym przykładem
współistnienia najistotniejszych cech
współczesnej administracji (adminijesień 2012
stracji z perspektywami): niezależności
orzekania (zbliżonego do sądowej niezawisłości) z dobrym merytorycznie
orzekaniem w znacznie rozsądniejszym (od sądowego) czasie. Pozostaje pytanie (zadawane także przez samorządowców i środowiska naukowe),
czy sama struktura Kolegiów nie powinna ulec zmianie. Ale to już inna
kwestia.
K.S.: Ustawa o SKO postawiła
bardzo wysoko poprzeczkę dla
członków Kolegiów – są to wykwalifikowani prawnicy i administratywiści, choć zazwyczaj ich
wykształcenie, zainteresowania i
doświadczenie zawodowe nie ograniczają się do prawa administracyjnego. Wiemy przecież, że Pan
Prezes Bogdan Nakonieczny,
oprócz studiów prawniczych, ma
wyższe wykształcenie w dziedzinie
matematyki, uprawia liczne sporty, takie jak turystyka górska, żagle i latanie. Czy to Pana szerokie
zainteresowania i pasje są jakoś
pomocne w pracy w Kolegium?
B..N.: – Co pytanie, to większy
kłopot z odpowiedzią… Chyba łatwiej
mówić o bliźnich niż o sobie. Ufając,
że wypowiedź w tej materii nie zostanie oceniona jak niezbyt górnolotna,
powiem: oglądanie widoków z kabiny
małego samolotu, gdy jestem tam
sam, a dookoła przestrzeń ograniczona niebem i ziemią, bądź zbliżającej się
do jachtu spienionej i wysokiej na kilka pięter fali albo stanie na szczycie wysokiej góry czyni mnie szczęśliwym i
wolnym. A to sprawia, że chcesz być
dobry dla innych i oceniać ich jako ludzi dobrych i życzliwych dla mnie.
Całość bardzo pomaga w pracy w
Kolegium.
K.S.: Z kolei Pan Prezes Marek
Żmuda znany jest ze swych zainteresowań historycznych, publikował w „Casusie” artykuły m.in.
na temat amerykańskiej myśli politycznej. Miasto Toruń jako jeden
z najsilniejszych ośrodków uniwersyteckich w Polsce sprzyja zajmowaniu się nauką. Pan Prezes
łączy zatem działalność orzeczniczą w Kolegium z pracą dydak-
7
tyczno-naukową na Uniwersytecie
Mikołaja Kopernika, również członkowie SKO w Toruniu są częstymi
autorami działu naukowego „Casusa”. Jak Pan Prezes ocenia współpracę Kolegiów ze środowiskami nauki prawa administracyjnego?
M.Ż.: – Współpracę tę oceniam bardzo pozytywnie. Jest ona żywa, twórcza i przynosi wymierne efekty w
postaci szeregu artykułów czy obszerniejszych prac naukowych na temat Samorządowych Kolegów Odwoławczych i ich roli w administracji
publicznej. Wydaje się przy tym, że takie dobre relacje Kolegiów ze środowiskiem nauki prawa administracyjnego wynikają także z faktu, iż niemal
od początku pracownicy nauki byli
bądź są także prezesami i członkami
SKO. Wspomnę tu chociażby o prof.
Janie Pawle Tarno, który prezesował
w Łodzi, o prof. Robercie Sawule,
długoletnim prezesie SKO w Rzeszowie, czy o dr. Romanie Chalimoniuku,
prezesie we Wrocławiu. A prof. Dariusz Kijowski z Białegostoku, prof.
Czesław Martysz z Katowic czy prof.
Bogdan Smoleń z Lublina? Nie sposób
wymienić wszystkich pracowników
naukowo-dydaktycznych uczestniczących w życiu Kolegiów. Tak więc
w wielu Kolegiach (a już na pewno w
ośrodkach akademickich) szeregi ich
członków zasilane są kadrą uniwersytetów czy innych wyższych uczelni.
To rzecz jasna wzmacnia potencjał
intelektualny Kolegiów i sprzyja
dobrym relacjom. Oczywiście, relacje
te nie ograniczają się wyłącznie do
kwestii jednoczesnej pracy w Kolegiach i na uczelniach (czego oczywiście ustawa o SKO nie zabrania), ale
owocują także licznymi konferencjami
naukowymi (zarówno w skali regionalnej, jak i ogólnopolskiej), a co za
tym idzie – publikacjami naukowymi.
Wspomnę tylko o dwóch, zorganizowanych przez nasze środowisko: w
2009 r. w Niepołomicach i rok później
w Krakowie. Udział w nich najwybitniejszych polskich administratywistów, że wymienię tylko niedawno
zmarłego prof. Janusza Borkowskiego, świadczy dobitnie o roli i randze
środowiska Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w świecie nauki.
Na koniec pozwolę sobie wrócić na
własne, toruńskie podwórko, gdzie
także niemal od samego początku
pracownicy Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika współpracowali w tej czy innej
formie z toruńskim Kolegium (i nie
chodzi tu bynajmniej o moją skromną
osobę). Tak jest do dzisiaj – wśród
członków etatowych i pozaetatowych
jest szereg pracowników toruńskiej
uczelni, specjalistów z zakresu postępowania administracyjnego czy prawa
i postępowania podatkowego. Także i
tu, w Toruniu, współpraca ze środowiskiem naukowym daje obopólne
korzyści: wzmacnia potencjał orzeczniczy Kolegium, ale także pozwala na
rozwój naukowy i dydaktyczny (na bazie danych i doświadczenia wyniesionego właśnie z Kolegium). Z tego, co
wiem od studentów, to od czasu, gdy
pracują u mnie naukowcy, o wiele
bardziej interesująco wyglądają
wykłady przez nich prowadzone. No i
ćwiczenia, które można oprzeć na
konkretnym, a nie wydumanym materiale (kazusach). To, że studenci
mogą prześledzić, na materiale pochodzącym z konkretnych spraw rozpatrywanych w Kolegium, cały tok postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (od decyzji wójta, burmistrza czy prezydenta do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego), to także – przynajmniej po
części – efekt współpracy toruńskiego
Kolegium ze środowiskiem naukowym UMK. Nie można także zapominać o szkoleniach prowadzonych przez
to środowisko na rzecz pracowników
Kolegium. Jestem przekonany, że podobnie dzieje się w innych Kolegiach,
które na co dzień współpracują ze
środowiskami naukowymi w swoich
miastach.
K.S.: Od momentu powstania
Kolegia starały się twórczo uczestniczyć w życiu publicznym poprzez współpracę z parlamentem i
rządem, opiniując ważne projekty
ustawodawcze dotyczące postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz samorządu terytorialnego. Wśród forów,
w których obecnie uczestniczą
nasi przedstawiciele, wymienić
jesień 2012
należy m.in. Prezydenckie Forum
Debaty Publicznej oraz Komisję
Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Oprócz kwestii typowo legislacyjnych, związanych z
projektami konkretnych ustaw,
Komisja zajmuje się rozpracowaniem dalekosiężnej strategii rozwoju państwa, czego efektem jest
projekt powstały pod kierunkiem
Ministra Administracji i Cyfryzacji
Michała Boniego pt. „ Polska
2030. Trzecia fala nowoczesności”. W IX dziale projektu „Sprawne państwo” stawiany jest m.in.
następujący cel: Poprawa jakości
i zwiększenie szybkości obsługi administracyjnej obywateli oraz osób
prawnych poprzez użycie nowoczesnych instrumentów zarządzania. Czy zdaniem Panów Kolegia –
jako nowoczesna instytucja demokratycznego państwa prawa –
wpisują się w realizację tej dalekosiężnej strategii rozwoju sytemu
polskiej administracji publicznej?
B.N.: – Starały się i oby nie zabrakło im chęci i sił w dalszym staraniu się. Oczywiście, mówię o twórczym
uczestniczeniu Kolegiów w życiu publicznym poprzez opiniowanie ważnych
projektów ustawodawczych. O optymizm w tej sprawie jest tym trudniej,
im więcej znajdzie się przykładów
omijania i łamania zasad techniki prawodawczej, o których mowa w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów
z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad
techniki prawodawczej” i załączniku do
tego rozporządzenia. Przykładem niech będzie prowadzenie od dwóch lat
prac nad ustawą o szczególnej odpowiedzialności za naruszanie niektórych
przepisów ruchu drogowego oraz o
zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Projektodawcy potrzebę ustawowej regulacji karania właścicieli
pojazdów za wykroczenia (zbyt szybka jazda lub jazda „na czerwonym
świetle”) w trybie administracyjnym
uzasadniają ratowaniem sądów powszechnych przed zapaścią. Udało
mi się ustalić, że tylko do tych spraw „oddelegowano” ponad 2000 sędziów w
Sądach Rejonowych. Proponując przekazanie znacznej części tych spraw do rozstrzygania przez SKO, w tym samym
8
uzasadnieniu piszą, że wejście w życie
ustawy nie spowoduje konieczności zatrudnienia z tego tytułu dodatkowych
pracowników ponad dotychczas
zakładaną liczbę niezbędną do obsługi
systemu. Kropką nad „i” niech będzie
to, że KRSKO nie została „zaproszona”
do stołu, przy którym powstaje to prawnicze dzieło.
ność działań państwa, co z kolei zagwarantuje zaufanie nas wszystkich do ustawodawcy i stanowionego przez niego prawa.
M.Ż.: – Niewątpliwie Kolegia wpisują
się w strategię nowoczesnego państwa.
Ale w tym momencie (mam nadzieję, że
nie zabrzmi to zbyt groźnie) przypominam sobie inny dokument, przygotowany
Niestety, nie posiadają jej ani prawnicy,
ani administratywiści. Myślę tutaj o
szczegółowych zagadnieniach z zakresu
ochrony środowiska, gospodarki odpadami czy zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie może więc
przydałyby się zmiany dopuszczające do
zatrudnienia specjalistów z poszczególnych dziedzin, gdyż w praktyce okazu-
Prezesi dr Marek Żmuda i Bogdan Nakonieczny w rozmowie z Przewodniczącą KRSKO Krystyną Sieniawską
W kwestii projektu „Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności” mam niewiele do
powiedzenia. Chodzi przecież tylko o nowoczesne instrumenty zarządzania i
szybkość obsługi. Gdyby minister Michał Boni mógł skonsultować zamysł z
(niestety nieżyjącym już) Stanisławem Lemem, to zapewne by usłyszał, że jeśli do
2030 r. w każdym gospodarstwie domowym w Polsce będzie energia elektryczna i gniazdo dostępu do szerokopasmowego, szybkiego internetu, to
wystarczy przesłać sprawę do właściwej
miejscowej Sekcji Spraw Administracyjnych (SSA), w której superinteligentny robot w jednej sekundzie oceni
dowody i wybierze z liczącej dziesiątki milionów spraw w swojej bazie danych
„sprawę identyczną” oraz wyda najlepszą
z możliwych decyzję.
A wracając do poważnego tonu i końca
wypowiedzi, to uważam, że ważniejszym
od poszukiwania doskonałych narzędzi
jest budowanie w Polsce „państwa prawnego”. Oznacza to, że na wyższym poziomie umieścić należy przewidywal-
pod auspicjami tego samego ministra:
„Polska 2020”. Tam, na którejś ze stron,
była mowa o likwidacji Samorządowych
Kolegiów Odwoławczych, głównie z
przyczyn ekonomicznych. Co prawda,
wspomniano tam o bardzo dogłębnym
zbadaniu problemu i ostrożnym stawianiu kontrowersyjnych tez, jednak takie
zdanie padło. Poniekąd w związku z
tym funkcjonuje, wspomniany tu już, a od
czasu do czasu podnoszony przez różne
inne środowiska, problem struktury Kolegiów i dostosowania ich do obecnego
podziału administracyjnego kraju, a
także osób w nich zatrudnionych. Oczywiście, poglądu tego nie podzielają Kolegia. Uważam, że minionych 16 lat pokazuje, iż struktura SKO w pełni się
sprawdziła.
Należy zauważyć, że sama ustawa ogranicza możliwość zatrudnienia członków
etatowych do osób posiadających wykształcenie prawnicze lub administracyjne. W ostatnich latach obserwujemy
wiele dziedzin prawa, których stosowanie wymaga wysokiej wiedzy technicznej.
jesień 2012
je się, że instytucja członków pozaetatowych przestaje być wystarczająca. Powyższe kwestie należałoby poddać pod
dyskusję, gdyż Kolegia powinny się
zmieniać tak, jak zmienia się otoczenie,
w którym funkcjonujemy. W związku z
tym, dla mnie przynajmniej, ciągle pozostaje otwarta kwestia przekształcenia
SKO w „uniwersalny” organ odwoławczy
bądź w Trybunały Administracyjne. Dyskusja na ten temat w środowisku Kolegiów, ale także poza nim (wśród naukowców) toczy się niemal od początku
ich istnienia.
K.S.: Dziękuję Panom serdecznie
za rozmowę.
Rozmawiała
KRYSTYNA SIENIAWSKA
9
DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY
OBSZARY NATURA 2000
W PRAWIE REPUBLIKI CZESKIEJ
Prof. zw. dr hab. WOJCIECH RADECKI
Jednym z najważniejszych przedsięwzięć w zakresie
ochrony przyrody w skali europejskiej jest utworzenie i
ochrona systemu (sieci) obszarów chronionych pod nazwą
„Natura 2000”. Podstawę ku temu tworzy dyrektywa
Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, której efektem ma być stworzenie spójnej europejskiej sieci ekologicznej specjalnych obszarów ochrony – Natura 2000.
Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I do dyrektywy i siedliska gatunków wymienione w załączniku II
do niej, umożliwi zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie
ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie. Sieć Natura 2000 obejmie
także specjalne obszary ochrony ptaków sklasyfikowane
przez państwa członkowskie zgodnie z dyrektywą
79/409/EWG z 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, obowiązującą w wersji ujednoliconej jako dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE
z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.
Realizacja przedsięwzięcia stwarza problemy prawne we
wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej,
także w Polsce. Ze względów poznawczych celowe będzie
przedstawienie, jak te problemy są rozwiązywane za naszą
południową granicą. W pierwszej kolejności przedstawię
prawo Republiki Czeskiej.
Rozwój przepisów o ochronie przyrody
na ziemiach czeskich
O bardziej świadomej ochronie przyrody na ziemiach czeskich można mówić dopiero w XIX wieku, kiedy pojawiły
się pierwsze rezerwaty prywatne w dobrach wielkich
właścicieli ziemskich: Žofinsky prales i Hojna voda w 1838 r.
oraz Boubinsky prales w 1858 r. Do powstania Czechosłowacji w 1918 r. odnotowano dwadzieścia takich rezerwatów prywatnych1.
W międzywojennej Czechosłowacji ochrona pomników
przyrody, rozumianych wtedy szeroko, obejmujących
także obszary chronione, została uchwałą Rady Ministrów z 20 listopada 1918 r. zaliczona do kompetencji Ministerstwa Szkolnictwa i Oświaty Narodowej i od tego cza-
su datuje się administracja państwowa w dziedzinie ochrony przyrody. Pierwszym generalnym konserwatorem
przyrody został mianowany w 1922 r. Rudolf Maximovič,
który stał się założycielem państwowej ochrony przyrody
w Czechosłowacji. Próby uzyskania ustawy o ochronie przyrody były podejmowane jeszcze w czasach Austro-Węgier,
na początku XX wieku, ale nie przyniosły rezultatu. W Czechosłowacji projekt takiej ustawy został przedstawiony w
1922 r., ale został rozpatrzony jedynie przez Komitet Kultury
Zgromadzenia Narodowego. Po nim pojawiło się jeszcze
sześć projektów, jednak żaden z nich nie stał się ustawą. Opór
stawiali wielcy właściciele ziemscy, obawiający się ograniczenia ich praw, a partie polityczne nie widziały interesu, aby
się zjednoczyć w pracach nad takim projektem2.
Wysiłki legislacyjne zostały uwieńczone powodzeniem dopiero w połowie lat pięćdziesiątych XX wieku. Ochrona przyrody znajdowała się wtedy w resorcie kultury, a Konstytucja
Czechosłowacji z 1948 r. zaliczała kulturę do tych dziedzin,
w których samodzielne kompetencje należały do słowackiej części wspólnego państwa. Dlatego zostały uchwalone dwie treściowo niemal identyczne, ale odrębne ustawy
o państwowej ochronie przyrody, najpierw słowacka z 18
października 1955 r.3, następnie czeska z 1 sierpnia 1956 r.4.
Czeska ustawa o państwowej ochronie przyrody była bardzo krótkim aktem prawnym złożonym z 21 zwięzłych paragrafów podzielonych na cztery części. Część pierwsza
wskazywała na cel ustawy (§ 1). Część druga określała
przedmiot, zakres i sposób ochrony (§ 2), wyliczała chronione obszary (§ 3-5: parki narodowe, obszary chronionego
krajobrazu, rezerwaty przyrodnicze, miejsca występowania, parki i ogrody, powierzchnie badawcze), chronione twory (§ 6: zjawiska krasowe, formacje skalne, cenne drzewa
i ich grupy, pomniki przyrody) i gatunki (§ 7: zwierząt, roślin, minerałów i skamieniałości), wskazywała na tryb
wprowadzenia ochrony (§ 8), dopuszczała tworzenie stref
ochronnych (§ 9), określała obowiązki właścicieli i użytkowników gruntów (§ 10), proklamowała zakaz niszczenia
lub uszkadzania chronionych części przyrody (§ 11) oraz
ustanawiała obowiązki ewidencyjne (§ 12). W części trzeciej zostały wymienione organy państwowej ochrony przyrody (§ 13, tj. Ministerstwo Szkolnictwa i Kultury oraz wydziały kultury okręgowych rad narodowych) oraz określono podstawy powierzania niektórych kompetencji do-
jesień 2012
10
browolnym pracownikom ochrony przyrody (§ 14: konserwatorowi i sprawozdawcy), zamieszczono upoważnienie do
powołania Instytutu Państwowej Ochrony Przyrody (§ 15), powierzono kierowanie ochroną przyrody i nadzór nad nią Ministerstwu Szkolnictwa i Kultury (§ 16), określono szczególne uprawnienia organów i konserwatorów (§ 17). Część czwarta obejmuje postanowienia końcowe: wskazanie, że ustawa nie
dotyka przepisów łowieckich, rybackich i wodnych (§ 18), upoważnienie do wydania aktów wykonawczych (§ 19), utrzymanie
ochrony obiektów chronionych na podstawie wcześniejszych
przepisów (§ 20), wskazanie, że ustawa wchodzi w życie z dniem
ogłoszenia i obowiązuje tylko w ziemiach czeskich (§ 21).
Ustawa prezentowała nurt ochrony konserwatorskiej jedynie wybranych obszarów, obiektów i gatunków uznanych
za chronione przez odpowiedni organ. Postanowienia
ustawy były niezwykle ogólne, a sankcji za ich naruszenie
w samej ustawie nie przewidziano, co zresztą nie znaczy,
że ich nie było w ogóle, bo można było stosować przepisy
o wykroczeniach, bardzo zresztą łagodne. Dopiero nowelą
z 1986 r. dodano do ustawy przepisy sankcyjne: § 17a o wykroczeniach i § 17b o innych deliktach administracyjnych.
Ustawa z 1956 r. obowiązywała do końca socjalistycznej Czechosłowacji. Jeszcze w czasie istnienia federacji Czeska Rada
Narodowa przyjęła nową ustawę z 19 lutego 1992 r. o ochronie przyrody i krajobrazu5, obowiązującą z wieloma zmianami
do dziś. Ustawa ta została oparta na zupełnie innej koncepcji niż jej poprzedniczka. Dał temu wyraz już jej § 1, który w
brzmieniu pierwotnym stanowił, że celem ustawy jest przyczynić się do utrzymania i odnowy równowagi przyrodniczej
w krajobrazie, do ochrony rozmaitości form życia, wartości i piękna przyrody oraz do oszczędnego gospodarowania
zasobami przyrodniczymi. Jak wskazywali komentatorzy, od
początku lat siedemdziesiątych ubiegłego stulecia stawało
się jasne, że nie wystarczy chronić przyrodę jedynie na wybranych obszarach, lecz konieczna jest ochrona przyrody na
całym terytorium państwa. Wadą ustawy z 1956 r. było także
to, że czyniła ochronę przyrody wyłącznie zadaniem państwa.
Zadaniem ustawy z 1992 r. było usunięcie tych wad, ochrona całej przyrody, zwrócenie się do osób fizycznych i prawnych, właścicieli i użytkowników przyrody, krajobrazu i zasobów, określenie zasad ich zachowania w dążeniu do ochrony przyrody i krajobrazu przed niekorzystnymi następstwami
działania, zwłaszcza gospodarczego6.
W porównaniu z ustawą z 1956 r. w ustawie z 1992 r. zmienił się tytuł przez uczynienie krajobrazu przedmiotem
ochrony i pominięcie przymiotnika „państwowa”. Ustawa
z 1992 r. jest znacznie obszerniejsza, składała się w wersji
pierwotnej z 93 rozbudowanych paragrafów podzielonych na osiem części:
- część pierwsza – postanowienia wstępne (§ 1-3);
- część druga – powszechna ochrona przyrody i krajobrazu (§ 4-13);
- część trzecia – obszary szczególnie chronione (§ 14-45);
- część czwarta – drzewa pamiętne, szczególnie chronione
gatunki roślin, zwierząt i minerałów (§ 46-57);
- część piąta – niektóre ograniczenia praw właścicielskich,
pomoc finansowa, dostęp do krajobrazu, udział społeczeństwa i prawo do informacji o ochronie przyrody (§ 58-74);
- część szósta – organy i administracja państwowa w
ochronie przyrody (§ 75-85);
- część siódma – odpowiedzialność w dziedzinie ochrony przyrody (§ 86-89);
- część ósma – przepisy wspólne, przechodnie i końcowe (§ 90-93).
Najbardziej charakterystyczną cechą czeskiej ustawy z
1992 r. jest podział ochrony przyrody na powszechną (obecna) i szczególną (zvlaštni). W ramach powszechnej ochrony przyrody i krajobrazu mieści się ochrona krajobrazu,
powszechna ochrona roślin i zwierząt, ochrona drzew i krzewów, ochrona parków przyrodniczych, a szczególna
ochrona obejmuje ochronę obszarową i gatunkową z elementami ochrony indywidualnej.
Z punktu widzenia przedmiotu tego szkicu najistotniejsze
znaczenie mają formy ochrony obszarowej. Przepis § 14
ustawy wymienia sześć kategorii obszarów szczególnie
chronionych:
a) parki narodowe (narodni parky);
b) obszary chronionego krajobrazu (chraněne krajinne
oblasti)7;
c) narodowe rezerwaty przyrodnicze (narodni přirodni
rezervace);
d) rezerwaty przyrodnicze (přirodni rezervace);
e) narodowe pomniki przyrodnicze (narodni přirodni
pamatky)8;
f) pomniki przyrody (přirodni pamatky).
Kiedy we wczesnych latach XXI wieku zbliżał się termin
przystąpienia Republiki Czeskiej (tak jak też m.in. Polski
i Słowacji) do Unii Europejskiej, trzeba było pomyśleć o
dostosowaniu przepisów o ochronie przyrody do wymagań
unijnych, zwłaszcza w odniesieniu do obszarów Natura
2000, co było o tyle ważne, że w odniesieniu do ochrony
przyrody nie przewidziano żadnych okresów przejściowych.
Podczas gdy Słowacja i Polska wydały nowe ustawy o ochronie przyrody uwzględniające już obowiązki związane z siecią Natura 2000 (Słowacja w 2002 r., Polska w 2004 r.), ustawodawca czeski wybrał drogę obszernej nowelizacji obowiązującej ustawy z 1992 r., którą przeprowadził ustawą z
2004 r. zwaną w skrócie „Euronowelą”. Nowela zmieniła
sam § 1 ustawy, który obecnie stanowi, że celem ustawy
jest – przy uczestnictwie właściwych okręgów, gmin,
właścicieli i zarządców gruntów – przyczynić się do utrzymania i odnowy równowagi przyrodniczej w krajobrazie,
do ochrony rozmaitości form życia, wartości i piękna przyrody, do oszczędnego gospodarowania zasobami przyrodniczymi oraz utworzenia zgodnie z prawem Wspólnot
Europejskich (w tym miejscu ustawodawca czeski odesłał
do dyrektyw 92/43/EWG i 79/409/EWG) w Republice Czeskiej systemu Natura 2000. Należy przy tym uwzględnić
gospodarcze, społeczne i kulturowe potrzeby ludności oraz
stosunki regionalne i miejscowe. Od wejścia w życie noweli utworzenie europejskiego systemu obszarów chronionych pod nazwą „Natura 2000” w Republice Czeskiej
jest jednym z celów ustawy o ochronie przyrody i
krajobrazu.
Nowela wprowadziła liczne zmiany do całej ustawy, ale
podstawowe znaczenie miało dodanie do jej tekstu nowej
jesień 2012
11
części czwartej (ze zmianą numeracji kolejnych części; pierwotna część czwarta stała się piątą) zatytułowanej „Natura 2000” (potem kilkakrotnie nowelizowanej) złożonej z
dziewięciu paragrafów stanowiących przedmiot pierwszego
(i jedynego) rozdziału o postępowaniu przy tworzeniu i
ochronie systemu Natura 2000. Ten rozdział został podzielony na cztery oddziały.
Oddział pierwszy „Obszary o znaczeniu europejskim”
(Evropsky vyznamne lokality) obejmuje:
§ 45a dotyczący sporządzenia listy narodowej;
§ 45b o ochronie wstępnej obszarów o znaczeniu europejskim;
§ 45c o ochronie podstawowej obszarów o znaczeniu
europejskim;
§ 45d regulujący rokowania z Komisją Europejską o
redukcji liczby obszarów, jeżeli przekroczą one 5 proc.
powierzchni państwa.
W oddziale drugim „Obszary ptasie” (Ptači oblasti) znajduje się jeden § 45e.
W oddziale trzecim „Badanie stanu obszarów ptasich,
obszarów o znaczeniu europejskim oraz gatunków o znaczeniu
europejskim” (Sledovani stavu ptačich oblasti, evropsky vyznamnych lokalit a evropsky vyznamnych druhů) znajduje się
jeden § 45f dotyczący monitoringu.
Na oddział czwarty składają się:
§ 45g określający warunki wydawania pozwoleń, zgód,
wyrażania stanowisk i zezwalania na wyjątki od warunków
ochrony (Podminky pro vydavani povoleni, souhlasů,
stanovisek nebo vyjimek ze zakazů);
§ 45h i § 45i regulujący procedury oceny następstw realizacji koncepcji i przedsięwzięć na obszary o znaczeniu europejskim oraz obszary ptasie (Hodnoceni důsledků koncepci a zaměrů na evropsky vyznamne lokality a ptači oblasti).
Podkreślić należy, że w Czechach obszary Natura 2000
nie stanowią odrębnych form obszarowej ochrony przyrody
w znaczeniu, jakie tej kategorii nadaje część trzecia czeskiej ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu. W odniesieniu do obszarów o znaczeniu europejskim czeska koncepcja w wersji przyjętej w „Euronoweli” z 2004 r. polegała
na tym, że obszary te albo uzyskają ochronę umowną na
podstawie § 39 ustawy czeskiej (chodzi o specjalną umowę administracyjną zawieraną między właścicielem nieruchomości a właściwym organem ochrony przyrody), albo
– jeżeli umowy nie uda się zawrzeć – zostaną uznane za
jedną z form ochrony obszarowej przewidzianych w § 14.
Dopiero nowelizacja ustawy przeprowadzona w 2009 r. dopuściła trzecią możliwość polegającą na uznaniu za wystarczające ustanowienie na podstawie § 45c ust. 2 zakazu niszczenia lub uszkadzania takiego obszaru, czyli objęcie takiego obszaru tzw. ochroną podstawową.
Fachowy projekt wyznaczenia obszarów ptasich przygotowało Czeskie Stowarzyszenie Ornitologiczne we
współpracy z Agencją Ochrony Przyrody i Krajobrazu. Jako
kryteria wyboru przyjęto kryteria wypracowane przez międzynarodową organizację BirdLife International. Pierwsza
propozycja pojawiła się w 2003 r. Została przedyskutowana z okręgami, gminami i właścicielami gruntów oraz
uzgodniona z ministerstwami. Na podstawie wyników konsultacji rząd wyznaczył obszary ptasie, każdy odrębnym rozporządzeniem. Pierwsze obszary ptasie w liczbie 28 zostały wyznaczone w 2004 r., kolejnych 10 w 2005 r., 1 w 2008 r.
i 2 w 2009 r. Do końca 2010 r. wyznaczono 41 obszarów
ptasich zajmujących powierzchnię 703 430 ha, co stanowi
8,9 proc. terytorium Republiki Czeskiej. Przedmiotem
ochrony są gatunki z załącznika I do dyrektywy ptasiej (41),
gatunki wędrowne (6) oraz miejsca gromadzenia się ponad 20 000 ptaków wodnych. Obszary ptasie obejmują w
większości obszary i tak chronione według § 14 ustawy czeskiej. Poza obszarami na tej postawie chronionymi obszary
ptasie zajmują 263 484 ha, co stanowi 3,3 proc terytorium
państwa.
Jeśli chodzi o obszary o znaczeniu europejskim, to prace przygotowawcze trwały w latach 2000-2004, po czym został sporządzony pierwszy wniosek, na którego podstawie
w 2005 r. została sporządzona w formie rozporządzenia
rządowego lista narodowa obejmująca 863 obszary, które
zostały przez Komisję Europejską zaliczone (z wyjątkiem
22) do listy europejskiej. W kolejnych latach lista była dyskutowana w gronie fachowców na seminariach biogeograficznych obejmujących część panońską w 2005 r. (do
części panońskiej należy 4 proc terytorium Czech; chodzi
o tereny południowych Moraw) i część kontynentalną w
2006 r. (do części kontynentalnej należy 96 proc terytorium
Czech). Lista narodowa została odpowiednio uzupełniona.
Do końca grudnia 2010 r. wyznaczono 1082 obszary o znaczeniu europejskim zajmujące razem 785 587 ha, co stanowi 10 proc terytorium Republiki Czeskiej. Przedmiot
ochrony obejmuje 60 typów siedlisk przyrodniczych z
załącznika I do dyrektywy siedliskowej i 103 gatunki o znaczeniu europejskim z załącznika II do dyrektywy siedliskowej. Poza obszarami chronionymi na podstawie § 14
ustawy czeskiej obszary o znaczeniu europejskim obejmują
ponad połowę całości, tj. 435 624 ha, co stanowi 5,5 proc
terytorium państwa.
Podsumowując, powierzchnia Republiki Czeskiej wynosi 7 886 788 ha. Obszary Natura 2000 łącznie (tj. obszary
ptasie i obszary o znaczeniu europejskim) zajmują 1 105
868 ha, co stanowi 14 proc terytorium państwa10.
Przebieg prac nad siecią Natura 2000
w Republice Czeskiej
Reżim prawny obszarów Natura 2000 należy przedstawić,
rozróżniając obszary ptasie i obszary o znaczeniu europejskim.
Ponownie zacznę od obszarów ptasich. Wyznacza je rząd
rozporządzeniami, przy czym stosownie do § 45e ust. 2 w
rozporządzeniu może określić działania, które wymagają
zgody organu ochrony przyrody. Uwzględni przy tym wy-
Przebieg tych prac został przedstawiony w specjalnym wydawnictwie czeskiej Agencji Ochrony Przyrody i Krajobrazu9 i na jego podstawie prowadzę dalsze rozważania dotyczące danych liczbowych. Zacznę od obszarów ptasich.
Reżim prawny obszarów Natura 2000
jesień 2012
12
magania gospodarcze, wymagania rekreacji, sportu i zamierzenia rozwojowe odnośnych gmin i okręgów (czeskie kraje, odpowiedniki polskich województw) według dokumentacji
planowania przestrzennego; na obszarach garnizonów wojskowych należy uwzględnić wymagania obrony państwa.
Jak wskazuje się w literaturze czeskiej, obszary ptasie nie
są obszarami szczególnie chronionymi według koncepcji
ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu, chodzi o specjalny
typ ochrony obszarowej. Regulacja prawna nie zawiera żadnych zakazów z punktu widzenia ochrony obszarowej dla
obszarów ptasich11. Zamiast tego można z właścicielem lub
dzierżawcą nieruchomości zawrzeć umowę o sposobie gospodarowania w obszarze ptasim. Według § 45e ust. 3 organ ochrony przyrody zawrze taką umowę, jeżeli nie będzie ona sprzeczna z przepisami unijnymi ani z czeską
ustawą. Wtedy nie obowiązuje już zgoda, o której mowa
w ust. 2, jeżeli działania są prowadzone przez właściciela
lub dzierżawcę nieruchomości zgodnie z umową.
Stosownie do § 45e ust. 6 ustawy czeskiej Ministerstwo
Środowiska w razie potrzeby zapewni wypracowanie zbioru zalecanych środków (souhrn doporučenych opatřeni) dla
zachowania odpowiedniego z punktu widzenia ochrony stanu populacji gatunków chronionych w obszarze ptasim.
Ten zbiór nie jest dokumentem obowiązkowym, ministerstwo zapewnia jego przygotowanie w razie potrzeby. W istocie pełni on funkcję podobną do planu pieczy
o obszar szczególnie chroniony12.
Znacznie bardziej złożona jest kwestia ochrony obszarów
o znaczeniu europejskim. Przede wszystkim przysługuje
im ochrona wstępna (předběžna ochrana) przewidziana w
§ 45b ustawy czeskiej, polegająca na zakazie uszkadzania
(dopuszczalne są wyjątki pod ściśle określonymi warunkami), trwająca od wpisania obszaru na listę narodową do
wpisania obszaru na listę europejską albo upublicznienia
wykazu o niezaliczeniu proponowanego obszaru do obszarów o znaczeniu europejskim.
Postępowanie po wpisaniu proponowanych obszarów czeskich na listę europejską reguluje § 45c ustawy czeskiej.
Zgodnie z § 45c ust. 1 rząd czeski w terminie 90 od podjęcia decyzji przez Komisję Europejską wyda rozporządzenie, w którym w odniesieniu do każdego obszaru o znaczeniu europejskim określi jego nazwę, położenie
geograficzne i rozmiar.
Stosownie do § 45c ust. 2 obszary wyznaczone według
ust. 1 są chronione przed uszkodzeniem i zniszczeniem.
Korzysta się z nich tylko tak, aby nie doszło do poważnego lub nieodwracalnego uszkodzenia albo zniszczenia europejskich siedlisk lub siedlisk gatunków o znaczeniu europejskim i aby nie została naruszona spójność
obszarów. W odniesieniu do ingerencji, które mogłyby
prowadzić do takich niepożądanych następstw, ten, kto
zamierza dokonać ingerencji, musi uzyskać na to zgodę organu ochrony przyrody. To rozwiązanie stosuje się
do obszarów o znaczeniu europejskim proklamowanych
na podstawie ust. 1 tylko wtedy, gdy nie znajduje zastosowania część trzecia ustawy. Nie są nim dotknięte
regulacje ochronne części drugiej i piątej ani przepisy
§ 45h i § 45i.
Na podstawie § 45c ust. 3 Ministerstwo Środowiska zapewnia wypracowanie zbioru zalecanych środków dla zachowania stanu przedmiotu ochrony na obszarze o znaczeniu europejskim lub ulepszenia tego stanu.
To, co się dzieje dalej z wyznaczonym obszarem o znaczeniu europejskim, określają przepisy § 45c ust. 3 i 4. Zasada jest taka, że jeżeli taki obszar nie jest chroniony w jednej z form przewidzianych w części trzeciej ustawy i wymaga bardziej rygorystycznej ochrony niż ochrona podstawowa przewidziana w § 45 ust. 2, to podejmuje się próbę zawarcia umowy na podstawie § 39 i dopiero jeżeli ta
próba zawiedzie, należy uznać obszar o znaczeniu europejskim za obszar szczególnie chroniony przewidziany w
§ 14 ustawy. Ma to nastąpić najpóźniej po 6 latach od wpisania obszaru o znaczeniu europejskim na listę europejską.
Oceny oddziaływania na obszary Natura 2000
Podstawowym instrumentem prawnym ochrony obszarów Natura 2000 jest procedura oceny oddziaływania realizacji dokumentów strategicznych i przedsięwzięć na te
obszary. W § 45h ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu
ustawodawca czeski odsyła do odrębnych przepisów dotyczących ocen oddziaływania13, które przewidują procedurę oceny w odniesieniu do:
a) koncepci (odpowiednik polskiego dokumentu strategicznego) oznaczających strategie, polityki, plany lub
programy opracowywane lub zlecane przez organ administracji publicznej i następnie przez ten organ przyjmowane bądź przedkładane do aprobaty;
b) zaměrů (odpowiednik angielskiego project, a polskiego przedsięwzięcia) obejmujących budowy, działania lub
technologie wskazane w załączniku 1 do ustawy (w tym
załączniku ustawodawca czeski zamieszcza dwie listy I i
II będące odpowiednikami załączników do dyrektywy siedliskowej).
Założeniem § 45h ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jest
to, że jakakolwiek koncepcja lub zamiar, który może samodzielnie lub w połączeniu z innymi znacząco wpłynąć
na korzystny stan przedmiotu ochrony lub integralność obszaru o znaczeniu europejskim lub obszaru ptasiego, podlega ocenie jego następstw dla tego obszaru i stanu jego
ochrony ze wskazanych względów. Nie dotyczy to planów
pieczy sporządzanych przez organy ochrony przyrody dla
tych obszarów. Według § 45h ust. 2 przy ocenie stosuje się
przepisy o ocenach oddziaływania na środowisko, jeżeli kolejny § 45i ustawy o ochronie przyrody (albo § 4 ust. 4 tej
ustawy dotyczący dokumentów leśnych) nie wskazują na
odmienny sposób postępowania.
Stosownie do § 45i ustawy o ochronie przyrody, ten, kto
zamierza przygotować koncepcję lub zrealizować zamiar
wskazany w § 45h ust. 1, jest zobowiązany przedstawić projekt organowi ochrony przyrody w celu zajęcia przez ten
organ stanowiska, czy może on samodzielnie lub w
połączeniu z innymi koncepcjami lub zamiarami mieć
znaczący wpływ na korzystny stan przedmiotu ochrony lub
integralność obszaru o znaczeniu europejskim lub obszaru
ptasiego. Jeżeli organ ochrony przyrody takiego wpływu
jesień 2012
13
nie wykluczy, to zgodnie z § 45i ust. 2 koncepcja lub zamiar
musi być przedmiotem oceny oddziaływania, przy czym
wnioskodawca jest zobowiązany przygotować warianty rozwiązania, które negatywny wpływ wykluczą lub w przypadku
kiedy wykluczenie jest niemożliwe – co najmniej złagodzą.
W odniesieniu do dokumentacji planowania przestrzennego
ustawodawca czeski odsyła do przepisów odrębnych14.
Według § 45i ust. 8 organ właściwy do przyjęcia koncepcji
lub zamiaru wskazanego w § 45h może je przyjąć tylko wtedy, gdy na podstawie stanowisk wypracowanych w procedurze oceny oddziaływania koncepcja lub zamiar nie będzie mieć znaczącego negatywnego wpływu na korzystny
stan przedmiotu ochrony lub integralność obszaru o znaczeniu europejskim. Od tej zasady przewidziane są wyjątki
w § 45i ust. 9 i 10, a ponadto nie dotyczy to warunków ochrony obszarów szczególnie chronionych.
Wyjątki przewidziane w § 45i ust. 9 i 10 wdrażają odpowiednie postanowienia dyrektywy siedliskowej. Mianowicie
w myśl § 45i ust. 9, jeżeli ocena wykaże negatywny
wpływ na korzystny stan przedmiotu ochrony albo integralność obszaru o znaczeniu europejskim lub obszaru ptasiego, a nie ma wariantu bez negatywnego wpływu, to
można przyjąć jedynie wariant z najmniejszym możliwym
negatywnym wpływem i tylko z powodu koniecznych względów przeważającego interesu publicznego i dopiero po
nałożeniu i zapewnieniu wykonania przedsięwzięć kompensacyjnych niezbędnych do zachowania spójności systemu obszarów ptasich i obszarów o znaczeniu europejskim. Jeżeli chodzi o negatywny wpływ na obszar z siedliskami priorytetowymi lub gatunkami priorytetowymi,
można koncepcję lub zamiar przyjąć tylko ze względów dotyczących zdrowia publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub korzystnych następstw bezspornie mających znaczenie dla środowiska. Inne konieczne względy przeważającego interesu publicznego mogą być przesłanką przyjęcia koncepcji lub zamiaru według § 45i ust. 10 tylko po
zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji Europejskiej. Trzeba wszakże zwrócić uwagę na bardzo istotną zmianę, jaką
do § 45i ust. 10 wprowadziła nowela z 2009 r. Przed nią przepis ten stanowił, że te inne konieczne względy przeważającego interesu publicznego pozwalają zaakceptować
koncepcję lub zamiar tylko wtedy, gdy w odniesieniu do
nich swoje stanowisko wyraziła Komisja (jen tedy, vydalali k zamyšlene koncepci nebo zaměru stanovisko Komise).
Nowela z 2009 r. zmieniła ten przepis w ten sposób, że akceptacja może nastąpić tylko zgodnie ze stanowiskiem Komisji (jen v souladu se stanoviskem Komise). W stanie prawnym sprzed nowelizacji komentatorzy czeskiej ustawy o
ochronie przyrody zaprezentowali pogląd, że stanowisko
Komisji nie jest prawnie wiążące, aczkolwiek z praktyki wiadomo, że nierespektowanie stanowiska Komisji może prowadzić do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Dlatego skierowany do Komisji wniosek ma być tak dobrze przygotowany, aby
uniknąć zarzutu naruszenia prawa unijnego15. Po nowelizacji został przedstawiony kategoryczny pogląd, że w przypadku negatywnego stanowiska Komisji koncepcja lub zamiar nie mogą być realizowane16.
Odpowiedzialność prawna za naruszenie przepisów
odnoszących się do obszarów Natura 2000
W czeskiej doktrynie prawa środowiska instytucja odpowiedzialności prawnej w ochronie środowiska (pravni
odpovědnost pri ochraně životniho prostředi) jest ujmowana w podziale na odpowiedzialność deliktową (deliktni odpovědnost) i odpowiedzialność odszkodowawczą (odpovědnost za škody), przy czym odpowiedzialność deliktowa
dzieli się na odpowiedzialność karną (trestni odpovědnost),
której podstawą są przepisy czeskiego kodeksu karnego
z 8 stycznia 2009 r.17, i odpowiedzialność administracyjną
(spravni odpovědnost) za wykroczenia (přestupky) i inne delikty administracyjne (jine spravni delikty)18, stypizowane
w różnych ustawach, w tym w ustawie o ochronie przyrody
i krajobrazu.
Pozostawiając na uboczu odpowiedzialność odszkodowawczą, zajmę się jedynie deliktową19. Zacznę od odpowiedzialności administracyjnej. Wykroczenia z § 87 ust. 3
lit. n) ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu dopuszcza
się osoba fizyczna, która wykonuje na obszarze szczególnie chronionym, oznakowanym obszarze chronionym na
podstawie umowy, obszarze o znaczeniu europejskim lub
obszarze ptasim działania zakazane albo działania, dla których jest wymagana zgoda organu ochrony przyrody, bez
takiej zgody. Wykroczenie to jest zagrożone karą pieniężną
(pokuta) do 100 000 koron czeskich. Jeżeli takiego samego
czynu dopuszcza się osoba prawna albo zrównana z nią osoba fizyczna prowadząca przedsiębiorstwo, odpowiada za
delikt administracyjny przewidziany w § 88 ust. 2 lit. n) zagrożony karą pieniężną (pokuta) do 2 000 000 koron czeskich. Cechą charakterystyczną czeskiej koncepcji penalnej
jest to, że są to takie same czyny, a różnica tkwi w podmiocie i stronie podmiotowej. Wykroczenia może się dopuścić tylko tzw. zwykła osoba fizyczna (tj. niebędąca przedsiębiorcą), a niezbędną przesłanką odpowiedzialności
jest wina. Deliktu administracyjnego może się dopuścić osoba prawna lub osoba fizyczna przy wykonywaniu działalności przedsiębiorcy, odpowiada bez względu na winę, a
grożąca jej kara jest dwudziestokrotnie surowsza od kary
grożącej „zwykłej” osobie fizycznej.
Jeśli chodzi o odpowiedzialność karną, to zauważyć należy, że według koncepcji czeskiej tylko kodeks karny
może typizować czyny zabronione pod groźbą kary jako
przestępstwa. W części szczególnej kodeksu karnego
znajduje się rozdział VIII „Przestępstwa przeciwko środowisku” (Trestne činy proti životnimu prostředi), a wśród nich przestępstwo z § 301 w postaci ustalonej
ostatnią nowelizacją z 7 października 2011 r.20 jako przestępstwo uszkodzenia chronionych części przyrody
(poškozeni chraněnych časti přirody). Na podstawie
tego przepisu odpowiada ten, kto, chociażby z rażącego niedbalstwa narusza inny przepis prawny przez to,
że uszkadza lub niszczy drzewo pamiętne, znaczący element krajobrazu, jaskinię, obszar szczególnie chroniony, obszar o znaczeniu europejskim albo obszar ptasi, tak
że przez to zaniknie lub zostanie znacznie osłabiony powód, dla którego ta część przyrody została objęta ochroną.
jesień 2012
14
Za popełnienie takiego przestępstwa grozi kara pozbawienia wolności do lat 3, zakaz prowadzenia działalności,
przepadek rzeczy lub innej wartości majątkowej.
8
9
10
prof. zw. dr hab. WOJCIECH RADECKI
11
12
Autor jest kierownikiem Zakładu Prawa Ochrony Środowiska
Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
7
13
14
15
V. Stejskal, Ochrana přirody a krajiny, [w:] M. Damohorsky a kolektiv, Prawo životniho prostředi, Praha 2010, s. 339-340.
Tamże, s. 340.
Zakon Slovenskej Narodnej Rady č. 1/1955 Zb. SNR o štatnej ochrane
prirody.
Zakon č. 40/1956 Sb. o statni ochraně přirody. Czytelnikowi polskiemu należy się wyjaśnienie, jak powołuje się czeskie akty prawne. Po
nazwie zakon (tj. ustawa) następuje litera „č” (čislo, tj. numer) wskazująca na pozycję, pod którą w oficjalnym zbiorze aktów prawnych (Sbirka zakonů) ustawa została po raz pierwszy opublikowana (bez względu na ewentualne przyszłe teksty jednolite), łamana przez rok publikacji i zakończona literami „Sb.” (skrótowcem zbioru aktów prawnych).
Zakon Česke Narodni Rady č. 114/1992 Sb. o ochraně přirody a krajiny.
M. Pekarek, M. Damohorsky, I. Průchova, D. Palenska, Zakon o ochraně
přirody a krajiny a předpisy souvisejici. Komentovane zněni, Brno 2000, s. 14.
Czeski obszar chronionego krajobrazu jest odpowiednikiem polskiego
parku krajobrazowego (a nie polskiego obszaru chronionego krajobrazu),
ponieważ jest odrębną jednostką organizacyjną, mającą swoje organy.
16
17
18
19
20
Czeski pomnik przyrody pozostaje zawsze tworem przestrzennym, a
nie pojedynczym, jak to jest z reguły w Polsce.
Mapa Natura 2000 v Česke republice, 2. upravene vydani. Vydala Agentura ochrany přirody a krajiny Česke republiky v roce 2010.
Liczby i procenty nie sumują się, ponieważ obszary ptasie i obszary o
znaczeniu europejskim w jakiejś części pokrywają się.
J. Prchalova, Zakon o ochraně přirody a krajiny a Natura 2000, Praha
2010, s. 137.
Tamże, s. 138.
Zakon č. 100/2001 Sb., o posuzovani vlivů na životni prostředi.
Zakon č. 183/2006 Sb., o uzemnim planovani a stavebnim řadu (ustawa o planowaniu przestrzennym i budownictwie).
L. Miko, H. Borovičkova a kolektiv, Zakon o ochraně přirody a krajiny. Komentař, Praha 2007, s. 227.
J. Prchalova, Zakon o ochraně přirody a krajiny a Natura 2000, Praha 2010, s. 151.
Zakon č. 40/2009 Sb., trestni zakonik.
M. Damohorsky, Pravni odpovědnost při ochraně životniho prostředi,
[w:] M. Damohorsky a kolektiv, Pravo životniho prostředi, Praha 2010,
s. 72 i n.
Wyjaśnić trzeba, że nie ma ona nic wspólnego z polską odpowiedzialnością ex delicto jako wariantem cywilnej odpowiedzialności odszkodowawczej, gdyż w Czechach odpowiedzialność deliktowa jest odpowiedzialnością o charakterze penalnym.
Zakon č. 330/2011 Sb., którym se měni zakon č. 40/2009 Sb., trestni
zakonik a zakon č. 141/1961 Sb., o trestnim řizeni soudnim (trestni řad).
jesień 2012
15
KONSTYTUCYJNY
KATALOG ŹRÓDEŁ PRAWA
A ŹRÓDŁA PRAWA OCHRONY
ŚRODOWISKA
(część I)
DARIA DANECKA
Zagadnienie dotyczące źródeł prawa ochrony środowiska, analizowane przez pryzmat katalogu źródeł
prawa zamieszczonego w Konstytucji RP nie daje się
zamknąć w ramy kilkustronicowego opracowania.
Mając powyższe na uwadze, celem dogłębnej analizy,
badania dotyczące tej problematyki zostaną przedstawione w postaci dwuczęściowego opracowania, w
założeniu stanowiącym całość.
W pierwszej części, mającej charakter rozważań o charakterze ogólnym, zawarłam uwagi dotyczące problematyki konstytucyjnego katalogu źródeł prawa z perspektywy nauki prawa konstytucyjnego oraz teorii prawa. W szczególności w tej części analizie poddałam spotykane w literaturze wypowiedzi dotyczące „otwartości” i „zamkniętego charakteru” konstytucyjnego katalogu
źródeł prawa oraz rozróżnienia źródła prawa sensu stricto oraz sensu largo. Nie sposób podczas omawiania tych
zagadnień pominąć kwestie teoretycznoprawne, przede wszystkim normatywną koncepcję źródeł prawa zaproponowaną przez prof. Zenona Ziembińskiego.
Odrębną kwestię wymagającą podjęcia stanowił
problem tzw. „niezorganizowanych źródeł prawa administracyjnego”. Przedstawione w niniejszej części rozważania zakończono wnioskami końcowymi. Będą one
stanowić punkt wyjścia do badań przedstawionych w
drugiej części opracowania poświęconego zagadnieniu źródeł prawa ochrony środowiska, w tym problemów, które pojawiają się w świetle działań podejmowanych w tej materii przez prawodawcę. Ich ilustrację będzie stanowić studium konkretnych przypadków.
I
Uwagi wstępne
Akty normatywne, które tworzą prawny model ochrony środowiska obowiązujący w Polsce, mają niezwykle zróżnicowany charakter. Dokonując na wstępie ustaleń terminologicznych, podkreślam, że przez
„akt normatywny” rozumie się w teorii prawa dokument
władzy publicznej (efekt stanowienia prawa), który zawiera normy prawne lub stanowi tekst zawierający ma-
teriał do budowy norm prawnych1 bądź zawierający ujęte w przepisy prawa reguły zachowania2.
Trybunał Konstytucyjny charakteryzuje akt normatywny jako akt ustanawiający normy prawne o charakterze generalnym (skierowany do pewnej klasy adresatów wyróżnionych z uwagi na jakąś ich wspólną
cechę) i abstrakcyjnym (ustanawiający pewne wzory
zachowań)3. Cecha generalności, jak stwierdza TK,
„dotyczy tej części normy prawnej, którą określa się jako hipotezę (określenie adresata, a także warunków zastosowania
normy) i zobowiązuje organ prawotwórczy do takiego konstruowania normy, w której adresat, jak również okoliczności zastosowania normy będą określone rodzajowo, a nie
indywidualnie. Adresat powinien być określony jako element klasy podmiotów wyodrębnionych ze względu na określoną cechę lub cechy”4. Abstrakcyjność dotyczy natomiast
„przedmiotu normy określającej należne zachowanie się
adresata. Przedmiotem normy prawnej powinna być klasa zachowań się, nie zaś konkretne zachowanie się adresata. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest jej powtarzalność – to, że nie ulega umorzeniu czy «skonsumowaniu» poprzez jednorazowe zastosowanie”5.
Podstawowe znaczenie w zakresie aktów normatywnych
dotyczących ochrony środowiska należy przypisać ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska6. Wielokrotnie odsyła ona jednakże do regulacji wynikających z odrębnych ustaw. W literaturze wskazuje się,
że część obowiązków, jakie stawiają wymagania składające
się na prawny system ochrony środowiska, ma charakter ramowy, i odsyłają one do wymagań odrębnych, znajdujących się poza wspomnianą ustawą7. Zwrócić także należy uwagę na to, że akty prawa międzynarodowego, ustawy, akty prawa miejscowego oraz akty wykonawcze
kształtujące wymagania prawne z zakresu ochrony środowiska nie zawsze są ze sobą dostatecznie zintegrowane, co może rodzić szereg problemów w praktyce.
Niewątpliwie problematyka źródeł norm w prawie
ochrony środowiska stanowi niejako pochodną niejednolitych poglądów w tej materii, formułowanych w
pracach teoretycznoprawnych. Dlatego zagadnienie źródeł prawa ochrony środowiska w świetle teoretycznych
koncepcji źródeł prawa jest godne podjęcia.
jesień 2012
16
II
Źródła prawa w rozumieniu Konstytucji RP
(sensu stricto)
Nie sposób rozpocząć rozważań na temat „źródeł
prawa ochrony środowiska” bez wyjaśnienia podstawowego problemu, czyli charakterystyki pojęcia „źródeł prawa”. O źródłach prawa pisano już wielokrotnie8. Zarówno w pracach teoretycznoprawnych, jak
i w poszczególnych dyscyplinach dogmatycznych termin „źródło prawa” bywa charakteryzowany rozmaicie. Niewątpliwie jest to pojęcie wieloznaczne i
w zależności od tego, którą z definicji źródeł prawa
przyjmiemy, będziemy mogli zaliczyć – bądź też nie
– dane fakty normatywne do katalogu źródeł prawa9.
W literaturze spotyka się rozmaitą terminologię:
„źródła poznania i powstawania prawa”, „źródła obowiązywania prawa”, „źródła prawa w rozumieniu prawniczym” itp. Przyjmuje się, że „źródła prawa” to pewne
fakty związane z działalnością organów państwa, fakty
tworzące prawo uznawane w danym kraju – ze względu na jego konstytucję i uzupełniającą tę konstytucję
doktrynę prawniczą – fakty prawotwórcze (fons iuris
oriundi)10. Poza znaczeniem terminu „źródło prawa” jako
faktu uznawanego za prawotwórczy używa się go dla
oznaczenia dokumentu czy innej formy przekazu, z którego poznajemy treść ustanowionych czy uznanych
norm prawnych (fons iuris cognoscendi), a nawet dla
określenia takich czynników społeczno-ekonomicznych,
które miały wpływ na ukształtowanie się takich, a nie
innych norm prawnych w danym systemie („materialne
źródło prawa”)11.
W dalszych rozważaniach przez „źródła prawa” będę
rozumieć wytwory (efekty) faktów (działań) prawotwórczych. Zenon Ziembiński w jednej ze swoich
prac wyraził myśl, która niewątpliwie skłania do zastanowienia; mianowicie stwierdził, że „im bardziej mętna jest koncepcja źródeł prawa jakiegoś systemu prawnego, tym więcej jest miejsca dla doraźnych gier politycznych w funkcjonowaniu systemu i tym trudniej realizować z powodzeniem wzniosły postulat «demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady
sprawiedliwości społecznej»”12. „Tak czy inaczej wszelkie
reguły dotyczące uznawania jakichś «źródeł pisanych» czy
«niepisanych» za fakty prawotwórcze muszą być regułami
o odpowiednio dokładnie określonej treści, opartymi na
określonych, ogólniejszych koncepcjach konstrukcji systemu prawnego – jeśli służyć mają one do jasnego rozstrzygania, jakie normy należą, a jakie nie należą do
danego systemu prawnego”13.
W literaturze rozróżnia się dwa rodzaje źródeł prawa:
tzw. właściwe, konstytucyjne źródła prawa (sensu stricto) oraz tzw. źródła prawa niewymienione w Konstytucji RP (sensu largo)14.
Źródłem prawa (sensu stricto) jest akt zawierający generalne i abstrakcyjne normy prawne, wydany przez
organ posiadający na mocy Konstytucji RP kompetencje
prawotwórcze, w formie i trybie przewidzianym w Kon-
stytucji RP. „Nie każdy zatem akt generalny i abstrakcyjny
to akt normatywny w konstytucyjnym znaczeniu (źródło
prawa sensu stricto), samo kryterium materialne nie wystarcza15. Cecha generalności i abstrakcyjności jest konieczna, powoduje, że norma prawna nie ulega umorzeniu lub skonsumowaniu przez jednorazowe zastosowanie16, do zakwalifikowania jednak danego aktu do kategorii źródeł prawa w przyjętym tutaj ścisłym znaczeniu
konieczne będzie spełnienie wszystkich cech przewidzianych w rozdziale III Konstytucji RP”17. Konstytucyjne
źródła prawa (źródła prawa w rozumieniu Konstytucji
RP) stanowią akty normatywne.
Prof. Andrzej Bałaban podkreśla, że zasadnicza przebudowa całych gałęzi prawa w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. nie pozostawiła już czasu na gruntowną reformę systemu źródeł prawa (pojęcie to zostało użyte
przez autora jako synonim „rodzajów aktów normatywnych”)18. Niezależnie od powyższego autor traktuje koncepcję systemu źródeł prawa w Konstytucji RP
jako odzwierciedlenie nowych zasad ustroju i nowej idei
aparatu państwowego, co wiąże się z presją prawa międzynarodowego, jak również wpływem spodziewanej
integracji europejskiej na polski system prawa19.
Konstytucja RP wyodrębnia dwie grupy aktów normatywnych20. W art. 87 ust. 1 i 2 wymienia źródła prawa o charakterze powszechnie obowiązującym: Konstytucję RP, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego.
Ponadto Konstytucja RP w art. 93 wspomina o
uchwałach Rady Ministrów oraz zarządzeniach Prezesa
RM i ministrów jako źródłach prawa o charakterze wewnętrznym. Akty o powszechnej mocy obowiązującej
mogą wiązać wszystkie podmioty prawa, przy czym obowiązują bądź na całym terytorium kraju (Konstytucja
RP, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i
rozporządzenia), bądź na obszarze objętym władztwem organów, które je ustanowiły (akty prawa
miejscowego). Akty o charakterze wewnętrznym nie
są aktami o mocy powszechnie obowiązującej – obowiązują one jedynie jednostki organizacyjne podległe
organowi, który określony akt ustanowił.
Prof. Stefan Rozmaryn podjął próbę zdefiniowania pojęcia „źródeł prawa”, twierdząc, że „źródło prawa” powszechnie obowiązującego to takie źródło, „które
może służyć tworzeniu norm prawnych wiążących wszystkich adresatów prawa”21. Jego zdaniem, to nie charakter
czynności prawodawczej przesądza o charakterze
normy jako powszechnie obowiązującej. „Normy zawarte w akcie wydanym w procedurze przewidzianej dla
«prawa powszechnie obowiązującego», a adresowane do
jednostek organizacyjnie podległych wydającemu akt, nie
uzyskałyby statusu norm powszechnie obowiązujących i
nie mogłyby być podstawą decyzji w stosunku do obywateli”22. W dalszych rozważaniach autor wyraża pogląd
– kierując się stanowiskiem prof. Sławomiry Wronkowskiej, „że jeżeli norma jest adresowana do jednostek
organizacyjnie podległych podmiotowi, który je wydaje,
i jeśli podmiot ten jest upoważniony do stanowienia norm
jesień 2012
17
danego rodzaju i czyni to w przewidzianej procedurze (która skądinąd nie jest precyzyjnie wyznaczona), to jego norma ma charakter wewnętrzny. Jeśli norma, którą wydaje,
wykracza poza krąg adresatów będących jednostkami organizacyjnie podległymi – akt ją zawierający jest niekonstytucyjny”23.
W piśmiennictwie z zakresu prawa konstytucyjnego
przyjmuje się, że katalog aktów o powszechnej mocy
obowiązującej określony w Konstytucji RP stanowi katalog zamknięty, co oznacza, iż akt normatywny, który nie został wymieniony w katalogu określonym w art.
87 Konstytucji RP, nie może w systemie prawa być
uznawany za akt o powszechnej mocy obowiązującej.
Natomiast katalog aktów o charakterze wewnętrznym
określony w art. 93 Konstytucji RP – zgodnie z piśmiennictwem – stanowi katalog otwarty. Oprócz aktów
normatywnych wprost wymienionych w Konstytucji RP
w systemie prawa mogą obowiązywać inne akty o charakterze wewnętrznym. Nie jest także zamknięty krąg
organów władzy publicznej, które posiadają kompetencje do stanowienia aktów o charakterze wewnętrznym24.
Przykładowo prof. Sławomira Wronkowska uważa25,
że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo potwierdziło,
iż nastąpiło w Konstytucji RP „zamknięcie” systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w aspekcie zarówno przedmiotowym (co do form tworzenia prawa),
jak i podmiotowym (co do podmiotów wyposażonych
w kompetencje prawotwórcze). Według autorki bezsporne również pozostało to, że system prawa wewnętrznego jest otwarty w jego aspekcie podmiotowym26.
Patrząc przez pryzmat tekstu Konstytucji RP, niewątpliwie nasuwa się pytanie, czy twierdzenia, iż wymieniony
w niej katalog źródeł prawa o mocy powszechnie obowiązującej ma charakter „zamknięty”, a katalog źródeł
prawa o charakterze wewnętrznym charakter „otwarty”, są tak oczywiste, jak to wynika z twierdzeń formułowanych w piśmiennictwie. Pytanie to jest aktualne
zarówno w odniesieniu do aktów o mocy powszechnie
obowiązującej, jak i aktów wewnętrznych. Zadając je
w trakcie prowadzonych rozważań, wyodrębnić można
następujące problemy:
1. Doktryna prawa administracyjnego głosi, że pojęcie „zamkniętego systemu źródeł prawa administracyjnego” odnosi się do tzw. aktywności legislacyjnej
organów administracji publicznej, która polega na tym,
iż działalność prawotwórcza tych organów występuje zamiast aktywności legislacyjnej ustawodawcy, dopełniając ją niejako na podstawie odpowiedniego
upoważnienia ustawy27. „Jest to zatem tworzenie prawa wykonawczego do ustawy zamiast ustawodawcy w
tych przypadkach, gdy kwestie materii ustawowej nadają się do delegowania na rzecz organów administracji
publicznej”28.
W literaturze pojawił się pogląd dotyczący aktywności
prawotwórczej organów administracji publicznej w za-
kresie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji publicznej, którą nauka prawa administracyjnego określa jako tworzenie prawa typu „forma
działania”29. Zgodnie z doktryną prawa administracyjnego
są to sytuacje praktyczne i prawne, w których administracja publiczna – „nie po to, by działać za ustawodawcę w zakresie legislacji, lecz po to, by wykonać określone zadania publiczne, korzystając przy tym na podstawie upoważnienia ustawowego z zakresu swej wiedzy fachowej –
tworzy prawo powszechnie obowiązujące typu forma
działania”30. Tak wyodrębnioną aktywność prawotwórczą organów administracji publicznej nauka prawa
administracyjnego wiąże z pojęciem „przepisów administracyjnych”.
Administratywiści, argumentując praktykę związaną
z prawotwórczą działalnością organów administracji
publicznej, sprowadzającą się do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego , wskazują, że:
„W tym przypadku nauce prawa administracyjnego
nie chodzi o niekonstytucyjne otwarcie źródeł powszechnie obowiązującego prawa typu legislacja, lecz
o stwierdzenie, że przepisy prawa mogą zawierać ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawotwórczego typu forma działania, który niekoniecznie musi mieć
postać rozporządzenia wykonawczego względem ustawy (a więc legislacyjnego), lecz przykładowo postać zarządzenia lub uchwały opartej na odpowiednim upoważnieniu ustawy”31.
Powstaje pytanie, czy można uznać przedstawioną powyżej argumentację za przekonującą. Literalnie rozumiejąc przytoczoną wypowiedź, trzeba by przyjąć,
iż zarządzenia lub uchwały oparte na delegacji ustawowej mogą stanowić źródło prawa powszechnie obowiązującego, a to stanowiłoby zaprzeczenie intencji
prawodawcy, który wyodrębnił dwie odmienne kategorie aktów normatywnych w art. 87 oraz art. 93
Konstytucji RP.
Mając na uwadze powyższe spostrzeżenie, interesujący
wydaje się pogląd prof. Michała Kuleszy, który wprost
pisze, że „w rozdziale o źródłach prawa Konstytucja RP
nie zajmuje się przepisami administracyjnymi, bo konstytucja w ogóle nie zajmuje się formami działania administracji (poza ogólną zasadą, że wszystkie organy państwa obowiązane są przestrzegać prawa – art. 7)”32. Wedle tego autora „Konstytucja RP nie odróżnia «ustawodawstwa» (i należących do tej kategorii przepisów wykonawczych do ustaw) od «przepisów administracyjnych»,
które nie są żadnymi «źródłami prawa» – w sensie ustawodawczym, lecz stanowią formę działania administracji
publicznej”33. Konkludując, prof. Michał Kulesza stwierdza, że tylko organy i podmioty wprost w Konstytucji
RP wymienione, stanowiąc akty prawne tam wymienione, tworzą źródła prawa w znaczeniu tego pojęcia,
które przyjął ustrojodawca. Zdaniem prof. Michała Kuleszy zasadny jest zatem pogląd, że system źródeł prawa jest zamknięty w Konstytucji RP tak od strony podmiotowej, jak i przedmiotowej34. Stanowisko, by od konstytucyjnych źródeł prawa odróżnić rozmaite akty two-
jesień 2012
18
rzone przez administrację, nie jest w nauce odosobnione35. Niewątpliwie poglądy formułowane w tej materii muszą jednakże rodzić pytanie o moc obowiązującą aktów, które jednakże nie obejmują tzw. przepisów administracyjnych.
Odrębny problem stanowi kwestia przepisów prawa
wspólnotowego, które niewątpliwie mają charakter źródeł prawa o mocy powszechnie obowiązującej, natomiast w art. 87 Konstytucji RP nie ma o nich mowy36.
To ostatnie zagadnienie z pewnością wymaga podjęcia,
zwłaszcza mając na uwadze rozstrzygnięcie Trybunału
Konstytucyjnego, który w jednych z ostatnich orzeczeń
uznał, iż posiada kompetencję do badania zgodności
z Konstytucją RP aktów prawa europejskiego37.
2. Analiza tekstu Konstytucji RP pozwala na sformułowanie wniosku, że nie definiuje ona pojęcia „akt
prawa miejscowego”38, pozostawiając ustawodawcy
określenie szczegółowych zasad i trybu ich wydawania (art. 94 zd. 2)39. Wobec tego do wydania aktu prawa miejscowego w danej materii konieczne jest zamieszczenie w ustawie upoważnienia, określającego zasady i tryb jego wydania.
Jeżeli zaakceptować argument przedstawiany w literaturze, że prawodawca konstytucyjny enumeratywnie
wyliczając źródła prawa powszechnie obowiązującego wymienione w art. 87 ust. 1 miał zamiar zamknąć ich katalog
– to, jak zauważa jeden z autorów – w przypadku prawa
miejscowego mamy do czynienia z sytuacją wyraźnie odmienną, a mianowicie z ogólnym określeniem „akty”, bez
konkretyzacji ich nazw (art. 87 ust. 2)40. Czy zatem w
świetle treści Konstytucji RP można mówić o „otwartości”
czy też „zamkniętym charakterze” aktów prawa miejscowego? Niewątpliwie określenie w postaci nazwy generalnej powoduje, że kwalifikacja danego aktu jako aktu
prawa miejscowego należącego do systemu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona
przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych41. W literaturze wskazuje się, że elementem materialnym jest zamieszczenie w akcie co najmniej jednej
normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym42.
3. Niezwykle kontrowersyjnym, a zarazem jednym z
najistotniejszych z punktu widzenia podjętej problematyki jest problem „otwartości” aktów prawa wewnętrznego.
Przykładowo prof. Jan Zimmermann nie podziela prezentowanego powszechnie w tej materii stanowiska, wyrażając pogląd, że „także katalog źródeł prawa wewnętrznego został przez Konstytucję RP zamknięty”43.
Uważa on, że zamknięcie katalogu tych źródeł jest
pożyteczne przede wszystkim dla zagwarantowania legalności działania organów administracji publicznej i kontrolowania tego działania. Utożsamia on „legalność” ze
„zgodnością z prawem”, która pozostaje dla niego zarówno
podstawowym wymogiem funkcjonowania administracji publicznej, jak i podstawowym kryterium kontroli
sądowej oraz nadzoru nad samorządem terytorialnym.
Szczegółowo zagadnienie źródeł prawa o charakterze
wewnętrznym przedstawia prof. Andrzej Bałaban,
który zalicza prawo wewnętrzne do kategorii zjawisk
prawodawczych44. Jego zdaniem Konstytucja RP określa – w ograniczonym zakresie – cechy prawne aktów
uznawanych za „prawo wewnętrzne”, co wynika z faktu, „że godząc się z ich rozmaitością, skupia się na ograniczeniu ich skuteczności”45. Autor stwierdził, że próba
nadania pewnego ładu zarówno prawodawstwu wewnętrznemu, jak i określenie granic jego skuteczności przeprowadzona została po to, by wzmocnić siłę regulacji prawa powszechnie obowiązującego, „którego
jakość znacznie łatwiej jest zagwarantować, a także zadbać o jego znajomość i akceptację wśród podstawowych
grup adresatów, a zwłaszcza obywateli”46.
Prof. Andrzej Bałaban wskazuje także ogólny problem,
który jego zdaniem stanowi nieodłączny element
funkcjonowania organów w dzisiejszych czasach.
Według tego autora struktury organizacyjne działające
we współczesnej Polsce opierają się na pozycji monopolisty, a nie tylko na uprawnieniach władczych względem obywatela, co powoduje, iż coraz częściej nie mają
one charakteru hierarchicznego. „Odległe prawo powszechnie obowiązujące wydawać się może abstrakcją w
pertraktacjach ze strukturami interesu, które oferują
nową «kontraktową» postać prawa”47. W istocie to zasady organizacyjne rządzone daną strukturą mają
wpływ na tworzenie aktów prawa wewnętrznego. Sytuacja ta powoduje, że prawo wewnętrzne inaczej
działa wewnątrz tej struktury, a inaczej na zewnątrz48.
4. Nie można także pominąć zagadnienia związanego
z kwalifikowaniem aktów wydawanych przez kompetentne organy administracyjne, a nie wymienionych
wprost w Konstytucji RP jako aktów normatywnych.
Przykładowo w dyskusji poświęconej źródłom prawa
administracyjnego, która miała miejsce podczas konferencji z okazji 100. rocznicy urodzin prof. Jerzego Stefana Langroda, jeden z uczestników stwierdził, iż „w
doktrynie plany, programy, strategie są to akty polityki
administracyjnej, nie mają charakteru aktów normatywnych (…)”49. Jako przykład przytacza on plany
gospodarki odpadami przewidziane w ustawie o odpadach50. Pomimo że zgodnie z dyrektywą o odpadach
wiążą one posiadaczy odpadów, doktryna zajmująca się
zagadnieniem form działania administracji oraz systemem instrumentów prawnych nie zalicza ich do grupy aktów normatywnych. Autor zasadnie zapytuje, „czy
wystarczającą rzeczą i dopuszczalną z konstytucyjnego
punktu widzenia jest wprowadzenie do ustawy o odpadach założenia, że decyzje administracyjne wydawane w
oparciu o jej przepisy muszą być zgodne z planami gospodarki odpadami; czy to nie jest pośrednie nadanie charakteru normatywnego planowi. Jest to prawem wspólnotowym wymagane, ale czy dopuszczalne z punktu widzenia naszych przepisów”51.
Prof. Andrzej Bałaban, rozróżniając za prof. Michałem
Kuleszą prawodawstwo podlegające rygorom konsty-
jesień 2012
19
tucyjnym oraz „przepisy administracyjne”, expressis verbis pisze, iż spośród tych ostatnich może wydzielić takie,
„które nie mają wszystkich cech właściwych prawu”52. Do
nich zalicza m.in. rozliczne formy programowania i planowania, budżety, normy techniczne i wiele innych53. Na
uwagę zasługuje również kolejne stwierdzenie tego autora,
że „tam gdzie możliwe jest wykazanie, iż akt prawny nie wyczerpuje znamion aktu normatywnoprawnego, można przyjąć,
iż nie podlega on ogólnym regułom tworzenia prawa ustanowionym w Konstytucji RP, ale podlega regułom specjalnym, odrębnie ustalonym, np. w ustawie, statucie, zarządzeniu, zwyczajowo itp.”54. Stanowczo jednak zaprzecza, jakoby charakter taki miały wszystkie przepisy administracyjne. Zasadnie można w świetle powyższej wypowiedzi zapytać,
co stanowi kryterium przesądzające o tym, że „akt nie wyczerpuje znamion aktu normatywnoprawnego”, czego następstwem – według tezy sformułowanej przez powyższego autora – jest to, iż akt nie podlega normom
konstytucyjnym. Nieodzownie musi się pojawić także
myśl, czy w ogóle można cechę obowiązywania (przynależności do systemu) wiązać z aktami, które nie podlegają Konstytucji RP. Pojawiają się także kolejne
wątpliwości, czy istnieją (lub mogą istnieć) dokumenty (akty) stanowiące efekt działalności władzy publicznej, zawierające reguły zachowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a także wykazujące cechy charakterystyczne przykładowo dla aktów prawa miejscowego, które nie są jednak aktami normatywnymi. Czy
stanowią one (lub mogą stanowić) odrębny zbiór aktów,
istniejących poza Konstytucją RP? Jeżeli odmówić takim
aktom charakteru aktów normatywnych, to czymże one
będą? Nauka prawa nie zna innej kategorii, do której takie akty mogłyby zostać zaliczone. Poglądy głoszone w
tej materii, według mnie, są „dość niebezpieczne”, mając
na uwadze badanie konstytucyjności źródeł prawa
przez Trybunał Konstytucyjny.
Jeżeli natomiast uznać plany gospodarki odpadami za
akta normatywne, otwarta pozostaje kwestia, czy akty
te mają charakter źródeł prawa o powszechnej mocy
obowiązującej, czy też stanowią źródła prawa o charakterze wewnętrznym. Kwestię tę porusza w swoich
wypowiedziach prof. Jan Zimmermann, wskazując że
problemy w tej materii spowodowane są pojawieniem
się nowych organów administracji publicznej, nowych instytucji ustrojowych, rozwinięciem się samorządu terytorialnego. Jego zdaniem, tworzone są
nowe, nieznane dotąd formy działania, których odpowiednie zakwalifikowanie powoduje bardzo poważne
trudności (np. kontrowersyjna instytucja „studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy”, które nie jest aktem prawa miejscowego)55. Odrębną kwestię stanowi problem aktów
zaliczanych do aktów prawa miejscowego, zatem
aktów o powszechnej mocy obowiązującej, które
według wymogów określonych przez prawodawcę
muszą być zgodne z aktami o charakterze wewnętrznym. Nie można także pominąć zagadnienia niespójności pomiędzy przepisami poszczególnych aktów56.
Kwestie te, niezwykle istotne z punktu widzenia prawa ochrony środowiska, zostaną rozwinięte w dalszych
rozważaniach.
W świetle problemów poruszonych powyżej, a także
mając na uwadze treść przepisów Konstytucji RP,
można zadać pytanie: z czego wynika „zamknięcie” katalogu źródeł prawa o mocy powszechnie obowiązującej
oraz na jakiej podstawie mówi się o „otwarciu” katalogu
źródeł prawa wewnętrznego?
Moim zdaniem poglądy formułowane w tej materii w
doktrynie nie mają oparcia w tekście przepisów Konstytucji RP. Otóż ani z treści art. 87, ani art. 93 Konstytucji RP nie wynika ich charakter. Treść tych artykułów nie przesądza o tym, czy źródła prawa w nich wymienione mają charakter zamknięty czy otwarty.
Względy semantyczne tego nie przesądzają. Być może
decydują o tym względy pragmatyczne. Skoro doktryna
przyjęła, że katalog źródeł prawa wewnętrznego ma charakter otwarty, to zasadnie można sformułować pogląd,
że brak jest przeszkód, aby katalog aktów o powszechnej mocy obowiązującej także traktować jako
katalog o charakterze otwartym, co spróbuję uzasadnić w toku dalszej analizy. Trudno jednakże w moim
przekonaniu zaakceptować stanowisko, że istnieją
(obowiązują) akty prawne, które nie mieszczą się w katalogu konstytucyjnym. Oczywiście, można stwierdzić,
że nie są one prawem, ale w istocie wypowiedzi formułowane w tej materii to nic innego, tylko „żonglowanie” pojęciem „prawa”. Uważam, że jeżeli Konstytucja RP stanowi najwyższy akt w systemie, nie można
mówić o istnieniu form działania administracji, które
w ramach Konstytucji RP się nie mieszczą. Zatem niezależnie od nazewnictwa każdy akt prawny wydawany
przez organy administracji powinien podlegać kwalifikacji w ramach katalogu źródeł określonego przez
ustrojodawcę.
III
Charakterystyka źródeł prawa sensu largo
Prowadząc rozważania poświęcone problematyce
źródeł prawa, nie można pominąć kwestii związanych z poszukiwaniem źródeł prawa poza ramami wyznaczonymi przez Konstytucję RP (źródła prawa sensu largo). Czy oprócz źródeł wprost tam wymienionych
istnieją inne źródła prawa niewymienione w przepisach
konstytucyjnych, które nie mają charakteru aktów normatywnych wydawanych przez kompetentne organy
w oparciu o przysługujące im kompetencje prawodawcze? Oczywiste jest, że w Konstytucji RP nie
wszystko zostało zapisane. Np. z tekstu przepisów konstytucyjnych nie wynika, że normy ustawy powinny
mieć charakter norm generalnych i abstrakcyjnych, a
współcześnie uważa się to za element należący niejako do pojęcia „ustawy”. Dlaczego zatem wykluczyć
istnienie innych źródeł prawa niż akty normatywne wymienione w Konstytucji RP?
Podejmując niniejsze zagadnienie, rozpocznę od
przedstawienia sformułowanej przez prof. Zenona
jesień 2012
20
Ziembińskiego na przełomie lat 60. i 70. tzw. normatywnej koncepcji źródeł prawa. Według tego autora koncepcja ta „powinna pozwalać na rozstrzyganie, jakie normy należą, a jakie nie należą do danego systemu prawnego, albo – inaczej sprawę ujmując – powinna pozwalać
rozstrzygać, czy jakaś norma postępowania jest czy nie
jest normą danego systemu prawnego”57. Kryteria zaproponowane przez prof. Zenona Ziembińskiego wskazują zatem na to, jakie normy są normami obowiązującymi, a jakie nie obowiązują w danym systemie
prawnym58. „Jest to więc swoisty zespół metanorm – norm
dotyczących przypisywania mocy obowiązującej normom jako zaliczanym do danego systemu”59. Te metanormy wyznaczane są – zdaniem tego autora – z jednej strony przez treść wydawanych w oparciu o Konstytucję RP przepisów prawnych, a z drugiej – przez
przyjmowaną w danym kraju doktrynę prawniczą60.
Na normatywną koncepcję źródeł prawa składają się
reguły dwojakiego rodzaju: a) reguły walidacyjne,
nakazujące uznawać jakieś fakty za fakty prawotwórcze danego systemu, oraz b) reguły egzegezy, czyli reguły interpretowania tekstów prawnych, reguły inferencyjne, dotyczące wnioskowania z obowiązywania
jakichś jednych norm o obowiązywaniu innych norm
prawnych oraz reguły kolizyjne, określające sposoby
eliminowania niezgodności norm systemu61.
Koncepcja prof. Zenona Ziembińskiego, stanowiąca
teoretycznoprawną propozycję, niewątpliwie znalazła
swój wyraz w doktrynie prawa administracyjnego w wypowiedziach, w których formułuje się pogląd o istnieniu
tzw. „niezorganizowanych źródeł prawa administracyjnego”. Oczywiste wydaje się, że istnienie tzw. źródeł
„niezorganizowanych” w rozumieniu przyjmowanym
przez prof. Zenona Ziembińskiego nie może być ograniczane tylko do prawa administracyjnego. Takie
źródła niewątpliwie istnieją także w innych gałęziach
prawa: w prawie cywilnym, karnym, gospodarczym, a
nawet konstytucyjnym.
W literaturze wskazuje się, że obserwacja oraz ocena współczesnej praktyki nakazuje uwzględnienie w systemie źródeł prawa administracyjnego nie tylko konstytucyjnych źródeł prawa, a więc prawa powszechnie
obowiązującego oraz prawa wewnętrznego, ale również
dopuszczenie istnienia tzw. „niezorganizowanych źródeł prawa administracyjnego”62. Podkreśla się jednakże, że norma zawarta w tzw. „niezorganizowanym
źródle prawa” nie może naruszać porządku prawnego
i wykraczać poza jego granice, nie tylko te wyraźnie zakreślone przez konstytucyjny system źródeł prawa rozumiany w kategoriach aktów normatywnych, ale – jak
pisze Jerzy Stefan Langrod – także i te, które wynikają
z wykładni zasad całego systemu prawnego63. W mojej ocenie zwłaszcza ostatni fragment przytoczonej wypowiedzi może budzić pewne wątpliwości, gdyż przyjęcie, że tzw. „niezorganizowane źródła prawa” nie mogą
wykraczać także poza granice wyznaczone przez
wykładnię zasad całego systemu prawa, oznaczałoby,
iż zasady wykładni „niezorganizowanego źródła prawa”
nie stanowią prawa. Oczywiste jest, że intencje prof.
Zenona Ziembińskiego były odmienne, zatem w tym
miejscu można zaobserwować rozbieżność poglądów
Jerzego Stefana Langroda w odniesieniu do koncepcji
Zenona Ziembińskiego.
Jeszcze inne stanowisko w tej materii wyraziła dr hab.
Dorota Dąbek. Jej zdaniem te tzw. „niezorganizowane
źródła prawa administracyjnego” mogą mieć charakter
normatywny64. Zaliczenie norm prawnych do katalogu
„niezorganizowanych źródeł prawa administracyjnego”
nie może być dowolne. Dorota Dąbek precyzuje
przesłanki, które jej zdaniem w tym względzie muszą
zostać spełnione. Po pierwsze powinny zawierać wypowiedzi dyrektywalne, wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, a elementami składowymi
zawartych w tych źródłach norm będą: określenie adresatów normy, okoliczności, w których norma ta znajduje zastosowanie, oraz działania65. Po drugie, aby zaliczyć normy prawne do źródeł prawa – oprócz owej normatywności – muszą one mieć charakter abstrakcyjny i generalny66.
Dorota Dąbek do kategorii źródeł prawa administracyjnego zalicza: zwyczaj, prawo sędziowskie itp.67.
Przytoczony pogląd znajduje także potwierdzenie w wypowiedzi prof. Jana Bocia, który wskazuje, że nauka prawa powinna uwzględnić praktykę, która funkcjonuje niekiedy poza regulacją pozytywnoprawną czy ustaleniami
nauki prawa68.
Mając na uwadze przytoczone stanowiska, węzłowym
problemem staje się to, czy źródło prawa mogą stanowić
wyłącznie akty stanowienia prawa, czy też zasadne jest
przyjęcie, iż źródła prawa mogą powstawać także w procesie stosowania prawa.
Jerzy Stefan Langrod podkreśla, że normy prawne
tworzone w ten sposób są działaniem na pograniczu
stosowania prawa obowiązującego i jego tworzenia,
jednak – poprzez tzw. niezorganizowane źródła prawa nie wynajdujemy prawa ani go nie wymyślamy,
lecz jedynie go znajdujemy i odkrywamy69. Przytoczona wypowiedź, aczkolwiek bardzo cenna, nie
rozstrzyga postawionego zagadnienia. Zwrócić należy
jednakże uwagę na to, że doktryna prawa administracyjnego, wskazując, że z samego określenia
„niezorganizowanych źródeł prawa administracyjnego” wynika różnorodność i nieprzewidywalność ich
form, zalicza do tej grupy m.in. zwyczaj, prawo sędziowskie, poglądy doktryny, normy społeczne, normy moralne, normy techniczne i normy wiedzy nieumieszczone w systemie prawa, a także normy polityczne, do których mogą odsyłać przepisy prawa70.
Analizując przedstawiony katalog, zasadny jest pogląd, że normy powstające w toku stosowania prawa
mogą stanowić źródło prawa. Biorąc pod uwagę charakter norm zaliczanych do niezorganizowanych
źródeł prawa w kontekście treści Konstytucji RP,
można uznać je za „swoiste” źródła prawa.
Prof. Zenon Ziembiński podkreślał, że koncepcja źródeł prawa jakiegoś systemu powinna zawierać okreś-
jesień 2012
21
lone zasady co do uznania prawotwórczej roli zwyczaju,
precedensów, jak również prawotwórczej roli tez formułowanych przez uczonych prawników71. Pisał on, że
„w przypadku norm zwyczajowych opinia o tym, że normy te powinny być podstawą odpowiednich decyzji organów państwowych, np. że ich przekroczenie ma być
sankcjonowane w postaci egzekucji, kształtuje się jeszcze
przed tym, nim zdarzy się przypadek, w którym organy
państwowe tak właśnie postąpią. Fakt, iż w jakimś przypadku organy państwa zareagowały w formie sankcji za
przekroczenie normy postępowania nie ustanowionej przez
prawodawcę, lecz ukształtowanej zwyczajowo, ma w tej
sytuacji charakter jedynie precedensu potwierdzającego,
jest objawem tego, że norma zwyczajowa została uznana za obowiązującą prawnie, lecz nie jest aktem o charakterze konstytutywnym”72. Natomiast „w przypadku precedensu prawotwórczego sytuacja polega na tym, iż jakiś organ podejmuje decyzję w określonej sprawie, choć
brak podstaw w normach dotychczas uznawanych za obowiązujące do wydania takiej decyzji lub podstawy te są
w jakimś elemencie niedostatecznie określone, a następnie
doktryna prawnicza, środowisko prawnicze uznaje, że decyzja ta zostaje podjęta na podstawie jakiejś normy generalnej i abstrakcyjnej, którą odtąd uważa się za
prawnie obowiązującą”73.
Odrębną kwestią pozostaje natomiast pytanie, czy w
przypadku „niezorganizowanych źródeł prawa administracyjnego” możliwe jest określenie zasad, o których
pisał prof. Zenon Ziembiński. W szczególności problem
ten będzie dotyczył właśnie norm stanowiących źródło
prawa, powstających w procesie stosowania prawa. Dorota Dąbek uważa, że niezorganizowane źródła prawa nie
mogą być formalną podstawą do podejmowania konkretnych rozstrzygnięć administracyjnych. Jej zdaniem
oparcie decyzji administracyjnej wyłącznie na podstawie
prawnej znajdującej się w którymś z rodzajów niezorganizowanych źródeł prawa byłoby sprzeczne z zasadami
konstytucyjnymi74.
Analiza powyższej wypowiedzi prowadzi do wniosku, że
można wyodrębnić dwie grupy źródeł prawa administracyjnego:
– źródła w rozumieniu aktów normatywnych, które
mogą stanowić zarówno formalną, jak i materialną podstawę decyzji wydawanych w procesie stosowania prawa (czyli wpływać, czy nawet przesądzać o treści wydawanych decyzji);
– tzw. „niezorganizowane źródła prawa administracyjnego”, które mogą stanowić materialną podstawę decyzji wydawanych w procesie stosowania prawa, natomiast nie mogą stanowić formalnej podstawy wydawanych decyzji.
Myślę, że należy rozważyć problem samego nazwania jakiejś grupy aktów wydawanych przez organy administracji „niezorganizowanymi źródłami prawa”.
„Niezorganizowane” to znaczy jakie? Trzeba zważyć na
fakt, że skoro nauka prawa administracyjnego wyróżnia
„niezorganizowane źródła prawa”, to a contrario powinna także posługiwać się pojęciem „zorganizowanych
źródeł prawa”, a tego nie czyni. „Zorganizowany” to
według słownika „taki, który potrafi dobrze zaplanować
i zorganizować swoje życie”, „odznaczający się dobrą organizacją”; a „zorganizować” to „zaplanować coś i
przeprowadzić jakieś działanie, „stworzyć zespół do
wspólnego działania lub założyć instytucję, organizację
itp.75. Mając na uwadze powyższe charakterystyki, równie dobrze ta grupa źródeł mogłaby być określana
każdym innym słowem. Uważam, że określenie źródeł
prawa przymiotnikiem „niezorganizowane” stanowi
swoisty zabieg, za pomocą którego doktryna prawa administracyjnego chce stworzyć pozory, iż wydawane
przez organy administracji akty mają charakter normatywny. Zabieg taki – być może – ma za zadanie niejako usprawiedliwić działania organów administracji w
tej materii w obliczu konstytucyjnego katalogu źródeł
prawa. Sądzę, biorąc pod uwagę powyższe, że określenie źródeł prawa „niezorganizowanymi” jest zbędne.
W moim przekonaniu albo akt jest kwalifikowany jako
źródło prawa o mocy powszechnie obowiązującej i jego
postanowienia obowiązują erga omnes, albo nie.
IV
Wnioski końcowe
Podsumowując powyższe rozważania, możemy sformułować kilka wniosków ogólnych:
Pierwszy poddany analizie problem wiąże się z formułowanymi twierdzeniami wskazującymi na reguły
ustalone w Konstytucji RP, zgodnie z którymi katalog
aktów o powszechnej mocy obowiązującej ma charakter
„zamknięty”, a katalog aktów prawa wewnętrznego charakter „otwarty”. Konstytucja RP wskazuje jedynie na
to, jakie akty zaliczane są przez ustrojodawcę do
każdego z wymienionych katalogów, natomiast w
tekście ustawy zasadniczej brakuje sformułowań, które by mogły wskazywać jednoznacznie na „otwartość”
bądź zamknięty charakter tych katalogów. Zatem stanowiska, zgodnie z którymi katalog źródeł prawa o powszechnej mocy obowiązującej ma charakter „zamknięty”, a katalog aktów prawa wewnętrznego charakter „otwarty”, to tylko pewne propozycje wskazujące ma możliwość przyjęcia pewnej konwencji,
którą weryfikuje praktyka.
Zasadny wydaje się pogląd, że patrząc na praktykę legislacyjną stanowiącą wynik przyjętych zobowiązań międzynarodowych, jak i działań podejmowanych w szeroko rozumianej sferze administracji, katalog źródeł prawa ustalony w Konstytucji RP nie odpowiada zmieniającym się stosunkom społecznym w postaci „wielości” aktów normatywnych, które ustanawiają reguły
zachowania, w tym reguły o powszechnej mocy obowiązującej. Przykładem potwierdzającym to mogą
być rozmaite przepisy prawa wspólnotowego, które
niewątpliwie mają charakter źródeł prawa o mocy powszechnie obowiązującej, trudno natomiast zakwalifikować je w ramach katalogu określonego w art. 87
Konstytucji RP. W tym stanie przepisy Konstytucji RP
jesień 2012
22
określające źródła prawa wymagają pilnej nowelizacji.
Konstytucja RP nie definiuje pojęcia „akt prawa miejscowego”. Są one określane ogólną nazwą „akty”, jednakże nie zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane.
W takiej sytuacji ciężar ustalenia, czy określony akt ma
charakter aktu o powszechnej mocy obowiązującej, spoczywa na doktrynie. Uważam, że w odniesieniu do tego
typu sytuacji doktryna powinna ustalić kryteria, których
spełnienie będzie przesądzać o charakterze prawnym danego aktu. Zgadzam się z poglądami wyrażanymi w piśmiennictwie, że w świetle treści norm konstytucyjnych każdorazowo należy ustalać, czy rzeczywiście dany akt ma charakter prawa miejscowego, a więc
kto jest adresatem norm z niego wyprowadzonych (czy
mają one charakter norm o powszechnej mocy obowiązującej, czyli obowiązują podmioty zewnętrzne wobec administracji), jaki akt prawny stanowi jego podstawę
normatywną oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości76. Podkreślam, że „w żadnym wypadku nie jest decydująca nazwa nagłówka aktu lub brak
wskazania tej nazwy w upoważnieniu ustawowym”77.
Jeżeli przez „źródła prawa” rozumie się „wszystko to”,
co stanowi źródło obowiązujących norm, zasadny jest
pogląd, iż w świetle współczesnej praktyki w zakresie
prawa administracyjnego źródła prawa administracyjnego stanowią nie tylko akty prawne, które Konstytucja RP wprost zalicza do źródeł prawa o powszechnej mocy obowiązującej czy też źródeł prawa o
charakterze wewnętrznym, ale również inne akty,
które nie zostały wprost wymienione w Konstytucji RP,
a które stanowią źródło norm. Skoro mają one charakter
normatywny, stanowią źródło prawa. W moim przekonaniu nie są uzasadnione poglądy, które akty te klasyfikują poza konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa. Uważam, że każdy akt prawny powinien być klasyfikowany bądź jako akt o powszechnej mocy obowiązującej, bądź jako akt wewnętrzny (o jego zaklasyfikowaniu będzie decydowało spełnienie określonych
kryteriów). Akceptacja stanowiska, że w prawie administracyjnym istnieją źródła prawa, których nie
można umieścić w ramach konstytucyjnego katalogu,
jest nie do utrzymania np. z uwagi na badanie konstytucyjności tych aktów czy też możliwość zaskarżenia
wydawanych na ich podstawie decyzji.
Mając na uwadze różnorodność i nieprzewidywalność
form, które stanowią źródło norm w zakresie prawa
administracyjnego, w doktrynie zaproponowano termin „niezorganizowane źródła prawa administracyjnego”. Poglądy spotykane w piśmiennictwie wskazują
na istnienie w praktyce dwóch grup źródeł prawa administracyjnego:
– źródła w rozumieniu aktów normatywnych, które
mogą stanowić zarówno formalną, jak i materialną podstawę decyzji wydawanych w procesie stosowania prawa (czyli wpływać, czy nawet przesądzać, o treści wydawanych decyzji);
– tzw. „niezorganizowane źródła prawa administracyjnego”, które mogą stanowić materialną podstawę de-
cyzji wydawanych w procesie stosowania prawa, natomiast nie mogą stanowić formalnej podstawy wydawanych decyzji. Niestety, w świetle przeprowadzonych rozważań przytoczone rozróżnienie nie jest pomocne dla zakwalifikowania jako źródeł prawa aktów
prawnych, które nie zostały przez prawodawcę skonkretyzowane w Konstytucji RP. Wiąże się to z faktem,
że ewentualna kwalifikacja tych aktów będzie uzależniona od uprzedniego ustalenia, czy mogą one stanowić formalną podstawę wydawania decyzji. Rozróżnienie to potwierdza jednakże, że nie można źródeł
prawa ograniczać jedynie do aktów prawnych wprost
wymienionych w Konstytucji RP. W szczególności podzielam pogląd wyrażony przez prof. Jana Bocia, który wskazał, że nauka prawa powinna uwzględnić praktykę funkcjonującą niekiedy poza regulacją pozytywnoprawną czy ustaleniami nauki prawa78.
W świetle przeprowadzonych rozważań nie znajduje
uzasadnienia określanie źródeł prawa przymiotnikiem „niezorganizowane”. Wprowadzenie tego terminu stanowi wyłącznie swoisty zabieg, za pomocą którego nauka prawa administracyjnego stara się uzasadnić, iż źródłem norm prawnych są nie tylko akty
prawne określone w katalogu konstytucyjnym, lecz normy mogą także mieć inne pochodzenie. Trudno natomiast mówić o jakimś „zorganizowaniu” bądź „niezorganizowaniu” źródeł prawa.
Akty prawne stanowiące „swoiste źródła prawa administracyjnego” będą kwalifikowane bądź jako akty
o powszechnej mocy obowiązującej, bądź jako akty o
charakterze wewnętrznym. Kryterium decydujące o
zakwalifikowaniu określonego aktu będzie stanowiło
to, czy jego postanowienia będą obowiązywać erga
omnes. Szereg aktów, które nie zostały wprost wymienione w konstytucyjnym katalogu aktów o powszechnej mocy obowiązującej, wywołuje skutki
prawne wobec podmiotów znajdujących się poza
strukturami organów, które dany akt ustanowiły, a więc
obowiązuje powszechnie. Potwierdzenie znajduje zatem stanowisko wyrażone przez prof. Aleksandra Lipińskiego, który stwierdził, że katalog źródeł o powszechnej mocy obowiązującej nie ma charakteru „zamkniętego”79.
Istniejąca praktyka stanowienia prawa w ramach
problematyki ochrony środowiska wykazuje moim zdaniem tendencje do utworzenia swoistych aktów normatywnych („swoistego” katalogu źródeł prawa ochrony środowiska), który mieści się w ramach konstytucyjnego katalogu źródeł prawa. Spełnienie określonych
kryteriów będzie decydowało o kwalifikacji tych swoistych źródeł prawa. Wniosek ten znajduje także swoje uzasadnienie w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. W pełni podzielam pogląd wyrażony w
wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2011 r.,
w którym sąd zaliczył plany gospodarki odpadami do
„grupy swoistych źródeł prawa administracyjnego, jaką
są akty planowania, które wyznaczają zamierzenia administracji publicznej”80.
jesień 2012
23
Kończąc przedstawione w pierwszej części opracowania rozważania, muszę podkreślić, że w moim przekonaniu nauka prawa, a w szczególności prawa konstytucyjnego, „zabrnęła w ślepą uliczkę”, pozostając
wierna przekonaniu o „zamkniętym” charakterze źródeł prawa w postaci wymienionego w Konstytucji RP
katalogu aktów prawnych o powszechnej mocy obowiązującej oraz o „otwartym” charakterze katalogu aktów o charakterze wewnętrznym. W mojej ocenie wykorzystywany w praktyce w procesie stosowania prawa katalog norm nie daje się zamknąć w wąskie ramy
określone przez Konstytucję RP, nawet jeżeli zaakceptować nieznajdującą uzasadnienia w jej tekście tezę
o „otwartym” charakterze katalogu aktów o charakterze
wewnętrznym. Zresztą samo przedstawienie powyższego stanowiska świadczy o tym, że praktyka, i
to zarówno w sferze stanowienia prawa przez prawodawcę, jak i jego stosowania, znacznie „wyprzedziła”
zapisy konstytucyjne.
Według mnie, w świetle dzisiejszego obrazu rzeczywistości prawnej obrona tezy, że tekst Konstytucji RP
wyczerpująco normuje katalog źródeł prawa, nie jest
możliwa. Odrębny problem stanowi to, w jaki sposób
uzasadnić obowiązywanie norm, które nie znajdują
wprost umocowania w tekście Konstytucji RP. Uważam,
że pomocne w tym zakresie mogą być narzędzia wypracowane przez teorię prawa, w szczególności interpretacja Konstytucji RP wychodząca poza odczytywane literalnie jej brzmienie, w tym odwołanie się do intencji ustrojodawcy, ewentualnie „milczących założeń”
w postaci zasad przyjętych przez ustrojodawcę, a
przede wszystkim nieco zapomniana przez konstytucjonalistów i przedstawicieli praktyki prawniczej normatywna koncepcja źródeł prawa prof. Zenona Ziembińskiego.
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
DARIA DANECKA
29
30
Autorka jest absolwentką Wydziału Prawa
i Administracji Uniwersytetu Śląskiego
31
T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa,
Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 152. Por. A. Chmielarz, Funkcja prawna konstytucji na przykładzie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Wydawnictwo Sejmowe,
Warszawa 2011, s. 15: „W teorii prawa dla uznania aktu prawnego za akt normatywny konieczne jest ustalenie, czy zawiera on normy prawne alby czy z jego przepisów można skonstruować normy prawne”.
J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Zakamycze 2007,
s. 87.
Postanowienie TK z dnia 29 marca 2000 r., sygn. akt P 13/99, OTK
2000/2/68.
Postanowienie TK z dnia z dnia 6 grudnia 1994 r., sygn. akt U 5/94,
OTK 1994/II/41.
Postanowienie TK z dnia z dnia 6 grudnia 1994 r., sygn. akt U 5/94,
OTK 1994/II/41.
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r., Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150
ze zm.
A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Warszawa 2010,
s. 22.
Zob. P. Sarnecki, System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospo-
33
32
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
7
8
34
35
36
37
38
39
litej Polskiej, Warszawa 2002, A. Szmyt (red.), Konstytucyjny system
źródeł prawa w praktyce, Warszawa 2005, P. Sarnecki (red.), Prawo Konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2011, s 47 i n.
S. Wronkowska, O źródłach prawa i aktach normatywnych raz jeszcze, [w:] Prawo prywatne czasu przemian. Księga pamiątkowa dedykowana Profesorowi Stanisławowi Sołtysińskiemu, A. Nowicka
(red.), Poznań 2005, s. 113.
Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, PWN, Warszawa 1980, s. 79.
Tamże.
Z. Ziembiński, O stanowieniu i obowiązywaniu prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1995, s. 117.
Z. Ziembiński, Problemy…, s. 267; Por. J. Bafia, Podstawowe założenia
procesu tworzenia prawa, PiP, 1975, z. 7, s. 3-15.
D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007, s. 22; por. też podobny podział źródeł prawa administracyjnego na źródła prawa sensu stricto (powszechnie obowiązujące konstytucyjne źródła prawa)
i sensu largo (konstytucyjne akty prawa wewnętrznego oraz inne
pozakonstytucyjne fakty prawotwórcze), J. Zimmermann, Prawo
administracyjne, Zakamycze 2006, s. 48.
Odmiennie stanowisko zaprezentowane zostało w orzeczeniu TK
z dnia 19 czerwca 1992 r., U 6/92, gdzie pozostałym kryteriom wyznaczono pomocniczą rolę wobec kryterium materialnego.
Por. postanowienie TK z dnia 6 grudnia 1994 r., w sprawie U 5/94,
OTK 1994, poz. 2, s. 41.
D. Dąbek, Prawo..., s. 22.
A. Bałaban, Źródła prawa w Polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.,
„Przegląd Sejmowy”, 1997 nr 5, poz. 22, s. 33.
Tamże, s. 43.
Konstytucja RP, Dz.U. 1997, nr 78 poz. 483 ze zmianami,
K. Działocha, Komentarz do art. 87 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999,
s. 1.
S. Wronkowska, O źródłach…, s. 122.
Tamże.
Przykładowo: L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu,
Warszawa 2000, s. 125; także wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r.,
K 25/99.
Podobnie uważa D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego w obliczu założeń reformy administracji publicznej, [w:] Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, Zakamycze
1999, s. 139.
K. Działocha, Źródła prawa powszechnie obowiązującego wobec praktyki konstytucyjnej, [w:] System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej, Materiały XLII Ogólnopolskiej Konferencji Katedr
i Zakładów prawa Konstytucyjnego, Lublin 2000, s. 27 i n., oraz L.
Garlicki, Konstytucyjny system źródeł prawa (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), s. 38.
P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 191.
Tamże.
Rozróżnienie następuje pomiędzy typem forma działania oraz typem legislacja. Por. P. Dobosz, Milczenie..., s. 191.
Tamże.
Tamże.
M. Kulesza, „Źródła prawa” i przepisy administracyjne w świetle
nowej Konstytucji, PiP, 1998, nr 2, s. 15. Zauważa on, że rozdział
III dotyczy tylko ustawodawstwa – stanowienia prawa – natomiast
„stanowienie prawa” powinno być rozszerzone także na przepisy
wykonawcze w stosunku do ustaw oraz na organy upoważnione
wyraźnie przez Konstytucję RP do stanowienia prawa.
M. Kulesza, „Źródła…, s. 13.
Tamże, s. 12.
A. Bałaban, Czy Konstytucja RP dotyczy przepisów administracyjnych,
PiP, 1998, nr 5, s. 95.
Zob. Z. Bukowski, Podstawy prawa ochrony środowiska dla administracji, Włocławek 2005, s. 12; autor twierdzi, że dorobek prawny Wspólnoty Europejskiej obejmuje zarówno prawo stanowione
(akty prawne pisane), jak i niestanowione, na które składają się ogólne zasady prawa europejskiego (uznane przez Trybunał Sprawiedliwości) oraz wyroki Trybunału Sprawiedliwości. Ponadto wskazuje, że prawo wspólnotowe dzieli się na pierwotne i wtórne i musi
być stosowane z pierwszeństwem przed prawem krajowym. Por.
W. Czapliński, Zarys prawa europejskiego, Biblioteka Komitetu Helsińskiego w Polsce, źródło: http://www.rcie.katowice.pl/dokumenty/3/zarys-prawa-europejskiego.pdf, s. 26.
Wyrok TK z dnia z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt SK 45/09,
OTK–A 2011/9/93.
J. Ciapała, Zagadnienia określenia prawnych form aktów prawa miejscowego i ich publikacji, „Przegląd Legislacyjny” 2004 r., nr 2, s. 85.
W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
Komentarz, Kraków 1998, s. 89.
jesień 2012
24
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
J. Ciapała, Powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, „Przegląd Sejmowy”, 2000, nr 3 poz. 38, s. 30.
Tamże. B. Dolnicki, Akty prawa miejscowego samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2004 r., nr 5, s. 10. Zob. także
wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, LEX
nr 81765.
Wyroki NSA: z dnia 10 lipca 2001 r., sygn. akt SA/Wr 2729/00,
OSS 2002, nr 1 oraz wyrok NSA z dnia 14 lipca 2003 r., sygn. akt.
II SA/Wr 1389/03, OSS 2004, nr 1.
J. Zimmermann, Źródła prawa administracyjnego – wprowadzenie, [w:] J. Zimmermann, P. Dobosz, Źródła prawa administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 58.
A. Bałaban, Polskie problemy ustrojowe, Zakamycze 2003, s. 103.
Tamże, s. 104.
Tamże, s. 105.
Tamże, s. 107.
Tamże. Więcej na ten temat: tamże na stronach następnych.
J. Zimmermann, Źródła..., s. 161.
Dz.U. 2010 r. nr 185 poz. 1243.
J. Zimmermann, Źródła…, s. 163.
A. Bałaban, Czy Konstytucja RP dotyczy przepisów administracyjnych,
PiP, 5/1998, s. 95.
Tamże, s. 95 i n.
Tamże, s. 96.
J. Zimmermann, Źródła…, s. 59 i n.
J. Korczak, Problemy niespójności i niekonsekwencji przepisów prawa na przykładzie prawa samorządowego, [w:] Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, Zakamycze 1999, s. 202:
„Nie tylko niespójność wewnętrzna aktów normatywnych, ale także
niespójność między przepisami poszczególnych aktów prowadzi do rozchwiania systemy prawa”.
Z. Ziembiński, Problemy…, s. 246.
Por. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1994, s. 180.
Z. Ziembiński, Problemy..., s. 246.
Tamże.
Zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys..., s. 180;
Z. Ziembiński, Problemy..., s. 246.
D. Dąbek, Prawo…, 2007, s. 35. Pojęcie „niezorganizowanych źródeł prawa administracyjnego” wprowadziła polska doktryna prawa
administracyjnego, nawiązując do otwartego porządku prawa zaproponowanego przez F. Longchamps’a, zaliczając do nich
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
odesłania i inne normy pozaprawne stosowane przez administrację, zwyczaj, orzecznictwo sądowe oraz poglądy doktryny. Zob. J.
Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 117; J. Zimmermann,
Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 81 i n.
J.S. Langrod, Instytucje prawa publicznego. Zarys części ogólnej, reprint, Zakamycze 2003, s. 264.
O normatywnym charakterze aktów por. Z. Ziembiński, Teoria prawa, Warszawa-Poznań 1977, s. 22.
D. Dąbek, Prawo…, s. 43 i n.
Tamże, s. 44.
Tamże, s. 23.
J. Boć, Prawo…, s. 58.
J. S. Langrod, Instytucje…, s. 171.
Szerzej: J. Zimmermann, Prawo…, s. 81 i n; Zob. J. Lemańska, Tak
zwane prawo sędziowskie w systemie źródeł prawa administracyjnego,
[w:] J. Zimmermann, P. Dobosz, Źródła…, s. 63 i n.; J. Człowiekowska, Prawo międzynarodowe jako źródło prawa administracyjnego, [w:] J. Zimmermann, P. Dobosz, Źródła…, s. 87 in.; S. Szuter, Zwyczaj jako źródło prawa administracyjnego, [w:] J. Zimmermann, P. Dobosz, Źródła..., s. 111 i n.; M. Kotulski, Normy kontraktowe jako przejaw tworzenia i stosowania prawa administracyjnego, [w:] J. Zimmermann, P. Dobosz, Źródła..., s. 129.
Z. Ziembiński, Teoria…, s. 83.
Tamże, s. 83-84.
Tamże, s. 84.
D. Dąbek, Prawo…, s. 45.
Cyt. za www.sjn.pwn.pl.
Por D. Dąbek, Prawo…, s. 255.
P. Chmielnicki (red.), K. Bednarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz…, op. cit., s. 137.
J. Boć, Prawo..., s. 58.
Twierdzi on, że art. 87 Konstytucji RP nie ma „charakteru
zamkniętego, a w konsekwencji takimi źródłami mogą być niektóre
inne rozstrzygnięcia bądź wartości o niesłychanie zróżnicowanym
charakterze. Przykładami mogą być chociażby wyrok Trybunału
Konstytucyjnego w przedmiocie niekonstytucyjności danego
aktu normatywnego (jego części), zwyczaje (w rozumieniu prawa
cywilnego bądź międzynarodowego prawa publicznego), Polskie Normy itd. Zob. A. Lipiński, Z problematyki…, op. cit., s. 10.
Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.09.2011 r., IV SA/PO 691/11.
jesień 2012
25
PIELĘGNACJA DRZEW I KRZEWÓW
ORAZ SANKCJE ZA NARUSZENIE OBOWIĄZUJĄCYCH
W TYM ZAKRESIE REGUŁ
W ŚWIETLE AKTUALNYCH ROZWIĄZAŃ
PRAWNYCH
(cz. I)
K R ZYSZ TOF GRUSZ ECKI
Drzewa i krzewy, jako obiekty przyrodnicze o wyjątkowo plastycznym charakterze, wraz z rozwojem ulegają
poważnym zmianom, powodując zagrożenia, których wystąpienie z reguły nie było przewidywane przez posiadaczy nieruchomości w chwili wykonywania nasadzeń. W związku z tym w praktyce pojawia się konieczność ich korygowania1. Jednym z procesów, które powinny zadbać z jednej strony o estetyczny wygląd
drzew lub krzewów, z drugiej zaś zapewnić im właściwy rozwój, jest pielęgnacja drzew i krzewów przeprowadzana przy zachowaniu wymogów bezpieczeństwa
dla ludzi i mienia. Zniszczenie drzew lub krzewów na
skutek niewłaściwego wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych stanowi natomiast delikt administracyjny
określony w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody2.
W dotychczasowych rozwiązaniach prawnych nigdzie
nie było unormowane, co należy rozumieć przez „właściwą pielęgnację”3. W takim przypadku pojęcie „pielęgnacji” musiało być interpretowane na gruncie nauk dendrologicznych oraz arborystyki. Niestety, w związku z
tym w praktyce dochodziło do licznych sporów, kiedy
wykonane zabiegi mogą być uznane za przejaw właściwej pielęgnacji, a kiedy już za zniszczenie drzewa4. Z
dniem 20 lipca weszła w życie ustawa z dnia 21 maja
2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o
środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w
ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na
środowisko oraz o zmianie niektórych innych ustaw5,
która dokonała m.in. nowelizacji postanowień ustawy
o ochronie przyrody. Zmiany te objęły swym zakresem
zgodnie z art. 5 ustawy zmieniającej również art. 82 ustawy o ochronie przyrody, do którego dodano ust. 1a stanowiący, że:
„Zabiegi w obrębie korony drzewa na terenach zieleni
lub zadrzewieniach mogą obejmować wyłącznie:
1) usuwanie gałęzi obumarłych, nadłamanych lub
wchodzących w kolizje z obiektami budowlanymi lub
urządzeniami technicznymi;
2) kształtowanie korony drzewa, którego wiek nie przekracza 10 lat;
3) utrzymywanie formowanego kształtu korony drzewa”.
Jak już o tym wspomniano wyżej, przyczyną wprowadzenia tej zmiany była próba ograniczenia prowadzonych dotychczas w praktyce sporów, do jakiego momentu możemy jeszcze mówić o wykonywaniu zabiegów pielęgnacyjnych w stosunku do drzew lub krzewów,
a od jakiego już o ich zniszczeniu na skutek wadliwego przeprowadzenia prac pielęgnacyjnych. Wywołała
jednak ona również skutek w postaci dysonansu pomiędzy dotychczasowymi poglądami wypracowanymi
w praktyce dendrologicznej a tym, co wynika z obecnych rozwiązań prawnych. To, co było bowiem zgodne z zasadami sztuki w przeszłości, w obecnej chwili na
skutek świadomych lub przypadkowych działań ustawodawcy znalazło się poza nawiasem dozwolonych zabiegów pielęgnacyjnych.
W obecnie obowiązującym stanie prawnym nie budzi już wątpliwości, że zgodnie z postanowieniami dodanego art. 82 ust. 1a pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie tym będzie się mieściło „usuwanie
gałęzi obumarłych, nadłamanych lub wchodzących w kolizję z obiektami budowlanymi lub urządzeniami technicznymi”. W rozwiązaniu tym należy zwrócić uwagę
na to, że oprócz klasycznych prac pielęgnacyjnych polegających na usunięciu gałęzi obumarłych lub
nadłamanych będą się mieścić w nim prace, które
trudno zakwalifikować do grupy zabiegów pielęgnacyjnych mających poprawić stan konkretnego drzewa, gdyż ich celem jest raczej usunięcie zagrożenia
powodowanego przez drzewa (niestety, zakres ich został ograniczony wyłącznie do pewnej grupy zagrożeń).
Nie oznacza to oczywiście, że prace wykonywane z tego
powodu muszą automatycznie skutkować oszpeceniem
obiektu przyrodniczego. Również one powinny być
przeprowadzone z zachowaniem troski o statykę
drzewa czy jego wygląd estetyczny (np. przez równomierne ukształtowanie korony).
jesień 2012
26
Mówiąc o pracach mających na celu usunięcie zagrożenia wywoływanego przez drzewa, należy mieć na
uwadze także to, że stanowią one wyjątek od reguły, jaką
jest właściwe kształtowanie zieleni w miastach i wsiach6.
Dlatego też, aby ów art. 82 ust. 1a pkt 1 ustawy o ochronie przyrody mógł znajdować zastosowanie, posiadacz
nieruchomości przeprowadzający tego typu prace powinien zweryfikować wystąpienie łączne dwóch
przesłanek, tj. po pierwsze – czy w konkretnym przypadku możemy mówić o występowaniu obiektu budowlanego albo urządzeń technicznych? oraz po drugie – czy drzewa z nimi kolidują? Dopiero bowiem łączne
spełnienie tych dwóch warunków będzie uzasadniało
przeprowadzenie zabiegów innych niż polegające na usunięciu gałęzi nadłamanych lub obumarłych albo zmierzających do ukształtowania korony drzewa w wieku
młodszym niż 10 lat lub zmierzających do utrzymania
formowanego kształtu drzewa (o tych dwóch ostatnich
przypadkach będzie jeszcze mowa). Ponadto należy mieć
zawsze na uwadze to, że na tej podstawie (co wynika
wprost z brzmienia omawianego przepisu) może dojść
wyłącznie do usunięcia gałęzi. W związku z tym korygowanie pnia drzewa lub jego bryły korzeniowej (np. poprzez ich redukcję) będzie już wykraczało poza zakres
dopuszczalnych prac w obrębie korony drzewa. Ustawodawca w ogóle bowiem nie przewiduje możliwości
przeprowadzania zabiegów pielęgnacyjnych w obrębie
pnia drzewa, a rozwiązania wynikające z art. 82a ust. 1
ust. 1 ustawy o ochronie przyrody odnoszą się tylko do
korony drzewa.
Z ustaleniem, co należy rozumieć przez „obiekt budowlany”, nie powinno być większych problemów,
gdyż pojęcie to jest definiowane w art. 3 pkt 1 ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane7 i należy przez
nie rozumieć:
a) „budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi”;
b) „budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową
wraz z instalacjami i urządzeniami”;
c) „obiekt małej architektury”.
Przy wyjaśnianiu natomiast, co kryje się pod pojęciem
„urządzeń technicznych”, pomocna może się okazać definicja „urządzenia budowlanego”, przez które zgodnie
z postanowieniami art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego należy rozumieć „urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania
obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i
urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub
gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki”.
Z powyższego zestawienia wynika więc, że zakres
przedmiotowy omawianego wyjątku jest bardzo szeroki.
Dlatego też, aby nie zrobić z niego reguły, w praktyce powinien być interpretowany raczej w sposób ścieśniający, a nie rozszerzający, co będzie zgodne z podstawowymi zasadami wykładni prawa. Ponadto kolizja drzew z obiektami budowlanymi lub urządzeniami
technicznymi powinna mieć już charakter realny, a nie
tylko hipotetyczny. W przeciwnym razie na tej podstawie mogłyby być usuwane gałęzie wszystkich
drzew rosnących przy obiektach budowlanych lub
urządzeniach technicznych, gdyż potencjalnie mogą
im one zagrażać. Gdyby jednak taka była intencja ustawodawcy, to nie mówiłby w art. 82 ust. 1a pkt 1 ustawy o ochronie przyrody o wchodzeniu w kolizję, ale o
możliwości jej wystąpienia8. Należy również zauważyć,
że wśród przesłanek wymienionych w art. 82 ust. 1a
pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, uzasadniających poddanie drzew zabiegom korygującym, nie znalazły się
względy bezpieczeństwa lub zdrowia ludzi przebywających w obiektach budowlanych (o czym jest np.
mowa w art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody). Oznacza to, że jeżeli drzewa będą stwarzały zagrożenie dla obiektów budowlanych lub urządzeń technicznych, to będą mogły być poddane korekcji. Jeżeli
jednak będą stwarzały tylko zagrożenie dla ludzi (np.
przez nadmierne ograniczenie dopływu światła słonecznego), ale nie będą jednocześnie bezpośrednio zagrażały obiektom budowlanym lub urządzeniom technicznym, to nie będą mogły być poddane zabiegom, o
których mowa w art. 82 ust. 1a pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. W rozwiązaniu tym nie przewidziano żadnej alternatywy. Dlatego w praktyce czasami jedynym
sposobem usunięcia zagrożeń w takich przypadkach
może się okazać usunięcie drzewa, do czego będą występowały wówczas podstawy faktyczne, a co raczej nie
było zamierzonym efektem działalności ustawodawcy.
Podstawową jego przyczyną jest to, że duża część osób
uczestniczących w procesie tworzenia prawa nie ma kierunkowego, prawniczego wykształcenia, ale reprezentuje profesje związane z przedmiotem ochrony w konkretnym akcie prawnym. W efekcie tego nie biorą one
pod uwagę tego, że język prawny, w którym tworzone
są akty prawne, nie pozostaje tożsamy z językiem naturalnym, którym posługujemy się na co dzień, a wiele określeń, które w nim występują, ma inne znaczenie,
niż przypisujemy im w potocznym lub zawodowym znaczeniu9. Cecha ta nie jest obca również przepisom stanowiącym podstawę ochrony zieleni w miastach i na
wsiach. Dlatego niektóre pojęcia charakterystyczne dla
szeroko rozumianych nauk przyrodniczych z punktu wiedzenia prawa mają inne znaczenie, jeżeli wynika ono z
konkretnych rozwiązań prawnych. W związku z tym w
każdym przypadku wskazane jest ustalenie w pierwszej kolejności tego, co kryje się pod konkretnymi pojęciami z punktu widzenia prawnego. Będzie to bowiem
punktem wyjścia dla oceny konkretnych okoliczności faktycznych. Przykładem takiego określenia jest właśnie „pielęgnacja drzew”. Jak starałem się bowiem wykazać, w obecnym stanie prawnym ma ona dużo
węższe znaczenie, niż jest mu ono nadawane w naukach
dendrologicznych, co uzasadniało ustalenie jego znaczenia z punktu widzenia postanowień art. 82 ust. 1a
oraz art. 86 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody.
Na taką konieczność wskazywała również dotychczasowa praktyka, w której bardzo wiele pytań odnosiło
jesień 2012
27
się do tego, co należy rozumieć przez „pielęgnację” z
punktu widzenia prawnego, szczególności z punku widzenia odpowiedzialności za delikt administracyjny
stypizowany w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie
przyrody10.
Ustalając zakres dozwolonych zabiegów pielęgnacyjnych w stosunku do drzew, nie można zapominać o tym,
że w procesie interpretacji prawa pierwszoplanowe znaczenie mają dyrektywy językowe, zgodnie z którymi
jeżeli znaczenie określonych zwrotów jest dostatecznie
jasne, to nie ma podstaw prawnych do ustalenia konkretnego pojęcia przy wykorzystaniu innych reguł interpretacyjnych11. Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku pielęgnacji. W postanowieniach art.
82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody ustawodawca
posłużył się jednoznacznym doprecyzowaniem, że zabiegi w koronie drzew „mogą obejmować wyłącznie”
(podkreślenie K.G.) prace wymienione w tym przepisie.
W związku z tym w procesie interpretacji tego przepisu nie można pomijać tak konkretnego określenia, gdyż
przepisy prawa nie mogą być interpretowane w ten sposób, aby niektóre z nich lub ich części stawały się zbędne. Do tego natomiast doprowadziłoby ustalenie zakresu
znaczeniowego pielęgnacji z pominięciem zwrotu
„mogą obejmować wyłącznie”.
Niestety, postanowienia przytaczanego na wstępie
art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody powodują
osiągnięcie przez ustawodawcę odmiennego celu od zamierzonego, jakim było zapewnienie skuteczniejszej
ochrony drzewom. W obecnej chwili wiele zagrożeń wywoływanych przez drzewa, które wcześniej (przed 20 lipca 2010 r.) mogły być usunięte przez wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych, będzie mogło być wyeliminowanych tylko przez usunięcie drzew stanowiących
źródło zagrożenia. To zaś wskazuje na to, że autorzy omawianego rozwiązania mają problem z odpowiednim wyartykułowaniem myśli. Nie jest to jednak problem
nowy w procesie tworzenia prawa.
Dlatego też w obecnym stanie prawnym bardzo poważnego znaczenia nabiera wykonywanie w odpowiednim momencie zabiegów pielęgnacyjnych drzew,
o których mowa w art. 82 ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody. W pierwszym z tych przepisów zezwolono bowiem na kształtowanie korony drzew w wieku do
10 lat, w drugim zaś uznano za dopuszczalne wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych w koronie drzewa zmierzających do utrzymania formowanego kształtu korony
drzewa. Obie te podstawy do wykonania zabiegów w koronie drzew mają charakter komplementarny, w związku
z czym kwalifikują się do łącznego omówienia. W odniesieniu bowiem do drzew młodszych niż 10 lat posiadacz nieruchomości ma pełną swobodę kształtowania korony drzew znajdujących się na nieruchomości,
do której posiada tytuł prawny, w związku z czym do tego
momentu mogą być im nadawane oryginalne kształty
podnoszące wartość estetyczną obiektów przyrodniczych. Natomiast po przekroczeniu granicy wieku 10 lat
drzewa mogą być poddawane już tylko takim zabiegom,
które zgodnie z art. 82 ust. 1a pkt 3 ustawy o ochronie
przyrody będą zmierzały do zachowania formowanego
kształtu drzewa (oczywiście z uwzględnieniem możliwości usuwania gałęzi nadłamanych lub obumarłych,
lub wchodzących w kolizję z obiektami budowlanymi
lub urządzeniami technicznymi).
Niestety, w Polsce praktyka nie będzie taka prosta, gdyż
stosunkowo niewielka liczba drzew poddawana była dotychczas w wieku poniżej 10 lat zabiegom pielęgnacyjnym mającym na celu właściwe ukształtowanie korony
drzewa. W związku z tym ich korona jest efektem naturalnych procesów charakterystycznych dla poszczególnych gatunków drzew. Nie oznacza to automatycznie, że nie mogą być one poddane innym zabiegom pielęgnacyjnym niż tylko tym wymienionym w art. 82 ust.
1a pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. W wielu przypadkach piękno konkretnego drzewa może tkwić bowiem w naturalnych kształtach jego korony, korygowanych również w starszym wieku niż 10 lat. W takiej
sytuacji podmiot zainteresowany przeprowadzeniem prac
pielęgnacyjnych przed ich rozpoczęciem powinien dokonać oceny, czy będą one mogły być w sposób niebudzący wątpliwości uznane za kształtowanie korony
drzewa, o którym mowa w art. 82 ust. 1a pkt 3 ustawy
o ochronie przyrody. Wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych (poza terenami nieruchomości wpisanych do
rejestru zabytków) nie wymaga bowiem co prawda uzyskania zezwolenia. Jednak przeprowadzenie takich prac
z naruszeniem reguł wynikających z art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody powinno być uznane za zniszczenie drzewa na skutek wadliwego wykonania zabiegów pielęgnacyjnych. To zaś stanowi już delikt administracyjny określony w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o
ochronie przyrody, za którego popełnienie wymierzona będzie kara pieniężna taka jak za usunięcie drzewa
bez zezwolenia.
Mówiąc o rozwiązaniach wynikających z art. 82 ust. 1a
ustawy o ochronie przyrody, nie możemy zapominać
również o tym, że zakres dozwolonych zabiegów pielęgnacyjnych określonych w tym przepisie odnosi się
jedynie do koron drzew. To zaś oznacza, że w dalszym
ciągu brakuje precyzyjnych granic zabiegów pielęgnacyjnych przeprowadzanych w obrębie pnia drzewa lub
jego bryły korzeniowej. Dlatego też proces pielęgnacji
powinien być zawsze przeprowadzany z dużą starannością, po dokonaniu oceny, że przeprowadzone prace
będą się mieściły w zakresie przedmiotowym zabiegów
korygujących, o których mowa w art. 82 ust. 1a ustawy
o ochronie przyrody. To zaś skutkuje problemem sprowadzającym się do tego, że wiele zabiegów pielęgnacyjnych, które by mogły uratować drzewa, nie może być
obecnie przeprowadzonych12.
Omawiając zakres dozwolonych prac pielęgnacyjnych, należy jednak wyraźnie podkreślić, że rozwiązania wynikające z art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody odnoszą się wyłącznie do drzew (co wynika
wprost z postanowień tego przepisu). W związku z tym
w żadnym razie nie mogą być one rozciągane na pie-
jesień 2012
28
lęgnację krzewów. Do tych ostatnich nie znajdują zastosowania, a skoro tak, to w tym zakresie w dalszym
ciągu jedynym kryterium oceny prawidłowości ich
przeprowadzenia będą standardy wypracowane w dendrologii.
Po wprowadzeniu powyższych rozwiązań wynikających z art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody
może się również pojawić wątpliwość, czy w obecnym
stanie prawnym nie doszło do powstania sprzeczności pomiędzy postanowieniami tego przepisu a rozwiązaniami wynikającymi z obowiązującego już wcześniej art. 86 ust. 1 pkt 8 tego aktu prawnego przewidującego, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew
„z terenów zieleni komunalnej, z parków gminnych, z
ogrodów działkowych i zadrzewień, w związku z zabiegami pielęgnacyjnymi drzew i krzewów”. W tym pierwszym przepisie określono bowiem w miarę precyzyjnie, na czym polega właściwa pielęgnacja z punktu widzenia prawa. W tym drugim natomiast mówi się o tym,
że formą pielęgnacji zieleni jest również usuwanie
drzew, co na pierwszy rzut oka wydaje się sprzeczne
z omawianym wcześniej nowym rozwiązaniem.
Dysonans ten ma jednak charakter tylko pozorny.
W art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody określono bowiem, na czym mogą polegać zabiegi pielęgnacyjne
w stosunku do drzew, niewymagające zezwolenia organów administracji (z wyjątkiem terenów nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków). W tym drugim
przepisie jest zaś mowa o takich rodzajach pielęgnacji
zieleni (a zatem dużo szerszym zakresie niż tylko
drzewa), które łączą się z koniecznością usunięcia drzew
objętych obowiązkiem uzyskania zezwolenia13. Z punktu widzenia prawa rodzajem pielęgnacji będzie bowiem
również odnawianie zadrzewień na terenie zieleni komunalnej, parków gminnych, ogrodów działkowych i zadrzewień, jak i oddziaływanie na ich ilość. Ten rodzaj
ingerencji w środowisko, jako mogący wywołać trudne
do odwrócenia zmiany w środowisku, wymaga wcześniejszego wydania zezwolenia przez organ administracji. Jeżeli jednak taka zgoda zostanie wyrażona, to w takim przypadku usunięcie drzew z mocy prawa zwolnione
będzie z ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Usuwanie drzew lub krzewów w pewnych przypadkach będzie rodzajem prac pielęgnacyjnych w odniesieniu do „zieleni” jako całości. Na taką możliwość
wskazują także postanowienia art. 86 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody mówiącego o usuwaniu drzew
w związku z odnową lub pielęgnacją drzew na terenie
nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków.
Mówiąc o usuwaniu drzew w ramach prowadzonych
prac pielęgnacyjnych zieleni, należy mieć na uwadze
także dwa dodatkowe elementy, o których czasami się
zapomina. Po pierwsze – aby można było mówić o usuwaniu drzew w związku z zabiegami pielęgnacyjnymi,
konieczna jest ocena, czy w konkretnym przypadku usunięte drzewa były zastąpione nowymi nasadzeniami. W
sytuacji udzielenia odpowiedzi pozytywnej na tak postawione pytanie w decyzji zezwalającej na usunięcie
drzew lub krzewów, z uwagi na wykonywane prace pielęgnacyjne, wskazane by było uzależnienie wydanego
zezwolenia, na podstawie art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, od obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych w miejsce usuwanych drzew14. W przeciwnym
bowiem razie trudno mówić o prowadzeniu pielęgnacji
mającej na celu utrzymanie zieleni na terenie miast i wsi.
Jeżeli natomiast taka możliwość nie występuje, gdyż np.
drzewa są usuwane w ramach tzw. cięć sanitarnych
mających zapewnić pozostałym drzewom lepsze warunki
rozwoju na tym terenie, to również to powinno być jasno w uzasadnieniu do decyzji wyartykułowane, tak aby
nie budziło najmniejszych wątpliwości, dlaczego organ
administracji w konkretnym przypadku uznał, że zachodzą podstawy do zwolnienia podmiotu korzystającego ze środowiska z obowiązku ponoszenia opłat
za korzystanie ze środowiska. Po drugie – i to już jest
nowe zjawisko będące efektem wprowadzonych rozwiązań wynikających z art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody za cięcia o charakterze pielęgnacyjnym –
również będzie należało uznać usuwanie drzew w tych
przypadkach, gdy występuje do tego uzasadniona podstawa faktyczna w postaci zagrożenia dla zdrowia ludzi
(np. nadmierne zacienienie), która jednak nie pozwala
na przeprowadzenie zabiegów pielęgnacyjnych w ich
obecnym kształcie, gdyż drzewa są starsze niż 10 lat, prace te nie wiążą się bowiem z utrzymaniem formowanego
kształtu korony drzewa, a gałęzie nie wchodzą w kolizję
z obiektami budowlanymi lub urządzeniami technicznymi. W takim przypadku nie będzie można przyjąć jak
dotychczas, że do osiągnięcia efektu zamierzonego przez
posiadacza nieruchomości wystarczy wykonanie prac
redukcyjnych w koronie. W związku z tym, jeżeli podstawa usunięcia drzewa wyda się racjonalnie uzasadniona
np. realnym zagrożeniem dla zdrowia ludzi, to trzeba będzie przyjąć, że drzewo zostało posadzone lub wyrosło
w niewłaściwym miejscu i jego usunięcie będzie formą
kształtowania zieleni na terenie miast i wsi. W efekcie
tego liczba drzew usuwanych w ramach cięć pielęgnacyjnych może być dużo większa niż dotychczas. Niektóre
prace korygujące wykonywane do tej pory, pozwalające
zachować drzewo jako żywy obiekt przyrodniczy, w obecnym stanie prawnym uznane będą już za jego niszczenie. W związku z tym w takich przypadkach z punktu
widzenia posiadaczy nieruchomości rozsądniejszym rozwiązaniem będzie usunięcie drzew na podstawie zezwolenia, do którego wydania będą podstawy faktyczne niż wykonywanie zabiegów, które mogą być zakwalifikowane jako zniszczenie drzewa. Wydaje się, że
przy wprowadzaniu rozwiązań dookreślających zakres
prac pielęgnacyjnych nie taka była intencja ustawodawcy.
Dlatego w żadnym razie nie kwestionując konieczności
doprecyzowania z punktu widzenia prawnego, co należy
rozumieć przez „wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych”,
wydaje się, że wprowadzone rozwiązanie nie jest do końca przemyślane. Lepsze zarówno z punktu widzenia przyrodniczego, jak i posiadaczy nieruchomości byłoby wprowadzenie uregulowań określających, że wykonanie
jesień 2012
29
prac pielęgnacyjnych wskazanych obecnie w art. 82 ust.
1a ustawy o ochronie przyrody nie wymaga uzyskania
zezwolenia. Natomiast w odniesieniu do innych zabiegów ingerujących w strukturę drzewa wymagane by było
uzyskanie zezwolenia wskazującego, jakie konkretnie
prace w danym przypadku mogą być wykonane. Wprowadzenie tego typu rozwiązań pozwoliłoby na zachowanie wielu drzew, które w obecnym stanie prawnym
zostaną usunięte bez konieczności ponoszenia z tego
tytułu opłat. Jednocześnie przyjęcie proponowanych rozwiązań powinno wpłynąć na zmniejszenie liczby przypadków, w których wymierza się kary pieniężne za
zniszczenie drzew i krzewów na skutek niewłaściwej
ich pielęgnacji. To zaś niewątpliwie wpłynęłoby na podniesienie bezpieczeństwa obrotu prawnego.
Przepis art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody co
do zasady bardzo poważnie ograniczył zakres dozwolonych do wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych. Jednocześnie jednak w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia
23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami15 pozostawiono bez zmian rozwiązanie przewidujące, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które by mogły prowadzić do naruszenia substancji lub
zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Oznacza to, że w odniesieniu do nieruchomości wpisanych
do rejestru zabytków wykonanie wszystkich zabiegów
pielęgnacyjnych drzew i krzewów jako mogących
wpływać na zmianę substancji lub wygląd zabytku (nawet tych wymienionych w art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody) może nastąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zbytków.
Na kanwie tego rozwiązania pojawia się więc praktyczna
wątpliwość, czy w oparciu o nie organ administracji może
się także zgodzić na wykonanie innych prac pielęgnacyjnych w odniesieniu do drzewa lub krzewu niż te wynikające tylko z ustawy o ochronie przyrody polegających np. na wzmocnieniu jego konstrukcji lub redukcji korony w celu lepszego wyeksponowania zabytku
podlegającego ochronie. Takie działania w wielu przypadkach mogą służyć ochronie zarówno zabytków, jak
i drzew lub krzewów, które w przeciwnym razie
mogłyby podlegać usunięciu.
Rozwiązania tak postawionego problemu prawnego należy poszukiwać w regule interpretacyjnej, zgodnie z
którą przepis szczególny wyłącza obowiązywanie przepisu ogólnego. W odniesieniu do drzew lub krzewów rozwiązania związane z ochroną przyrody mają niewątpliwie charakter ogólny, gdyż znajdują zastosowanie w odniesieniu do wszystkich obiektów przyrodniczych podlegających ochronie. Natomiast zasady wynikające z
ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami będą
znajdowały zastosowanie w odniesieniu do wszystkich
drzew lub krzewów znajdujących się na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nawet w
tych przypadkach gdy ustawa o ochronie przyrody nie
przewiduje konieczności ingerencji organów administracji. Oznacza to, że w tym zakresie nie powinno bu-
dzić najmniejszych wątpliwości to, że przepisy stanowiące podstawę ochrony zabytków stanowią rozwiązania szczególne w odniesieniu do tych z zakresu ochrony przyrody16.
Wątpliwości mogą się również pojawić wówczas, gdy
drzewa lub krzewy mają być poddane innym zabiegom
pielęgnacyjnym niż tym wymienionym w art. 82 ust. 1a
ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z postanowieniami
tego przepisu w żadnym przypadku nie mogłyby być one
przeprowadzone, gdyż nie wynikają z niego żadne
wyjątki. Nie oznacza to jednak automatycznie, że ich nie
ma. W procesie interpretacji przepisów prawa należy bowiem uwzględniać równocześnie wszystkie rozwiązania
związane z tym samym przedmiotem ochrony. W odniesieniu do nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków w praktyce będą występowały dwa dobra poddane ochronie prawnej. Jednym z nich będzie zabytek,
drugim zaś drzewa lub krzewy. W związku z tym rolą
wojewódzkiego konserwatora zabytków jest takie postępowanie, które umożliwi skuteczną ochronę jednego i drugiego. Dlatego też, biorąc pod uwagę fakt, że
przepisy stanowiące podstawę ochrony zabytków są rozwiązaniami szczególnymi w odniesieniu do tych
będących podstawą ochrony przyrody (o czym była już
mowa wyżej), należy uznać, że modyfikacje z nich wynikające mogą również wyłączać obowiązywanie reguł
określających zakres dozwolonych zabiegów pielęgnacyjnych. Jeżeli bowiem art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o
ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje, że organ administracji może wydać pozwolenie na
wykonanie prac mogących naruszyć substancję lub wygląd zabytków, to znaczy, że rozwiązania te mają charakter wyjątkowy i mieszczą się w nich również zabiegi
pielęgnacyjne w odniesieniu do drzew lub krzewów bez
jakiegokolwiek ich ograniczenia, a zatem również
inne niż wymienione w art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody.
Za takim sposobem rozumienia postanowień art. 36 ust.
1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przemawiają również względy pragmatyczne.
Drzewa i krzewy są bowiem z reguły nieodłącznym elementem krajobrazu, w który wkomponowany został konkretny zabytek, i dlatego przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków
i opiece nad zabytkami ustawodawca każe brać pod uwagę wpływ na wygląd zabytku i jego substancję. Usunięcie
drzew lub krzewów na skutek braku możliwości wykonania innych zabiegów pielęgnacyjnych niż te wymienione w art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody
w wielu przypadkach doprowadziłoby do obniżenia wartości estetycznej i kulturowej zabytku wpisanego do rejestru zabytków. W związku z tym należy uznać, że skoro ustawodawca przewidział możliwość wydawania pozwoleń na wykonanie działań mogących prowadzić do zmiany wyglądu zabytku bez bliższego określenia ich zakresu, to mieści się w nim również upoważnienie do wydania
pozwolenia na wykonanie prac pielęgnacyjnych umożliwiających zachowanie drzew lub krzewów znajdujących
jesień 2012
30
się na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, a co za tym idzie – również ograniczenie
wpływu na wygląd zabytków.
Oczywiście, w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego wojewódzki konserwator zabytków, oprócz ustalenia, jaki wpływ wnioskowane prace wywrą na substancję
zabytku lub jego wygląd, będzie musiał brać pod uwagę to,
jakie oddziaływanie będą one miały na drzewa lub krzewy,
które zostaną im poddane. Organ administracji musi bowiem
uwzględniać perspektywiczny wpływ na substancję zabytku lub jego wygląd. Jeżeliby zatem z przeprowadzonej oceny wynikało, że w dającej się określić perspektywie czasowej proponowane zabiegi pielęgnacyjne drzew lub krzewów
przyniosą negatywny wpływ dla zabytku, to nie powinien wydać pozwolenia na ich przeprowadzenie. W praktyce bardzo mocno podkreśla się bowiem, że:
„Zadaniem organów ochrony zabytków jest zapobieganie
wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzennoarchitektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów”17.
Podsumowując zatem tę część rozważań, należy stwierdzić, że również w obecnym stanie prawnym drzewa i
krzewy znajdujące się na terenie nieruchomości wpisanej
do rejestru zabytków mogą być poddawane innym zabiegom pielęgnacyjnym niż tylko te wymienione w art.
82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody. W celu uniknięcia
wątpliwości interpretacyjnych w przyszłości wskazane
by jednak było wypracowanie bardziej jednoznacznych
od obecnych rozwiązań prawnych. Na terenie nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków (ale także pozostałych) stosunkowo często znajdują się jednak również drzewa lub krzewy uznane za pomniki przyrody w
rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W
takich przypadkach pojawia się zatem wątpliwość, czy
w stosunku do takich obiektów przyrodniczych powinny znajdować zastosowanie reguły wynikające z ustawy
o ochronie przyrody związane z ochroną zarówno
drzew, jak i pomników przyrody, czy też tylko te związane z ochroną zabytków, a może łącznie zarówno reguły
odnoszące się do pomników przyrody, drzew, jak i zabytków wpisanych do rejestru. Różnica w zakresie
ograniczeń obowiązujących w tym takich przypadkach
jest więcej niż zauważalna. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w akcie prawnym uznającym konkretne drzewa lub
krzewy za pomniki przyrody wprowadzone może być
ograniczenie zabraniające niszczenia, uszkadzania lub
przekształcania obiektu lub obszaru (w zakresie czego
mieścić się będzie wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, co w praktyce jest regułą).
Jedyne wyjątki od tej reguły wynikają z postanowień art.
45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w myśl którego
zakazy wprowadzone na podstawie ust. 1 nie znajdują
zastosowania w przypadku:
1) prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody
po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę
ochrony przyrody;
2) realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody;
3) zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa;
4) likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa
powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych.
Oznacza to, że jeżeli będzie zachodziła konieczność wykonania prac pielęgnacyjnych w odniesieniu do konkretnego drzewa lub krzewu (muszą być one kwalifikowane jako prace na potrzeby ochrony przyrody), które nie były uwzględnione w ramach czynnej ochrony,
to przed przystąpieniem do wykonania prac niezbędny
będzie obowiązek uzgodnienia w każdym przypadku ich
zakresu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody. Natomiast w odniesieniu do drzew i krzewów znajdujących się na terenie nieruchomości wpisanej
do rejestru zabytków pojawiają się jednak dwie wątpliwości związane po pierwsze – z tym, który organ będzie
właściwy do dokonania uzgodnienia zakresu niezbędnych prac pielęgnacyjnych, po drugie – w jakiej formie
i na jakiej podstawie powinno być dokonane takie
uzgodnienie.
Jeżeli chodzi o pierwszą z przedstawionych wątpliwości,
to wynika ona z tego, że pierwotnie pomniki przyrody
zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody
mogły być ustanawiane zarówno przez wojewodów w
drodze rozporządzenia, jak i rady gmin w formie
uchwał w zależności od tego, który z tych organów zauważył konieczność ochrony konkretnego obiektu
przyrodniczego. W obecnym stanie prawnym, poczynając od 1 sierpnia 2009 r., przepis ten przewiduje, że
organem właściwym do tego pozostaje już wyłącznie
rada gminy. Art. 45 ustawy o ochronie przyrody, stanowiący podstawę do wprowadzenia odstępstw od zakazów, od samego początku jego obowiązywania nie był
jednak nowelizowany i dlatego w przepisie tym w dalszym
ciągu jest mowa o tym, że odstępstwo od zakazów obowiązujących w odniesieniu do pomników przyrody może
wprowadzić tylko organ, który uznał konkretny obiekt
przyrodniczy za pomnik przyrody. W związku z tym pojawia się wątpliwość, czy w stosunku do drzew lub krzewów uznanych za pomniki przyrody przez wojewodów
w dalszym ciągu będą oni pozostawali właściwi do uzgadniania zakresu przeprowadzanych prac wykonywanych w związku z koniecznością ochrony przyrody, czy
też może w odniesieniu do wszystkich pomników przyrody powinny wypowiadać się rady gminy jako organy
właściwe do wprowadzania tej formy ochrony przyrody, a co za tym idzie – również określania zakresu dozwolonych prac oddziałujących na pomnik przyrody.
Jestem zwolennikiem drugiej z tych koncepcji, przemawiają bowiem za nią względy racjonalne, związane z
tym, że w obecnej chwili wojewodowie nie realizują w
szerszym zakresie zadań związanych z ochroną przyrody, a co za tym idzie – nie dysponują pracownikami
o odpowiednim przygotowaniu, którzy by mogli ocenić
zasadność proponowanych do wykonania prac z punktu
jesień 2012
31
widzenia ich wpływu na pomnik przyrody. Ponadto w
obecnej chwili zadania związane z ustanawianiem
pomników przyrody stanowią zadania gminy, która musi
zapewnić na ten cel odpowiednie środki finansowe. Dlatego właściwą dla uzgadniania zakresu prac pielęgnacyjnych w stosunku do drzew lub krzewów powinna być
tylko rada gminy18. Propozycja taka pozostaje również
w zgodzie z zasadą dynamicznej właściwości organów
administracji, która pozwala na wprowadzanie zmian
przez organ właściwy rzeczowo do działania w określonym zakresie19. Mając jednak świadomość przedstawionych wątpliwości, uważam, że w najbliższym czasie
w celach porządkujących art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody powinien zostać znowelizowany w ten sposób, aby organem właściwym do uzgadniania zakresu
odstępstw od zakazów był organ właściwy do uznania
czegoś za pomnik przyrody.
Nie mniejsze praktyczne znaczenie ma druga z przedstawionych wyżej wątpliwości, tj. czy uzgodnienie zakresu prac związanych z ochroną przyrody (w tym również pielęgnacyjnych) powinno nastąpić jeszcze przed
wszczęciem postępowania w sprawie wydania zezwolenia
przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w przedmiocie wydania zezwolenia, czy też już w toku tego postępowania. Zasadniczo uzgodnienie dokonywane na
podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w
odniesieniu do pomników przyrody ma charakter samoistny. Jednak w przypadku nieruchomości wpisanych
do rejestru zabytków będzie ono stanowiło jedynie zagadnienie wstępne, rozstrzygane przed wydaniem zezwolenia na podejmowanie działań, które by mogły doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu
zabytku wpisanego do rejestru. Ustawodawca nie przewidział wprost, kiedy takie uzgodnienie powinno nastąpić. Względy pragmatyczne przemawiają za tym, by
w takich przypadkach następowało to w jednym postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonanie określonych prac na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków20. Na taką konieczność wskazuje art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego,
z którego § 1 wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia
wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ
(wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska
w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska
przez ten organ. W związku z tym uzgodnienie zakresu przeprowadzanych prac pielęgnacyjnych w odniesieniu do pomników przyrody znajdujących się na terenie
nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków powinno
przybrać formę postanowienia, od którego stronom postępowania będzie przysługiwało prawo wniesienia
zażalenia.
Oczywiście, można sobie również wyobrazić teoretycznie wariant, w którym uzgodnienie byłoby dokonywane z inicjatywy podmiotu zainteresowanego jeszcze przed wystąpieniem do wojewódzkiego konserwatora z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie określonych prac na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, ale takie uzgodnienie po-
zostawałoby w sprzeczności z regułami wynikającymi
z art. 106 § 2 k.p.a., który przewiduje, że „Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę”. Skoro bowiem
końcowa zgoda na wykonanie prac pielęgnacyjnych w
odniesieniu do drzew lub krzewów znajdujących się na
terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków
powinna przybrać formę zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, to uzgodnienie zakresu niezbędnych do przeprowadzenia prac pielęgnacyjnych powinno
nastąpić właśnie w ramach tego postępowania. Za takim
rozwiązaniem przemawiają również względy praktyczne, wskazujące na to, że działania podejmowane przez
różne organy w toku jednego postępowania są lepiej skorelowane od tych, gdy działają w sposób niezależny od
siebie.
Dlatego też, podsumowując powyższe rozważania,
należy stwierdzić, że przeprowadzenie prac pielęgnacyjnych w odniesieniu do drzew lub krzewów uznanych
za pomniki przyrody będzie musiało być poprzedzone
uzyskaniem zezwolenia wojewódzkiego konserwatora
zabytków na podejmowanie działań, które mogłyby doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu
zabytku wpisanego do rejestru. Przed wydaniem takiej
decyzji organ ten powinien uzgodnić zakres prac
wpływających na pomnik przyrody z radą gminy i w zależności od tego ostatniego wydać decyzję. Również ta
złożoność i niejasność procedur niewątpliwie nie
wpływa na podniesienie skuteczności ochrony pomników przyrody znajdujących się na terenie nieruchomości
wpisanych do rejestru zabytków. W związku z tym wskazane by było w przyszłości wypracowanie bardziej
efektywnych rozwiązań.
Mówiąc o pracach pielęgnacyjnych przeprowadzanych
w stosunku do drzew lub krzewów uznanych za pomniki
przyrody, nie można zapominać o tym, że mogą się one
znajdować także (i z reguły tak jest) poza terenem nieruchomości wpisanych do rejestru zabytku. Również w
takim przypadku zakres dozwolonych prac pielęgnacyjnych, jakim mogą być one poddane, będzie szerszy
niż ten wynikający z art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie
przyrody, gdyż w tym zakresie rozwiązania chroniące
pomniki przyrody będą miały pierwszeństwo jako odnoszące się do obiektów przyrodniczych o szczególnej
wartości. Przed przeprowadzeniem prac pielęgnacyjnych
niezbędne będzie jednak uzgodnienie ich zakresu z radą
gminy. W tym zakresie aktualne pozostają jednak uwagi poczynione wyżej i dlatego w tym miejscu nie będą
powtarzane.
Podsumowując zatem całościowo powyższe rozważania,
należy stwierdzić, że rozwiązania prawne stanowiące podstawę przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych w odniesieniu do drzew i krzewów są rozproszone w różnych
aktach prawnych, a i w ramach samej ustawy o ochronie
przyrody nie mają charakteru zwartego, co może stanowić dużą trudność przy ustalaniu podstaw prawnych
przeprowadzania zabiegów pielęgnacyjnych. Problemy
z tym związane komplikuje również fakt, że ich zakres
jesień 2012
32
nie przystaje do standardów wypracowanych na gruncie nauk dendrologicznych. Dlatego też w przyszłości
wskazane by było uporządkowanie rozwiązań prawnych
w tym zakresie oraz wprowadzenie precyzyjnych reguł
kolizyjnych. Warto by chyba również poświęcić więcej
uwagi krzewom, które w art. 82 ust. 1a ustawy o
ochronie przyrody zostały całkowicie pominięte, co nie
wydaje się mieć żadnego racjonalnego uzasadnienia.
KRZYSZTOF GRUSZECKI
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
Autor jest radcą prawnym
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
17
Z. Chachulski, Pielęgnacja i leczenie drzew starszych, Warszawa 2011,
s. 10-14.
Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 z późn. zm.
K. Gruszecki, Pielęgnacja drzew po zmianie ustawy o ochronie przyrody, cz. I, „Zieleń Miejska” 2010, nr 10, s. 46-47.
Na temat niszczących zabiegów szerzej M. Siewniak, M. Siewniak,
Cięcia drzew, krzewów i pnączy. Przewodnik dla arborysty, „Uprawa
i Ochrona Drzew” 2011, nr 23, s. 29-35.
Dz.U. nr 119, poz. 804 – zwana dalej ustawą zmieniającą.
K. Gruszecki, Prawne aspekty pielęgnacji drzew oraz zezwoleń na ich
usuwanie po zmianie w ustawie o ochronie przyrody, „Uprawa i Ochrona Drzew” 2011, nr 23, s. 17.
18
19
20
Dz.U. z 2010 nr 243, poz. 1623 z późn. zm.
K. Gruszecki, Pielęgnacja drzew po zmianie ustawy o ochronie przyrody, cz. I, „Zieleń Miejska” 2010, nr 11, s. 46-47.
L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 132133.
Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2008 r., III SA/Po 668/07,
Lex nr 489200.
A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa
i prawa, Warszawa 1992, s. 205.
K. Gruszecki, Prawne aspekty pielęgnacji…, op. cit., s. 47.
Tamże, s. 47.
K. Gruszecki, Realizacja zasady zrównoważonego rozwoju („nasadzenia
zastępcze”), ZNSA 2007, nr 5-6, s. 37-46.
Dz.U. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.
W. Radecki, Paragraf i środowisko. Pielęgnacja drzew na nieruchomościach zabytkowych, „Aura” 2011, nr 7, s. 26; tak też K. Gruszecki, Pomniki przyrody na terenie nieruchomości wpisanych do rejestru
zabytków, „Zieleń Miejska” 2012, nr 3.
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., I SA/Wa 1572/06,
Lex nr 320593.
K. Gruszecki, Ochrona prawna drzew jako pomników przyrody, „Zieleń Miejska” 2010, nr 9, s. 48.
Tak w przypadku zmiany decyzji administracyjnych J. Borkowski,
[w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 680.
K. Gruszecki, Pielęgnacja drzew lub krzewów na terenie zabytkowych
nieruchomości, „Zieleń Miejska” 2011, nr 8, s. 49.
ELEKTRONICZNE
WNOSZENIE PODAŃ
W POSTĘPOWANIU
ADMINISTRACYJNYM
Dr DOROTA FLESZER
Informatyzacja administracji publicznej z jednej strony
ma zapewnić przyspieszenie, usprawnienie, jak również
tańsze załatwianie spraw publicznych, a z drugiej jest
reakcją na oczekiwania społeczeństwa, które w coraz większym zakresie pozostaje zainteresowane wykorzystywaniem informatyki i możliwości, jakie ona niesie w każdej
dziedzinie życia społecznego. Stąd też, jak słusznie twierdzi Krystyna Celarek, organy administracji publicznej powinny zapewnić powszechny dostęp on-line do informacji publicznych, a także umożliwić obywatelom i zainteresowanym podmiotom załatwianie swoich spraw z zakresu administracji publicznej w sposób interaktywny –
za pośrednictwem systemów teleinformatycznych1. Dotyczy to także procedury administracyjnej. Wobec tego w
pełni uzasadniony wydaje się pogląd, zgodnie z którym
postęp techniczny pozostaje niewątpliwie czynnikiem
wywierającym istotny wpływ na kształt procesu administracyjnego. Niezaprzeczalną jego zaletą jest choćby to,
że wreszcie pojawia się możliwość skuteczniejszego realizowania zasady szybkości i prostoty procesu, co wiąże
się z identyfikacją niektórych instytucji procesowych (zasad składania podań, zasad realizacji doręczeń, zasad odnoszących się do problematyki zachowania terminów). Ponadto niewątpliwie podniesiona zostanie ranga obowiązków wynikających z zasady kultury administrowania,
a w szerszym ujęciu – jednostka uzyska łatwiejszy dostęp
do administracji2.
Istotne wobec tego staje się ustalenie reguł, które
umożliwią wykorzystywanie środków komunikacji elektronicznej w kontaktach organu z obywatelem i obywatela
z organem, a także związanych z wykorzystywaniem dokumentów urzędowych, mających formę dokumentu
elektronicznego. „Przepisy regulujące zasady wnoszenia podania stanowią istotną regulację w przedmiocie implementacji komunikacji elektronicznej w ramy postępowania
administracyjnego. Przede wszystkim formułują katalog spo-
jesień 2012
33
sobów wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego. Po drugie zawężają katalog środków komunikacji elektronicznej właściwych dla wniesienia podania. Po trzecie zaś kształtują elementy formy podania jako kwalifikowanej
formy czynności procesowej, tj. formy konwencjonalnej”3.
W niniejszej publikacji przedstawiam kwestie związane
z przesłankami skutecznego wniesienia podania z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej, a także
formy, jaką powinno ono przyjąć. Pomijam problematykę
związaną z autoryzowaniem podań poprzez ich opatrywanie
podpisem elektronicznym. Nie podejmuję również zagadnień związanych z wnoszeniem skarg i wniosków.
Podanie może mieć formę dokumentu
elektronicznego
Dopuszczalne formy podania zostały określone w art. 63
§ 1 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tej regulacji prawnej podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą
być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu
lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną
skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania
publiczne. Inaczej rzecz ujmując – podanie powinno czynić zadość wymogowi wyrażenia jego treści w jednej z podstawowych form czynności prawnych, tj. 1) w formie pisemnej, 2) w formie dokumentu elektronicznego lub 3) formie ustnej4. Tym samym dokument elektroniczny staje się
równorzędnym sposobem wniesienia podania obok
złożonego na piśmie, czyli w sposób tradycyjny. Wydaje
się jednak, że postawienie wniosku o takiej treści nie jest
możliwe bez przywołania regulacji art. 14. Wyraźnie wynika z niej, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej
lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu
przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. nr 64, poz. 565, z późn. zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Wobec tego zgodzić się
należy z Grzegorzem Sibigą, że cała komunikacja elektroniczna między organem administracji publicznej i
uczestnikami postępowania odbywa się przez przekazywanie dokumentów elektronicznych5.
Definicję legalną „dokumentu elektronicznego” zawiera art.
3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji
działalności podmiotów realizujących zadania publiczne6
– dalej ustawa o informatyzacji. Mianem tym określa ona
stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych
uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej
i zapisany na informatycznym nośniku danych. Rafał Biskup i Małgorzata Ganczar stoją na stanowisku, zgodnie z
którym pojęcie „dokumentu elektronicznego” należy rozumieć dostatecznie szeroko, tj. jako będący odrębną całością znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym
nośniku danych7. Natomiast Jacek Janowski uznaje, że „dokument elektroniczny” to zakodowana w bitach i zapisana
w pliku wiadomość, dostępna po jej rozkodowaniu ma
postać symboli zrozumiałych dla człowieka, odczytanych
po ich wyświetleniu na ekranie monitora i odtworzeniu w
innym urządzeniu umożliwiającym zmysłową percepcję nośników tych symboli. Struktura dokumentu elektronicznego
obejmuje trzy postacie:
– bitów przekazywanych za pomocą środków komunikacji
elektronicznej, w postaci otwartego strumienia lub utrwalonych na elektronicznym nośniku informacji w postaci zamkniętego zestawy;
– symboli dekodowanych z bitów i prezentowanych na
ekranie komputera lub ujawnianych za pomocą innego
urządzenia emitującego fizyczne tworzywo sygnałów, np.
głośników;
– danych jako ciągów znakowych alfanumerycznych lub
znaczących obrazów audiowizualnych, zmysłowo odczytywanych i intelektualnie zrozumiałych8.
Jednocześnie autor wskazuje na trzy płaszczyzny
składające się na fazy obsługi dokumentu elektronicznego: fazę zapisu bitów, fazę prezentacji symboli oraz fazę interpretacji danych. „Dokument elektroniczny” zatem jako
plik to: zamknięty system binarny, ujawniony układ symboli i zintegrowany zestaw danych9. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że „dokumentem elektronicznym”
jest dokument istniejący w postaci elektronicznej, dostępny
za pośrednictwem techniki komputerowej. W szerszym
zaś rozumieniu „dokument elektroniczny” to szczególna,
elektroniczna postać dokumentu niezależnego od konkretnego urządzenia wykorzystywanego do jego pre– zentacji. Ów dokument zostaje:
– sporządzony za pomocą komputera przekształcającego
zmysłowo dostępną postać znaku na kod binarny, i odwrotnie: ten kod binarny na postać zmysłowo dostępną i
zrozumiałą;
– utrwalony na elektronicznym nośniku informacji za pomocą ciągów elektromagnetycznych o identycznej wartości
zróżnicowanych jedynie ze względu na fakt jednostkowego
ich występowania lub niewystępowania;
– odczytywany z monitora komputera po zinterpretowaniu przez procesor odczytywanych z nośnika kombinacji
bitowych na postać zrozumiałych dla człowieka jednostek
znaczeniowych10.
Warto też zauważyć, że dokument elektroniczny charakteryzuje się kilkoma cechami odróżniającymi go od tradycyjnej dokumentacji papierowej. Zasadnicza różnica pojawia się w sposobie utrwalenia zawartości treści dokumentu, ponieważ jest on zapisywany na specjalnym nośniku i aby można go było odczytać, należy go poddać odpowiednim przekształceniom. Z tym wiąże się również
kwestia związku między treścią dokumentu a jego nośnikiem. Treść dokumentu papierowego nie może zostać od
niego oddzielona, natomiast dokument przechowywany na
nośniku elektronicznym może być przenoszony na inne
nośniki. Trzeba jednak pamiętać, że podczas tych czynności
wzrasta możliwość jego zniekształcenia, a w związku z tym
zmniejsza się jego wiarygodność. Po za tym należy zapewnić dostęp do dokumentów elektronicznych, co wiąże
się z wykorzystywaniem do tworzenia i przetwarzania in-
jesień 2012
34
formacji elektronicznych różnych systemów informatycznych, które ciągle są udoskonalane11. Również Dariusz
Szostek twierdzi, że dokument elektroniczny ma do siebie
to, iż dla jego zaistnienia nie jest wymagane, jak w przypadku dokumentu tradycyjnego, fizyczne ucieleśnienie. Niektórzy wyróżniają trzy postacie dokumentu elektronicznego: jako zapis na elektronicznym nośniku informacji, jako
prezentacja na monitorze oraz jako wydruk12. Wydruk jest
nie tylko postacią elektroniczną dokumentu, gdyż nie da
się go elektronicznie przetwarzać bez zamiany go z powrotem na postać elektroniczną. Za dokument należy uznać
jedynie zapis elektroniczny, a jego prezentacja na ekranie
lub na papierze stanowi jego reprodukcję13.
W praktyce można wyróżnić trzy rodzaje podań składanych drogą elektroniczną:
– podanie w formie dokumentu elektronicznego, utworzonego przez wnoszącego, jeśli przepisy nie wymagają wykorzystania stosownego wzoru, wysyłane przy pomocy poczty elektronicznej;
– podanie w formie dokumentu elektronicznego, dostępnego na stronie internetowej organu, jeśli konieczne
jest posłużenie się określonym przez ustawę wzorem. Zainteresowany wypełnia podanie we własnym zakresie, a następnie przesyła je za pomocą poczty elektronicznej;
– podanie w formie formularza, który jest wypełniany bezpośrednio na stronie internetowej i nie wymaga zastosowania poczty elektronicznej. Formularz może zostać zamieszczony zarówno wtedy, kiedy prawo wymaga dotrzymania specjalnej formy podania, jak i gdy takiego wymogu nie formułuje. Formularz powinien być zamieszczony
w miejscu łatwym do odszukania na stronie internetowej
(np. BIP lub platforma ePUAP)14.
Podanie jest wnoszone za pomocą środków
komunikacji elektronicznej
Metody wnoszenia podań ustawodawca wskazuje w art. 63
§ 1 k.p.a. Stosownie zatem do tego podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do
protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą
organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W tym momencie
również dla pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia kwestii
sposobów wnoszenia podania niezbędne jest przywołanie
regulacji art. 14 § 1 k.p.a., który w odniesieniu do spraw załatwianych w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu
przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji
działalności podmiotów realizujących zadania publiczne doręczany jest środkami komunikacji elektronicznej.
W doktrynie sformułowano pogląd, według którego regulacja art. 63 § 1 k.p.a. stanowi przejaw swoistej legislacyjnej niekonsekwencji ustawodawcy. Dokonując wyliczenia dopuszczalnych sposobów wniesienia podania,
ustawodawca z jednej strony odwołuje się do form czynności prawnych, z drugiej zaś odnosi się do metod dorę-
czania. Co istotne – żadne z wyliczeń nie ma charakteru
wyczerpującego. W ramach wyliczenia form czynności
prawnych ustawodawca zwraca uwagę na możliwość
wniesienia podania w formie pisemnej lub ustnej, nie wskazuje jednak wprost na możliwość wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego. Z kolei dokonując wyliczenia metod właściwych dla formy dokumentu elektronicznego, wyraża tym samym, aczkolwiek w sposób pośredni, możliwość wniesienia podania w tej formie15.
Dla ustalenia rodzaju środków komunikacji elektronicznych możliwych do wykorzystania dla wniesienia podania
w formie dokumentu elektronicznego ustawodawca w art.
3 pkt. 4 ustawy o informatyzacji nawiązuje do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18
lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną16 –
dalej u.ś.u.d.e. Zatem „środki komunikacji elektronicznej”
to rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe,
umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną. Według Pawła Litwińskiego pojęcie „środków komunikacji elektronicznej” zostało zdefiniowane w sposób
funkcjonalny17. Z kolei Rafał Biskup i Małgorzata Ganczar
stoją na stanowisku, że pojęcie „środków komunikacji elektronicznej” jest pojęciem zbiorczym na określenie różnych
kanałów przesyłania informacji, co zdawałoby się sugerować, że dla doręczeń można wykorzystywać takie środki,
jak SMS lub komunikatory elektroniczne. Zdaniem autorów
jest to interpretacja wskazana, ponieważ oba wymienione
kanały z powodzeniem zostały przyjęte i są wykorzystywane
w naszym kraju do wzajemnej komunikacji przez olbrzymią
liczbę podmiotów18. Podziela te stanowiska Jacek Janowski,
zaliczając do środków komunikacji elektronicznej:
– pocztę elektroniczną, wraz z załączanymi do niej dokumentami, a w tym stronami internetowymi;
– telefon komórkowy w zakresie przesyłu wiadomości
SMS i MMS oraz pagery;
– komunikatory internetowe (IRC, Gadu-Gadu, Skype i
Chat) i inne rozwiązania techniczne oparte na sieci Internet,
tj. grupy dyskusyjne lub czat;
– inne środki techniczne, które jeszcze nie są znane lub
stosowane, a spełniają kryteria zawarte w definicji19.
W konsekwencji nie będzie uznany za elektroniczny środek przekazu tzw. statyczny środek zapisu elektronicznego,
czyli płyta CD-ROM, DVD, dyskietka itd., które mogą być
przesyłane w sposób tradycyjny (np. pocztą), a więc nie są
środkami elektronicznego porozumiewania się20. Również
do tych środków nie zalicza się ogólnodostępnych stron
internetowych, ze względu na to, że nie umożliwiają indywidualnego porozumiewania się21.
Podanie jest wnoszone na adres elektronicznej
skrzynki podawczej (EPS) organu administracji
publicznej
W art. 16 ust. 3 ustawy o informatyzacji ustawodawca zawiera upoważnienie dla Prezesa Rady Ministrów, aby ten
jesień 2012
35
określił w drodze rozporządzenia m.in. sposób sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych. Działając w oparciu o tę delegację ustawową, Prezes
Rady Ministrów 14 września 2011 r. wydał rozporządzenie
w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów
elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych22. Na gruncie tej regulacji prawnej przewidziane są w zasadzie dwa sposoby doręczania
dokumentów elektronicznych – przez system teleinformatyczny i na informatycznym nośniku danych. Art. 63
§ 1 k.p.a. w stosunku do wymienionego aktu prawnego należy uznać natomiast za regulację szczególną, która wprowadza istotne obostrzenie co do sposobu wnoszenia dokumentu elektronicznego. Może ono bowiem mieć miejsce wyłącznie przez system informatyczny i przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy o informatyzacji.
Elektroniczna skrzynka podawcza – jak wynika z brzmienia art. 3 pkt 17 ustawy o informatyzacji – jest to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący
do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. Oznacza to tym
samym, że podanie musi zostać przesłane środkami komunikacji elektronicznej poprzez elektroniczną skrzynkę
podawczą organu. Wyłączona jest tym samym możliwość
stosowania jako formy doręczania dokumentu elektronicznego przekazanie go jako informatycznego nośnika danych na którym został utrwalony. Przyjęcie takiego rozwiązania, biorąc pod uwagę choćby sprawność organizacyjną funkcjonowania organu administracyjnego, należy
uznać za w pełni uzasadnione. Ustalając bowiem jeden kanał wpływu podań w formie dokumentu elektronicznego
w postaci elektronicznej skrzynki podawczej, zdecydowanie
usprawnia się proces ich przyjmowania przez organ administracji, czego efektem jest zwłaszcza zagwarantowanie kompletnego (całościowego) rejestrowania ich wpływu.
Takiej pewności nie można mieć w sytuacji, gdy dozwolone
zostanie przesyłanie podań na adresy elektroniczne pracowników.
Warunek złożenia podania za pomocą ESP powoduje dalsze, doniosłe konsekwencje. Wymóg korzystania z ESP
znajduje się bowiem w przepisie dotyczącym sposobów
składania podania. Oznacza to, że dokument elektroniczny wniesiony w inny sposób niż za pośrednictwem ESP w
ogóle nie będzie uważany za skuteczne złożone podanie.
Dopuszczalne pozostanie niepotraktowanie takiego dokumentu jako podania23. W konsekwencji obowiązek
wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego
nie stanowi elementu formalnego podania jako czynności
prawnej. Tym samym wniesienie podania w formie dokumentu elektronicznego na adres elektronicznej inny niż
adres skrzynki podawczej organu administracyjnego nie
może zostać poczytane za brak formalny podania24.
Ze względu na warunek zastosowania elektronicznej
skrzynki podawczej istotne staje się wykonanie przez organ obowiązków nałożonych przez ustawę z dnia 6 wrześ-
nia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej25. Według
art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. d tej ustawy udostępnieniu podlega
informacja publiczna, w szczególności o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Z kolei art. 8 ust. 3 u.d.i.p.
zobowiązuje organ do udostępniania tej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Wobec tego w wykonaniu
tego wymogu w BIP powinna się naleźć informacja o warunku użycia elektronicznej skrzynki podawczej do składania podania26.
Ponadto tworzenie elektronicznej skrzynki podawczej jest
jedną z usług dostępnych dla podmiotu publicznego na platformie ePUAP, która będzie miała podstawę prawną w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art.19a ust.
3 ustawy o informatyzacji. Korzystanie z tej usługi jest jednak dobrowolne dla podmiotu publicznego27. Gdy organ
administracji publicznej korzysta z usługi elektronicznej
skrzynki podawczej na ePUAP, wniesione w ten sposób podanie będzie skuteczne, a nadawca otrzyma urzędowe poświadczenie odbioru zawierające datę i czas doręczenia dokumentu organowi. W związku z tym organ powinien zachować szczególną staranność przy integracji własnego systemu informatycznego z ePUAP. Wady w zakresie przesyłania dokumentu między ePUAP i jego systemem mogą
powodować negatywne dla organu konsekwencje (np. bezczynność organu, wprowadzenie w błąd strony co do daty
faktycznego wszczęcia postępowania)28.
Adres wnioskodawcy obligatoryjnym
elementem podania
Obowiązkowe elementy podania zostały wyznaczone w
art. 63 § 2 k.p.a. Podanie powinno zatem zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie, oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w
przepisach szczególnych.
Według ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska
wskazanie osoby, od której pochodzi podanie, oraz jej adresu to elementy, które w sensie normatywnym zostały
uznane za niezbędne dla indywidualizacji strony postępowania, czyli jej oznaczenia i możliwości ustalenia miejsca jej pobytu, celem nawiązania z nią kontaktu29. Również
Grzegorz Łaszczyca uważa, że „wskazanie osoby” to – w odniesieniu do osoby fizycznej – co najmniej podanie jej danych personalnych (nazwiska i imienia czy imion), a gdy
chodzi o osoby prawne i inne jednostki organizacyjne – podanie pełnej nazwy i siedziby (miejscowości). Wskazanie
adresu wiąże się z oznaczeniem dokładnego miejsca zamieszkania lub pobytu osoby albo znajdowania się siedziby
(określenie nie tylko miejscowości, ale również nazwy ulicy, jeśli taka jest wprowadzona, numeru domu, budynku
czy lokalu)30.
Jak stwierdza WSA w Gdańsku, adres, o którym mowa
w art. 63 § 2 i 41 § 1 k.p.a., to miejsce, w którym strona faktycznie przebywa i w którym będzie możliwe, zgodnie z jej
wolą, doręczenie pism urzędowych adresowanych do
niej, przede wszystkim do osobistych rąk adresata, bez
względu na miejsce jej zameldowania lub stałego zamieszkania. W takim wypadku ustawodawca nie nałożył
jesień 2012
36
na organ administracji obowiązku ustalania, czy wskazany przez stronę adres jest miejscem jej stałego zamieszkania, czy miejscem okresowego pobytu, nadto czy zgodny z adresem zameldowania strony31.
Zatem adres zamieszkania lub siedziby pełni przede
wszystkim funkcję indywidualizującą, lub inaczej funkcję
pomocniczo-identyfikacyjną w zakresie ustalenia tożsamości
osoby wnoszącej podanie. Ponadto adres zamieszkania lub
siedziby może pełnić (aczkolwiek tylko w zakresie, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.) funkcję kryterium właściwości miejscowej, tj. funkcję pozwalającą na ustalenie
właściwości miejscowej organu w zakresie danej sprawy.
Adres zamieszkania lub siedziby pełni także funkcję komunikacyjną, tj. umożliwiającą doręczanie wnoszącemu podanie pism procesowych. W końcu adres zamieszkania lub
siedziby pełni na mocy art. 46 § 3 k.p.a. funkcję gwarancyjną. Dysponowanie przez organ administracyjny adresem zamieszkania lub siedziby zapewnia możliwość doręczania pisma w formie pisemnej w przypadku, gdy doręczenie tego pisma w formie dokumentu elektronicznego okazało się nieskuteczne. Biorąc powyższe pod uwagę,
należy uznać, że adres elektroniczny nie realizuje żadnej
z powyższych funkcji, w tym również funkcji komunikacyjnej. Wskazanie w treści podania adresu elektronicznego
przy jednoczesnym braku żądania doręczenia pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej czyni tego rodzaju doręczenie niedopuszczalnym, a wskazanie adresu
elektronicznego wskazaniem prawnie irrewalentnym32.
„Adres elektroniczny” – jak wynika definicji legalnej zawartej
w art. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną33 – dalej u.ś.u.d.e. – to oznaczenie systemu teleinformatycznego umożliwiające porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej. Marek
Świerczyński stoi na stanowisku, że definicja zawarta w art.
2 pkt 1 u.ś.u.d.e. dotyczy jedynie adresów logicznych, które umożliwiają indywidualne porozumiewanie się na odległość. Wniosek ten wynika z posłużenia się pojęciem
„środków komunikacji elektronicznej”, które ze swojej istoty
umożliwiają „porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi”. Definicja nie obejmuje natomiast adresów fizycznych (adresy sprzętowe, adresy MAC)34. Adresami
elektronicznymi są na przykład adresy e-mail, adresy stron
internetowych, adres IP komputera, numer telefonu komórkowego (ponieważ można na nim odbierać i wysyłać
SMS-y bądź e-maile)35. W pojęciu „adresu elektronicznego”
w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.ś.u.d.e. mieścić się będzie zarówno ich zapis numeryczny, jak i słowny36. Podziela powyższe poglądy Piotr Waglowski, twierdząc, że każde oznaczenie systemu informatycznego, które umożliwia porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, będzie adresem elektronicznym. Chodzi tu jednocześnie o oznaczenie (znak, symbol) i funkcję, jaką
spełnia adres (umożliwienie porozumiewania się)37. Z kolei według Xawerego Konarskiego na gruncie ustawy o
świadczeniu usług drogą elektroniczną użyto tego pojęcia
również w innym znaczeniu (art. 10 ust. 2 u ś. u.d.e.), w
którym „adres elektroniczny” ma identyfikować odbiorcę
informacji, a nie system informatyczny38. Nie chodzi o „identyfikację” w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.
o ochronie danych osobowych, to znaczy o adres e-mailowy
pozwalający na ustalenie tożsamości osoby adresata.
Może tu chodzić o każdy adres elektroniczny pozwalający
na „identyfikację użytkownika systemu rozumianą jako posiadanie informacji umożliwiających skuteczne przesłanie
mu wiadomości za pomocą środka komunikacji elektronicznej”39.
Warto podkreślić, że ustawodawca w treści analizowanego
art. 63 § 2 k.p.a. nie daje wskazówki, który rodzaj adresu
(zamieszkania czy elektroniczny) jest obligatoryjnym elementem podania. Problem może się wydawać pozorny w
przypadku elektronicznego podania, ponieważ system teleinformatyczny organu automatycznie utrwala adres
elektroniczny nadawcy. Trzeba jednak zauważyć, że wnioskodawca może wskazać do doręczeń inny adres elektroniczny, niż ten, z którego wysyła podanie. Zresztą zbyt
dalekie byłoby przyjęcie domniemania, że adres elektroniczny wysyłki dokumentu jest adresem do doręczeń, chyba że organ poinformuje o tym wnioskodawcę najpóźniej
w momencie składania podania. Wreszcie należy pamiętać, że żądanie elektronicznego doręczania może zostać zawarte w tradycyjnym podaniu, a wówczas spełnienie
żądania – bez pozyskania przez organ adresu elektronicznego – będzie niemożliwe. Biorąc pod uwagę powyższe
argumenty, wydaje się, że gdy przedmiotem podania jest
żądanie/zgoda w zakresie elektronicznego doręczania (art.
391 § 1 k.p.a.) lub gdy podanie składane jest na adres elektronicznej skrzynki podawczej organu (art. 63 § 1 k.p.a.),
obligatoryjnym składnikiem podania może być adres
elektroniczny (oprócz adresu zameldowania lub pobytu)
służący do doręczeń lub przesłania urzędowego poświadczenia odbioru.W przypadku elektronicznego podania
w formularzu można przewidzieć pole do wprowadzenia
adresu elektronicznego do doręczeń lub zamieścić informację, że dokumenty elektroniczne będą doręczane na adres, z którego nadano podanie, z opcją umożliwiającą wnioskodawcy podanie innego adresu40. Zgadzam się z twierdzeniem, że zawarcie w treści podania adresu elektronicznego nie stanowi samoistnego elementu formy podania.
Wskazanie adresu elektronicznego stanowi natomiast istotny element warunkujący skuteczność żądania zawartego
w podaniu. Brak wskazania adresu elektronicznego do doręczeń za pomocą środków komunikacji elektronicznej czyni wniesione żądanie błędnie sformułowanym, a co za tym
idzie – niepodlegającym rozpatrzeniu na podstawie art. 391
§ 1 k.p.a. Brak wskazania adresu elektronicznego może zostać zatem zakwalifikowany jako brak w przedmiocie żądania i w tym sensie stanowić podstawę do wezwania o uzupełnienie braku podania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania41.
Jednocześnie należy wskazać jeszcze jeden powód, który powoduje, że podanie wniesione za pomocą środków komunikacji elektronicznej musi zawierać adres elektroniczny. Otóż w przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego regulacja art. 63 § 4 zdanie 2
jesień 2012
37
k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do potwierdzenia wniesienia podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez
wnoszącego adres elektroniczny. W konsekwencji jego
brak uniemożliwi organowi wywiązanie się z tego obowiązku. Wobec tego rację przyznaję Grzegorzowi Sibidze,
że w odniesieniu do adresu elektronicznego inny jest cel
jego wskazania. Pozostaje nim właśnie identyfikacja użytkownika systemu teleinformatycznego wnoszącego podanie, gdyż wytworzone przez system organu urzędowego poświadczenia odbioru ma do niego dotrzeć42.
Z obowiązkiem podania adresu wiąże się wymóg zawiadomienia organu o każdej jego zmianie (art. 41 § 1
k.p.a.). Powyższy warunek można również odnieść do adresu elektronicznego, z tym że w takiej sytuacji nie będzie
miał zastosowania art. 41 § 2 k.p.a., który przewiduje prawnie skuteczne doręczenie pod dotychczasowym adresem, gdy strona zaniedba zawiadomienia. Jedynym skutkiem niewykonania wymogu zawiadomienia będzie bezskuteczność doręczenia elektronicznego i przejście – po
upływie terminu wskazanego w art. 46 § 3 k.p.a. – do tradycyjnego doręczania43.
Czy brak w podaniu adresu elektronicznego
jest jego wadą formalną?
Według dyspozycji zawartej w art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli w
podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma
możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych
danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania.
Niewskazanie w podaniu adresu wnoszącego podanie polega na niewskazaniu adresu zamieszkania, nie zaś adresu elektronicznego. Co istotne, w sytuacji braku oświadczenia w przedmiocie doręczania pism za pomocą środków
komunikacji elektronicznej – dysponowanie przez organ
administracji publicznej adresem elektronicznym jest
bez znaczenia. W szczególności organ administracyjny nie
może skierować na adres wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku44. Również Andrzej Wróbel uważa,
że brak adresu w rozumieniu tego przepisu oznacza
także brak adresu elektronicznego, ale tylko wtedy, gdy
podanie jest wniesione w formie dokumentu elektronicznego. Jednakże w sytuacji gdy organ administracji publicznej nie ma możliwości ustalenia adresu elektronicznego
wnoszącego podanie, a może ustalić zwykły adres
wnoszącego podanie drogą elektroniczną, wówczas nie
może pozostawić podania bez rozpoznania45.
Działając w oparciu o art. 64 § 1 k.p.a., organ powinien
podjąć czynności zmierzające do ustalenia adresu wnoszącego podanie. Jeśli w jego posiadani znajduje się adres elektroniczny, przy pomocy którego wniesiono podanie w formie dokumentu elektronicznego, to nie ma przeszkód, by
tą samą drogą ustalić adres tradycyjny. Podobnie postąpi
organ, gdy adres elektroniczny znajduje się w jego posiadaniu z tytułu prowadzonych innych postępowań. Natomiast brak adresu elektronicznego nie oznacza braku formalnego podania, jeżeli organ dysponuje adresem tradycyjnym. Postępowanie jest wówczas wszczęte wskutek
złożenia podania drogą elektroniczną, ale dalsze czynności
procesowe, w tym doręczenia, odbywają się przy wykorzystaniu tradycyjnych metod. Zgodnie z zasadą informowania oraz kultury prawnej organ powinien poinformować stronę, jakie skutki wywołał brak adresu e-mail dla
sposobu prowadzenia postępowania. Strona, zgodnie z art.
391 § 1 k.p.a., może złożyć oświadczenie, że dalsze komunikowanie się z organem może się odbywać drogą elektroniczną, i wskazać stosowny adres do doręczeń. Brak zarówno adresu tradycyjnego, jak i elektronicznego w sytuacji
niemożności ustalenia któregokolwiek z nich stanowi brak
nieusuwalny i powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Praktycznie rzecz ujmując, brak adresu e-mail
może nastąpić przy wykorzystaniu formularza na stronie
internetowej jako drogi wysłania żądania46.
Urzędowe poświadczenie odbioru
W przypadku wniesienia podania w formie dokumentu
elektronicznego art. 63 § 4 zdanie 2 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek potwierdzenia wniesienia podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia
odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny. Wykładnia literalna przepisu pozwala postawić wniosek, że ustawodawca nie pozostawia organowi wyboru co
do tego, na jaki adres elektroniczny składającego podanie
urzędowe poświadczenie odbioru ma wpłynąć. Nie może
to być bowiem jakikolwiek adres elektroniczny, którym
posługuje się podmiot, lub znany organowi, ale wyłącznie
ten, który został przez niego wskazany do doręczeń.
„Niewystarczające jest zatem udostępnienie wnoszącemu komunikatu (UPO) w momencie wprowadzenia dokumentu
elektronicznego do systemu teleinformatycznego organu, ale
obowiązkowe jest wysłanie UPO na wskazany przez niego adres elektroniczny” 47.
Sposób realizacji tego obowiązku określa § 13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania
formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych48. Jak wynika z jego § 13 ust. 1, w przypadku odebrania
dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie
przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane
nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń. Natomiast na podstawie
ust. 2 § 13 cyt. rozporządzenia za udostępnienie nadawcy
poświadczenia przedłożenia uważa się w szczególności jego
przekazanie do pozostającej w dyspozycji odbiorcy poświadczenia skrytki w ramach systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego służącego do obsługi doręczeń.
Powyższe rozwiązanie wydaje się pozostawać w zgodzie
z treścią art. 63 § 4 k.p.a. Zakładając bowiem zindywidualizowany charakter korzystania z elektronicznej skrzynki podawczej, tj. szczególnie w ramach profilu ePUAP przypisanego do indywidualnego użytkownika, przesłanie potwierdzenia na adres skrytki powiązanej z tym profilem należy uznać za prawidłowe. Wyjątek od tej reguły zachodzi,
jesień 2012
38
gdy w ramach treści podania wnoszący zażąda odesłania
potwierdzenia wniesienia podania na inny adres elektroniczny49.
Jeżeli nie jest możliwe udostępnienie automatycznie
wytworzonego poświadczenia w przedstawiony powyżej
sposób, poświadczenie to wysyłane jest na adres elektroniczny wskazany przez wnoszącego, o czym stanowi
§ 13 ust. 3 rozporządzenia, z tym że może to być:
1) adres poczty elektronicznej albo
2) inny adres elektroniczny, pod warunkiem że jest
obsługiwany przez system teleinformatyczny służący do
obsługi doręczeń.
Biorąc pod uwagę, że potwierdzenie wniesienia podania
ma charakter czysto techniczny, tj. pełni funkcje pokwitowania odbioru przesyłki, przy tym zaś nie zawiera ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy, potwierdzenie
to nie stanowi pisma w rozumieniu art. 391 § 1 k.p.a. W konsekwencji potwierdzenie wniesienia podania dokonane na
adres elektroniczny nie wymaga uprzedniego uzyskania
oświadczenia w przedmiocie żądania lub zgody na doręczenie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej50.
Oznaczenie momentu wniesienia podania
Ustalenie daty doręczenia lub wpłynięcia podania ma istotne znaczenie ze względu na bieg terminów przewidzianych w procedurze administracyjnej51. W świetle art.
57 § 5 pkt 1 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli
przed jego upływem pismo zostało wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru. System doręczania elektronicznego powinien zapewniać potwierdzenia zarówno daty nadania listu elektronicznego, jak i daty jego odbioru przez organ administracji publicznej, przez co strona uzyskuje pewność, że jego
pismo do adresata dotarło. Ma to również istotne znaczenie
dla realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego – strona uzyskuje bowiem pewność, kiedy postępowanie zostało wszczęte52.
Oznaczenie momentu wpływu do organu administracji
publicznej podania w formie dokumentu elektronicznego
za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej
określone zostało natomiast w art. 61 § 3a k.p.a. Stosownie zatem datą wszczęcia postępowania na żądanie strony
wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia
żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. „Za moment nadania wiadomości elektronicznej uznaje się chwilę wprowadzenia jej do systemu informatycznego, wyznaczonego przez adresata do otrzymywania
wiadomości tego rodzaju. Istnieje jeszcze inna możliwość, mianowicie wiadomość może zostać przesłana do podmiotu trzeciego świadczącego usługi w tym zakresie, tzw. providera”53.
Wydaje się natomiast, że podanie wnoszone drogą elektroniczną powinno dotrzeć do organu w sposób umożliwiający mu zapoznanie się z jego treścią i to w normalnym
toku czynności. Jak zatem należy uznać datę wniesienia podania, jeżeli wpłynęło ono po godzinach pracy urzędu?
Nie możemy wymagać, aby osoby pracujące w określonych
godzinach zapoznawały się z treścią dokumentów poza godzinami pracy. Kwestię tę rozwiązuje w pewien sposób
§ 3a, który został dodany do art. 61 k.p.a., wskazujący, iż
data wszczęcia postępowania na żądanie strony, wniesione drogą elektroniczną, jest dzień wprowadzenia żądania
do systemu informatycznego organu administracji publicznej (art. 36 pkt 4 ustawy o informatyzacji)54.
Pozostaje jeszcze kwestia braku możliwości przesłania podania z powodu występowania różnego rodzaju zakłóceń
w przekazie elektronicznym (np. usterka komputera,
wadliwość w funkcjonowaniu sieci, zakłócenia w pracy pośredniczących w pracy serwerów). Osoba, która wysyła podanie drogą elektroniczną, ponosi ryzyko jego nieotrzymania przez organ administracyjny z powodu wadliwości
transmisji elektronicznej. Sytuacji tej nie poprawi nawet
wprowadzenie zmiany w art. 57 § 5 k.p.a. poprzez dodanie
punktu, w myśl którego termin uważa się za zachowany,
jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane w formie
dokumentu elektronicznego, za poświadczeniem
przedłożenia do organu administracji publicznej. Trudno
o poświadczenie, jeżeli pismo nie dotarło do adresata z powodu zakłóceń w transmisji. Należy się zastanowić, czy zabezpieczenia przed negatywnymi skutkami wadliwej
transmisji można poszukiwać w przepisach ustawy o
podpisie elektronicznym dotyczących znakowania czasem55.
Podsumowując, należy stwierdzić, że elektroniczne środki komunikacji są coraz powszechniej używane także w administracji państwowej. Dlatego ustawodawca, reagując na
oczekiwania społeczeństwa, wprowadził do przepisów
proceduralnych rozwiązania umożliwiające wykorzystywanie elektronicznych środków przekazu. Dają one możliwość wnoszenia podań z wykorzystaniem technologii informatycznych przez elektroniczną skrzynkę podawczą, po
uprzednim opatrzeniu dokumentu elektronicznego właściwym podpisem elektronicznym. Ściśle należy to wiązać
z procesem unowocześniania i usprawniania metod
działania administracji i w konsekwencji maksymalnym
skróceniem czasu oczekiwania na załatwienie sprawy. Tym
samym elektroniczne środki komunikacji wpisują się w ideę
tworzenia i funkcjonowania elektronicznej administracji.
dr DOROTA FLESZER
Autorka jest adiunktem na Wydziale Prawa Wyższej Szkoły Humanitas
w Sosnowcu
Przypisy:
1
2
3
4
5
K. Celarek, Informatyzacja postępowania administracyjnego, Kwartalnik
Ius et Administratio (Facultas Iuridica Universitatis Ressoviensis), zeszyt
nr 2 z 2006 r., s. 194.
R. Biskup, M. Ganczar, Komunikacja elektroniczna w postępowaniu
administracyjnym, „Państwo i Prawo” nr 1 z 2008 r. s. 60.
M. Jachowicz, M. Kotulski, Forma dokumentu elektronicznego w
działalności administracji publicznej, Wydawnictwo DIFIN Warszawa
2012, s. 119.
M. Jachowicz, M. Kotulski, Forma dokumentu elektronicznego..., op. cit.,
s. 125.
G. Sibiga, Komunikacja elektroniczna w Kodeksie postępowania
administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa
2011, s. 102.
jesień 2012
39
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
Dz.U. nr 64 poz.565 z 2005 z późn. zm.
R. Biskup, M. Ganczar, Komunikacja elektroniczna w postępowaniu
administracyjnym, „Państwo i Prawo” nr 1 z 2008 r., s. 63.
J. Janowski, Technologia informacyjna dla prawników i administratywistów.
Szanse i zagrożenia elektronicznego przetwarzania danych w obrocie
prawnym i działaniu administracji. Wydawnictwo Difin, Warszawa 2009,
s. 257-258.
J. Janowski, Technologia informacyjna..., op. cit., s. 258.
J. Janowski, Elektroniczny obrót prawny, Wydawnictwo Oficyna Wolters
Kluwer Business, Warszawa 2008, s. 164-165.
R. Biskup, M. Ganczar, Komunikacja elektroniczna..., op. cit., s. 70.
D. Szostek, Czynności prawne a środki komunikacji elektronicznej,
Wydawnictwo Wolters Kluwer Kraków 2004, s. 320.
J. Janowski, Technologia informacyjna..., op. cit., s. 258.
M. Ganczar, Informatyzacja administracji publicznej..., op. cit. s. 83-84.
M. Jachowicz, M. Kotulski, Forma dokumentu elektronicznego...,
op. cit., s. 121.
Dz.U. nr 144 poz.1204 z 2002 z późn. zm.
P. Litwiński, Świadczenie usług drogą elektroniczną, [w:] red. P. Podrecki, Prawo Internetu, wyd. 2, Warszawa 2007, s. 192-193.
J. Janowski, Elektroniczny obrót prawny…, op. cit., s. 75.
D. Szostek, Czynność prawna..., op. cit., s. 31 i n.
J. Janowski, Elektroniczny obrót prawny…, op. cit., s. 75.
Dz.U.2011.206.1216.
G. Sibiga, Komunikacja elektroniczna..., op. cit. s. 105, M. Jachowicz,
M. Kotulski, Forma dokumentu elektronicznego..., op. cit., s. 121-122;
R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,
Warszawa 2008, s. 354.
s. 121-122.
Dz.U. nr 112, poz. 1198.
G. Sibiga, Komunikacja elektroniczna..., op. cit.. s. 106.
Ibidem, s. 106.
ibidem, s. 101.
Uchwała. SN z 8.06. 2000 r., III ZP 11/00, OSNIAPiUS 2000, nr 19, poz.
702; wyrok NSA z 11.01. 2001 r., V SA 238/00, niepubl.
G. Łaszczyca, Komentarz do art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] red. G. Łaszczyca , Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Komentarz do art. 1-103.
LEX, 2010.
Wyrok WSA w Gdańsku z 22.09. 2010 r. II SA/Gd 364/10, LEX nr 752471.
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
s. 125.
Dz.U. nr 144 poz. 1204 z 2002 z późn. zm.
M. Świerczyński, Komentarz do art. 2 ustawy o świadczeniu usług drogą
elektroniczną, [w:] red. J. Gołaczyński, Ustawa o świadczeniu usług drogą
elektroniczną. Komentarz., Oficyna 2009, LEX.
P. Litwiński, Świadczenie usług drogą elektroniczną...op. cit. s. 188
M. Świerczyński, Komentarz do art. 2 ustawy..., op. cit., LEX.
P. Waglowski, Adres elektroniczny, [w:] red. J. Kisielnicki, J.K. Grabara,
J.S. Nowak, Informatyka w gospodarce globalnej – problemy i metody,
Szczyrk 2003, s. 469.
X. Konarski, Komentarz do ustawy o świadczeniu usług droga
elektroniczną, Warszawa 2004, s. 47.
Ibidem, s. 117.
G. Sibiga, Komunikacja elektroniczna..., op. cit., s. 121.
M. Jachowicz, M. Kotulski, Forma dokumentu elektronicznego..., op. cit.
s. 127.
G. Sibiga, Komunikacja elektroniczna..., op. cit. s. 123.
Ibidem, s. 122.
M. Jachowicz, M. Kotulski, Forma dokumentu elektronicznego...,
op. cit. s. 126-127.
A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 64 kodeksu postępowania
administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2012.
G. Sibiga, Komunikacja elektroniczna..., op. cit., s. 124-125.
Dz.U.2011.206.1216.
M. Jachowicz, M. Kotulski, Forma dokumentu elektronicznego.., op. cit.,
s. 128.
Ibidem, s. 129
M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Kraków 2000, s. 321
G. Szpor, Cz. Martysz, K. Wojsyk, Ustawa o informatyzacji działalności
podmiotów realizujących zadania publiczne – komentarz, Warszawa 2007,
s. 204.
M. Ganczar, Informatyzacja administracji publicznej..., op. cit., s. 70.
M. Ganczar, Informatyzacja administracji publicznej..., op. cit., s. 86;
R. Biskup, M. Ganczar, Komunikacja elektroniczna..., op. cit., s. 68-69.
jesień 2012
40
ROLA STUDIUM UWARUNKOWAŃ I KIERUNKÓW
ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO GMINY
W POSTĘPOWANIU DOTYCZĄCYM WYDANIA
DECYZJI O WARUNKACH ZABUDOWY
Mgr JOANNA L ESZ CZ YŃSKA
Rozważania należy zacząć od określenia ich przedmiotu,
tj. decyzji o warunkach zabudowy (dalej jako: „decyzja wz”)
oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy (dalej jako: „studium”), o których
to instytucjach mowa w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym1 (dalej jako:
„u.p.z.p.). Tematyka ta dotyczy następujących kwestii:
1. Charakteru prawnego studium. Ustawodawca jednoznacznie określił, że taki akt nie ma charakteru prawa miejscowego. Istotne jest zatem ustalenie adresatów studium
i jego roli w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
2. Decyzji o warunkach zabudowy. Warunki, jakie należy
spełnić, aby został wydany ten akt administracyjny, zostały
określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W opracowaniu celowo pomięto omówienie szczegółowych przesłanek wydania decyzji wz. Skupiono się na
rozważeniu, czy organ prowadzący postępowanie musi
wziąć pod uwagę wyłącznie warunki określone w ww. przepisie. Wskazano także zagadnienia budzące pewne wątpliwości, jakie mogą się pojawić w związku z postępowaniem
w przedmiocie wydania decyzji wz.
W związku z wyżej określonym katalogiem, biorąc pod
uwagę tytuł opracowania, w dalszej części rozważań zostanie
poddane analizie zagadnienie roli studium w postępowaniu
w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.
I
Uwagi ogólne
Obowiązek dbania o zachowanie ładu przestrzennego w
Polsce spoczywa przede wszystkim na organach gminy.
Niestety, wydaje się, że organy te nie zostały wyposażone
w odpowiednie instrumenty prawne. Mieszkańcy danej gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 1
ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym2, dalej jako: „u.s.g.”). Zgodnie zaś z treścią art. 7 ust.
1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb takiej wspólnoty należy do zadań własnych gminy3. Takie zadania obejmują różne kategorie spraw – co istotne – jedną z nich jest
sprawa ładu przestrzennego (potwierdza to także art. 3 ust.
1 u.p.z.p.). Oczywiście, wskazane przepisy nie będą stanowić samoistnej podstawy prawnej do podejmowanych
w sferze planowania i zagospodarowania przestrzennego
działań. Taką podstawą będą odpowiednie przepisy u.p.z.p.
Właściwe organy gminy realizują wspominaną politykę
przede wszystkim poprzez określone akty normatywne i
akty administracyjne. Przekazanie gminie przez prawodawcę kompetencji w sferze władczego przeznaczania i
ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej
jako: „plan miejscowy”), a w przypadku jego braku – w drodze decyzji wz lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nazywane jest w doktrynie władztwem planistycznym4. Takiego władztwa nie można jednak traktować
jako niczym nieograniczonej ingerencji w prawa właścicielskie5. Samo natomiast kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy realizowane jest
przede wszystkim poprzez studium (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.)6,
przy czym ustawodawca jednoznacznie określił, że studium
nie jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że taki akt
nie ma waloru prawa powszechnie obowiązującego. Wynika
to z koncepcji zamkniętego systemu źródeł prawa, jaki został przyjęty na gruncie obowiązującej Konstytucji RP7. Mimo
takiego uregulowania kwestii kształtowania i prowadzenia
polityki przestrzennej oraz zasad zagospodarowania przestrzennego w doktrynie8 i orzecznictwie9 pojawiły się znaczne rozbieżności związane z postępowaniem w sprawie wydania decyzji wz, a mianowicie – czy w ramach takiego postępowania należy brać pod uwagę tylko warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czy też ustalenia studium?
Istotna jest tym samym próba odpowiedzi na pytanie, czy
w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji wz właściwe
organy powinny brać pod uwagę wyłącznie okoliczność
spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków,
czy także ustalenia studium. Wydaje się, że w trakcie takiego
postępowania10 należy uwzględniać także postanowienia studium, co zostanie zweryfikowane w dalszych rozważaniach.
II
Rola studium w zagospodarowaniu przestrzennym
W celu określenia polityki, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy uchwala
studium (art. 9 ust. 1 i art. 12 u.p.z.p.). W obecnym stanie
jesień 2012
41
prawnym istnieje obowiązek sporządzenia studium przez
każdą gminę. Jak wskazano już wcześniej, ustawodawca
jednoznacznie określił charakter prawny tego aktu, wykluczając możliwość zakwalifikowania go do przepisów prawa miejscowego11. Z założenia studium pozostaje aktem
elastycznym, którego zadaniem jest stworzenie pewnych
ram dla swobody planowania miejscowego, i pozwalającym na optymalne uwzględnienie lokalnych warunków,
oczekiwań i potrzeb przy sporządzaniu planów miejscowych12. Mimo takiego charakteru studium w doktrynie13
i orzecznictwie14 wskazuje się, że postanowienia studium
mogą czasem naruszyć czyjś interes prawny, a co za tym
idzie – być podstawą do złożenia skargi na podstawie art.
101 ustawy o samorządzie gminnym15.
Studium odgrywa istotną rolę przy sporządzaniu planów
miejscowych. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu ww.
aktów. Rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Warto w tym
kontekście zwrócić uwagę na podnoszone w orzecznictwie
twierdzenia. Wskazuje się bowiem, że wpływ studium na
sferę interesu prawnego określonego podmiotu należy rozważać w kontekście charakteru analogicznego (choć o innym zakresie) wpływu planu miejscowego. Skoro przepisy planu miejscowego mogą dotyczyć interesu prawnego
wynikającego z norm materialnoprawnych, kształtujących
prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł
prawny do nieruchomości, to prowadzi to do konstatacji,
że również ustalenia studium mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych, kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości16.
W art. 9 ust 4. ustawodawca wskazał, że ustalenia studium
są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów
miejscowych. Powstaje zatem pytanie, czy takie sformułowanie wskazuje, że postanowienia studium nie są
wiążące w innych przypadkach. Idąc dalej w tym kierunku,
należałoby uznać, że studium uchwalane jest wyłącznie jako
niezbędny akt do uchwalenia miejscowego planu. Rozumowanie oparte zostało tutaj na wnioskowaniu a contrario.
W literaturze przedmiotu podnosi się, że wnioskowanie z
przeciwieństwa jest dopuszczalne co do zasady w tych przypadkach, w których regulacja danej instytucji ma charakter
zamknięty i wyczerpujący (gdy można przyjąć, iż dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi ustawodawca
chciał powiązać określony skutek prawny17. Wnioskowanie
a contrario wydaje się niezawodne, gdy porównywalne stany pozostają w takim układzie, że wyczerpują cały zakres
warunków hipotetycznych18. Na możliwość zastosowania
tego typu rozumowania mogą wskazywać używane przez
ustawodawcę zwroty typu „tylko”, „jedynie”, „wyłącznie”19. Czy
zatem uprawnione jest stosowanie w omawianym przypadku
rozumowania a contrario? Moim zdaniem nie. Tę tezę, zdaje się, potwierdza także cel, w jakim uchwalane jest studium.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a także ust. 2, zgodnie z którym
wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium
zawierające część tekstową i graficzną, przy czym ma obowiązek uwzględnienia zasad określonych w koncepcji
przestrzennego zagospodarowania kraju, ustaleń strategii
rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, jeśli takowe posiada. Wydaje się zatem, że intencją ustawodawcy nie było
ograniczenie roli studium do roli aktu wiążącego tylko w
przypadku uchwalania planów miejscowych. Jeśli prawodawca ograniczyłby studium tylko do takiej roli, to wydaje się, że użyłby bardziej kategorycznego zwrotu, o którym
wspomniano już wcześniej. Przepis mógłby wówczas
brzmieć przykładowo „Ustalenia studium są wiążące dla
organów gminy wyłącznie przy sporządzaniu planów miejscowych”. Postawioną tezę potwierdzają także uregulowania przepisów ustaw szczegółowych. Jako przykład można
tu wskazać przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze20 (dalej jako: p.g.g.). W obecnym
stanie prawnym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej p.g.g jest dopuszczalne,
jeżeli ta działalność nie naruszy sposobu wykorzystywania
nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7
ust. 2 p.g.g.). Rola studium zatem nie będzie się w takich
okolicznościach ograniczała tylko do swego rodzaju podstawy do wydawania planów miejscowych.
Dokonując analizy art. 9 ust. 4 u.p.z.p., nie można poprzestać jedynie na stosowaniu reguł wykładni językowej.
Z jednej strony wskazuje się w doktrynie, że ze względu na
wielość i różnorodność źródeł prawa administracyjnego istotną rolę odgrywa w ramach tej gałęzi prawa wykładnia systemowa21. Jak podnosi Jerzy Starościak, przy interpretacji
prawa administracyjnego należy brać pod uwagę interpretowany przepis, w kontekście całej treści ustawy, jak i
całego systemu prawnego22. Wydaje się także, że obecnie
wykładnie językowa, systemowa i celowościowa nie są
wykładniami konkurującymi, lecz współdziałającymi.
Wszystkie te rodzaje powinny być użyte, jeśli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu23. Oczywiście, nie sposób nie zgodzić się z twierdzeniem, że wykładnia językowa odgrywa główną rolę w procesie stosowania prawa. Jak
wskazuje Lech Morawski, „w sytuacji gdy wykładnia językowa daje rezultat jasny i jednoznaczny, interpretator może
się oprzeć na wyniku wykładni językowej i dopiero wtedy, gdy
rezultat wykładni językowej budzi wątpliwości, powinien się
odwołać do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Wszakże ze
względu na regułę potwierdzania w sprawach trudnych, o
złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym, interpretator wynik wykładni językowej powinien potwierdzić innymi regułami wykładni”24. Czy w przypadku art. 9 ust. 4
mamy do czynienia z takim jasnym i niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisem? Już sam fakt występujących rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie wskazuje, że nie. Należy z dużą dozą ostrożności posługiwać się
zasadą clara non sunt interpretanda – co miałoby być czynnikiem decydującym o tym, czy dany przepis jest jasny. Jaka
osoba miałaby o tym decydować?
jesień 2012
42
W doktrynie wskazuje się, że w związku z charakterem prawnym studium wiąże ono tylko organy gminy, mianowicie:
1) organ wykonawczy gminy w trakcie prac przy
sporządzaniu projektu planu miejscowego oraz jako instrukcja w trakcie jego działalności, mającej znaczenie dla
zagospodarowania przestrzennego;
2) radę gminy przy uchwalaniu miejscowych planów oraz
w innych, podejmowanych przez nią działaniach związanych z realizacją polityki przestrzennej25.
Z dotychczasowych rozważań wynika, że rola studium nie
sprowadza się tylko do aktu, który musi być brany pod uwagę przy uchwalaniu miejscowych planów26.
III
Decyzja o warunkach zabudowy
Istotną rolę w zagospodarowywaniu przestrzeni, obok
miejscowego planu, odgrywa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z treścią art. 4
ust. 2 i art. 60 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze wyżej wspomnianego
aktu administracyjnego. Ustawodawca wyróżnił decyzję o
lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję wz (w
przypadku ustalania sposobu zagospodarowania terenu i
warunki zabudowy dla innych inwestycji niż celu publicznego).
Warunki, jakie należy spełnić, aby została wydana decyzja
wz, określono w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia27, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy
w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów
budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze
i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie
art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu
przestrzennym28;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W pkt 1 wskazanego artykułu wprowadzono regulację
będącą pewnym novum w systemie planowania przestrzennego, nazywaną w doktrynie i orzecznictwie „zasadą
dobrego sąsiedztwa”. W orzecznictwie podkreśla się, że
celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p jest zagwarantowanie ładu
przestrzennego, przede wszystkim przez przeciwdziałanie
rozproszeniu zabudowy i zastosowaniu nowej zabudowy
do istniejącego otoczenia29. Ład przestrzenny został zde-
finiowany w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie
przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne,
środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
W orzecznictwie, w związku z przedstawioną regulacją dotyczącą wydawania decyzji wz, powstały wspomniane
wcześniej rozbieżności związane z tym, czy w ramach takiego postępowania należy brać pod uwagę tylko warunki
wynikające z ww. przepisu, czy też także ustalenia studium.
W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie wskazuje się,
że decyzja wz ma charakter deklaratoryjny30, choć można
się także spotkać z odmiennym stanowiskiem31. Warto przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone
w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r.32, zgodnie z którym decyzja ta „nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony […],
przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać
na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi
przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego na terenie takim obowiązuje bowiem generalny (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi […]. Decyzje o warunkach zabudowy nie
tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a – nieco upraszczając – przyjąć można, że
stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt
i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie
wybudować bez obrazy przepisów prawa”33. Wydaje się jednak, że nie można wykluczyć a priori sytuacji, w której decyzja wz miałaby odmienny charakter. Pojęcia związane z
zasadą dobrego sąsiedztwa używane na gruncie u.p.z.p. w
art. 61 ust. 1 pkt 1 często stwarzają możliwość odmiennej
ich interpretacji (np. „kontynuacja funkcji”, „działka sąsiednia”) organom wydającym decyzję (a w praktyce osobie
wpisanej na listę izby samorządu urbanistów lub architektów, którzy sporządzają projekty decyzji wz, art. 60
ust. 4 u.p.z.p.), co w praktyce może oznacza, że na terenie
dwóch sąsiadujących gmin identyczny wniosek o wydanie
decyzji wz może zostać rozpatrzony pozytywnie, w innej
zaś nie. Oczywiście, można podnieść, że nadal decyzja ta
będzie miała charakter deklaratoryjny, inna będzie jedynie
ocena stanu faktycznego. Z praktycznego punktu widzenia
nastąpi jednak istotna ingerencja w ład przestrzenny.
Ponadto należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi następnie podstawę do uzyskania pozwolenia
na budowę. Czy w związku z tym realizacja określonej inwestycji na podstawie wyżej wspomnianych aktów administracyjnych na danym terenie nie ingeruje w ład przestrzenny? Wnioskodawca nie będzie przecież mógł zrealizować innej inwestycji niż określonej w decyzji wz.
Biorąc pod uwagę zagwarantowane w art. 6 ust. 2 u.p.z.p.
prawo do zagospodarowania terenu i analizując przepis art.
61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p jako istotny czynnik ograniczający
prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy,
należy tak stosować wspomniany przepis, aby nie prowadził do nadmiernego ograniczenia prawa własności. W za-
jesień 2012
43
kresie obowiązujących przepisów właściciel ma prawo zabudować nieruchomość swobodnie. Z tego powodu w
orzecznictwie został sformułowany pogląd, zgodnie z
którym przy dokonywaniu wykładni ustawowych pojęć, takich jak: „działka sąsiednia”, „dostęp do drogi publicznej”,
„kontynuacja funkcji” (jako pojęć nieostrych), należy
stosować reguły wykładni systemowej, i opowiedziano się
za ich szerokim rozumieniem, interpretując te pojęcia na
korzyść uprawnień właścicielskich34.
W przypadku złożenia wniosku w sprawie ustalenia
warunków zabudowy istnieje możliwość zawieszenia
postępowania na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy. W tym czasie gmina może skorzystać z przysługujących jej uprawnień i podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzania
planu miejscowego i w konsekwencji uchwalić taki akt (art.
62 ust. 1 u.p.z.p.; pomijam tu kwestię obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p.).
Może mieć jednak miejsce sytuacja, w której w okresie zawieszenia postępowania nie dojdzie z różnych przyczyn do
uchwalenia miejscowego planu i wówczas właściwy organ
będzie zobowiązany do podjęcia postępowania i wydania decyzji. Organem właściwym do wydania decyzji wz jest wójt,
burmistrz oraz prezydent miasta, i to od tego organu zależy,
czy nastąpi zawieszenie postępowania, czy też nie.
Teoretycznie rada gminy mogłaby podjąć dodatkowe czynności zmierzające do uchwalenia planu miejscowego dla
danego terenu, co by obligowało organ, który wydał decyzję
wz co do tej przestrzeni, do stwierdzenia jej wygaśnięcia (z
wyjątkiem gdy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę). Jednak należy mieć na uwadze, że:
1) wójt, burmistrz albo prezydent podejmuje określone
czynności jeszcze przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.in. wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i
stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami
studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych; por. art. 14 ust. 5);
2) nawet jeśli rada gminy podejmie uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, żaden z przepisów u.p.z.p. nie
określa, w jakim terminie nastąpić ma przygotowanie
takiego projektu przez wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta. Co istotne, rada gminy nie ma możliwości skutecznego
przymuszenia organu wykonawczego do opracowania projektu35. Niewykluczone jest zatem, że wójt, burmistrz albo
prezydent miasta mimo podjęcia stosownej uchwały przez
radę gminy nie sporządzi projektu w ciągu 9 miesięcy od dnia
złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Organ wykonawczy będzie zobligowany w takich okolicznościach do podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy.
W takich okolicznościach okazuje się, że w przypadku decyzji wz rada gminy może nie mieć możliwości wpływu na
kształt polityki przestrzennej – skoro studium nie będzie
w żaden sposób wpływało na treść wydawanej decyzji wz,
a wójt, burmistrz lub prezydent miasta uniemożliwi radzie
gminy podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego.
Przeciwnicy stanowiska, zgodnie z którym w przypadku
wydawania decyzji wz nie można brać pod uwagę ustaleń
studium, podnoszą, że byłoby to sprzeczne z ustawą zasadniczą, tj. z art. 64 ust. 336. Zgodnie z tym przepisem własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Plan miejscowy w istocie rzeczy jest aktem konstytutywnym, określającym zasady zagospodarowania
dotyczące określonego terenu. Czy zatem, skoro własność
może być ograniczana w drodze ustawy, nie można by było
postawić tego samego zarzutu, co dla decyzji o warunkach
zabudowy, w przypadku miejscowego planu? Oczywiście,
miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym. Biorąc z kolei
pod uwagę przepis art. 6 ust. 1, można podnosić, że ustawodawca określił, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości. Jednakże już w ustępie drugim tego artykułu
wskazano, że każdy ma prawo, w granicach określonych
ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ustawodawca nie ograniczył
się zatem jedynie do możliwości zagospodarowania terenu
zgodnie z warunkami określonymi w planie miejscowym,
lecz także decyzji wz w przypadku, gdy została wydana37.
Wydaje się zatem, że podnoszone zarzuty dotyczące wz
można by było również odnieść w pewnym zakresie do
planu miejscowego .
Warto się także zastanowić nad realizacją w u.p.z.p. zasady równości, określonej w art. 32 Konstytucji RP.
Zgodnie z ust. 1 wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne38. Czy
nie mamy zatem do czynienia z naruszeniem wspomnianej zasady w przypadku, gdy przepisy wprost określają,
że organy gminy muszą wziąć pod uwagę ustalenia studium w trakcie postępowania związanego z uchwaleniem
planu miejscowego, natomiast nie mają już takiego obowiązku przy wydawaniu decyzji wz? W jednym przypadku chodzi o sytuację, w której akt wewnętrzny wpływa pośrednio na sferę zewnętrzną podmiotu. Natomiast w drugim przypadku już nie. Czy sytuacja taka nie wprowadza
zróżnicowania sytuacji prawnej inwestorów, które determinowane jest przyczynami od nich niezależnymi? Jeśli organy gminy nie widzą potrzeby, aby uchwalić dla danego
terenu planu miejscowego, to nie muszą podejmować stosownej uchwały, gdyż (co do zasady) nie mają takiego obowiązku. Wówczas wójt, burmistrz albo prezydent miasta
może wydać decyzję wz, która teoretycznie mogłaby być
sprzeczna ze studium. Wydaje się zatem, że w takiej sytuacji
mamy do czynienia z nieuzasadnionym różnicowaniem sytuacji stron, skoro raz akt wewnętrzny będzie wpływał na
zasady zagospodarowania danego terenu, w innym zaś nie,
i co istotne – będzie to zależało wyłącznie od tego, czy organy gminy podejmą określone czynności.
jesień 2012
44
5
IV
Podsumowanie i wnioski
6
Z powyższych rozważań wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) w trakcie postępowania dotyczącego decyzji
wz ma obowiązek wziąć pod uwagę ustalenia studium, co
nie oznacza, że są one dla niego wiążące – może wydać decyzję, która będzie zupełnie sprzeczna z ustaleniami tego
aktu. Ustawodawca jednoznacznie bowiem określił charakter prawny studium i stwierdził, że jest niedopuszczalne
w demokratycznym państwie prawa wydawanie decyzji nieuwzględniającej wniosku strony tylko z powodu jej sprzeczności z aktem prawa wewnętrznego. Inna interpretacja znaczenia studium w planowaniu przestrzennym prowadziłaby do wykładni contra legem.
Wydaje się, że studium, jako akt polityki przestrzennej w
tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego,
powinno mieć wpływ na wszelką działalność podejmowaną
przez organy gminy związane z tematyką planowania przestrzennego. Mimo to dochodzi do sytuacji, w której ustalenia studium mogą być ignorowane.
Najdalej idącym rozwiązaniem byłaby zmiana przepisów,
poprzez usunięcie możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy i pozostawienie planu miejscowego. Wydaje się, że wówczas zniknęłyby wątpliwości dotyczące studium – jako akt polityki przestrzennej, na który mają wpływ
mieszkańcy danej gminy, ustalałby ogólne zasady, które
musiałyby następnie wziąć pod uwagę organy gminy w procesie wydawania decyzji wz i planów miejscowych. Oczywiście, można tu podnosić, że mogłoby to nadmiernie ograniczyć i utrudnić postępowania związane z rozwojem, przede wszystkim gospodarczym, ale czy obecnie obowiązujące
przepisy rzeczywiście zapewniają przyspieszenie realizowanych inwestycji? Tym bardziej że istnieje przecież
wspomniana wcześniej możliwość zawieszenia postępowania i uchwalenia odpowiedniego planu miejscowego.
Innym rozwiązaniem mogłoby być odmienne uregulowanie
roli studium. W każdym razie obecna sytuacja związana z
przepisami planowania i zagospodarowania przestrzennego
wymaga zmian39.
7
8
9
10
11
mgr JOANNA LESZCZYŃSKA
Autorka jest doktorantką w Katedrze Prawa Administracyjnego
Uniwersytetu w Białymstoku
Przypisy:
1
2
3
4
Dz.U.2012.647.j.t. Na temat decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na gruncie stanu prawnego przed wejściem w życie
ustawy z 2003 r., por. T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001.
t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.
Por. K. Jaroszyński, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz
z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa
2011, s. 86 i n.
Por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 27 i n.; M. Wincenciak, Władztwo planistyczne gminy, [w:] Z tradycji prawa w Polsce: uwarunkowania prawne
w kulturze fizycznej , pod red. A. Nowakowskiego, S. Drozda, Rzeszów 2010;
T. Bąkowski, Wpływ przemian ustrojowych w Polsce na prawo zagospodarowania przestrzennego, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 1-2, s. 148 i n.
12
13
Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne…,
op. cit., s. 94.
Jak wskazuje się w doktrynie, należy odróżnić pojęcie „realizacji zadań” od „prowadzenia polityki”. W związku z takim rozróżnieniem ustawodawca niezbyt fortunnie zamieścił w art. 3 ust. 1 także plan miejscowy,
który w istocie ma inny charakter niż studium, Z. Niewiadomski, (red.),
Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne…, op. cit., s. 32.
Por. Por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007, s. 26.
Por. m.in. A. Mancewicz, Z. Ziobrowski, Decyzje WZ – bubel czy przekręt?, „Casus” 2008, nr 49, s. 47 i s. 49, którzy wskazują, że w trakcie
postępowania w sprawie wydania decyzji wz należy brać pod uwagę ustalenia studium. Tak też P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011, s. 81. Na temat konieczności zachowania spójności pomiędzy wydawanymi decyzjami o
warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu a studium wskazuje Grzegorz A. Buczek (członek Rady Architektury i Rozwoju Warszawy
oraz członek – sekretarz Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej) w liście otwartym do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy,
Towarzystwo Urbanistów Polskich, http://www.tup.org.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=214%3Alist-otwarty-dotkoniecznoci-zachowania-spojnoci-decyzji-o-wzizt-z-polityk-przestrzennmiasta&lang=pl, [3.03.2012].
Odmienne stanowisko zajmuje m.in. Z. Niewiadomski, Uwagi w sprawie charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na tle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, [w:] Studia z prawa administracyjnego i nauki o administracji.
Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu, pod red. Z. Czarnika, Z. Niewiadomskiego, J. Posłusznego,
J. Stelmasiaka, Przemyśl – Rzeszów 2011, s. 580; J. Kopyra, Glosa do
wyroku NSA z 6 sierpnia 2009 r. (II OSK 1250/08), „Samorząd Terytorialny” 2011, nr 6; M. Wincenciak, op. cit., s. 128.
Stanowisko, zgodnie z którym należy brać pod uwagę ustalenia studium,
zaakceptowano m.in. w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2011 r., II SA/Wr
676/11,CBOSA; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. II OSK 1250/08, CBOSA, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 grudnia 2011 r., II SA/Gd 822/11,
CBOSA.
Odmiennie stanowisko wyrażono m.in. w wyrokach: Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2012 r., II SA/Sz
1129/11, CBOSA; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Lublinie z dnia 29 grudnia 2011 r., II SA/Lu 446/11, CBOSA.
W trakcie którego organ ma obowiązek podejmowania w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia
stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2000 r.
nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.), a także obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).
W rządowym projekcie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano początkowo inny charakter studium. Jednoznacznie wskazano, że celem nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było wzmocnienie roli studium, które by miało
być brane pod uwagę także w przypadku wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wskazano, studium zawierało wówczas jedynie politykę przestrzenną gminy, często
nieznajdującą odzwierciedlenia w decyzjach administracyjnych. W kształcie
proponowanym przez ówczesny rząd w art. 4 ust. 2 wskazano, że w przypadku braku planu lokalnego (czyli planu miejscowego) określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków jego zabudowy następuje
w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji ponadlokalnego celu publicznego albo w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanych na podstawie odrębnych przepisów i
uwzględniających zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; por. Druk sejmowy nr 622 z dnia
20 czerwca 2002 r., http://orka.sejm.gov.pl/Druki4ka.nsf/wgdruku/622/$file/622.PDF, [1.04.2012].
Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne…,
op. cit., s. 80.
Por. T. Bąkowski, Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004;
Z. Niewiadomski, (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne…,
op. cit., s. 88; J. Leszczyńska, Zaskarżenie uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, [w:] Samorząd terytorialny w
Polsce a sądowa kontrola administracji, pod red. B. Dolnickiego, J.P. Tarno,
Wolters Kluwer 2012, s. 184 i n. W. Kisiel pozytywnie ocenia utrwalającą
się linię orzecznictwa, uznającą możliwość skarżenia na podstawie art. 101
ust. 1 u.s.g. aktów o charakterze wewnętrznym, por. W. Kisiel, [w:] P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 805.
jesień 2012
45
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
Por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia
2010 r., II OSK 123/10, CBOSA; postanowienie NSA z dnia 8 października 2010 r., II OSK 1874/10, CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r., IV SA/Wa
1322/06, CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Warszawie z dnia 12 stycznia 2007 r., IV SA/Wa 545/04, CBOSA.
Por. odmiennie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3
sierpnia 2007 r, II OSK 614/07, CBOSA.
Wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2008 r., II SA/Kr 1284/07,
LEX nr 515290. Por. także J. Leszczyńska, op.cit.
Por. L. Morawski, Zasady…, op. cit., s. 246.
A. Jamróz, Wprowadzenie do prawoznawstwa, Warszawa 2011, s. 206
-207.
L. Morawski, Zasady…, op. cit., s. 246.
Dz.U. nr 163, poz. 981.
Por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006, s. 428.
J. Starościak, Problemy interpretacji prawa administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego, t. I , pod red. J. Starościaka, Wrocław 1977,
s. 166.
Por. E. Smoktunowicz, Kodeks postepowania administracyjnego w
orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i
Trybunału Konstytucyjnego. Wykładnia prawa administracyjnego. Podstawowe zagadnienia, Warszawa 1995, s. 28; na szczególne znaczenie
wykładni celowościowej w prawie administracyjnym wskazuje W. Jakimowicz, op. cit., s. 182-189. Nieco odmienne stanowisko wydaje się
prezentować J. Kopyra w glosie do wyroku NSA z 6 sierpnia 2009 r. (II
OSK 1250/08), „Samorząd Terytorialny” 2011, nr 6, s. 85- 90.
L. Morawski, Zasady…, op. cit., s. 97.
Tak: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne…, op. cit., s. 86, por. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie
zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2008, s. 52.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2012 r., I SA/Bd 984/11 (orzeczenie nieprawomocne), CBOSA, skład orzekający wziął pod uwagę przeznaczenie
terenu określone w studium jako jeden z dowodów potwierdzających
tezę, że grunt, będący w posiadaniu skarżącego, związany jest z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. W analizowanym stanie faktycznym wskazano, że w ewidencji gruntów i budynków nieruchomość skarżącego była oznaczona jako zurbanizowane tereny niezabudowane, według natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego była położona na obszarze oznaczonym jako usługowy. Skład orzekający doszedł do konstatacji, że posiadany przez skarżącego grunt miał zatem charakter użytkowy.
Oczywiście, kwestia studium nie była przedmiotem rozważań składu
orzekającego, jednakże nie sposób pominąć faktu, że sąd wziął pod uwagę ustalenia studium przy kwalifikacji danej nieruchomości jako
związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą. Nie sposób pominąć
w tym miejscu też wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 stycznia 2011 r., sygn. akt I FPS 8/10, CBOSA, zgodnie z którym w świetle art. 43 ust. 1 pkt 9 ustawy o podatku od towarów i usług przy zastosowaniu art. 21 ust. 1 – Prawo geodezyjnego i kartograficznego w
sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla klasyfikacji terenu
niezabudowanego wiążące są przepisy ewidencji gruntów i budynków,
a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z poglądem tym należy się zgodzić, co nie oznacza
jednak, że ustalenia studium nie mogą być brane pod uwagę w procesie
stosowania prawa. Por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu w Gdańsku
z dnia 10 listopada 2011 r., II SA/Gd 346/11, CBOSA, w którym wskazano, że „każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności
musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. To samo dotyczy uchwalania studium”.
Na temat rozumienia pojęcia „działki sąsiedniej” por. E. Szczygłowska,
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z 1 sierpnia 2008 r., II SA/ Kr 66/08, „Przegląd Prawa Publicznego”
2009, nr 4, s. 79 i n.; T. Bąkowski, Zasada dobrego sąsiedztwa w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2005, t. 14, s. 391 i n.; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne…,op.
cit, s. 492 i n.; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 lutego 2005 r., II SA/Bk 811/04, CBOSA; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK
551/05, CBOSA; K. Jaroszyński, M. Sawicki, Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2004, s. 57; E. Skorczyńska,
Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy
dla innych inwestycji, „Samorząd Terytorialny” 2004, nr 7-8, s. 94.
t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139.
Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r.,
II OSK 710/09, CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Poznaniu z 26 sierpnia 2009 r., IV SA/Po 295/09, CBOSA.
Por. np. Z. Niewiadomski, Uwagi w sprawie…, op. cit., s. 579.; wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., II OSK
1827/10, CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Poznaniu z dnia 26 października 2011 r., IV SA/Po 791/11, CBOSA.
Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia
21 marca 2006 r., II SA/Rz 656/04, CBOSA.
P 37/06.
Podobnie por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we
Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2011 r., II SA/Wr 676/11, (orzeczenie
nieprawomocne). Skład orzekający wskazał, że zasadą jest ustalenie
przeznaczenia terenu (zmiana przeznaczenia terenu) przez uchwalanie p z dnia 6 lutego 2009 r., II OSK 113/08, CBOSA.
Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z
7 marca 2011 r., II SA/Wr 761/10, CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2011 r., VIII SA/Wa
761/11, CBOSA.
Warto zaznaczyć, że w grę mogłyby wchodzić rozwiązania zawarte w
innych aktach prawnych, np. w art. 96 ust. 2 u.s.g.
Na temat kwestii zgodności z Konstytucją RP kształtowania prawa własności poprzez plan miejscowy por. M. Szewczyk, [w:] Z. Leoński,
M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz – Poznań 2002, s. 51.
Na temat prawa do zabudowy i jego istoty por. Z. Niewiadomski (red.),
Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne…, op. cit., s. 54-57.
Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r.,
II OSK 1250/08, CBOSA. Wprawdzie sąd nie powołał się bezpośrednio na zasadę równości, ale wskazał, że przy wydawaniu decyzji wz należy
brać pod uwagę ustalenia studium, gdyż odmienna interpretacja jego
roli powodowałaby „sytuację, w której określony zapis studium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym
(zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy), natomiast wydana dla
tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem studium całkowicie sprzeczna”.
Por. Grzegorz A. Buczek, Jak rozumieć ład przestrzenny?,
Towarzystwo Urbanistów Polskich, http://www.tup.org.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=478%3Aopracowania-planistyczne-jakonarzdzia-ksztatowania-adu-przestrzennego&catid=131%3Aartykuly&lang=pl,
[2.03.2012]; por. także założenia do projektu ustawy – Prawo budowlane,
o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz
niektórych innych ustaw, dokument dostępny na stronie Ministerstwa
Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej, http://bip.transport.gov.pl/pl/bip/projekty_aktow_prawnych/projekty_ustaw/ustawy_
budownictwo_i_gospodarka_przestrzenna/zaloz_proj_ust_pr_budowl,
[20.082012]
jesień 2012
46
GŁOSY I KOMENTARZE
VI Letnie Warsztaty Doktoranckie, Rzeszów, 4-6 VII 2012 r.
SĄDOWA KONTROLA ADMINISTRACJI
W SPRAWACH GOSPODARCZYCH
Prof. dr hab. JAN PAWEŁ TARNO
Tegoroczne VI Letnie Warsztaty Doktoranckie zostały zorganizowane przez
Wyższą Szkołę Prawa i Administracji
w Przemyślu-Rzeszowie przy udziale
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i Zakładu Sądownictwa Administracyjnego z Wydziału
kulturalnej doktorantów oraz integracja ich środowiska. Zamierzenia te są
realizowane przede wszystkim poprzez zapewnienie doktorantom dorocznych spotkań roboczych z
udziałem pracowników naukowo-dydaktycznych wyższych uczelni, sę-
nieniu uwag recenzentów, którymi
są członkowie jury. Wreszcie wyróżniające się referaty są nagradzane.
Udział w Warsztatach ma charakter
dwustopniowy. Chętni do wzięcia w
nich udziału zgłaszają akces poprzez
nadesłanie referatu na ręce Rady Nau-
Fot. Przemysław Pawlak
Prawa i Administracji UŁ. Patronat honorowy objął Rzecznik Praw Obywatelskich prof. dr hab. Irena Lipowicz.
Celem corocznych Letnich Warsztatów Doktoranckich jest w szczególności
kształcenie studentów doktoranckich
studiów prawniczych w opanowaniu
warsztatu naukowego, wspieranie i
propagowanie działalności naukowej i
dziów sądów administracyjnych, radców prawnych i doradców podatkowych
w celu wymiany poglądów i zbierania
doświadczeń w pracy naukowej. Jednocześnie Warsztaty dają doktorantom szansę napisania referatów na
zadany temat, a następnie publiczną
ich prezentację oraz opublikowanie w
wydawnictwie zwartym po uwzględjesień 2012
kowej Warsztatów, którą w tym roku
tworzyli profesorowie Bogdan Dolnicki i Andrzej Matan (UŚ), Roman
Hauser (UAM), Irena Lipowicz
(UKSW), Robert Sawuła (WSPiA
Przemyśl-Rzeszów) oraz Jan Paweł
Tarno (UŁ). W tym roku na konkurs
nadesłano 37 prac, a do finału Letnich
Warsztatów Doktoranckich, Rzeszów
47
GŁOSY I KOMENTARZE
2012 zostało zakwalifikowanych 27 referatów, napisanych przez doktorantów reprezentujących dziewięć polskich szkół wyższych.
Tematem podstawowym, który przewija się podczas każdych Warsztatów, pozostaje sądowa kontrola administracji w Polsce. Jej unormowanie
i funkcjonowanie jest poddawane analizie w różnych aspektach i z rozmaitych punktów widzenia. Założenie to
ma ukazać, że administracja publiczna w celu realizacji powierzonych jej
zadań stosuje przepisy należące do
różnych gałęzi prawa, co w konsekwencji powoduje, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest daleko szerszy, niż
mogłoby się to wydawać na pierwszy
rzut oka. Z drugiej zaś strony umożliwia ono wzięcie udziału w Warsztatach
nie tylko doktorantom, którzy interesują się szeroko rozumianym prawem administracyjnym, ale także tym,
którzy przedmiotem swego zainteresowania i badań naukowych uczynili
inne gałęzie prawa, np. prawo podatkowe, prawo gospodarcze czy prawo
pracy, co zwłaszcza odzwierciedla tematyka tegorocznych Warsztatów. Ich
przedmiotem bowiem była kontrola
sądów administracyjnych w sprawach
gospodarczych.
Przygotowane przez doktorantów
referaty miały w szczególności podjąć
próbę odpowiedzi na pytanie, jak szeroko w orzecznictwie sądowym jest rozumiane pojęcie „działalności gospodarczej”. W tym zakresie na uwagę
zasługuje zwłaszcza referat Adama
Karwowskiego (UŁ). Równie
ważnym zagadnieniem, wartym refleksji naukowej, jest kwestia powierzenia orzekania w tego rodzaju sprawach zarówno sądom powszechnym,
jak i sądom administracyjnym. Czy jest
to trafne założenie ustawodawcy i czy
obecnie istniejąca kognicja sądów administracyjnych w tych sprawach została racjonalnie ukształtowana,
zważywszy na to, że sądy te – co do zasady – nie prowadzą własnego postępowania dowodowego? Za dominujący
wśród uczestników Warsztatów można
uznać pogląd, że sądowa kontrola w
sprawach z zakresu prawa gospodarczego powinna należeć do właściwości sądów administracyjnych wte-
dy, gdy przedmiotem tej kontroli są
prawne formy działania administracji
wskazane w art. 3 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zaprezentowano liczne pomysły na
rozwiązanie problemów, które pojawiły
się w orzecznictwie administracyjnym i sądowym. W szczególności
jednak cieszy fakt, że nadesłane na
konkurs referaty zaprezentowały szerokie spektrum zagadnień, w których
sądowa kontrola należy do sądów administracyjnych. Dodać przy tym należy, że uczestnicy konkursu są wyczuleni na problemy powstające w
praktyce, a będące następstwem nieprecyzyjnej – delikatnie rzecz ujmując
– regulacji prawnej. Przykładem ilustrującym tę tezę mogą być w szczególności referaty Magdaleny Jaś
(UGd) i Adama Kowalskiego (UW)
analizujące problemy pojawiające na
tle funkcjonowania urzędu Prezesa
Urzędu Regulacji Energetyki.
Za wysoce optymistyczny należy
uznać fakt, że najmłodsi przedstawiciele nauki prawa nie tylko doceniają
znaczenie kontroli sprawowanej przez
sądy administracyjne dla prawidłowego
funkcjonowania podmiotów gospodarczych, a tym samym zapewnienia
im możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w ramach standardów demokratycznego państwa
prawnego, ale też widzą mankamenty oraz niedoróbki legislacyjne w tym
zakresie i podejmują próbę zaradzenia
temu poprzez wnioski de lege ferenda
lub przedstawianie rozwiązań prawnych obowiązujących w innych krajach UE. Spośród referatów poruszających tę tematykę należy wymienić opracowanie Katarzyny Marszał
(UŁ) poświęcone ograniczeniom zasady
swobody działalności gospodarczej.
Chciałbym podkreślić, że w przeważającej mierze finałowe referaty
prezentowały wysoki i bardzo wysoki
poziom. Autorzy w znakomitej większości potrafili odpowiedzieć na postawione sobie pytanie badawcze,
prezentując licznie pomysły na rozwiązanie problemów pojawiających
się zarówno w praktyce, jak i w teorii.
Za interesującą należy uznać próbę,
podjętą przez Agnieszkę Grosińską
(UŁ), rozwiązania problemów, jakie
jesień 2012
powstają na tle reprezentacji spółek z
ograniczoną odpowiedzialnością w
postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Jury pod przewodnictwem Prezesa
Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu
Administracyjnego dra Andrzeja Kisielewicza miało duży kłopot z przyznaniem nagród i wyróżnień, którego
powodem był wysoki poziom zdecydowanej większości referatów. Najlepiej o tym świadczy długa i burzliwa
dyskusja poprzedzająca werdykt, który zapadł nieznaczną większością
głosów, w odniesieniu do każdej z
przyznanych nagród. Ostatecznie I nagrodą (ufundowaną przez Prezesa
NSA prof. dra hab. Romana Hausera, Rektora UŁ prof. dra hab. Włodzimierza Nykiela oraz firmę „Partner Center” z siedzibą w Łodzi) uhonorowano mgr Dorotę Chromicką
(UKSW) za referat „Pojęcie interesu
prawnego w sprawach z zakresu prawa
własności przemysłowej w orzecznictwie
NSA”. Nagrodą II (ufundowaną przez
Rektora WSPiA Przemyśl-Rzeszów
prof. dra hab. Jerzego Posłusznego,
Dziekana WPiA UŁ prof. dr hab. Agnieszkę Liszewską oraz Przewodniczącą Lubelskiego Oddziału KIDP
Bożenę Zyburę) wyróżniono mgra
Karola Ważnego (UGd) za studium
pt. „Decyzja w sprawie rozstrzygnięcia
charakteru gry lub zakładu”. Z kolei nagrodą III wyróżnieni zostali dwaj
uczestnicy: mgr Jakub H. Szlachetko (UGd) i mgr Maciej Kiełkowski (UAM) za referaty „Luzy decyzyjne w korporacyjnej reglamentacji dostępu do zawodu adwokata. Poglądy judykatury oraz bezpośrednie stosowanie
przepisów Konstytucji RP przez sąd
administracyjny w sprawach gospodarczych”. Nagrody te zostały ufundowane przez Rektora Wyższej Szkoły
Administracji Publicznej w Białymstoku prof. dra hab. Jerzego Mariana Kopanię, Dziekana WPiA UŚ
prof. dra hab. Zygmunta Tobora
oraz Krajową Izbę Radców Prawnych.
Ponadto jury postanowiło przyznać
pięć wyróżnień, które otrzymali:
1) mgr Adam Kowalski (UW) za referat „Sąd właściwy do rozpoznania
skargi na bezczynność Prezesa Urzędu
Regulacji Energetyki”, 2) mgr Jaromir
48
GŁOSY I KOMENTARZE
Cysek (UŁ) za opracowanie „Dopuszczalność zawieszenia postępowania
ze skargi na decyzję odmawiającą
stwierdzenia nadpłaty z uwagi na
sądową kontrolę interpretacji indywidualnej”, 3) mgr Karolina Jasińska
(WSPiA Przemyśl-Rzeszów) za studium poświęcone sądowej kontroli
decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawach
z zakresu ochrony konkurencji i 4)
mgr Ewelina Żelasko-Makowska
(UŚ) za pracę pt. „Nadzór administracyjny i sądowa kontrola sprawowana
nad działalnością prawotwórczą jednostek samorządu terytorialnego w sferze cywilnej”. Nagrody te zostały ufundowane przez Prezesa WSA w Rzeszowie Jerzego Solarskiego, Krajową Izbę Doradców Podatkowych, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, czasopismo „Przegląd
Podatkowy” i Rektora WSPiA Przemyśl-Rzeszów.
Wyróżnieniem za prace poświęcone
problematyce samorządowej, ufun-
dowanym przez Krajową Reprezentację Samorządowych Kolegiów
Odwoławczych w postaci publikacji
w „CASUSIE” nagrodzonego referatu
pt. „Rola studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w postępowaniu dotyczącym
wydania decyzji o warunkach zabudowy” została w tym roku uhonorowana
mgr Joanna Leszczyńska (UwB).
Wreszcie laureatem nagrody specjalnej, przyznawanej w drodze głosowania, przez doktoratów – uczestników VI Letnich Warsztatów Doktoranckich (jej fundatorem jest Kancelaria FORTAK & KARASIŃSKI
Radcowie Prawni Sp.P z Łodzi) został laureat pierwszego z wyróżnień
mgr Adam Kowalski (UW).
Rada Naukowa Warsztatów i jury zdecydowały również, że kolejne VII Letnie Warsztaty Doktoranckie odbędą się
w Gdańsku, a ich tematem będzie
„Prawotwórcza rola sądów administracyjnych”. Zostaną one zorganizowane w dniach 26-28 czerwca 2013 r.
przez Katedrę Prawa Administracyjnego z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego przy
udziale Zakładu Sądownictwa Administracyjnego z Wydziału Prawa i Administracji UŁ i Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Gdańsku.
Rada Naukowa postanowiła również
o utworzeniu Złotej Księgi Letnich
Warsztatów Doktoranckich. Wpisywani są do niej finaliści LWD, którzy obronili pracę doktorską i uzyskali tytuł
doktora nauk prawnych. Będzie ona
publikowana na stronie internetowej
Warsztatów. Do tej pory warunek ten
spełniło 14 doktorantów, w tym dwóch
laureatów nagrody odroczonej, a mianowicie dr Wojciech Piątek (UAM)
i dr Izabela Andrzejewska-Czernek (UMK).
prof. dr hab. JAN PAWEŁ TARNO
Autor jest Kierownikiem Zakładu
Sądownictwa Administracyjnego Wydziału
Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego
NOTKA
do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. (II GW 6/12)
w sprawie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na bezczynność
marszałka województwa w przedmiocie wydania decyzji zakazującej firmie turystycznej
prowadzenia działalności w zakresie organizacji wypoczynku dla dzieci i młodzieży
Dr WOJCIECH TARAS
W praktyce Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie rzadko dochodzi do składania wniosków
o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość. To raczej Kolegium występuje w roli podmiotu rozstrzygającego spory pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego na podstawie
art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. Opisany niżej
przypadek – mimo oddalenia przez
Naczelny Sąd Administracyjny wniosku lubelskiego Kolegium o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Ministrem Sportu i Turystyki –
zasługuje na zastanowienie z uwagi na
specyficzne rozumienie sprawy administracyjnej.
Strona w skardze z dnia 5 października 2010 r., skierowanej do marszałka województwa, żądała wydania
jednej z firm turystycznych zakazu
prowadzenia działalności w zakresie
organizacji wypoczynku dla dzieci i
młodzieży. Na skutek zwłoki tego
organu w jej rozpatrzeniu wniosła do
Ministra Sportu i Turystyki zażalenie
na niezałatwienie sprawy w terminie
określonym w art. 35 § 3 k.p.a.
Minister Sportu i Turystyki pismem
z dnia 29 grudnia 2011 r. nie uznał
swojej właściwości odnośnie do rozpatrzenia wyżej oznaczonego zażalenia, gdyż, jak argumentował, jest on
organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa jejesień 2012
dynie w sprawach określonych w art.
9 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia
1997 r. o usługach turystycznych
(Dz.U. z 2004 r. nr 223, poz. 2268 z
późn.zm.), co wynika z art. 2b tej ustawy. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie służy
stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a według art. 17 pkt 1 k.p.a.
takim organem w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest Samorządowe Kolegium
Odwoławcze. Zamknięty katalog enumeratywnie wymienionych spraw w
art. 2b ustawy z 1997 r., w stosunku do
których minister jest organem wyższego stopnia, nie zawiera spraw dotyczących rozpatrywania zażaleń na
49
GŁOSY I KOMENTARZE
bezczynność marszałka województwa jako organu wykonawczego samorządu terytorialnego w sprawach
należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, wynikających z ustawy z 1997 r. o usługach
turystycznych, co uzasadnia właściwość samorządowego kolegium odwoławczego.
W celu uniknięcia sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, pismem z dnia
14 lipca 2011 r., zwróciło się do Ministra Sportu i Turystyki z prośbą o
rozważenie możliwości zmiany zajętego stanowiska. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że sprawa bezczynności organu administracji publicznej
w wydaniu decyzji administracyjnej
jest pochodną ustalenia przez ustawę
właściwości danego organu tego rodzaju do załatwienia określonej kwestii. To samo odnosi się do zagadnienia
ustalenia właściwości organu wyższego stopnia nad organem pozostającym
w bezczynności. Bezsprzecznie organem właściwym do rozpatrzenia
zażalenia na niezałatwienie sprawy w
terminie wskazanym w ustawie jest organ wyższego stopnia nad organem
pozostającym w zwłoce (art. 37 k.p.a.).
Skoro ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.
o usługach turystycznych wskazuje
ministra jako organ wyższego stopnia
w sprawach określonych w swoim art.
9 ust. 3, i jest on właściwy do rozpatrzenia odwołań od decyzji marszałka
województwa w tych sprawach, to
tym samym jest on właściwym do rozpatrzenia zażalenia na niewydanie w
ustawowym terminie decyzji administracyjnej opartej na tej samej podstawie prawnej.
W piśmie z dnia 22 marca 2012 r. Minister Sportu i Turystyki podtrzymał
swoje stanowisko i wskazał, że nie jest
„właściwy do rozpatrzenia wniosku o
wydanie zakazu firmie (…) prowadzenia działalności czy też zakazu w zakresie organizacji wypoczynku dla dzieci i młodzieży”, a w konsekwencji powyższego nie jest także właściwy do
rozpatrzenia zażalenia na bezczynność w wyżej oznaczonej sprawie. Art. 9
ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia
1997 r. o usługach turystycznych pozwala właściwemu marszałkowi województwa na wydanie z urzędu de-
cyzji o wykreśleniu przedsiębiorcy z
rejestru oraz o zakazie wykonywania
działalności objętej wpisem do rejestru przez okres 3 lat, natomiast nie istnieje w powyższej ustawie podstawa
prawna do wydania przedsiębiorcy
decyzji o zakazie prowadzenia działalności w zakresie organizacji wypoczynku dla dzieci i młodzieży. Warto
przypomnieć w tym miejscu, że treść
powyższego przepisu uległa zmianie,
gdyż przed nowelizacją wyżej oznaczonej ustawy z dnia 17 września
2010 r. (Dz.U. nr 106, poz. 672) było
możliwe wydanie przez marszałka
województwa decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę
działalności gospodarczej tego rodzaju przez taki sam okres.
We wniosku z dnia 5 kwietnia 2012 r.
do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego Kolegium podniosło, że
chybione są rozważania Ministra Sportu i Turystyki zawarte w piśmie z dnia
22 marca 2012 r. o braku podstawy
prawnej w przepisach ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych do rozpatrzenia zarzutów
podniesionych przez stronę, gdyż
skoro wnoszący podanie formułuje je
w sposób nieprecyzyjny, to obowiązkiem organu administracji publicznej jest doprowadzenie do sprecyzowania przez stronę jego treści,
gdyż obywatel nie ma obowiązku
dogłębnej znajomości przepisów prawa. Nie można więc utrzymywać, że
zawarte w podaniu żądanie nie ma
oparcia w przepisach prawnych, i na
tej podstawie dokonywać stosowanych czynności procesowych (odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, przekazanie według
właściwości, zwrot podania stronie
itp.). Należy bowiem ustalić rzeczywistą wolę strony i dopiero na tej
podstawie nadać podaniu dalszy bieg.
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 czerwca 2012 r.
wyraził zapatrywanie, że „do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego
może dojść dopiero wówczas, gdy jednoznacznie i w sposób niewątpliwy
ustalony zostanie przedmiot sprawy. Do
sporu kompetencyjnego może bowiem
dojść tylko na tle konkretnej sprawy administracyjnej. Konieczne jest zatem jedjesień 2012
noznaczne określenie sprawy, która
ma być rozpoznana na podstawie istniejącej materialnoprawnej podstawy
do jej załatwienia”, a następnie wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości co do
zgłoszonego żądania nie mieści się w
granicach sporu kompetencyjnego i
nie obciąża Sądu, lecz organy administracji publicznej przed złożeniem
wniosku o jego rozstrzygnięcie, w
związku z czym wniosek ten jest
przedwczesny i podlega oddaleniu.
Nie sposób nie podzielić stanowiska
Sądu, tym bardziej że ma ono swoje
uzasadnienie w dotychczasowym orzecznictwie w podobnych sprawach.
Bezsprzecznie przedmiot sporu kompetencyjnego powinien być wyraźnie
sformułowany oraz powinna istnieć
materialnoprawna podstawa do
załatwienia zawisłej sprawy. Odpowiedź na pytanie, kto jest obowiązany
ustalić precyzyjnie przedmiot żądania
strony, nie powinna sprawić trudności, ponieważ zawsze jest to organ administracji publicznej, do którego
wpłynęło podanie. Wystarczy w tym
miejscu przytoczyć tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z
dnia 26 listopada 2008 r. (II GSK
510/08, LEX nr 477246), z której wynika, że uznanie przez organ administracji żądania strony za niewystarczająco precyzyjne lub niewłaściwie
sformułowane zobowiązuje go do jej
wezwania do usunięcia braków lub nieścisłości w sformułowaniu podania.
Oznacza to, że przed wezwaniem
wnoszącego podanie do uzupełnienia braków na podstawie art. 64 § 2
k.p.a. organ, do którego wniesiono podanie, nie jest władny do podejmowania innych czynności procesowych,
a w szczególności do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art.
61a § 1 k.p.a.) czy przekazania podania innemu organowi administracji
publicznej lub sądowi powszechnemu
w oparciu o regulację z art. 65 § 1 lub
art. 66 § 3 k.p.a. Tymczasem w przypadku stanowiącym podstawę wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 27 czerwca 2012 r. żądanie strony zostało skierowane do Ministra Sportu i Turystyki,
więc to na tym organie ciążył obowiązek ustalenia jego treści mającej
50
GŁOSY I KOMENTARZE
oparcie w obowiązujących przepisach
ustawy z 1997 r. o usługach turystycznych. Minister nie wezwał
wnoszącego podanie do usunięcia
braku formalnego podania, polegającego tu na nieprecyzyjnym określeniu żądania wyciągnięcia konsekwencji wobec marszałka województwa,
lecz przekazał zażalenie strony zgodnie z dyspozycją art. 65 § 1 k.p.a. do Kolegium, przerzucając w konsekwencji
na nie powinność doprowadzenia do
wyrażenia przez stronę żądania zgodnego z materialnoprawną podstawą
przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie.
Przekazanie innemu organowi administracji publicznej podania strony
na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., w
przypadku wątpliwości co do zawartego w nim żądania, powinno skutkować wskazaniem tego organu przez
Naczelny Sąd Administracyjny jako
właściwego do załatwienia sprawy administracyjnej. Przez „sprawę administracyjną” rozumie się najczęściej
przewidzianą w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych
uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji i indywidualny podmiot niepodporządkowany
organizacyjnie temu organowi (T.
Woś). Nie można więc odrywać pojęcia „sprawy administracyjnej” od zgodnego z wolą strony ustalenia jej żądania, a zawartego w złożonym podaniu,
co jest przecież wstępną przesłanką
wskazania materialnoprawnej podstawy jej decyzyjnego załatwienia.
Przedstawione postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego
niesie ze sobą poważne niebezpieczeństwo również w wymiarze czysto
praktycznym, gdyż zwalnia organ administracji publicznej, do którego
wniesiono podanie, z obowiązku ustalenia zawartego w nim żądania i pozwala – bez jakichkolwiek negatywnych konsekwencji procesowych – na
przerzucenie tej powinności na dowolnie wybrany organ administracji,
najczęściej o właściwości ogólnej. Należy mieć tylko nadzieję, że praktyka
tego rodzaju nie znajdzie naśladowców.
dr WOJCIECH TARAS
Autor jest wiceprezesem Samorządowego
Kolegium Odwoławczego w Lublinie, pracownikiem naukowym w Katedrze Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji Uniwersytetu
Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie
KLUCZOWE PROBLEMY PRAWNE
ZWIĄZANE Z ZATWIERDZENIEM PRZEZ RADĘ GMINY
PROJEKTU MIEJSCOWEGO PLANU
ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO
D r MACIEJ J . NOWAK
Wstęp
Procedura związana z uchwaleniem
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia na wielu
etapach liczne problemy i dylematy w
zakresie sposobu stosowania konkretnych przepisów prawa. Problemy
te występują również na końcowym
etapie związanym z przygotowywaniem planu, czyli przy podejmowaniu
uchwały przez radę gminy. Celem artykułu jest określenie głównych zagadnień, które mogą się pojawić na
tym etapie procedury uchwalania planu, a w szczególności konsekwencji
prawnych braku zatwierdzenia przez
radę gminy przedłożonego jej przez
organ wykonawczy gminy projektu
planu miejscowego. Analiza została
dokonana w oparciu o tezy doktryny
i orzecznictwa oraz własne doświadczenia i konkluzje autora.
Czynności poprzedzające
podjęcie uchwały
przyjmującej plan miejscowy
Uchwała rady gminy kończy właściwie całą procedurę sporządzania planu miejscowego przez organy gminy.
Poprzedzają ją m.in. uzgodnienia i opinie oraz konsultacje społeczne. Po
podjęciu uchwały organ wykonawczy
gminy przedstawia ją wojewodzie
(wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych) w celu dokonania oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Sama problematyka związana z podjęciem przez radę
gminy uchwały w sprawie przyjęcia
miejscowego planu zagospodarowajesień 2012
nia przestrzennego uregulowana
została w art. 19 i 20 ustawy z dnia
27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(Dz.U.2012.647.j.t.). Z przedmiotowych artykułów wynikają przede
wszystkim obowiązki dotyczące:
– ponowienia czynności związanych
z uchwaleniem planu miejscowego po
stwierdzeniu przez radę gminy konieczności dokonania zmian;
– stwierdzenia przez radę gminy
przed uchwaleniem planu miejscowego tego, że nie narusza on ustaleń
studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego
(co w opinii NSA powinno być zawarte
w osobnej uchwale1); stwierdzenie to
powinno zostać oparte na dokonanej
przez radę gminy wykładni studium2;
– rozpatrzenia przez radę gminy
51
GŁOSY I KOMENTARZE
uwag do projektu planu miejscowego
zgłoszonych w ramach konsultacji
społecznych (one również powinny
stanowić część odrębną od samego
uchwalenia planu3);
– rozpatrzenia przez radę gminy
sposobu realizacji zapisanych w projekcie planu inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz
sposobu ich finansowania. Chodzi tu
przede wszystkim o zadania dotyczące
spraw gminnych dróg, ulic, mostów,
placów, organizacji ruchu drogowego,
wodociągów i zaopatrzenia w wodę,
kanalizacji, usuwania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych,
wysypisk i unieszkodliwiania odpadów
komunalnych4; również brak stanowiska rady gminy w tym zakresie
stanowić będzie istotne naruszenie trybu sporządzania planu5.
Rozpatrzenie przez radę
gminy wniesionych uwag
do projektu planu
Poważnym, wartym osobnej charakterystyki, problemem pozostaje w
tym przypadku również uchwała podejmowana przez radę gminy w sprawie rozpatrzenia wniesionych uwag do
projektu planu (ale także analogicznie
– do projektu studium), która powinna być podjęta przed samą uchwałą w
sprawie przyjęcia planu miejscowego6. W art. 20 ustawy przewidziano
konieczność „rozstrzygnięcia” przez
radę gminy wniesionych uwag w trakcie konsultacji społecznych. Rozstrzygnięcie uwag będzie miało miejsce tylko w przypadku merytorycznego uzasadnienia przez organ ich przyjęcia lub odmowy ich uwzględnienia.
W związku z powyższym, jak już wskazano powyżej, rozpatrzenie uwag jest
czynnością wymagającą uchwały odrębnej od samego przyjęcia planu
miejscowego. Otwartym zagadnieniem pozostaje sposób rozpatrzenia
tych uwag, a zwłaszcza to, czy uwagi
muszą być rozpatrywane zbiorowo
czy też indywidualnie. NSA opowiedział się za stanowiskiem, że każda ze
zgłoszonych uwag powinna być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie
także musi mieć charakter indywidualnej uchwały (w opinii autora – z
obligatoryjnym uzasadnieniem). Powinno to znaleźć również odzwierciedlenie w protokole z sesji, na której podejmowano poszczególne
uchwały. W opinii NSA głosowanie
nad jedną wspólną „listą” uwag do projektu planu stanowi istotne naruszenie
trybu jego sporządzania7. Powyższe
stanowisko uzasadnione jest ponadto
prawem do indywidualnego rozpatrzenia przedłożonych uwag ze względu na
potrzebę wyważenia interesu indywidualnego z interesem publicznym.
Jednocześnie należy mieć świadomość tego, że przedmiotowe rozwiązanie przysparza zdecydowanie
więcej problemów natury organizacyjnej, związanej z przygotowywaniem, rozpatrywaniem i podejmowaniem dużej liczby uchwał. Na pewno
z punktu widzenia obsługi rady gminy, jak również radnych, wygodniejszym rozwiązaniem jest skrytykowany przez NSA sposób głosowania nad
jedną listą wniesionych uwag. Mimo
to w obecnym stanie prawnym teza
wyrażona przez NSA wydaje się w
pełni zasadna. Otwartym zagadnieniem może być jednak zmiana przepisów w tym zakresie.
Stwierdzenie przez radę gminy
konieczności dokonania zmian
w projekcie planu
Z przeprowadzonych do tej pory rozważań wynika, że rada gminy może
skutecznie zablokować proces związany z przygotowaniem planu miejscowego, stwierdzając konieczność
dokonania zmian w projekcie. Postulowane przez radę gminy zmiany dotyczyć mogą w szczególności:
– konieczności zapewnienia zgodności projektu planu ze studium;
– uwzględnienia wniesionych do projektu uwag;
– innych elementów, wskazanych
przez radę gminy.
Rada gminy powinna w sposób bardzo konkretny wskazać, o dokonanie
jakich zmian w projekcie planu jej chodzi. Mogą to być zmiany drobne, ale
również daleko idące, wymuszające
ponowienie całej procedury. NSA podkreślił jednak, że uprawnienia rady
jesień 2012
gminy nie oznaczają tego, że może ona
przesądzić o jednym, określonym rozwiązaniu planistycznym8. W związku
z powyższym do tego wymogu rada
gminy musi dostosować formułowane
przez siebie zalecenia. Trzeba mieć bowiem na uwadze to, że przy okazji ponawiania czynności z inicjatywy rady
mogą się pojawić uzgodnienia i opinie,
po których ostateczna wersja projektu planu byłaby inna niż wskazana
przez radę gminy. A sama rada gminy nie może przecież wiążąco wpływać
na stanowisko organów opiniujących
i uzgadniających. Dlatego po ponowieniu czynności rada gminy ponownie musi ocenić przedłożony projekt
i znów może go uchwalić, jak i zawnioskować o kolejne zmiany (z tym
że przy tym długim rozwiązaniu cała
procedura związana z uchwaleniem
planu jeszcze bardziej rozciąga się w
czasie – i organy samorządu gminy powinny to mieć na uwadze). Mimo to
również z orzecznictwa wynika, że
rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa
miejscowego w zakresie planowania
przestrzennego, ma w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. W związku z tym
może np. przerwać procedurę
sporządzania planu miejscowego i
wycofać się z inicjatywy planistycznej9.
Oczywiście, w takim wypadku należy
odróżnić uchwałę w tym zakresie od
uchwały w sprawie nieprzyjęcia projektu planu. Ta ostatnia, bez zamieszczonych żadnych dodatkowych
zastrzeżeń, nie musi oznaczać wycofania się z inicjatywy planistycznej.
Do rozważenia będzie też zakres
czynności niezbędnych do ponowienia w przypadku wskazania przez
radę gminy konkretnych wytycznych
w zakresie zmian projektu planu. Nie
zawsze zostanie powtórzona cała procedura planistyczna. Ponawiane czynności zależą przede wszystkim od
tego, do których nieruchomości i w jakim stopniu odnoszą się złożone uwagi. W przypadku np. gdy we wcześniejszej procedurze uzgodnieniowej
uczestniczył zarządca drogi, a postulowane przez radę gminy nie odnoszą się bezpośrednio ani pośrednio do pasa drogowego – zarządca
52
GŁOSY I KOMENTARZE
drogi nie musi pownownie dokonywać uzgodnienia. Powyższe wynika
z faktu, że podmioty opiniujące i
uzgadniające nie mają generalnej
kompetencji opiniowania i uzgadniania projektu planu w całości, lecz
w zakresie ograniczonym ustawowo
do ich właściwości 10 . Ponawiane
mogą być przy tej okazji również
czynności związane z dokonaniem
procedury oceny oddziaływania na
środowisko oraz wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu
i przyjmowania zgłaszanych do projektu planu uwag.
Rada gminy ponosi odpowiedzialność za kształt podjętej uchwały niezależnie od uchybień podjętych przez
inne organy zaangażowane w proces
planistyczny11, w tym organy wykonawcze gminy, organy dokonujące
uzgodnienia i wyrażające opinię. W
związku z tym rada gminy ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonywać
szczegółowej weryfikacji przedłożonego projektu, nie tylko w oparciu o kryteria wskazane w art. 20 ustawy, lecz
również w szerokim zakresie materialnym oraz proceduralnym. Piotr
Kwaśniak twierdzi, że rada gminy nie
powinna przy tej okazji odnosić się do
spraw, które z mocy ustawy o samorządzie gminnym lub innych ustaw
należą do organu wykonawczego
gminy. Zaburzyłoby to zdaniem autora monografii „Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego” naturalny podział kompetencji
pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego12. Co do zasady, z niniejszą tezą należy się zgodzić, niemniej trzeba mieć na uwadze
również to, że w wielu przypadkach
organ wykonawczy przy okazji podejmowania określonych czynności
jest związany wytycznymi organu
stanowiąco-kontrolnego lub co najmniej podjęcie tych czynności wymaga wyrażenia zgody. W związku z
tym samo wskazanie wytycznych
związanych ze zmianą planu obliguje organ wykonawczy do dalszych
działań zgodnie z intencją rady gminy. Przy okazji określania przeznaczenia lub parametrów w projekcie
planu takie rozdzielenie kompetencji
pomiędzy organami samorządu gminy może być więc problematyczne.
Zaznaczyć trzeba również to, że rada
gminy może się w sposób wiążący odnosić do projektu planu na każdym
etapie procedury przygotowywania
tego projektu. W sytuacji gdy dany
plan zostanie już uchwalony, rada
gminy nie może go już jednak uchylić. Podjęta w tej sprawie uchwała
byłaby nieważna. Jedynym sposobem dokonania tego, aby plan miejscowy przestał obowiązywać, jest
uchwalenie na tym samym terenie innego planu miejscowego.
Skutki braku akceptacji
przez radę planu bez
uzasadnienia
Otwartym zagadnieniem pozostaje
jednak to, jakie obowiązki zostają
nałożone na organ wykonawczy gminy w przypadku, gdy rada gminy nie
zaakceptuje przedłożonego projektu
planu miejscowego, nie uzasadniając
swojego stanowiska. Może się zdarzyć
sytuacja, w ramach której zarzuty
rady gminy względem projektu planu
wynikną z wcześniejszych jej działań,
np. uwzględnienia wniesionych do
projektu uwag, niezaakceptowanych
wcześniej przez wójta / burmistrza /
prezydenta miasta. Np. właściciel nieruchomości objętej projektem planu
wniósł uwagi, które nie spodobały
się burmistrzowi, ale zostały uwzględnione przez radę gminy. W takim wypadku można założyć, że poprzez akceptację uwag właściciela nieruchomości przez radę wytyczne względem projektu planu znajdą się w tych
uwagach. Bardziej problematyczny
wydaje się jednak przypadek, kiedy
uwagi do projektu planu nie zostały w
ogóle wniesione albo też wniesiono je,
ale nie zostały rozpatrzone przez radę
gminy pozytywnie, a mimo to rada
gminy przy okazji głosowania odmawia przyjęcia planu miejscowego. Zdarzyć się to może zwłaszcza przy
okazji silnego konfliktu pomiędzy
wójtem / burmistrzem / prezydentem
miasta a radą gminy.
Problemem w takim układzie będzie dalszy sposób działania organu
wykonawczego gminy. W orzecznictwie, przy okazji charakterystyki
zbliżonego stanu faktycznego, wskazuje się, że sytuacja gdy merytoryczjesień 2012
na zmiana ustaleń zawartych w projekcie planu następuje bez żadnego
uzasadnienia, nosi znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu13. Trudno więc by było organowi
wykonawczemu gminy przystąpić do
zmiany projektu planu i działać w zakresie zmian merytorycznych zupełnie na wyczucie. Nie znając formalnego stanowiska rady gminy, a nawet mając wiadomości nieformalne w
tym zakresie, wójt / burmistrz / prezydent miasta nie będzie miał podstawy do konkretnych działań. Poza
tym nawet dokonane w takim trybie
zmiany byłyby – w świetle przywołanej
powyżej tezy – narażone na zarzut
istotnego naruszenia trybu sporządzania planu (a potwierdzenie się takiego
zarzutu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności planu miejscowego przez organ nadzoru lub sąd
administracyjny).
Wskazać więc należy, że wójt / burmistrz / prezydent miasta, po odrzuceniu przez radę gminy projektu planu bez żadnego uzasadnienia i bez
sformułowania przez radę wytycznych, powinien przedłożyć radzie ponownie ten sam projekt planu miejscowego do akceptacji. W takim wypadku rada gminy powinna albo ten
projekt zaakceptować, albo też odmówić akceptacji, konkretnie to już
uzasadniając i doprecyzowując zakres zmian, której w jej opinii w projekcie powinny zostać dokonane.
Jeżeli plan miejscowy przy drugim
przedłożeniu przez organ wykonawczy
radzie gminy do uchwalenia zostałby
przyjęty, nie może to być oceniane w
żaden sposób jako okoliczność stanowiąca naruszenie trybu sporządzania planu.
Podobnie oceniać należy analogiczną
sytuację występującą przy okazji
uchwalania studium uwarunkowań i
kierunków zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku również
przewidziany został obowiązek rozpatrzenia przez radę gminy wniesionych uwag, mimo to ustawa nie przewiduje już konieczności wskazywania
przez radę gminy zastrzeżeń względem projektu studium ani ponawiania
czynności w przypadku wyrażanych
przez radę zastrzeżeń. Pomimo to
również tutaj zdarzyć się może sytua-
53
GŁOSY I KOMENTARZE
cja, w ramach której rada gminy odrzuci w głosowaniu projekt studium,
nie podając przy tej okazji konkretnego
powodu swojego stanowiska. Przy tej
okazji pojawi się podobny dylemat: czy
wójt / burmistrz / prezydent miasta
może po raz drugi przedłożyć radzie
gminy ten sam projekt studium pod
głosowanie? Wykładnia celowościowa
i funkcjonalna przepisów ustawy
skłania do wniosku, że nie ma ku temu
żadnych przeciwwskazań, i przyjęcie
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w
drugim, lub nawet trzecim głosowaniu
nie będzie stanowić naruszenia trybu
jego sporządzania. Mimo to oczywiście organy gminy powinny wspólnie
dbać o to, aby sytuacja taka była ostatecznością.
Podsumowanie
W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały normy kształtujące ład przestrzenny. Jak wskazuje Katarzyna
Małysa-Sulińska, są to normy specyficzne, będące zarówno normami abstrakcyjnymi (z uwagi na konieczność
konkretyzacji ich zapisów w decyzjach
administracyjnych), jak i – w odniesieniu do oznaczonego terenu – nor-
mami konkretnymi14. Specyfika norm
powoduje, że procedura związana z ich
przygotowaniem powinna być oparta
na jasnych, precyzyjnych kryteriach.
Zasygnalizowane w artykule problemy
prawne należałoby doprecyzować na
szczeblu ustawowym. Niemniej w
świetle przeprowadzonych rozważań
wskazać należy przede wszystkim na
to, że:
1. Zgłoszone uwagi w trakcie procedury sporządzania planu miejscowego
powinny zostać rozpatrzone przez
radę gminy w osobnych, indywidualnych uchwałach.
2. W przypadku gdy rada gminy nie
akceptuje projektu planu miejscowego,
nie uzasadniając swojego stanowiska,
należy zweryfikować to, czy intencja
rady gminy nie wynika z innych jej stanowisk (np. uchwał w sprawie zgłoszonych uwag). Jeżeli tak nie jest, można
ponownie przedłożyć radzie gminy ten
sam projekt planu do przegłosowania.
Powyższe działanie nie będzie stanowić naruszenia trybu sporządzania
planu miejscowego.
dr MACIEJ J. NOWAK
Autor jest kierownikiem Pracowni Ekonomiki
Przestrzennej Zakładu Prawa i Gospodarki
Nieruchomościami Zachodniopomorskiego
Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie,
radcą prawnym Okręgowej Izby Radców Prawnych
w Szczecinie
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
Wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2010 r., II OSK
1893/09, LEX nr 597428.
K. Małysa-Sulińska, Normy kształtujące ład
przestrzenny, Wolters Kluwer Business,
Warszawa 2008, s. 276-277.
Wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2010 r., II OSK
467/10, LEX nr 597618.
T. Bąkowski, Komentarz do art. 20 ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym, LEX.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody
Wielkopolskiego z dnia 10 września 2010 r.,
K.N. I – 4.0911-226/10, Wielk.
2010/212/3852.
W. Jakimowicz, Konstrukcja i istota
wolnościowego prawa zabudowy, „Samorząd
terytorialny” nr 6/2005, Wolters Kluwer
Business, Warszawa, s. 47.
Wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn.
akt II OSK 467/10, LEX nr 597618.
Wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., II
OSK 965/07, LEX nr 366753.
Wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK
17/08, LEX nr 470949.
Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i
zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz,
Beck, Warszawa 2007, s. 186.
Wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2006 r.,
II SA/Kr 3167/03, OwSS 2006/4/107/107.
P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie
zagospodarowania przestrzennego, Lexis
Nexis, Warszawa 2008, s. 166.
Wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca
2008 r., II SA/Kr 372/08, LEX nr 509704.
K. Małysa-Sulińska, Zakres obowiązywania
norm kształtujących ład przestrzenny zawartych
w źródłach prawa sensu largo, [w:] I. NiżnikDobosz, Przestrzeń i nieruchomości jako
przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne
prawo rzeczowe, Lexis Nexis, Warszawa
2012, s. 63.
METRYKA SPRAWY
W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM
– OCENA FUNKCJONOWANIA NOWEJ REGULACJI
JAKUB KORNECKI
W dniu 7 marca 2012 r. weszło w
życie nowe brzmienie tytułu Rozdziału 2 oraz dodany został przepis art.
66a ustawy – Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz.U. z 2011 r. nr
186, poz. 1100). Rozdział 2 kodeksu
noszący dotąd tytuł: „Protokoły i adnotacje” otrzymał treść: „Metryki, protokoły i adnotacje”. Całkowicie nową jednostką redakcyjną stał się przepis art.
66a k.p.a., zgodnie z treścią którego:
„§ 1. W aktach sprawy zakłada się
metrykę sprawy w formie pisemnej
lub elektronicznej. § 2 W treści metryki
sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym, oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz
z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających
jesień 2012
te czynności. § 3 Metryka sprawy,
wraz z dokumentami, do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt
sprawy i jest na bieżąco aktualizowana. § 4 Minister właściwy do spraw administracji publicznej określa, w drodze rozporządzenia, wzór i sposób prowadzenia metryki sprawy, uwzględniając treść i formę metryki określoną w § 1 i § 2 oraz obowiązek
bieżącej aktualizacji metryki, a także aby
54
GŁOSY I KOMENTARZE
w oparciu o treść metryki było możliwe
ustalenie treści czynności w postępowaniu administracyjnym podejmowanych w sprawie przez poszczególne osoby. § 5 Minister właściwy do spraw administracji publicznej określa, w drodze
rozporządzenia, rodzaje spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki
sprawy jest wyłączony ze względu na nieproporcjonalność nakładu środków koniecznych do prowadzenia metryki w
stosunku do prostego i powtarzalnego
charakteru tych spraw” .
Przepis przejściowy, ustawy nowelizującej: art. 3 ust. 1 stanowi, że:
„W przypadku spraw, o których mowa
w art. 1 i art. 2, będących w toku w dniu
wejścia w życie niniejszej ustawy, metrykę sprawy zakłada się w ciągu 30 dni
od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”. Ust. 2 cytowanego przepisu zawiera uzupełnienie stanowiące, że:
„Metryka spraw, o których mowa w ust.
1, wskazuje osoby, które uczestniczyły w
podejmowaniu czynności w postępowaniu, i podejmowane przez te osoby
czynności od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”. Wracając do treści art.
66a § 1 k.p.a., dodajmy, że przepis ten
stanowi, iż metrykę sprawy zakłada się
w aktach sprawy. Przepis stanowi
też, że zakłada się ją w formie pisemnej lub elektronicznej. Jak zatem zdefiniować „akta sprawy” w rozumieniu
k.p.a.?
Kodeks używa pojęcia „akt sprawy”
około dziesięciu razy, przeważnie czyni to w jednostkach redakcyjnych
Działu I Przepisy ogólne. Art. 10 § 3
k.p.a. stanowi, że: „Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady
określonej w § 1”. Istotne znacznie ma
też treść przepisu art. 14 k.p.a., zgodnie z którym: „§ 1. Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu
przepisów ustawy z dnia 17 lutego
2005 r. o informatyzacji działalności
podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. nr 64, poz. 565, z późn.
zm.1), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej”. Przepis ten
przewiduje, co prawda wyjątek: „§ 2.
Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy
przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszko-
dzie”, przy czym: „Treść oraz istotne
motywy takiego załatwienia powinny
być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji”.
Zawsze więc akta sprawy stanowią
materialne odzwierciedlenie postępowania administracyjnego, które polega przecież na załatwieniu sprawy administracyjnej poprzez zastosowanie
określonych przepisów prawa materialnego w konkretnym stanie faktycznym. Zgodnie z art. 33 § 3 pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub
urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W art. 40 § 5, ustanowiono, że: „W razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń przeznaczone dla
tej strony pisma pozostawia się w aktach
sprawy ze skutkiem doręczenia”. Podobny skutek domniemanego doręczenia przewidziano zgodnie z art. 44
§ 4 k.p.a: „Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia
okresu, o którym mowa w § 1, a pismo
pozostawia się w aktach sprawy”. Nie
inaczej stało się w regulacji art. 47
§ 1. Zgodnie z przepisem art. 72:
„Czynności organu administracji państwowej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala
się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności”. Należy zwrócić
uwagę na treść Rozdziału 3 k.p.a:
„Udostępnianie akt”. Przepis art. 73
§ 1 stanowi, że „Strona ma prawo
wglądu w akta sprawy, sporządzania z
nich notatek, kopii lub odpisów”. Pojęcie „akt” pojawia się też w art. 76a.
§ 1: „Jeżeli dokument znajduje się w aktach organu…”, a także w art. 133,
zgodnie z treścią którego: „Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu”. Również w postępowaniach w sprawach skarg i
wniosków przepis art. 239 § 1 k.p.a. stanowi, że: „W przypadku gdy skarga, w
wyniku jej rozpatrzenia, została uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a
skarżący ponowił skargę bez wskazania
nowych okoliczności – organ właściwy
do jej rozpatrzenia może podtrzymać
swoje poprzednie stanowisko z odpojesień 2012
wiednią adnotacją w aktach sprawy –
bez zawiadamiania skarżącego”.
Projekt omawianej regulacji pojawił
się w Sejmie RP jako „Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks
postępowania administracyjnego oraz
ustawy – Ordynacja podatkowa” i
wpłynął w dniu 12 lipca 2010 r. Opublikowany został jako druk nr 3362.
Według opisu przygotowanego przez
projektodawców na cele procedury legislacyjnej projekt dotyczył: „zwiększenia transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie
rozstrzygnięć w sprawach obywateli
(sprawy podatkowe) oraz transparentności uzasadnienia podjęcia takiego
rozstrzygnięcia przez wprowadzenie
metryki sprawy i poszerzenia treści
prawnego uzasadnienia decyzji w sprawach administracyjnych i podatkowych ze wskazaniem wykładni zastosowanych przepisów”. Pierwotnie przewidywano w nim szerszą nowelizację
przepisów procedur administracyjnej
i podatkowej, wprowadzając nowe reguły wykładni oraz elementy obligatoryjne uzasadnienia decyzji. Już na
tym etapie sporządzono dwie opinie zamówione przez Biuro Analiz Sejmowych. Autorem pierwszej z nich był
Czesław Martysz z Wydziału Prawa i
Administracji Uniwersytetu Śląskiego.
Opracowanie to zatytułowane zostało: „Opinia w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Ordynacja podatkowa”1.
Autor nie podzielił opinii wyrażonej
w uzasadnieniu do projektu ustawy, że
„utworzenie metryki sprawy pozwoli na
ustalenie osób odpowiedzialnych za
treść decyzji”. Zdaniem wybitnego
przedstawiciela doktryny, „nie ulega
wątpliwości, że na gruncie przepisów
ustrojowych odpowiedzialność taką ponosi osoba pełniąca funkcję organu administracji publicznej”. Mając naturalnie świadomość tego, że piastun organu nie wpływa osobiście na kształt
decyzji, autor opinii zwraca uwagę na
to, że nie powoduje to odpowiedzialności prawnej za skutki wydanej decyzji administracyjnej po stronie
wszystkich pracowników organu:
„W dalszym ciągu odpowiedzialność ta
spoczywać będzie na wojewodzie, ministrze, wójcie czy naczelniku urzędu
55
GŁOSY I KOMENTARZE
skarbowego, bo tylko te organy są ustawowo upoważnione (właściwe) do wydawania decyzji administracyjnych”.
Cz. Martysz zwrócił też uwagę na to,
że „jakakolwiek inna osoba podpisująca decyzję musi mieć do tego stosowne upoważnienie piastuna organu
wydane na podstawie art. 268a k.p.a.
lub art. 143 Ordynacji podatkowej”.
A zatem proponowana regulacja pozwoli jedynie na wewnętrzną ocenę
pracy poszczególnych pracowników
organu. Podkreślono też, że w istocie
nie wiadomo, o jakiej odpowiedzialności mowa w uzasadnieniu nowelizacji, a więc czy chodzi o odpowiedzialność karną, dyscyplinarną, cywilną czy np. służbową. Zwrócono
też uwagę na niespójność proponowanych zmian z regulacją problematyki odpowiedzialności majątkowej
funkcjonariuszy publicznych za rażące
naruszenie prawa, uchwalonej ówcześnie przez Sejm.
Podsumowując, należy stwierdzić,
że z treści znowelizowanych przepisów
k.p.a. i Ordynacji podatkowej nie da
się, zdaniem Cz. Martysza, jednoznacznie wywieść zasad postulowanej
odpowiedzialności. Autor opinii widzi
tymczasem inny, pozytywny aspekt
proponowanej regulacji, na który nie
zwrócono uwagi w uzasadnieniu. Dotyczy on ujawnienia osób faktycznie
uczestniczących w przygotowaniu decyzji w sytuacji, gdy sprawa administracyjna należąca do właściwości danego organu (np. prezydenta miasta)
załatwiana była przez pracowników
urzędu pracujących w różnych komórkach organizacyjnych tego samego urzędu. Zdaniem opiniodawcy, metryka administracyjna być może
pozwoli na choć częściowe wyeliminowanie zjawiska polegającego na
żądaniu od stron informacji posiadanych przez inne wydziały tego samego urzędu. Na koniec wyrażono żal, że
do projektu zmian w ustawach nie
dołączono projektu wskazanych tam
rozporządzeń.
Autorem drugiej opinii był Marek
Szydło, ekspert ds. legislacji w Biurze
Analiz Sejmowych. Już z tezy stanowiącej streszczenie opinii dowiadujemy się, że „Projektowane przepisy o
metryce sprawy administracyjnej nie
rozstrzygają w sposób jednoznaczny
kwestii, czy w sytuacji prowadzenia
przez organ jednego postępowania w kilku różnych sprawach administracyjnych
istnieje obowiązek założenia i prowadzenia przez ten organ odrębnej metryki
dla poszczególnych spraw oraz czy istnieje obowiązek założenia i prowadzenia przez organ wszczynający postępowanie odrębnej metryki dla sprawy
administracyjnej, która ma już założoną
metrykę, gdyż postępowanie w tej samej
sprawie prowadził już lub nadal prowadzi
inny organ administracji”2. Opiniodawca poruszył przypadek nakazanego
prawem materialnym współdziałania organów administracji (organów podatkowych) przy wydawaniu decyzji administracyjnej, kiedy to przed organem współdziałającym następuje
wszczęcie odrębnego (osobnego) postępowania administracyjnego (postępowania podatkowego). Postępowanie to jest uregulowane w przepisach k.p.a. i Ordynacji podatkowej
(m.in. można w jego ramach przeprowadzić postępowanie wyjaśniające)
i należy zapewnić w nim czynny udział
strony (zob. szerzej art. 106 k.p.a. i art.
209 Ordynacji podatkowej). Równocześnie jednak postępowanie to nie
jest prowadzone w autonomicznie dla
tego postępowania wykreowanej (odrębnej) sprawie administracyjnej, lecz
w sprawie administracyjnej zawisłej
przed innym organem, którą to sprawę będzie rozstrzygał ów inny organ. Teoretycznie zatem spełnione zostaną ustawowe przesłanki założenia
metryki sprawy (zob. projektowane
art. 72a k.p.a. i art. 165c Ordynacji podatkowej).
Z drugiej natomiast strony przedmiotem wspomnianego postępowania w sprawie współdziałania będzie
sprawa administracyjna mająca już
założoną i prowadzoną własną metrykę, w której będą odzwierciedlone
wszystkie podjęte w tej sprawie czynności, także więc czynności polegające na wystąpieniu przez organ,
przed którym zawisła dana sprawa, o
współdziałanie do innego organu.
W ocenie autora opinii: „pojawia się zatem pytanie, czy same czynności
współdziałania jako takie podjęte przez
organ współdziałający powinny być
uwidocznione: 1) przez organ prowadzący postępowanie główne, który
jesień 2012
uczyni to w już założonej i na bieżąco
aktualizowanej metryce danej sprawy
administracyjnej (co mogłoby uczynić
zbędnym zakładanie przez organ
współdziałający odrębnej metryki sprawy administracyjnej); 2) przez organ
współdziałający w odrębnie założonej na
potrzeby postępowania w sprawie
współdziałania metryce sprawy administracyjnej; 3) zarówno przez organ
prowadzący postępowanie główne w
już założonej metryce danej sprawy
administracyjnej, jak i przez organ
współdziałający w odrębnej metryce
sprawy administracyjnej, założonej
przez organ współdziałający specjalnie
na potrzeby postępowania w sprawie
współdziałania. Na gruncie literalnego brzmienia projektu można by bronić
tego ostatniego stanowiska interpretacyjnego, aczkolwiek nie ulega wątpliwości, że omawiana kwestia nie jest uregulowana w projekcie w sposób bezsporny i może rodzić wiele różnych
wątpliwości”3.
7 września 2010 r. skierowano przygotowany projekt do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu. Stanowisko rządu uzyskano w dniu 14 grudnia 2010 r. Pierwsze czytanie odbyło
się na posiedzeniu Sejmu w dniu 6 października 2010 r., po czym skierowano projekt do Komisji Nadzwyczajnej
do spraw zmian w kodyfikacjach.
Sprawozdawcą był poseł Jerzy Kozdroń. Zgodnie z wnioskiem komisji
załączony projekt ustawy przekazano
Sejmowi na drugie czytanie na posiedzeniu Sejmu w dniu 14 lipca 2011 r.
Następnie niezwłocznie przystąpiono do trzeciego czytania na posiedzeniu Sejmu w dniu 15 lipca 2011 r.
W wyniku głosowania uchwalono
całość projektu ustawy (249 za, 121
przeciw, 27 wstrzymało się)4.
Ustawę przekazano Prezydentowi i
Marszałkowi Senatu dnia 15 lipca
2011 r. Senat co prawda nie wniósł poprawek, niemniej jednak sporządzona
została „Opinia do ustawy o zmianie
ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Ordynacja
podatkowa (druk nr 1288”) przygotowana przez Biuro Legislacyjne
kancelarii Senatu. W opinii tej stwierdzono m.in., że: „ustawa nowelizująca
wprowadza instytucję metryki sprawy w
postępowaniu administracyjnym (zmia-
56
GŁOSY I KOMENTARZE
na Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz metryki sprawy w postępowaniu podatkowym (zmiana Ordynacji podatkowej). Zgodnie z nowymi
rozwiązaniami (wprowadzanymi równolegle do Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej) w aktach sprawy zakłada się – w
formie pisemnej lub elektronicznej – metrykę sprawy, gdzie wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności, oraz określa się
wszystkie podejmowane przez te osoby
czynności. Treścią metryki jest też odpowiednie odesłanie do dokumentów
określających podejmowane czynności.
Metryka sprawy stanowić ma obowiązkową część akt sprawy i być na
bieżąco aktualizowana. […] Przede
wszystkim należy zwrócić uwagę na
głos, zgodnie z którym «Opiniowana
ustawa wprowadzając metrykę sprawy
przesądza o sposobie prowadzenia czynności technicznych (ewidencyjnych)».
Tym samym zakres przedmiotowy ustawy dotyka materii niebędącej przedmiotem unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej. Ustawy te regulują relacje pomiędzy obywatelem a organem
administracji. Umieszczanie w akcie
rangi ustawowej przepisów regulujących
w istocie stosunki wewnętrzne w urzędzie (czynności podejmowane w ramach wewnętrznych procedur organizacyjnych organów administracji publicznej) może budzić wątpliwości. Właściwymi aktami normatywnymi w tym
zakresie wydają się regulaminy urzędów,
instrukcje kancelaryjne czy też inne
akty o charakterze wewnętrznie obowiązującym”5.
Wprowadzenie metryki administracyjnej miało niewątpliwe dać również
odpowiedź na pytanie o podstawy dla
zastosowania nowych przepisów o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych: „Z uzasadnienia do komisyjnego projektu ustawy wynika, że celem
wprowadzenia metryki jest zwiększenie
transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie wydawania
rozstrzygnięć w sprawach obywateli.
Co więcej, dzięki prowadzeniu metryki
sprawy w sprawach administracyjnych
i podatkowych będzie można nawet po
upływie długiego czasu precyzyjnie ustalić, jacy urzędnicy (oprócz osoby pod-
pisanej pod decyzją) uczestniczyli w przygotowaniu decyzji, przygotowywali jej
projekt, udzielali wskazówek co do sposobu załatwienia sprawy i opiniowali
lub zatwierdzali decyzję oraz w jaki sposób konkretni urzędnicy wpływali na
treść decyzji. Zarówno przepisy Kodeksu
postępowania administracyjnego (art.
66a § 2), jak i przepisy Ordynacji podatkowej (art. 171a § 2) przewidują,
że w treści metryki sprawy będą wskazane wszystkie osoby, które uczestniczyły
w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym lub podatkowym z określeniem wszystkich podejmowanych przez te osoby czynności
wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających
te czynności”6.
W dniu 22 sierpnia 2011 r. Prezydent
RP podpisał ustawę, która wprowadziła
do procedury administracyjnej obowiązek prowadzenia metryki sprawy.
Już po uchwaleniu, ale przed wejściem
w życie ustawy w doktrynie prawa administracyjnego pojawiły się wątpliwości co do sformułowania „wszystkie
osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym”. Podnoszono zarzuty
zbyt szerokiego katalogu podmiotów
oraz niespójność z ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. „W świetle celów i motywów nowelizacji jest wysoce wątpliwe
użycie w komentowanym przepisie zwrotu «wszystkie osoby, które uczestniczyły
w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym», gdyż z uzasadnienia projektu rządowego wynika, że chodzi tu nie o wszystkie osoby
uczestniczące w postępowaniu administracyjnym, na przykład strony i inni
uczestnicy postępowania administracyjnego, na przykład biegli, świadkowie,
lecz tylko i wyłącznie o urzędników
uczestniczących w wydaniu decyzji”7.
Również z chwilą uchwalenia zdystansowana ocena regulacji nie uległa
zmianie: „Metryki pomogą uporządkować wiele spraw, ale z punktu widzenia
sytuacji procesowej i ochrony praw podatnika niewiele wniosą. To dlatego, że
urzędnicy posługują się tzw. aktami podręcznymi, które nie będą zapewne rejestrowane w metryce. Są to wewnętrzne
jesień 2012
ustalenia, których organy podatkowe nie
traktują jak elementu sprawy, mimo że
w praktyce mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, a podatnik czy sąd nie ma
do nich dostępu. Nowe przepisy nie odnoszą się do tworzonych w ten sposób dokumentów. Nie zabraniają też tworzenia akt równoległych ani nie ograniczają ich nieformalnego wpływu na
podejmowanie decyzji. Nie wydaje się
więc, by metryki zmieniły znacząco sposób pracy organów podatkowych”8.
Jak już wspomniano, Cz. Martysz na
zakończenie swojej opinii sporządzonej
na zlecenie Biura Analiz Sejmowych
zwrócił uwagę na to, a właściwie wyraził
żal, że projekt nie zawiera propozycji
rozporządzeń w tym zakresie, co do
których normy proponowanej regulacji udzieliły delegacji właściwym ministrom. Dla sprawiedliwości należy
oddać rację autorom projektu, że ponieważ powstał on w gremium komisji
sejmowej, toteż inaczej niż w przypadku projektów rządowych nie można
się było spodziewać równoczesnego
opracowania projektów właściwych
rozporządzeń. Mimo to Cz. Martysz
słusznie zwrócił uwagę na fakt, który
okazał się brzemienny w skutkach w
okresie wejścia w życie uchwalonych
przepisów. Brak projektu rozporządzeń pochodzącego od tego samego autora w połączeniu z dość lakoniczną normą delegującą doprowadziły w istocie do kryzysu legislacyjnego związanego z wejściem w życie
opisywanych przepisów.
Jak podaje portal samorzad.pap.pl,
rozporządzenie dotyczące metryk ukazało się w Dzienniku Ustaw w środę o
godz. 15.55. Tak też, mimo że dla
ustawy wprowadzającej metrykę sprawy przewidziano sześciomiesięczne vacatio legis, odpowiednie akty wykonawcze nie zostały wydane z wyprzedzeniem umożliwiającym organom
administracji publicznej zapoznanie
się z nowymi przepisami. Należy przy
tym zwrócić uwagę na to, że podane
wcześniej do wiadomości projekty
rozporządzeń, pomijając fakt, iż nie stanowią źródła prawa, posiadały odmienną treść od finalnie wprowadzonych w życie, właściwych aktów wykonawczych. W takich to okolicznościach weszło jednak w życie rozporządzenie Ministra Administracji i
57
GŁOSY I KOMENTARZE
Cyfryzacji w sprawie wzoru i sposobu
prowadzenia metryki sprawy z dnia 6
marca 2012 r. Zgodnie z treścią tego
aktu wykonawczego: „§ 1. 1. Metryka
sprawy, wraz z dokumentami, do których odsyła, stanowi obowiązkową część
akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana. 2. Metryka sprawy prowadzona
jest w formie pisemnej lub elektronicznej”. Już na pierwszy rzut oka nie ulega wątpliwości, że przepis ten jest powtórzeniem przepisu ustawy. Treść
§ 2 ust. 1 rozporządzenia przynosi jednak dużo nowych szczegółowych informacji, albowiem treść ta stanowi, że:
„1. Jeżeli dokumentacja odzwierciedlająca przebieg załatwiania spraw powstaje w systemie teleinformatycznym
przeznaczonym do elektronicznego zarządzania dokumentacją, umożliwiającym wykonywanie w nim czynności kancelaryjnych, dokumentowanie przebiegu załatwiania spraw oraz
gromadzenie i tworzenie dokumentów
elektronicznych, to metrykę sprawy stanowi widok chronologicznego zestawienia czynności w sprawie, zawierający: 1) oznaczenie sprawy (data
wszczęcia lub znak sprawy); 2) tytuł
sprawy (zwięzłe określenie przedmiotu
sprawy); 3) datę dokonanej czynności;
4) określenie osoby podejmującej daną
czynność (nazwisko, imię, stanowisko);
5) określenie podejmowanej czynności;
6) wskazanie identyfikatora dokumentu w aktach sprawy, do którego odnosi
się dana czynność. 2. Jeżeli dokumentacja odzwierciedlająca przebieg załatwiania spraw powstaje w systemie teleinformatycznym przeznaczonym do
realizacji określonych wyspecjalizowanych elektronicznych usług publicznych
i system ten zapewnia możliwość wyszukania i prezentacji danych, o których
mowa w ust. 1, to za metrykę sprawy
uważa się te dane”.
W omawianym przepisie wykonawczym mamy zatem do czynienia z kilkoma hipotezami, od których ziszczenia się uzależnione będzie stosowanie różnych form czy też rodzajów
metryki. W pierwszym przypadku
metryki akt sprawy prowadzonej na
gruncie przepisów k.p.a. może ona stanowić: „system teleinformatyczny”: przeznaczony do elektronicznego zarządzania dokumentacją, umożliwiający wykonywanie w nim czyn-
ności kancelaryjnych i dokumentowanie przebiegu załatwiania spraw
oraz pozwalający na gromadzenie i
tworzenie dokumentów elektronicznych. W takim wypadku metryką będzie chronologiczny widok czynności
podejmowanych w sprawie, ale zawierający: 1) oznaczenie sprawy (data
wszczęcia lub znak sprawy); 2) tytuł
sprawy (zwięzłe określenie przedmiotu sprawy); 3) datę dokonanej
czynności; 4) określenie osoby podejmującej daną czynność (nazwisko,
imię, stanowisko); 5) określenie podejmowanej czynności; 6) wskazanie
identyfikatora dokumentu w aktach
sprawy, do którego odnosi się dana
czynność. W drugim przypadku opisanym w regulacji rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji za
„metrykę sprawy” uważa się dane wyszukane i zaprezentowane w systemie
teleinformatycznym, przeznaczonym
do realizacji określonych wyspecjalizowanych elektronicznych usług publicznych, w którym powstaje dokumentacja odzwierciedlająca przebieg
załatwiania spraw, wyszukania i prezentacji danych, o których mowa w ust.
1, a więc czynności w sprawie.
Ciekawym aspektem powyższej regulacji jest fakt, że dla porównania w
rozporządzeniu Ministra Finansów z
dnia 5.03.2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy
(Dz.U. z 2012 r. poz. 246) przepisy wykonawcze zawierają odmienienie od
treści rozporządzenia ministra właściwego do spraw administracji
odesłanie do przepisów ustawy z dnia
14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie
archiwalnym i archiwach (Dz.U. z
2011 r. nr 123, poz. 698 i nr 171, poz.
1016) w zakresie, w jakim ta stawia normatywne wymagania systemom teleinformatycznym. Na takie systemowe rozwiązanie zdecydował się Minister Finansów, zamiast podejmować autonomiczną próbę definiowania
programów komputerowych wykorzystywanych w administracji publicznej. Konsekwencją jest m.in.
fakt, że odpowiednie rozporządzenie Ministra Finansów pozostaje
zwięzłe, krótkie i przejrzyste w porównaniu z aktem wykonawczym
pochodzącym z Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji.
jesień 2012
Następną regulacją jest treść § 3
rozporządzenia, zgodnie z którą: „1.
Jeżeli dokumentacja odzwierciedlająca przebieg załatwiania spraw nie
powstaje w systemie teleinformatycznym,
o którym mowa w § 2, to metrykę
sporządza się w formie tabeli, odnotowując w niej poszczególne czynności w
sprawie. Wzór tabeli stanowi załącznik
do rozporządzenia. 2. Tabelę, o której
mowa w ust. 1, można wypełniać odręcznie lub w formie elektronicznej,
dołączając jej wydruk do akt sprawy po
wykonaniu ostatniej czynności w sprawie lub w razie zaistnienia takiej potrzeby. 3. Wykorzystanie narzędzi informatycznych w celu tworzenia metryk
spraw w postaci elektronicznej jest
możliwe pod warunkiem: 1) zapewnienia ochrony metryk elektronicznych
przed utratą przez okresowe wykonywanie kopii zabezpieczających na informatycznym nośniku danych, innym
niż ten, na którym zapisywane są dane
bieżące; 2) zapewnienia jednoznacznego
powiązania elektronicznych metryk z
nieelektronicznymi aktami spraw, do
których się odnoszą; 3) możliwości niezwłocznego odnalezienia i w razie potrzeby wydrukowania żądanej metryki”.
Zatem w trzecim i czwartym przypadku opisanym w rozporządzeniu
metrykę stanowi tabela wypełniana w formie odręcznej lub elektronicznej. Wydruk powinien zostać dołączony do akt
sprawy po wykonaniu ostatniej czynności w sprawie lub w razie zaistnienia
takiej potrzeby. Dodatkowo można
przyjąć, że przypadek czwarty zakłada
formę elektroniczną tabeli wyłącznie
pod warunkiem: 1) zapewnienia ochrony metryk elektronicznych przed utratą
przez okresowe wykonywanie kopii zabezpieczających na informatycznym
nośniku danych, innym, niż ten, na którym zapisywane są dane bieżące; 2) zapewnienia jednoznacznego powiązania
elektronicznych metryk z nieelektronicznymi aktami spraw, do których się
odnoszą; 3) możliwości niezwłocznego
odnalezienia i w razie potrzeby wydrukowania żądanej metryki.
Ponadto rozporządzenie określa w
sposób graficzny wzór tabeli stanowiącej metrykę.
W tym kontekście warto zwrócić
uwagę na pojęcia użyte we wzorze tabeli. „Oznaczenie sprawy” to data
58
GŁOSY I KOMENTARZE
wszczęcia lub znak sprawy, „tytuł sprawy” to zwięzłe określenie przedmiotu
sprawy, np. przez wskazanie treści
przepisu prawa materialnego. Oznaczenie osoby podejmującej daną czynność – podanie imienia, nazwiska,
stanowiska wskazania identyfikatora
dokumentu w aktach sprawy, do którego odnosi się dana czynność; – data
pisma, jeżeli jest jeden dokument z
określoną datą; – znak pisma; niepowtarzalny w danej sprawie identyfikator, do którego odnosi się dana
czynność; dopuszcza się dodatkowe
oznaczanie dokumentów w sprawie
ułatwienia powiązania ich z wpisem w
metryce
Tymczasem zwracając uwagę na
niewątpliwy fakt, że omawiane przepisy
znajdują się w ustawie procesowej, warto się zastanowić nad tym, co oznaczają
czynności w postępowaniu administracyjnym na gruncie dotychczasowej
regulacji kodeksu. Pojawiające się w
przepisach czynności można podzielić
– ze względu na podmiot ich dokonujący – na czynności organu, czynności strony oraz czynności innych
podmiotów. Przykładami czynności
organu są m.in: wszczęcie postępowania z urzędu, odmowa wszczęcia postępowania, wezwanie do uzupełnienia
braków formalnych podania, pozostawienie podania bez rozpoznania,
wezwanie do założenia wyjaśnień,
przywrócenie, dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, odmowa jej dopuszczenia, zawiadomienie o przeprowadzeniu dowodów, przeprowadzenie dowodów, w
szczególności przesłuchania, oględziny, opinie biegłych, zawiadomienie
z art. 10 k.p.a., udostępnienie akt stronie, wydanie decyzji, wydanie postanowienia, wydanie zaświadczenia.
Czynnościami dokonywanymi przez
strony są m.in: wniesienie podania,
złożenie wyjaśnień, udział w przeprowadzeniu dowodu, zapoznanie się z aktami sprawy, wniesienie odwołania,
wniesienie zażalenia, wniesienie o
przywrócenie terminu. Trzecią kategorię czynności innych podmiotów
stanowią m.in.: wyjaśnienia osoby, o
której mowa w art. 50 k.p.a., zeznania
świadka, opinia biegłego, wniosek o
dopuszczenie do udziału organizacji
społecznej czy skarga prokuratora.
Mimo to należy zwrócić uwagę na
fakt, że z uzasadnienia projektu ustawy wynika, iż chodzi o czynności
urzędników – pracowników organu,
np.: – Stwierdzenie wpływu – Nadanie
sygnatury – Dekretacja – Przygotowanie projektu pisma / aktu administracyjnego – Opinie radcy prawnego – Wytyczne przełożonego, co do
kierunku sprawy – Interpretacja przepisów przez pracownika merytorycznego – Wysyłka korespondencji –
Wewnętrzny obieg dokumentów –
Aprobata upoważnionych pracowników – Podpisanie decyzji. Są to więc
czynności przewidziane w instrukcji
kancelaryjnej danego urzędu. Ponadto warto zaznaczyć, że czynności tych
nie może badać organ wyższego stopnia w toku kontroli instancyjnej. Nie
bada ich sąd w wyniku wniesienia
skargi, o jakiej mowa w przepisach
ustawy – Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi. Nie stanowią podstawy do uwzględnienia bądź
odmowy uwzględnienia wniesionego
środka prawnego. Dla przykładu organ
II instancji nie może uznać interpretacji przepisu za niewłaściwą tylko dlatego, że w aktach sprawy nie ma opinii radcy prawnego organu I instancji
albo jest taka opinia, a brakuje jej odzwierciedlenia w metryce. Dlatego
też nie sposób uznać, że z regulacji dotyczącej metryki płyną jakiekolwiek
uprawnienia procesowe dla strony
czy też obowiązki dla organów rozpatrujących środki prawne od wydanych w pierwszej instancji orzeczeń.
Z dolegliwości obowiązku sporządzania metryki zdawali sobie sprawę autorzy projektu ustawy, gdyż przewidzieli dla właściwych ministrów delegację do wskazania rodzajów spraw, w
których nie prowadzi się metryki. Konieczność taką uzasadniono niewspółmiernością nakładu pracy
wkładanego w sporządzenie metryki
do stopnia skomplikowania czynności wykonywanych w danym postępowaniu. Przykładem takiego aktu wykonawczego na gruncie postępowania
administracyjnego jest rozporządzenie
Ministra Administracji i Cyfryzacji z
dnia 9 marca 2012 r. w sprawie rodzaju
spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony.
Treść § 1 stanowi, że „1. Rozporządzejesień 2012
nie określa rodzaje spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy, o
której mowa w art. 66a § 1 ustawy z
dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, jest
wyłączony. § 2 stanowi podstawę do
stworzenia wykazu: ustaw, aktów
stanowionych przez organy UE oraz
rozporządzeń w których obowiązek
prowadzenia metryki sprawy jest
wyłączony”.
Należy zwrócić uwagę, że stan, w którym przepisy rozporządzeń – aktów
rangi podustawowej – stanowią źródła
norm kompetencyjnych, uprawniających do władczych rozstrzygnięć
w drodze decyzji administracyjnej,
jest konstytucyjnie wątpliwy.
W przepisie § 3 rozporządzenia wprowadzono też regułę, że „Wyłączenie
obowiązku prowadzenia metryki sprawy odnosi się także do akt postępowań
odwoławczych, zażaleniowych oraz postępowań, o których mowa w art. 145,
154, 155, 156, 161, 162 i 163 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, które dotyczą spraw rozpatrywanych przez organ
pierwszej instancji na podstawie przepisów zawartych w wykazach, o których
mowa w § 2”.
W celu przybliżenia praktycznych
aspektów tak ustanowionej regulacji
zasadne jest prześledzić treść rozporządzenia pod kątem wyłączeń dotyczących postępowań z zakresu
szeroko rozumianej pomocy społecznej. A zatem, zgodnie z treścią cytowanego rozporządzenia, metryki
sprawy nie prowadzi się m.in. w sprawach: postępowań administracyjnych
regulowanych ustawą z dnia 12
marca 2004 r. o pomocy społecznej
(Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, z
późn. zm.), art. 90n ustawy z dnia 7
września 1991 r. o systemie oświaty
(j.t.: Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572
z późn. zm.). Wątpliwości budzi sposób ujęcia „zwolnień” z obowiązku
sporządzania metryki. Otóż w tabeli
przedstawiającej wyłączenia podano
jednostki redakcyjne poszczególnych
aktów z dokładnością do pierwszej
podjednostki (najczęściej ustępu), jednakże niekonsekwentnie, albowiem w
niektórych podano wyłącznie jednostkę podstawową (najczęściej artykuł). Ponadto wątpliwości budzi
59
GŁOSY I KOMENTARZE
pominięcie niektórych podstaw prawnych. Przykładem może tu być
ustawa o systemie oświaty wraz zawartym w jej treści przepisem art.
90o. Przepis ten stanowi podstawę do
wydania decyzji w sprawie nienależnie pobranego stypendium szkolnego. Sprawa ta jest poza regulacją
rozporządzenia, ale dotyczy szerszej
kategorii spraw, tj. świadczeń pomocy
materialnej o charakterze socjalnym,
dla których normy kompetencyjne do
wydawania decyzji zostały uregulowane treści w art. 90 n ustawy o systemie oświaty. Przyjmując wyliczenie
zawarte w rozporządzeniu, jako enumeratywny katalog zamknięty, można
by stwierdzić, że w sprawie wydania
decyzji dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie pobranego stypendium szkolnego, o jakiej mowa w
przepisie art. 90o ust 6 ustawy, trzeba
by prowadzić metrykę sprawy. Niemniej jednak rozporządzenie wprost
wyłącza taki obowiązek w stosunku
do przepisu art. 90n, którego treść
stanowi, że w sprawach świadczeń
pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. Można zatem interpretować,
że autor rozporządzenia potraktował
treść przepisu art. 90n jako generalną
zasadę, przy czym niezrozumiałe by
było w takim wypadku to, dlaczego
ust. 6 przepisu art. 90o zawiera ponownie wyraźną regulację, zgodnie z
którą: „Wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu
tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej”.
Zwrócenia uwagi wymagają też pominięcia o charakterze, można by powiedzieć, systemowym. Z zakresu stosowania ustawy nie wyłączono postępowań opisanych w ustawie z dnia 7
września 2007 r. o pomocy osobom
uprawnionym do alimentów oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji
zabrakło ponadto wyłączenia art. 221259 k.p.a. regulujących postępowanie w sprawie skarg i wniosków. Opierając się na art. 66a (z uwagi na
posługiwanie się przez ustawodawcę
w tym przepisie pojęciem „sprawy i postępowania administracyjnego”), można
by uznać, że w pojęciu tym mieści się
także postępowanie w sprawie skarg
i wniosków. Literalna treść ustawy nowelizującej (art. 3) wskazuje, że „w
przypadku spraw, o których mowa w art.
1 i art. 2 (k.p.a. – przyp. red.) będących
w toku w dniu wejścia w życie niniejszej
ustawy, metrykę sprawy zakłada się w
ciągu 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”. W przepisie tym
jest więc wprost mowa o art. 2 k.p.a.,
który stanowi, że kodeks postępowania administracyjnego normuje
ponadto postępowanie w sprawie
skarg i wniosków (Dział VII).
Wśród dokonywanych prób interpretacji obowiązujących już przepisów pojawiły się różnego rodzaju
wskazówki praktyczne. M.in. Tomasz
Lewandowski w artykule pt. „Prowadzenie metryki w postępowaniu administracyjnym” wskazuje na to, że „Metrykę sprawy administracyjnej powinien
prowadzić każdy z pracowników organu, który uczestniczy w podejmowaniu
czynności w postępowaniu administracyjnym. Nie jest zatem uzasadnione powierzenie tej czynności jednemu pracownikowi, co wynika z ratio legis art.
66a k.p.a.”. O ile rozumowanie autora
tej wskazówki wydaje się całkowicie logiczne i spójne z deklarowanymi przez
projektodawców postulatami transparentności postępowania administracyjnego, o tyle w praktyce dyrektywa
ta oznacza konieczność technicznego
udostępnienia akt osobom, które dotychczas nie otrzymywały ich całości.
Chodzi tu przede wszystkim o sytuację tzw. uzgodnień wewnątrz organu.
Przepisy prawa materialnego wymagają niejednokrotnie uzyskania stanowiska podmiotów, które w zależności od struktury organizacyjnej
danego organu wynikającej z przepisów odrębnych mogą stanowić wewnętrzne jednostki tego samego organu. W przypadkach takich nie stosuje się przepisu art. 106 k.p.a., gdyż
to swego rodzaju zagadnienie wstępne załatwia inny wydział tego samego
organu. W praktyce tego typu
współdziałanie miało miejsce poprzez
wymianę korespondencji, przy czym
główne akta pozostawały przy referencie w obrębie jednostki prowadzącej postępowanie główne. Obecnie, aby sprostać wymogowi ujawnienia w metryce wszystkich osób pojesień 2012
dejmujących czynności w danej sprawie w obrębie organu, należałoby
albo przekazać akta wraz z metryką
pracownikowi innej jednostki, który dokonał takiego swoistego uzgodnienia, albo pracownik ten powinien do
akt takiej sprawy osobiście przyjść celem wypełnienia metryki. W przypadku większych wielowydziałowych urzędów, takich jak urzędy miast na prawach powiatu, odległości pomiędzy siedzibami jednostek współdziałających
mogą być znaczne.
Pojawiają się też sugestie, że wpisywanie dokładnie każdej czynności będzie raczej niemożliwe, dlatego do
metryki wpisuje się tylko czynności istotne dla sprawy. W uzasadnieniu noweli wskazano, że zmiana k.p.a. ma być
powiązana z odpowiedzialnością funkcjonariuszy publicznych, dlatego też
wpisywanie do metryki wszystkich
osób i każdej czynności, nawet osób,
które wykonują czynności techniczne,
nie będąc przy tym funkcjonariuszami
publicznymi, nie jest wymagane. Z powyższego wynika, że stosowaniu omawianych przepisów zawsze będzie towarzyszyła niepewność co do prawidłowości przyjętej interpretacji. Taki
stan rzeczy prowadzić będzie również do istotnych nieraz różnic pomiędzy praktykami w różnych urzędach, czy wręcz jednostkach organizacyjnych tego samego organu. Skoro tak, to przepisy te zamiast postulowanej transparentności rodzić będą raczej wątpliwości i wpływać na postrzeganie prawa jako niejasnego i
nieskutecznego.
Na koniec godzi się jeszcze krótko
wspomnieć o skutkach finansowych
wprowadzenia obowiązku prowadzenia
metryki sprawy, których zgodnie z
przewidywaniami projektodawców
miało w ogóle nie być. Oprócz trudnego do wyliczenia stanu polegającego na konieczności poświęcania części czasu pracy pracownika na wykonywanie nowych obowiązków związanych z metryką sprawy pojawiają się
być może wyłącznie jednorazowe, ale
dostrzegalne wydatki związane z dostosowaniem obowiązujących procedur wewnętrznych funkcjonujących w
urzędach do nowej regulacji. Również
wykorzystywanie narzędzi informatycznych funkcjonujących w części
60
GŁOSY I KOMENTARZE
podmiotów prowadzących postępowania administracyjne i podatkowe pociągnęło za sobą realne koszty związane ze zmianami poszczególnych funkcjonalności systemów, dostosowywanych do wymogów rozporządzeń właściwych ministrów.
5
Przypisy:
1
2
JAKUB KORNECKI
Autor jest członkiem Samorządowego
Kolegium Odwoławczego w Krakowie
3
4
Cz. Martysz, Uniwersytet Śląski, Wydział Prawa i Administracji, Katowice, 28 grudnia 2010
r. Opinia w sprawie projektu ustawy o zmianie
ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Ordynacja podatkowa
(druk nr 3362).
M. Szydło, ekspert ds. legislacji w Biurze Analiz Sejmowych, Warszawa, 8 grudnia 2010 r.
Opinia prawna o projekcie ustawy o zmianie
ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Ordynacja podatkowa
(druk sejmowy nr 3362).
Tamże.
Dane za:
http://orka.sejm.gov.pl/proc6.nsf/opisy/336
2.htm
6
7
8
Opinia do ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz
ustawy – Ordynacja podatkowa (druk nr
1288) Kancelaria Senatu Biuro Legislacyjne
Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów – z upoważnienia ministra – na interpelację nr 23290 w sprawie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa.
A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do
art.66a kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.
Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz.U.00.98.1071).LEX/el 2011
R. Krasnodębski, Opinia, Prawo, „Rzeczpospolita” z dnia 7 marca 2012 r.
PROSPEKT INFORMACYJNY
DEWELOPERA
A INFORMACJA PUBLICZNA
MONIKA TARNAWA-ZAJĄCZKOWSKA
29 kwietnia 2012 r., po półrocznym vacatio legis, weszła w życie
ustawa z dnia 16 września 2011 r. o
ochronie praw nabywcy lokalu
mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (Dz.U.2011.232.1377 ). Stanowi ona odpowiedź na problemy na
rynku deweloperskim, związane z
niepewnością sytuacji prawnej nabywców lokali i uprzywilejowaną niejako pozycją deweloperów. Problemy
te były tak ważkie, że dostrzegł je Trybunał Konstytucyjny, który w postanowieniu z 2.8.2010 r., S 3/10 (OTKB 2010, nr 6, poz. 407) stwierdził istnienie luki prawnej, której usunięcie
jest niezbędne do zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie TK
zasygnalizował Sejmowi RP i Radzie
Ministrów potrzebę podjęcia inicjatywy ustawodawczej w kwestii regulacji stosunków między stronami
umowy deweloperskiej w celu zapewnienia ochrony praw nabywców
mieszkań. Na problem ten zwracał
również uwagę Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Rzecznik Praw Obywatelskich, którzy wystąpili do Prezesa Rady Ministrów z
prośbą o rozważenie potrzeby podjęcia działań legislacyjnych w tym zakresie.
Zgodnie z art. 1 ustawa reguluje zasady ochrony praw nabywcy, wobec
którego deweloper zobowiązuje się do
ustanowienia odrębnej własności
lokalu mieszkalnego i przeniesienia
własności tego lokalu na nabywcę
albo do przeniesienia na nabywcę
własności nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym lub
użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i własności domu
jednorodzinnego na niej posadowionego, stanowiącego odrębną nieruchomość.
Jednym z obowiązków dewelopera
zawartych w rozdziale 5 ustawy zatytułowanym „Obowiązki dewelopera
przed zawarciem umowy deweloperskiej” gwarantujących ochronę nabywcy lokalu mieszkalnego jest
sporządzenie prospektu informacyjnego dotyczącego danego przedsięwzięcia deweloperskiego (art. 17
ust. 1 ustawy). Zgodnie z kolejnymi
przepisami ustawy „deweloper jest
obowiązany na żądanie osoby zainteresowanej zawarciem umowy dewelojesień 2012
perskiej doręczyć jej prospekt informacyjny wraz z załącznikami. Prospekt
informacyjny wraz z załącznikami deweloper doręcza nieodpłatnie na
trwałym nośniku informacji. W przypadku doręczenia prospektu informacyjnego wraz z załącznikami wyłącznie
na trwałym nośniku informacji innym
niż papier deweloper przekazujący
prospekt informacyjny wraz z załącznikami jest obowiązany, na żądanie
osoby zainteresowanej zawarciem umowy deweloperskiej, do udostępnienia
prospektu informacyjnego wraz z
załącznikami w postaci papierowej w
lokalu przedsiębiorstwa”.
Wzór prospektu stanowi załącznik
do ustawy.
W krótkim czasie obowiązywania
ustawy praktyka pokazała, że nowa regulacja zawiera wiele krytykowanych
jako wadliwe lub niemożliwe do zastosowania rozwiązań oraz że z interpretacją jej postanowień mają problemy nie tylko deweloperzy ją stosujący, ale również organy administracji publicznej, a także prawnicy zajmujący się tą dziedziną prawa.
Przykładem legislacyjnego niedbalstwa jest zawarty we wzorze pro-
61
GŁOSY I KOMENTARZE
spektu informacyjnego nakaz podania
w nim „informacji zawartych w publicznie dostępnych dokumentach dotyczących przewidzianych inwestycji w
promieniu jednego kilometra od przedmiotowej nieruchomości, w szczególności
o budowie lub rozbudowie dróg, budowie linii szynowych oraz przewidzianych
korytarzach powietrznych, a także znanych innych inwestycjach komunalnych, w szczególności oczyszczalniach
ścieków, spalarniach śmieci, wysypiskach, cmentarzach”. Informację tę
zawarto w rubryce noszącej tytuł
„Informacje dotyczące gruntu”. Deweloperzy zostali postawieni przed
problemem prawnym rozstrzygnięcia, co oznacza pojęcie „publicznie dostępne dokumenty dotyczące przewidzianych inwestycji (…)”.
Ustawa przewiduje poważne sankcje
za zatajenie lub podanie nieprawdziwych informacji – art. 33 ustawy stanowi bowiem, że kto, będąc odpowiedzialnym za informacje zawarte w
prospekcie informacyjnym, podaje
nieprawdziwe lub zataja prawdziwe informacje, podlega grzywnie, karze
ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. W tym kontekście sporządzenie prospektu zawierającego właściwe dane urasta do
poważnego problemu. Chcąc się uwolnić od ewentualnych zarzutów o nierzetelność lub zatajenie informacji, deweloperzy interpretują wskazane
wyżej pojęcie tak szeroko, jak jest to
tylko możliwe. Skoro chodzi o informacje o inwestycjach w promieniu kilometra od nieruchomości dewelopera, to najpełniejsze dane są w posiadaniu organów administracji publicznej prowadzących postępowania
m.in. w sprawie ustalenia warunków
zabudowy, lokalizacji celu publicznego, pozwoleń na budowę. Występują zatem w trybie ustawy o dostępie
do informacji publicznej o udostępnienie informacji w powyższym zakresie.
I tu zaczyna się problem. Wyżej
wskazane organy administracji, otrzymując wniosek o udostępnienie informacji publicznej o przewidzianych
w promieniu jednego kilometra inwestycjach, stawiane są w sytuacji niezwykle trudnej, i nie chodzi tu o problem ustalenia, w jaki sposób promień
ten ma być wyliczony. Żądane informacje są bez wątpienia informacjami
publicznymi. Co więcej, istnieje obowiązek prowadzenia wykazu większości z tych informacji. Jednakże
zakreślenie wniosku do „inwestycji
przewidzianych w promieniu jednego kilometra od nieruchomości dewelopera,
na której ma być realizowana inwestycja” sprawia, że przy wyszukiwaniu
i przygotowaniu żądanych informacji
organ będzie musiał dołożyć wielu starań i poświęcić znaczną ilość czasu i
środków. Jeśli chodzi na przykład o
decyzje o warunkach zabudowy, to
realizacja żądania wymagałaby dokonania analizy obszaru o promieniu
jednego kilometra w oparciu o posiadane materiały geodezyjne, prowadzone rejestry, system informacji
przestrzennej, ustalenia numerów
działek ewidencyjnych znajdujących
się na tym obszarze, ustalenia, czy w
odniesieniu do tych działek prowadzone były postępowania administracyjne o ustalenie warunków zabudowy, decyzje o pozwoleniu na budowę, jak również ustalenie (w oparciu o akta poszczególnych spraw), na
jakim etapie znajduje się postępowanie administracyjne – bo chodzi tu
przecież o planowane inwestycje. Zakres czynności, o którym wyżej mowa,
przesądza o tym, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, a co
za tym idzie – w większości przypadków wnioskodawca, nie mogąc się wykazać działaniem w interesie publicznym, nie będzie mógł otrzymać informacji publicznej przetworzonej.
W tym miejscu należy sobie postawić
pytanie, czy w istocie o to chodziło
ustawodawcy. Wydaje się, że odpowiedź na to pytanie nie może być
twierdząca. Można chyba postawić
tezę, że przywoływana regulacja prawna nie nakłada na dewelopera obowiązku zawarcia w prospekcie informacyjnym informacji o wszystkich
inwestycjach w promieniu jednego kilometra od nieruchomości, na której
zamierza on zrealizować inwestycję. Z
wykładni zawartego w załączniku do
ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego zapisu wynika, że chodzi
tu o informacje już udostępnione – „informacje zawarte w publicznie dostępjesień 2012
nych dokumentach (…)”. Należy wskazać, że w Biuletynie Informacji Publicznej zamieszcza się szereg informacji dotyczących planowanych inwestycji. Wymagają tego przepisy
ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy o
udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale
społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na
środowisko. Warto w tym miejscu
podkreślić, że w tej ostatniej regulacji
przepis art. 22 na organy administracji nakłada obowiązek prowadzenia
publicznie dostępnych wykazów o
dokumentach, o których mowa w
art. 21 ust. 2. W tym zakresie mieszczą
się również dokumenty związane z
procesem inwestycyjnym. Należy zatem wnioskować, że ustawodawca,
nakładając na deweloperów obowiązek przedstawienia ewentualnym
nabywcom lokali informacji zawartych
w publicznie dostępnych dokumentach, nawiązał do przytoczonego powyżej przepisu. Słuszność takiego rozumowania potwierdza również egzemplifikacja dokumentów, o których należy poinformować nabywców lokali: o budowie lub rozbudowie
dróg, budowie linii szynowych oraz
przewidzianych korytarzach powietrznych, a także znanych innych inwestycjach komunalnych, w szczególności oczyszczalniach ścieków,
spalarniach śmieci, wysypiskach,
cmentarzach. Realizacja tych inwestycji z racji ich natury i uciążliwości
dla otoczenia i środowiska muszą być
poprzedzone szczególną procedurą
przewidzianą prawem, której dokumenty powinny być zamieszczone w
Biuletynie Informacji Publicznej.
Powyższe rozumowanie jest uzasadnione również i tym, że wywiązanie się przez dewelopera z obowiązku
nałożonego ustawą nie może obciążać
w całości organu administracji publicznej. To do niego adresowana jest
omawiana norma. Dlatego też to do dewelopera należeć będzie inicjatywa poszukiwania odpowiednich informacji
na stronach Biuletynu Informacji Publicznej odpowiednich organów.
W tym miejscu należy wskazać, że wychodząc naprzeciw potrzebom tej grupy inwestorów, na których nałożono
62
GŁOSY I KOMENTARZE
obowiązek sporządzenia prospektu
informacyjnego, wydziały architektury niektórych miast na swoich stronach Biuletynu Informacji Publicznej
kierują do deweloperów syntetyczną
informację o miejscu publikacji informacji o inwestycjach. Dla przykładu
warto przytoczyć fragment informacji
z Warszawy:
„Pod niżej wskazanymi adresami
znajdziecie Państwo informacje z zakresu działania Biura Architektury i
Planowania Przestrzennego Urzędu
m.st. Warszawy dotyczące:
– wydanych decyzji o pozwoleniu
nab u d o w ę :
http://www.mapa.um.warszawa.pl
/mapa/Mapa.aspx?service=Today
– uchwalonych planów miejscowych:
/Menu_podmiotowe/Urzad/Biura_Urzedu/AM/Ogloszenia/WPM_
plany_obowiazujace.htm
– opracowywanych planów miejscowych:/Menu_podmiotowe/Urza
d/Biura_Urzedu/AM/Ogloszenia/
WPM_plany_opracowywane.htm
– ogłoszenia i informacje dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego:
/Menu_przedmiotowe/ogloszenia/
plany_zagospodarowania/default.htm.
Mapa zawierająca rysunki i teksty
obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego znajduje się pod adresem:
http://www.mapa.um.warszawa.pl/ma
pa/Mapa.aspx?service=ManagementPlans.
Ponadto w dokumentacji planistycznej, jaką jest Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego m.st.
Warszawy, określającej politykę zagospodarowania przestrzennego
miasta, dostępnej na stronie
http://www.architektura.um.warsza-
wa.pl/studium, mogą Państwo przeanalizować kierunki dalszego rozwoju terenu, którym są Państwo zainteresowani.
Na stronie internetowej w Biuletynie
Informacji Publicznej Urzędu m.st.
Warszawy/Menu_przedmiotowe/budzet_polityka_finansowa/default.htm
można znaleźć dane dotyczące planowanych inwestycji komunalnych zamieszczonych w Wieloletniej prognozie
finansowej Urzędu m.st. Warszawy na
lata 2012- 2033”.
Podobnie stało się we Wrocławiu:
„Urząd Miejski Wrocławia informuje, że:
1. informacje o miejscowych planach
zagospodarowania przestrzennego obowiązujących oraz o projektach planów
będących w trakcie sporządzania – są
zamieszczane w zakładce Zagospodarowanie przestrzenne;
2. informacje o inwestycjach podejmowanych przez miasto (Urząd Miejski Wrocławia i miejskie jednostki organizacyjne) – są ujęte w Wieloletnim
Planie Inwestycyjnym określonym w
uchwale nr XLIII/1322/09 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 29 grudnia
2009 r. w sprawie zatwierdzenia Wieloletniego Planu Inwestycyjnego
Wrocławia na lata 2010 - 2014 (z późn.
zm.) oraz dostępne na wniosek
złożony do Departamentu Infrastruktury i Gospodarki Urzędu
Miejskiego Wrocławia.
Dodatkowo w zakładce Dane o dokumentach zawierających informacje
środowiskowe znajdują się informacje
wynikające z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,
udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o cenach oddziaływania
na środowisko (Dz.U. z 2008 r. nr
199, poz. 1227 z późn. zm.).
jesień 2012
Z kolei w zakładce Urząd, na stronie
dotyczącej Wydziału Architektury i Budownictwa, publikowane są Wykazy
wydanych decyzji przez Wydział Architektury
i Budownictwa, które obejmują:
Decyzje (pozytywne) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego
wydane od dnia 1 lipca 2010 r.
Decyzje (pozytywne) o ustaleniu warunków zabudowy wydane od dnia 1
września 2011 r.
Decyzje (wszystkie) w sprawie pozwolenia na budowę wydane od dnia
1 stycznia 2009 r.
Podobną informację do deweloperów kieruje Wydział Architektury i
Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa.
Należy stwierdzić, że jest to bardzo
cenna i przemyślana inicjatywa. Z jednej strony porządkuje i zbiera w jednym miejscu wskazówki dla stron i zainteresowanych o tym, gdzie szukać
pewnych informacji, z drugiej ogranicza liczbę wniosków o udostępnienie
informacji, co oszczędza i czas i środki zarówno wnioskodawców, jak i organów, czyli nas, obywateli. Poza
wszystkim wydaje się, że to właśnie
miał na myśli ustawodawca, zamieszczając w ustawie nakaz zawarcia
w prospekcie informacyjnym informacje o inwestycjach planowanych
wokół działki, na której mają być
sprzedawane lokale.
MONIKA TARNAWA-ZAJĄCZKOWSKA
Autorka jest członkiem Samorządowego
Kolegium Odwoławczego w Krakowie
63
GŁOSY I KOMENTARZE
Z ORZECZNICTWA
TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO
Opracowała:
D r MA ŁGO R Z ATA SZ CZ ERBIŃSKA- BYRSKA
Wyrok z dnia z dnia 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt SK
3/11, opublikowany w Dz.U.
nr 272, poz. 1613) w sprawie
złożonej skargi konstytucyjnej
o zbadanie zgodności:
– art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art.
127 § 3 i art. 140 ustawy z dnia 14
czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.
z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.)
w zakresie, w jakim nie wyłącza
osoby piastującej stanowisko
monokratycznego, centralnego
organu administracji rządowej od
udziału w postępowaniu z
wniosku o ponowne rozpatrzenie
sprawy, w sytuacji w której
osoba ta wydała zaskarżoną
decyzję w pierwszej instancji, z
art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji RP,
Trybunał Konstytucyjny orzekł:
Art. 127 § 3 w związku z art.
24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14
czerwca 1960 r. – Kodeks
postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98,
poz. 1071, ze zm.) w zakresie,
w jakim nie wyłącza osoby
piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej
administracji rządowej od udziału
w postępowaniu z wniosku o
ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy
osoba ta wydała zaskarżoną
decyzję, jest zgodny z art. 78 w
związku z art. 2 oraz w związku z
art. 31 ust. 3 Konstytucji
Rzeczyp o s p o l i t e j Polskiej.
Z uzasadnienia
I
1. Skargę wniesiono na tle
następującego stanu faktycznego:
W 2008 r. skarżący został odwołany
ze stanowiska dyrektora Biura Administracyjno-Gospodarczego Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego
i przeniesiony do dyspozycji
Szefa Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego. Następnie, wyznaczając siedmiodniowy termin na
odpowiedź, skarżącemu zaproponowano objęcie nowego stanowiska
służbowego – eksperta Wydziału
Zamiejscowego w Słupsku Delegatury ABW w Gdańsku. Wobec
braku odpowiedzi, Szef ABW, po
przeprowadzeniu postępowania
administracyjnego, rozkazem personalnym nr 1849 z 2 czerwca 2008 r.
zwolnił skarżącego ze służby w ABW.
Skarżący złożył wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy w trybie uregulowanym w art. 127 § 3 k.p.a.
Działając na podstawie art. 138 § 1
pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a.,
szef ABW wydał rozkaz personalny nr 3095 z 19 września 2008 r.
i utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz nr 1849.
Decyzję Szefa ABW skarżący
zaskarżył do Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego, który
wyrokiem z 13 lutego 2009 r.
oddalił skargę. Rozstrzygnięcie
to zostało zakwestionowane
przez skarżącego skargą
kasacyjną, którą Naczelny Sąd
jesień 2012
Administracyjny oddalił. W uzasadnieniu wskazano, że w
wypadku wydania decyzji w sprawie, w której organem właściwym
do jej załatwienia na gruncie art.
127 k.p.a. jest organ monokratyczny, art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie
znajduje zastosowania.
2. Uzasadnienie skargi
konstytucyjnej
Zdaniem skarżącego, dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne
są dwa ustalenia. Po pierwsze,
w demokratycznym państwie
prawnym wszelkie postępowania prowadzone przez organy
władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia indywidualnych
spraw powinny odpowiadać
standardom sprawiedliwości
proceduralnej. Elementem sprawiedliwości proceduralnej jest
zaś wyrażone w art. 78 Konstytucji RP prawo do zaskarżania
decyzji wydanych w pierwszej
instancji. Po drugie, swoistość
postępowania odwoławczego
wszczętego na podstawie art. 127
§ 3 k.p.a., której skutkiem jest
m.in. niedewolutywność, nie
może prowadzić do pozbawienia
strony postępowania administracyjnego prawa do obiektywnego
merytorycznego rozstrzygnięcia. W
uzasadnieniu skargi argumentowano, że w demokratycznym
państwie prawnym nie jest dopuszczalne zróżnicowanie gwarancji
ochrony w postępowaniu przed
organami administracji publicz-
64
GŁOSY I KOMENTARZE
nej w zależności od typu rozpoznawania spraw i sposobu ich
wszczęcia.
W ocenie skarżącego procedura
umożliwiająca weryfikację decyzji
jedynie przez osoby, które brały
udział w jej wydaniu, negatywnie
wpływa na zaufanie obywateli do
działań administracji publicznej
oraz nie odpowiada standardowi
wywiedzionemu z art. 2 i art. 78
Konstytucji RP.
II
Trybunał Konstytucyjny
zważył, co następuje:
odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może się zwrócić
do tego organu z wnioskiem o
ponowne rozpatrzenie sprawy; do
wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od
decyzji”. Nie budzi wątpliwości, że
przepis ten wspólnie z art. 24 § 1
pkt 5 k.p.a. tworzy podstawę ostatecznego orzeczenia w rozumieniu
art. 79 ust. 1 Konstytucji RP i
pozwala na rekonstrukcję normy
wskazanej w sentencji niniejszego
wyroku. W warunkach niniejszej
sprawy zaskarżoną normę należy
rekonstruować na podstawie art.
127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt
5 k.p.a.
1. Przedmiot kontroli
W procedurze inicjowanej skargą
konstytucyjną przedmiotem badania może być jedynie norma, na
podstawie której wydane zostało
orzeczenie lub decyzja naruszająca konstytucyjne prawa i
wolności. Art. 79 Konstytucji RP
nie gwarantuje możliwości kwestionowania każdego przepisu
kształtującego sytuację prawną
skarżącego, ale jedynie takiego,
który stanowił podstawę normatywną orzeczenia.
W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w istocie
orzeka o normach prawnych, które
mogą być rekonstruowane z kilku
przepisów. Niewątpliwie punktem
wyjścia do identyfikacji problemu
konstytucyjnego jest przepis.
Ze względu na cel i skutki kontroli
Trybunał zobowiązany jest precyzyjnie wskazywać jednostki redakcyjne
aktu normatywnego, z których dana
norma wynika. Niemniej jednak
końcowym efektem kontroli konstytucyjności – ujawnianym w
sentencji – pozostaje stwierdzenie
zgodności lub braku zgodności
oznaczonej
normy
prawnej
(części aktu normatywnego).
Art. 127 § 3 k.p.a. był podstawą
ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych prawach i wolnościach
skarżącego. Przepis ten stanowi:
„Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe
kolegium odwoławcze nie służy
2. Skarga na przepis czy
praktykę jego stosowania?
2.1. W ostatecznym orzeczeniu
wydanym w sprawie skarżącego
NSA stwierdził, że problematyka
wyłączenia pracownika organu
administracji w postępowaniu z
sprawy przez monokratyczny
organ „nie doczekała się jednoznacznego rozstrzygnięcia ani w
orzecznictwie, ani w piśmiennictwie”. Przed przystąpieniem do
merytorycznej kontroli niezbędne
jest zatem rozstrzygnięcie, czy
sformułowany przez skarżącego
zarzut w istocie dotyczy normy
prawnej czy praktyki stosowania
prawa przez sądy administracyjne.
Trybunał Konstytucyjny nie jest
władny kontrolować aktów stosowania prawa, nawet jeżeli prowadzą
one do niekonstytucyjnych skutków.
Podczas rekonstrukcji normy prawnej
konieczne jest nie tylko uwzględnienie
brzmienia przepisu, z którego jest
wyprowadzana, ale i jej systemowego
uwarunkowania, poglądów doktryny oraz ukształtowanej w tej
materii linii orzeczniczej. Dokonując
kontroli konstytucyjności prawa, Trybunał Konstytucyjny uwzględnił
odczytanie normy przez organy
stosujące prawo, jeżeli ma ono
charakter: a) stały, b) powszechny
oraz c) jednoznaczny. Okoliczność
taka zachodzi w szczególności,
jesień 2012
jeżeli praktyka ukształtowała się
wskutek działalności Sądu Najwyższego
lub Naczelnego Sądu Administracyjnego, których uchwały – z
racji autorytetu i pozycji ustrojowej tych sądów – są uwzględniane
w judykaturze. Niemniej jednak
w orzecznictwie konstytucyjnym
wyraźnie akcentuje się, że chodzi tu o
sytuację, w której „konsekwentna
praktyka stosowania prawa w
sposób bezsporny ustaliła wykładnię
danego przepisu”.
2.2. Zagadnienie stosowania art.
24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu
na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.,
które toczy się przed monokratycznym organem administracji,
przez wiele lat nie było rozstrzygane jednolicie przez Naczelny
Sąd Administracyjny.
2.3. Z jednej strony, w orzecznictwie przyjmowano, że instytucja
wyłączenia pracownika organu
administracji, który brał udział w
wydaniu zaskarżonej decyzji,
może mieć zastosowanie w postępowaniu przed monokratycznym
organem, wszczętym na podstawie
sprawy. W świetle tego stanowiska,
art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w wypadku ponownego
rozpatrzenia sprawy przez pracownika jednoosobowego organu
administracji publicznej.
Stanowisko to uzasadniano, argumentując, że „pozycja monokratycznego
organu administracji (…) w tym ministra w rozumieniu k.p.a. (…) musi być
rozpatrywana w dwóch aspektach.
Według pierwszego z tych przepisów
osoba piastująca funkcję takiego
organu musi być traktowana tak samo
jak każdy inny pracownik organu
administracji. Podlega więc wyłączeniu na takich samych zasadach, jak
wszyscy inni merytoryczni pracownicy
swego urzędu. (…) W przypadku
wyłączenia ministra – traktowanego
jako pracownika urzędu, możliwe jest
więc nadal wydawanie decyzji z jego
upoważnienia. Nie następuje bowiem
wyłączenie organu administracji,
ale wyłączenie osoby sprawującej
funkcje tego organu, traktowanej w
65
GŁOSY I KOMENTARZE
tym przypadku na identycznych
zasadach, jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy urzędu. W sytuacji
natomiast wystąpienia przesłanek
wymienionych w art. 25 § 1 k.p.a.
stanowiących podstawę wyłączenia
organu minister musi być traktowany
jako piastun funkcji organu administracji. W takim przypadku wyłączenie
ministra jako organu administracji
skutkuje koniecznością wyznaczenia
organu właściwego do załatwienia
sprawy przez Prezesa Rady Ministrów
– art. 26 § 2 in fine k.p.a. (…) w
sytuacji, w której piastun funkcji
ministra wydał w sprawie decyzję w
charakterze organu I instancji, będzie
on wyłączony od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia
przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art.
24 § 1 pkt 5 k.p.a., co nie oznacza,
że w takim przypadku nastąpiłoby
wyłączenie ministra jako organu
administracji. Wyłączona bowiem
jest osoba piastująca funkcje
organu administracji, a nie sam
organ administracji”.
2.4. Z drugiej strony w orzecznictwie
sądowoadministracyjnym przyjmowano, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie
może mieć zastosowania w postępowaniu na podstawie art. 127 § 3
k.p.a., jeżeli toczy się ono przed
monokratycznym organem administracji. W świetle tego stanowiska
instytucja wyłączenia pracownika
organu nie znajduje zastosowania w
wypadku ponownego rozpatrzenia
sprawy przez: a) pracownika ministerstwa upoważnionego do
wydawania i podpisywania decyzji;
b) Centralną Komisję do spraw
Stopni i Tytułów jako organu
posiadającego na gruncie k.p.a status
ministra,
który
mając
charakter kolegialny, podejmuje
swoje decyzje działając in pleno.
Stanowisko to uzasadniano, argumentując, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
stanowi o wyłączeniu pracownika,
który brał udział w wydaniu decyzji w
niższej instancji, podczas gdy „postępowanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a.
nie jest klasycznym postępowaniem
dwuinstancyjnym
obejmującym
działanie dwóch organów niższej i
wyższej instancji”. Należy bowiem
zwrócić uwagę, że „zasada ogólna
dwuinstancyjności postępowania
oznacza prawo strony do tego, by jej
sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne
organy (…). W tym kontekście
wniosek o ponowne rozpatrzenie
sprawy jawi się jako wyjątek od
zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, mający w
założeniu łagodzić skutki braku drugiej instancji w przypadkach, gdy
ustrojowe prawo administracyjne
nie przewiduje istnienia organu
wyższego stopnia w stosunku do
organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zatem przepisu tego
nie można interpretować w sposób
rozszerzający. Konkluzja ta znajduje
całkowite potwierdzenie w treści
art. 127 k.p.a. (…) Pierwsze dwa
paragrafy [tego unormowania]
stanowią konkretyzację zasady
ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Celem
unormowania zawartego w § 3 jest natomiast złagodzenie skutków odstępstwa
od tej zasady. (…) Niedopuszczalne
jest twierdzenie, że postępowanie z
sprawy stanowi jedną z form
dwuinstancyjności postępowania
administracyjnego”.
2.5. Omówione powyżej zagadnienie zostało przedstawione do
rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA, który orzekł,
że „art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma
zastosowania do osoby piastującej
funkcję Głównego Geodety Kraju
jako ministra w rozumieniu art. 5
§ 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu,
o jakim mowa w art. 127 § 3
k.p.a.” (uchwała z 20 maja 2010
r., sygn. akt I OPS 13/09). W
uzasadnieniu tej uchwały podniesiono następujące argumenty:
Po pierwsze, przepisy k.p.a.
„wprowadzają konsekwentne rozgraniczenie regulacji dotyczącej
organu administracji publicznej i
regulacji dotyczącej pracowników
organów administracji publicznej.
Przypisanie kompetencji organowi
administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu
jesień 2012
administracyjnym przyjmuje on
zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Nie można z przepisów
ustaw, np. ustawy z dnia 26 czerwca
1974 r. – Kodeks pracy, ustawy z
dnia 21 listopada 2008 r. o służbie
cywilnej wyprowadzać, że organ administracji publicznej jest pracownikiem
organu. Niezbędne jest wyraźne
rozróżnienie organu od obsady personalnej organu administracji publicznej.
Organ administracji publicznej, wykonując zadania publiczne, działa w
imieniu państwa lub wspólnoty
samorządowej, jest organem państwa
lub organem wspólnoty samorządowej,
któremu dla realizacji tych zadań
przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do
organu stosować przepisów o
wyłączeniu pracownika organu
administracyjnego”.
Po drugie, „art. 127 § 3 k.p.a.
przyznaje expressis verbis kompetencję ministrowi. Brak przepisu
prawa, który daje podstawę do
pozbawienia kompetencji ministra,
wyłącza prowadzenie wykładni rozszerzającej przepisów prawa procesowego
regulującego instytucję wyłączenia.
Wyprowadzenie w drodze wykładni
pozbawienia kompetencji organu
administracji publicznej jest sprzeczne
z zasadą bezwzględnie obowiązującego
układu kompetencji, których przesunięcie może nastąpić tylko na podstawie
przepisu prawa”.
Po trzecie, „pojęcie «minister»
jakim posługują się przepisy
Kodeksu postępowania administracyjnego, obejmuje różne układy
ustrojowe organów, nie tylko organów administracji publicznej, ale
też innych organów państwowych.
Przesuwanie kompetencji pomiędzy
organami z różnych układów ustrojowych jest niedopuszczalne (np.
kompetencja Głównego Inspektora
Pracy nie może nastąpić na inny
organ państwowy)”.
Po czwarte, „kompetencje przyznane organom administracji
publicznej nie przechodzą na aparat
pomocniczy, który jedynie powołany
jest do realizacji tej kompetencji w
imieniu i na rachunek organu.
Pracownicy aparatu pomocniczego
powiązani zależnością organiza-
66
GŁOSY I KOMENTARZE
cyjną nie gwarantują bezstronnego
działania. Zastosowanie wobec
ministra art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
przez pozbawienie go zdolności do
realizacji kompetencji na rzecz podległego pracownika tworzyłoby
wyłącznie pozory bezstronności, a nie
gwarancję bezstronnego załatwienia
sprawy. Stosowanie przepisów o
wyłączeniu pracownika do osoby
piastującej stanowisko ministra w
sprawie należącej do właściwości
ministra oznaczałoby, że decyzji
administracyjnej nie powinien
wydawać osobiście minister, lecz
upoważniony pracownik ministerstwa, gdyż tylko wówczas byłoby
możliwe wydanie decyzji przez
ministra na skutek wniosku o
ponowne rozpoznanie sprawy”.
Po piąte, „przepisy prawa przyznają
organom administracji publicznej
kompetencje
do
samokontroli
własnych decyzji, a to oznacza, że nie
można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność
pozbawić ministra kompetencji do
rozpatrzenia wniosku na podstawie
art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej
wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.”.
Po szóste, „instytucja wyłączenia
organu administracji publicznej i instytucja wyłączenia pracownika może
prowadzić do pozbawienia kompetencji
do wykonywania administracji publicznej tylko wtedy, gdy tak stanowi
expressis verbis przepis prawa. Instytucja wyłączenia jest tylko jednym z
elementów gwarancji prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia
sprawy. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na
której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny
i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią a
organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania
(decyzji administracyjnej), w tym braku
obiektywnego, bezstronnego rozpoznania
i rozstrzygnięcia sprawy”.
2.6. Analizując najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych,
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, co następuje:
Z jednej strony, w orzecznictwie
NSA przyjęto, że uchwała przed-
stawiona powyżej dotyczy zarówno
piastuna funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., jak i
pracowników organu upoważnionych do wydania decyzji. Innymi
słowy, odpowiednie stosowanie instytucji wyłączenia pracownika organu
administracji w postępowaniu z
sprawy jest wykluczone zawsze
wtedy, gdy decyzję wydaje organ
monokratyczny.
Z drugiej strony w orzecznictwie
przyjęto, że uchwała o sygn. akt I
OPS 13/09 dotyczy jedynie piastuna funkcji ministra w rozumieniu
art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., który nie podlega wyłączeniu w postępowaniu
zainicjowanym wnioskiem o
ponowne rozpatrzenie sprawy.
2.7. Z powyższych ustaleń wynika,
że analizowana uchwała nie doprowadziła do jednolitego ustalenia
zakresu zastosowania art. 24 § 1 pkt
5 k.p.a. w postępowaniu inicjowanym
wnioskiem o ponowne rozpatrzenie
sprawy. Należy jednak zauważyć, że
rozbieżność interpretacyjna dotyczy
tylko stosowania instytucji wyłączenia
pracownika organu administracji,
gdy decyzję wydaje upoważniony pracownik organu monokratycznego.
W wypadku gdy wniosek na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. ponownie
rozstrzyga piastun funkcji ministra,
w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.,
orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, że nie jest
dopuszczalne zastosowanie instytucji wyłączenia pracownika organu.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wykładnia prawa przyjęta w
ostatecznym w sprawie skarżącego
orzeczeniu została potwierdzona w
przedstawionej powyżej uchwale i
stała się operacyjnie powszechna, co
wpływa na dopuszczalność merytorycznej kontroli w niniejszej sprawie.
Doszło do stałego, powszechnego i
jednolitego odczytania art. 24 § 1 pkt
5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w
zakresie wskazanym w sentencji.
3. Znaczenie wyroku o sygn.
P 57/07
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w warunkach niniejszej
jesień 2012
sprawy, wbrew stanowisku skarżącego,
nie jest możliwa analogia do wyroku o
sygn. P 57/07 oraz odpowiednie zastosowanie ustaleń odnośnie do
wyłączenia członka samorządowego
kolegium odwoławczego.
W wyroku tym orzeczono, że art. 24 § 1
pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3
k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza
członka samorządowego kolegium
odwoławczegozpostępowaniazwniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy
członek ten brał udział w wydaniu
zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2
w związku z art. 78 Konstytucji RP.
Poddana kontroli norma regulowała
problematykę wyłączenia pracownika
kolegialnego organu administracji,
który brał udział w wydaniu decyzji
zaskarżonej wnioskiem o ponowne
rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu Trybunał zastrzegł, że „nie
wychodzi poza zakres pytania prawnego i nie bada konstytucyjności trybu
i konsekwencji prawnych decyzji wydawanych przez ministra w ramach
sprawy”. Zarazem Trybunał wówczas
stwierdził, że „tam gdzie dochodzi do
ponownego rozpatrzenia wniosku
przez ten sam organ (art. 127 § 3
k.p.a.), trzeba oceniać, czy jest
możliwe zastosowanie przesłanki
wyłączenia pracownika lub członka
organu kolegialnego przewidzianej
w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Samorządowe kolegium odwoławcze
orzeka nie w pełnym składzie,
lecz w trzyosobowych składach
orzekających, co znaczy, że istnieje
możliwość takiego ukształtowania
osobowego składu SKO orzekającego
ponownie w danej sprawie, aby nie
znaleźli się w nim członkowie składu
orzekającego, który wydał pierwsze
rozstrzygnięcie w tej sprawie”.
Antycypując dalsze rozważania,
Trybunał Konstytucyjny stwierdza,
że nie sposób czynić analogii
między wyłączeniem pracownika –
członka kolegialnego organu administracji – a wyłączeniem piastuna
funkcji ministra będącego wprawdzie pracownikiem, ale jednak w
strukturze postępowania administracyjnego piastującego funkcję
monokratycznego organu administracji publicznej, który jako
67
GŁOSY I KOMENTARZE
jedyny jest właściwy do wydania
decyzji administracyjnej.
Ze wskazanych powyżej względów
wyrok o sygn. P 57/07 nie stoi też
na przeszkodzie merytorycznemu
rozpoznaniu niniejszej skargi konstytucyjnej. W niniejszej sprawie nie
zachodzi ani res iudicata, ani
przesłanka ne bis in idem.
III
1. Konstytucyjny standard
wynikający z art. 78 w
związku z art. 2 Konstytucji
RP
1.1. Zarówno zasada sprawiedliwości proceduralnej, jak i zasada
zaskarżalności orzeczeń i decyzji
wydanych w pierwszej instancji
były przedmiotem rozważań w
orzecznictwie konstytucyjnym.
Trybunał Konstytucyjny uznał za
celowe wyłącznie przypomnienie
najważniejszych i relewantnych
dla niniejszej sprawy ustaleń.
1.2. Art. 78 Konstytucji RP obejmuje swym zakresem nie tylko
postępowanie sądowe, ale również administracyjne oraz inne
postępowania, w których organ
władzy publicznej wydaje akt
kształtujący sytuację prawną podmiotu praw i wolności. Aktualne
pozostaje stanowisko TK, że
„ustrojodawca posłużył się ogólnym
sformułowaniem «zaskarżenie»,
nie precyzując charakteru i właściwości środków prawnych służących
urzeczywistnieniu tego prawa.
Zastosowanie ogólnego pojęcia
«zaskarżenie» pozwoliło na objęcie
jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków
prawnych, których cechą wspólną
jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji podjętego w
pierwszej instancji orzeczenia bądź
decyzji”.
1.3. Z dotychczasowego orzecznictwa wynika, że między art. 78
a art. 176 Konstytucji RP
zachodzi
ścisły
związek
determinujący ocenę konstytucyjności środków zaskarżenia
rozpoznawanych przez sąd. Jed-
nakże w sprawach przekazanych
do właściwości innych organów niż
sądy standard konstytucyjny jest
inny. Art. 78 Konstytucji RP nie
wymaga bezwzględnie, aby każdy
środek
prawny
służący
zaskarżeniu decyzji miał charakter dewolutywny. Niewątpliwie
odwołanie się w powyższym przepisie do sformułowania „orzeczenia
i decyzje wydane w pierwszej instancji” oznacza, że chodzi tu o środki
prawne uruchamiające tzw. kontrolę instancyjną. Należy jednak
przypomnieć, że „zakresowa
obszerność pojęcia «zaskarżenie»
nie wyklucza jednakże dopuszczalności dokonywania pewnej jego
konkretyzacji, polegającej na wskazaniu tych elementów koniecznych
danego środka prawnego, które
pozwoliłyby na każdorazową ocenę,
czy w wystarczającym stopniu
służy on realizacji konstytucyjnego
prawa”. Trybunał Konstytucyjny
przyjął, że jest zasadą kierunkową
to, iż środek zaskarżenia powinien
być dewolutywny oraz suspensywny. Ustawodawca zachowuje
margines swobody podyktowany
całokształtem unormowań determinujących przebieg danego
postępowania. Zdaniem składu Trybunału Konstytucyjnego brak cechy
dewolutywności (w wymiarze personalnym lub organizacyjnym)
środka zaskarżenia w postępowaniu
administracyjnym nie przesądza
automatycznie o niekonstytucyjności takiego rozwiązania, jeżeli brak
ten jest zrównoważony gwarancjami procesowymi chroniącymi
podmiot, o którego prawach i wolnościach rozstrzyga się w tymże
postępowaniu.
Przyjmując, że celem art. 78 w
związku z art. 2 Konstytucji RP jest
zapewnienie realnej kontroli oraz
zapobieganie arbitralności, zdaniem obecnego składu Trybunału
Konstytucyjnego, konstytucyjny
standard zaskarżalności orzeczeń
wydanych w pierwszej instancji
wymaga, aby w postępowaniu
przed pozasądowym organem,
który wydaje akt kształtujący
sytuację prawną podmiotu konstytucyjnych praw i wolności,
jesień 2012
zagwarantowano w szczególności:
a) możliwość bycia wysłuchanym;
b) jawność wewnętrzną jako
zasadę; c) udział podmiotu, którego to postępowanie dotyczy; d)
ujawnienie w sposób czytelny
motywów uzasadniających rozstrzygnięcie, które umożliwia ewentualną
jego weryfikację przez sąd.
1.4. Art. 78 Konstytucji RP nie
ma charakteru absolutnego.
Niewątpliwie istotą naruszenia
art. 78 Konstytucji RP jest „sytuacja, w której następczo w stosunku
do wydanego orzeczenia lub decyzji
administracyjnej pojawia się
niemożność zaskarżenia takich
rozstrzygnięć w sądowym czy administracyjnym toku instancji”.
Wyłączenie
konstytucyjnego
prawa do zaskarżenia ma miejsce,
gdy prawodawca ukształtuje oznaczone orzeczenia lub decyzje jako
niezaskarżalne albo ustanowi regulacje, które uczynią z zaskarżenia
środek jedynie formalny –
uniemożliwiający merytoryczną
kontrolę. Trybunał Konstytucyjny
wskazał, że Konstytucja RP nie
precyzuje charakteru wyjątków,
nie wskazuje ani zakresu podmiotowego, ani przedmiotowego, w
jakim odstępstwo od tej zasady jest
dopuszczalne. Nie znaczy to jednak, że ustawodawca ma pełną,
niczym nieskrępowaną swobodę
ustalania katalogu takich wyjątków.
W pierwszej kolejności należy się
liczyć z tym, że nie mogą one prowadzić do naruszenia innych norm
konstytucyjnych. Ponadto nie
mogą powodować przekreślenia
samej zasady ogólnej, która na
gruncie zwykłego ustawodawstwa
stałaby się de facto wyjątkiem od prowadzanej w różnych regulacjach
procesowych reguły postępowania
jednoinstancyjnego. Należy zatem
uznać, że odstępstwo od reguły
wyznaczonej art. 78 Konstytucji RP
w każdym razie powinno być
podyktowane szczególnymi okolicznościami oraz odpowiadać
zasadzie proporcjonalności.
Od wyjątku od prawa do
zaskarżalności należy odróżnić jego
ograniczenia (np. ograniczoną dewolutywność albo suspensywność,
68
GŁOSY I KOMENTARZE
terminy procesowe, formularze,
opłaty). Możliwość wprowadzenia
ograniczeń wynika z proceduralnej
natury prawa do zaskarżenia oraz
pośrednio z art. 78 zdanie drugie in
fine Konstytucji RP, który upoważnia
ustawodawcę do określenia trybu
zaskarżania w formie ustawy
2. Problem konstytucyjny
2.1. Zaskarżona w niniejszej sprawie norma wyłącza osobę piastującą
funkcję monokratycznego organu
centralnej administracji rządowej
spod zakazu przewidzianego w art.
24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu z
sprawy. Trafnie zatem zwrócono
uwagę w piśmie Sejmu, że dopuszczalność kontroli warunkowana jest
zaliczeniem wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy do kategorii
środków zaskarżenia, do których
odnosi się art. 78 Konstytucji RP.
W doktrynie prawnej przyjmuje się,
że konstrukcja wniosku, o którym
mowa w art. 127 § 3 k.p.a., nie pozbawia go cech środka odwoławczego i
nie wyłącza prawa do zaskarżenia.
Środek ten uruchamia bowiem
„spłaszczony tok instancji”, którego
rozumienie powinno być szerokie na
gruncie procedury administracyjnej i
obejmować wszystkie środki weryfikacji decyzji administracyjnych
Kwalifikacja wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy była również przedmiotem rozważań w
dotychczasowym orzecznictwie
konstytucyjnym. Nie znajdując podstaw do dokonania odmiennej
kwalifikacji prawnej, Trybunał Konstytucyjny podtrzymał pogląd, że
wniosek, o którym mowa w art. 127 §
3 k.p.a., z perspektywy konstytucyjnej jest równoważny odwołaniu
administracyjnemu i znajduje do
niego zastosowanie standard
wynikający z art. 78 Konstytucji
RP. Stwierdzenie to nie
przesądza o konstytucyjności
art. 127 § 3 k.p.a., który nie jest
przedmiotem oceny w niniejszym
postępowaniu.
2.2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, problem konstytucyjny
polegał nie na wyłączeniu (pozbawieniu) prawa do zaskarżenia, ale
jego ograniczeniu. Istota zarzutu
skupia się na nieproporcjonalnej i
nieznajdującej uzasadnienia w
warunkach
demokratycznego
państwa prawnego ingerencji w
konstytucyjne prawo podmiotowe.
Skarżący nie kwestionuje ani niezaskarżalności oznaczonej decyzji,
ani takiego rodzaju ograniczeń
przy wnoszeniu wniosku o
ponowne rozpatrzenie sprawy,
które niweczyłyby prawo do
zaskarżenia. Ze skargi konstytucyjnej wynika, że ukształtowany
wskutek powtarzalnego i stałego
orzecznictwa sądowego element
składający się na mechanizm kontroli decyzji w „spłaszczonym toku
instancji” narusza zasadę sprawiedliwości proceduralnej w ramach
konstytucyjnego prawa podmiotowego do zaskarżenia decyzji
wydanych w pierwszej instancji.
Problem konstytucyjny można
zatem sprowadzić do pytania o
konstytucyjność
ograniczenia,
które w warunkach braku dewolucji organizacyjnej uniemożliwia
rozpoznanie wniosku, o którym
mowa w art. 127 § 3 k.p.a., przez
osobę inną niż piastun funkcji
ministra, który wydał decyzję w
pierwszej instancji.
W takim wypadku ocena konstytucyjności musi zostać dokonana
z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz dozwolonych
konstytucyjnie ograniczeń praw i
wolności. Niewskazanie w petitum skargi konstytucyjnej art. 31
ust. 3 Konstytucji RP jako wzorca
kontroli nie stoi temu na przeszkodzie. Związanie Trybunału
Konstytucyjnego zasadą skargowości nie może bowiem prowadzić
do sytuacji, w której ocena
prawodawczej ingerencji w konstytucyjne prawo podmiotowe
miałaby być prowadzona w oderwaniu od istotnych dla treści i
granic tego prawa pozostałych
przepisów
konstytucyjnych
oraz acquis c o n s t i t u t i o n n e l .
Zdaniem orzekającego składu
Trybunału Konstytucyjnego, art.
31 ust. 3 Konstytucji RP powinien
jesień 2012
być brany pod uwagę podczas
dokonywania oceny konstytucyjności
ograniczeń
prawa
podmiotowego, tak jak w niniejszej sprawie.
3. Ocena zgodności z art. 78
w związku z art. 2 i art. 31
ust. 3 Konstytucji RP
3.1. Kontrolując zgodność przepisu
prawnego z normą zrekonstruowaną na podstawie art. 78 w
związku z art. 2 i art. 31 ust. 3
Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny udzielił kolejno odpowiedzi
na następujące pytania: 1) Czy
zakwestionowana norma realizuje
prawo do zaskarżenia? 2) Czy
stanowi ona ograniczenie tegoż
prawa? 3) Czy spełniony został
wymóg ustawowej formy ograniczenia? 4) Czy jest to konieczne?
5) Czy ograniczenie to jest uzasadnione w świetle przesłanek
porządku publicznego bądź
ochrony środowiska, zdrowia
albo wolności i praw innych osób?
6) Czy ograniczenie nie narusza
istoty prawa zaskarżenia?
Zważywszy na to, że powyżej znajduje się odpowiedź twierdząca na
pierwsze trzy pytania, oraz to, że
kontrolowana norma nie narusza
istoty prawa do zaskarżenia, Trybunał dokonał kolejno: identyfikacji
wartości uzasadniających ogran i czenie oraz oceny jego
niezbędności i proporcjonalności.
3.2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rekonstruowana
w sentencji wyroku norma
znajduje uzasadnienie wśród
wartości wymienionych w art.
31 ust. 3 zdaniu pierwszym
Konstytucji RP. Przedmiotowo
istotne ograniczenie prawa do
zaskarżenia jest uzasadnione i
konieczne w świetle ustrojowego podziału kompetencji i
przesłanki ochrony porządku
publicznego.
3.2.1. Należy odróżnić korzystający ze środków władczych
organ, który działa na podstawie
przyznanych prawem kompetencji,
69
GŁOSY I KOMENTARZE
od piastuna funkcji organu, czyli
konkretnej osoby wykonującej
kompetencje tegoż organu. Choć
organ powiązany jest z konkretnym
składem osobowym, to jednak istnieje on niezależnie od swej
obsady. Z perspektywy konstytucyjnej stanowisko to uzasadnia w
szczególności: a) rozdzielenie regulacji organizacyjno-przedmiotowej
organów administracji publicznej
od obsady tychże organów (np.
art. 146-149 oraz art. 154 i art. 155
Konstytucji RP); b) możliwość
powierzenia Marszałkowi Sejmu
tymczasowego
wykonywania
obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej (art. 131 ust. 1 in fine
Konstytucji RP); c) oderwanie
zasady odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej od
składu personalnego jej organów
(art. 77 ust. 1 Konstytucji RP).
Z konstytucyjnej zasady legalizmu i zasady podziału władzy
wynika, że istniejący w ramach
rozbudowanego systemu organów
wykonujących władzę publiczną
podział kompetencji pomiędzy
poszczególne organy ma charakter bezwzględnie obowiązujący.
W braku szczególnej podstawy
prawnej niedopuszczalne jest
przenoszenie kompetencji między
organami. Zasada zachowania kompetencji stanowi też jedną z
podstawowych zasad prawa administracyjnego. Dewolucja albo delegacja
kompetencji, jako wyjątki od zasady,
muszą być prawem przewidziane i
nie podlegają interpretacji rozszerzającej. W wypadku gdy brak jest
szczegółowej regulacji normatywnej, nie
jest możliwe przeniesienie kompetencji
– zamykającego tok administracyjnej
instancji – monokratycznego organu
na inny organ w ramach systemu ustrojowego administracji rządowej.
Zważywszy, że przepisy administracyjnego prawa ustrojowego i
procesowego przyznają kompetencje
organom, a nie ich pracownikom, oraz
oddzielnie regulują status organów i
ich aparatu pomocniczego, nie jest
możliwe prowadzenie takiej
interpretacji przepisów, która
opierając się na uzasadnionym
abstrakcyjnie rozróżnieniu organu i
piastuna organu, prowadziłaby
w konkretnym wypadku do
nieprzewidzianego na mocy norm
szczególnych pozbawienia kompetencji jednego organu i w
konsekwencji przesunięcia kompetencji między organami. Przemawia
za tym wzgląd na zasadę legalizmu i
pochodną względem niej zasadę
zachowania kompetencji.
3.2.2. Nie kwestionując możliwej
kwalifikacji piastuna funkcji organu
jako pracownika organu na gruncie
innych niż k.p.a. aktów normatywnych, Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, że osoba sprawująca
funkcję monokratycznego centralnego
organu administracji rządowej w toku
postępowania administracyjnego ma
pozycję organu, a nie pracownika.
O zdolności do prowadzenia
konkretnego postępowania administracyjnego (kompetencji w ujęciu
procesowym) organu rozstrzygają
łącznie: właściwość rzeczowa,
właściwość miejscowa, właściwość
instancyjna oraz negatywne przesłanki
procesowe, w tym wyłączenie organu
lub jego pracownika od udziału w
postępowaniu. W odniesieniu do ostatniego z wymienionych elementów
prawo procesowe wprowadza rozgraniczenie między wyłączeniem
pracownika organu i wyłączeniem
organu. Art. 24 § 1 k.p.a. oraz art. 25
§ 1 k.p.a. obejmują zakres różnych
spraw, w których ustawa wymaga
wyłączenia, oraz wywołują różne
skutki prawne.
Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji
monokratycznego organu centralnej administracji rządowej podlega
wyłączeniu zgodnie z przepisami o
wyłączeniu organu w postępowaniu
administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu. W
piśmiennictwie wskazuje się ponadto, że „podstawa wyłączenia
pracownika zawarta w przepisach
o cechach enumeracji wyczerpującej nie może być przedmiotem
wykładni rozszerzającej nawet
wtedy, gdy chodzi o zachowanie
należytego stopnia obiektywizmu
i bezstronności w załatwianiu
indywidualnych spraw adminisjesień 2012
tracyjnych. Gwarancyjna rola tych
przepisów powinna być zachowana
w rozsądnych granicach”.
3.3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie zasługiwał na
uwzględnienieargument skarżącego,
jakoby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyłączenie piastuna
funkcji monokratycznego organu
centralnej administracji rządowej
spod zakazu określonego w art. 24 ust.
1 § 5 k.p.a. nie było konieczne ze
względów ustrojowych, gdyż
w warunkach dekoncentracji
wewnętrznej organu wniosek może
rozpoznać upoważniony przez piastuna organu pracownik.
W piśmiennictwie wskazuje się, że
stała dekoncentracja wewnętrzna
stanowi obecnie regułę wykonywania
kompetencji organów administracji publicznej. Dekoncentracji
dokonuje organ i ma ona „cechy
trwałości, co oznacza, że nie traci
mocy obowiązującej wraz ze
zmianą lub brakiem (np. śmierci,
wygaśnięcia mandatu, aresztowania) piastuna organu administracji
publicznej. Dokonana dekoncentracja wewnętrzna w formach
określonych prawem (statutem, regulaminem organizacyjnym), jak i w
formie indywidualnej zachowuje
moc do czasu, gdy w przewidzianej
formie (np. zmiana statutu, zmiana
regulaminu organizacyjnego lub
cofnięcia upoważnienia indywidualnego) nie zostanie odwołana.
Brak piastuna organu administracji
publicznej nie przerywa więc bytu
organu administracji publicznej,
przyjęta w prawie ustrojowym koncepcja organizacyjno-przedmiotowa
zapewnia trwałość organu administracji publicznej”.
W ocenie Trybunału, z twierdzenia
tego nie można jednak wyprowadzać
wniosku o możliwości działania
monokratycznego organu centralnej
administracji rządowej w postępowaniu administracyjnym w sytuacji
wyłączenia jego piastuna lub też
wniosku o możliwości przeniesienia
kompetencji organu na jego aparat
pomocniczy. Zważywszy, że kompetencje przyznane są organowi, a
nie jego pracownikom, objęcie
piastuna funkcji monokratycznego
70
GŁOSY I KOMENTARZE
organu zakazem ponownego
rozpatrzenia sprawy w warunkach
określonych w art. 127 § 3 k.p.a.
i przekazanie jej do rozpoznania uprawnionemu pracownikowi
aparatu pomocniczego organu
oznaczałoby de facto obejście zasady
zachowania kompetencji.
Pracownik działający na podstawie umocowania, o którym
mowa w art. 268a k.p.a., jest nadal
organizacyjnie i służbowo podporządkowany piastunowi funkcji
organu, który ma bezpośredni
wpływ na kształtowanie linii
orzeczniczej organu. Pośrednio
zachowuje on środki wpływu na
kierunek rozstrzygnięcia.
Ponadto w wypadku wyłączenia
piastuna organu administracji
nie tylko nie byłby on zdolny do
wydania decyzji administracyjnej, ale nie mógłby podejmować
żadnej czynności procesowej, w tym
upoważnić pracownika, który
miałby dokonać merytorycznego
rozstrzygnięcia w przedmiocie
sprawy. Decyzja wydawana w warunkach dekoncentracji wewnętrznej
ma zawsze status decyzji organu
administracji. Zdaniem Trybunału
Konstytucyjnego, uprawnienie
wynikające z art. 268a k.p.a. nie może
być postrzegane jako forma dewolucji
w wymiarze personalnym, która by
rekompensowała brak dewolucji
organizacyjnej w warunkach
określonych w art. 127 § 3 k.p.a.
3.4. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, kontrolowana w
n i n i e jszej sprawie norma
nie stanowi też nadmiernego
obciążenia dla strony postępowania administracyjnego. Zakładając,
że problem instancyjności postępowania nie jest kwestią, która sama w
sobie rozstrzyga o standardzie sprawiedliwości proceduralnej w systemie
postępowania administracyjnego,
należy uznać, że w wypadku
uzasadnionego organizacyjnie
„spłaszczonego toku instancji”
konieczne jest stworzenie takich
gwarancji procesowych, które będą
rekompensować brak dewolucji.
W tym kontekście istotne są w
szczególności trzy obowiązujące
rozwiązania normatywne. Po pierwsze, wystąpienie z wnioskiem o
ponowne rozpatrzenie sprawy
uzależnione jest jedynie od woli
strony postępowania administracyjnego. Po drugie, organ rozpatrujący
wniosek jest zobowiązany do przeprowadzenia powtórnego postępowania
w celu rozstrzygnięcia sprawy co do
istoty. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się bowiem
odpowiednio przepisy dotyczące
odwołań od decyzji. W szczególności
zastosowanie znajdą zatem przepisy
dotyczące legitymacji do wniesienia
sprawy, wymagań formalnych, skutków wniesienia wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy dla wykonalności decyzji. Przed upływem
terminu wniesienia wniosku o
ponowne rozpatrzenie sprawy
decyzja nie podlega wykonaniu, a
skorzystanie z omawianego środka
rodzi skutek suspensywny. Zastosowanie mają wprost przepisy
regulujące postępowanie przed
organem drugiej instancji co do
zakresu ponownego rozpatrzenia i
rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa
podlega zatem ponownej merytorycznej kontroli. Zgodnie z art. 131
w związku z art. 127 § 3 k.p.a.
rozpozanający wniosek organ
zobowiązany jest do zawiadomienia
wszystkich stron o wniesieniu
środka zaskarżenia. Wydana w tym
trybie decyzja musi zostać obligatoryjnie uzasadniona (art. 107 § 4 in
fine k.p.a.). Po trzecie, zaangażowanie tego samego organu nie
powoduje uchylenia ogólnych
zasad rządzących postępowaniem
w przedmiocie wydania decyzji (art.
6-16 k.p.a.). Rozpoznający sprawę
piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. związany
jest zatem przede wszystkim
zasadą praworządności i pochodną
względem niej zasadą prawdy
obiektywnej.
3.5. Konkludując, Trybunał
Konstytucyjny stwierdza, że
wyłączenie piastuna funkcji
jesień 2012
monokratycznego organu centralnej administracji rządowej
spod zakazu wynikającego z art.
24 § 1 pkt 5 k.p.a., w postępowaniu z wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta
wydała zaskarżoną decyzję, nie
stanowi nieproporcjonalnego i
nieuzasadnionego ograniczenia
prawa do zaskarżenia decyzji w
administracyjnym toku instancji.
Podtrzymując pogląd, że zawsze
gdy dochodzi do ponownego
rozpoznania wniosku, o którym
mowa w art. 127 § 3 k.p.a.,
należy oceniać, czy jest możliwe
zastosowanie instytucji wyłączenia pracownika na podstawie
art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., obecny
skład Trybunału Konstytucyjnego stwierdza, że możliwość
taka nie istnieje w warunkach
takich jak w niniejszej sprawie.
Opracowała:
dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA-BYRSKA
Zamieszczony powyżej materiał informacyjny nie jest oficjalnym poglądem
sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Jedynym oficjalnym źródłem informacji o
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
pozostaje Zbiór Urzędowy Orzecznictwa
TK
71
GŁOSY I KOMENTARZE
O książce prof. dra hab. Piotra Machnikowskiego
„PRAWNE INSTRUMENTY
OCHRONY ZAUFANIA
PRZY ZAWIERANIU UMOWY”
K RZ YSZ TOF GAJ EK
„Prawne instrumenty ochrony zaufania przy zawieraniu umowy”1 to
kolejna monografia prof. dra hab.
Piotra Machnikowskiego, autora takich pozycji, jak m.in. „Swoboda
umów według art. 353(1) k.c. Konstrukcja prawna” (C.H. Beck 2005)
oraz współautora komentarza do
Kodeksu cywilnego pod redakcją
E. Gniewka (wyd. 4, C.H. Beck
2011). Prof. Piotr Machnikowski, w
pracy naukowej zajmujący się dotychczas głównie zagadnieniami
części ogólnej prawa cywilnego
oraz prawa zobowiązań, skupił się
tym razem na materii interdyscyplinarnej, która z założenia stawia
przed autorem szczególne wymagania metodologiczne.
Z tego względu na wstępie rozważań na temat merytorycznej zawartości pracy kilka uwag należy
poświęcić celom, jakie postawił
przed sobą autor. Kwestia ta jest o
tyle doniosła, że w drodze do
osiągnięcia tych założeń prowadził
on badania w zakresie kilku dyscyplin naukowych, co samo w sobie
przesądza już w pewnym stopniu o
charakterze pracy oraz może
wpływać na jej innowacyjność metodologiczną. Monografia poświęcona
została bowiem tym instytucjom szeroko rozumianego prawa umów,
które stanowią narzędzia wspierające zaufanie jednego podmiotu
do drugiego, niezbędne do podjęcia
decyzji o zawarciu umowy.
Postawienie takiego celu badawczego niesie ze sobą przede wszystkim dwie istotne konsekwencje. Po
pierwsze, praca wymaga posługiwania się dorobkiem nie tylko nauk
prawnych, lecz również dyscyplin
socjologicznych oraz zajmujących
się psychologią społeczną. Po drugie, relewantne dla pracy instytucje
prawa umów przedstawione zostały
ze szczególnego punktu widzenia –
jako narzędzia służące do ochrony
zaufania we wspomnianym powyżej
zakresie. O ile zatem każda spośród
rzeczonych instytucji została już w
wyczerpujący sposób opisana w literaturze polskiej, o tyle łączne ich
ujęcie w celu ukazania zagadnienia
roli zaufania w procesie zawierania
umów z pewnością stanowi pewne
novum.
Struktura przedmiotowej książki
opiera się na wyraźnym podziale redakcyjnym prezentowanych treści
pod kątem ich związku z poszczególnymi dyscyplinami naukowymi,
tak jednak, aby kolejne rozdziały
pozostawały ze sobą funkcjonalnie
powiązane. W rozdziale pierwszym
autor opisuje rolę zaufania oraz ryzyka w świecie obecnym, podkreślając rolę tego pierwszego we
współczesnych stosunkach gospodarczych jako czynnika wzmacjesień 2012
niającego kooperację. Należy przy
tym zauważyć (co zostanie rozwinięte w dalszej części niniejszej recenzji), że roboczą definicję
„zaufania” autor przedstawia jako
stan psychiczny polegający na gotowości do akceptacji niebezpieczeństwa poniesienia szkody. Posiłkując
się przykładem dwóch postaci
z różnych epok, tj. Henry’ego Forda
oraz Billa Gatesa, autor ukazuje różnicę pomiędzy starym,
„ciężkim”2 kapitalizmem a kapitalizmem współczesnym3. Jako cechy
tego pierwszego wskazane jest powszechne zaufanie oraz stabilność, a
gospodarcze funkcjonowanie drugiego określono przymiotami takimi,
jak płynność, nietrwałość oraz mobilność. Autor podkreśla, że zaufanie
znajduje się obecnie w stanie
kryzysu, na co mają wpływ takie
czynniki, jak tempo zachodzących
obecnie zmian oraz ich zakres, jak
również natura nowoczesnych instytucji. Żyjemy dzisiaj w tzw. kulturze
ryzyka, w której weryfikacja empiryczna wypiera rolę tradycji, mimo
że samo życie staje się mniej ryzykowne niż w czasach minionych.
Narastająca globalizacja implikuje
spadek zaufania w społeczeństwie,
gdyż interakcje społeczne – choć
częstsze – stają się coraz bardziej powierzchowne. Wszystko to powoduje, zdaniem autora, że coraz
72
GŁOSY I KOMENTARZE
więcej decyzji gospodarczych bywa
podejmowanych w warunkach deficytu wiedzy o ich rzeczywistej
treści i możliwych skutkach, co z
kolei powoduje wzrost ryzyka kontraktowania.
W rozdziale drugim, poświęconym
rodzajom oraz źródłom zaufania,
autor ukazuje wieloaspektowość i
swoistą nieuchwytność zaufania.
Podkreśla konieczność badania
tegoż pojęcia za pomocą narzędzi
wielu dyscyplin naukowych, zwraca
ponadto uwagę na konstytutywną
cechę zaufania, jaką jest obecność
zarówno składników kognitywnych,
jak i emocjonalnych. Odnosząc się
do elementów kognitywnych, autor
podkreśla jednak, że pełna wiedza
nie zostawia miejsca na zaufanie, a
brak wiedzy nie daje do niego podstaw. Zdaniem autora, za właściwe
podejście do próby sformułowania
definicji „zaufania” oraz określenia
jego składników należy uznać to,
które zakłada wzięcie w nawias niepewności, niebezpieczeństwa i niewiedzy, podkreślając przy tym rolę
emocji (a nawet „quasi-religijnej
wiary”4) przy podejmowaniu decyzji5.
W dalszej części opisywanego rozdziału autor ukazuje różnice pomiędzy
rozumieniem pojęcia „zaufania” reprezentowanym przez najważniejszych
przedstawicieli nauk zajmujących się
badaniem przedmiotowego zjawiska. Przedstawione są m.in. poglądy Niklasa Luhmana (analiza
funkcjonalna, zaufanie jako forma
ryzykownej inwestycji, a nawet hazardu), Anthony'ego Giddensa (zaufanie łącznikiem między wiarą a
przekonaniem) czy też przedstawicieli
racjonalnych teorii zaufania (Coleman,
Gambetty, Hardin). Autor opisuje ponadto koncepcje zaufania moralnego
oraz związek pomiędzy zaufaniem a
rolami społecznymi, a także wnioski
płynące z teorii gier, oraz wskazuje, tytułem podsumowania opisanych
uprzednio poglądów na temat pojęcia
„zaufania”, przyjętą przez siebie na
potrzeby pisanej pracy definicję „zaufania”, która zostanie poddana
analizie w dalszej części niniejszej
recenzji. Opisywany rozdział zakończony jest wskazaniem rodzajów zaufania (podział ze względu na
adresata, na treść oraz na jego charakter), jak również ukazaniem
czynników wpływających na powstanie zaufania (czynniki poznawcze, cechy podmiotu udzielającego
zaufanie, reguły kulturowe, kształtowanie zaufania w kontaktach internetowych).
W rozdziale trzecim autor przedstawia wzajemną relację i koordynację zaufania i prawa jako dwóch
narzędzi kontroli społecznej, rzecz
jasna w zakresie przedmiotu opracowania, czyli w obrębie prawa
umów. Ukazuje funkcje zaufania, za
najważniejsze uznając wprowadzanie ładu, redukcję złożoności i kontrolę społeczną, posługując się przy
tym interesującym z punktu widzenia obrotu gospodarczego pojęciem „kultury zaufania”6. W dalszej
części zaprezentowane są bardziej
szczegółowe aspekty wzajemnej
korelacji prawa i zaufania, poprzez
naświetlenie funkcji zaufania w
dziedzinie umów, w szczególności
tych funkcji, które polegają na ułatwianiu kontraktowania i obniżaniu
kosztów transakcyjnych.
Następnie autor przybliża koncepcję ryzyka kontraktowania (fazy
przedkontraktowej oraz fazy wykonywania umowy), przechodząc do
analizy reakcji systemu prawnego
na istnienie wspomnianego ryzyka.
Wskazane zostają sposoby, w jakie
prawo może realizować swoje zadania w odniesieniu do rodzajów ryzyka uprzednio opisanych w pracy,
spośród których najważniejsze to
redukcja asymetrii informacyjnej
oraz prawne sankcje naruszenia zaufania. Uwaga zostaje zwrócona
także na zagrożenia związane z mechanizmami prawnej ochrony zaufania oraz na tzw. umowy szczególnego
zaufania (m.in. umowa ubezpieczenia, agencyjna czy o pośrednictwo).
Czwarty rozdział poświęcony jest
ochronie oczekiwań zawarcia skutecznej umowy. Rzeczone oczekiwania autor dzieli na te, które
żywione są co do woli i zdolności
zawarcia umowy (w ramach tych
rozważań analizowana jest wykładnia oświadczeń woli, sankcja odszkodowawcza oraz konsekwencje
braku zdolności do zawarcia
jesień 2012
umowy i wadliwości decyzji drugiej
strony), jak i na te, które podmiot
żywi wobec tożsamości i właściwej
reprezentacji drugiej strony (z rozróżnieniem na zaufanie do reprezentanta, jak i reprezentowanego).
W kolejnym, piątym, rozdziale poruszona zostaje kwestia ochrony zaufania co do treści zobowiązania.
Autor ukazuje rolę drugiej strony w
kształtowaniu informacyjnych podstaw decyzji o zawarciu umowy, opisuje sposoby realizacji oczekiwań
strony, po raz kolejny posiłkując się
narzędziami wykładni oświadczeń
woli. Analizuje także moc wiążącą
oświadczeń przedkontraktowych
oraz rozważa przepisy o błędzie,
podstępie i wyzysku w kontekście
pełniących przez nie funkcji restytucyjnej ochrony zaufania.
Rozdział szósty poświęcony został
ochronie oczekiwań co do możliwości wykonania umowy. Po krótkim opisie problemu obiektywnej
niemożliwości świadczenia autor
przechodzi do kompleksowej analizy
zagadnienia problemu nabycia prawa
od uprawnionego, analizując przedmiotową kwestię w kontekście nabywania własności nieruchomości,
rzeczy ruchomej, wierzytelności, a
także nabycia prawa na podstawie
czynności pozornej oraz prawa należącego do spadku. Rozdział podsumowują krytyczne wnioski dotyczące
polskiej regulacji nabycia od nieuprawnionego.
Rozdział siódmy dotyka zagadnienia
ochrony oczekiwań właściwego wykorzystania przekazanej drugiej stronie informacji. Autor wskazuje na
potrzebę oraz instrumenty ochrony
zaufania w tymże zakresie, porównując polską regulację do standardów postulowanych przez prawo
europejskie7.
Ostatni, ósmy, rozdział porusza
kwestię odpowiedzialności za naruszenie zaufania według przepisów o czynach niedozwolonych.
Autor opisuje m.in. podstawy odpowiedzialności deliktowej, analizuje kwestię winy, porusza
zagadnienie odpowiedzialności
za cudze czyny i wskazuje na zakres obowiązku naprawienia
szkody.
73
GŁOSY I KOMENTARZE
Autor bez wątpienia postawił przed
sobą zadanie niełatwe. Opisywanie
prawnych instytucji za pomocą języka posługującego się pojęciami,
których definicje zaczerpnięte zostały z dorobku nauk pozaprawnych,
jest zawsze zadaniem trudnym oraz
wymagającym z jednej strony precyzji, z drugiej zaś należytej elastyczności i umiejętności spojrzenia na
poruszane zagadnienia z szerszej
perspektywy. Z uwagi na powyższe
trudności rozsądne wydaje się dokonane przez autora zawężenie badanych instytucji jedynie do zakresu,
który bezpośrednio dotyka ochrony
zaufania podmiotów uczestniczących
w kontraktowaniu. Dzięki takiemu
założeniu autor unika zarzutu braku
dostatecznej rekonstrukcji opisywanych instytucji i otwiera przed sobą
drogę do drobiazgowej analizy poszczególnych, wybranych przez siebie kwestii z zakresu omawianych
instrumentów prawnych kosztem innych zagadnień dotyczących tychże
instrumentów, co nie mogłoby mieć
miejsca bez dokonanego sprecyzowania metodologii pracy.
Na pozytywną ocenę zasługuje również odkrywczość przedmiotowej pracy.
Należy bowiem zauważyć, że autor nie
dokonuje kolejnego opracowania badanego uprzednio przez polską doktrynę
tematu, jego praca nie stanowi także podsumowania dotychczasowych opracowań dotyczących prawnej ochrony
zaufania. Przedmiotowa monografia jest
poświęcona zagadnieniu dotychczas
nieopracowanemu i mimo że opisuje instytucje prawa umów szczegółowo i
wielokrotnie omówione już w literaturze polskiej, robi to ze szczególnego punktu widzenia – „jako
narzędzi, za pomocą których system
prawny wspiera zaufanie jednego
podmiotu do drugiego, niezbędne do
podjęcia decyzji o zawarciu umowy”8.
Wskazana powyżej odkrywczość
prezentowanych tez oraz sposobu
ich przedstawiania nie pozostaje
także bez wpływu na przyszłe prace
naukowe w przedmiotowym zakresie. Monografia Piotra Machnikowskiego otwiera bowiem nowe
pola poszukiwań, sygnalizując jedynie pewne zagadnienia, których
rozwinięcie nie byłoby wskazane z
uwagi na cele postawione przez autora. Doskonałym przykładem jest
tutaj podrozdział traktujący o kształtowaniu się zaufania w kontaktach internetowych9. Czynniki sprzyjające
powstawaniu zaufania, które obecne są
w kontaktach gospodarczych istniejących w sieci, zostają jedynie zasygnalizowane, podczas gdy w dobie
błyskawicznego rozwoju handlu w internecie10 każdemu spośród tych
czynników można by poświęcić
osobny artykuł. W sposób szczególny
widoczne jest to na przykładzie zagadnienia sieciowych systemów reputacji, gdyż mechanizmy te są obecnie
bodaj najsilniejszymi katalizatorami
zaufania w internetowym obrocie gospodarczym, a ich funkcjonowanie
oparto na skomplikowanych i dalece
rozwiniętych systemach.
Odnosząc się do kwestii otwarcia
nowych obszarów poszukiwań przez
przedmiotową monografię, nie sposób nie zauważyć, że skupia się ona
na zagadnieniu prawa umów11. O ile
rację ma autor, stwierdzając, że
„Umowa jest podstawowym narzędziem wymiany dóbr i usług w gospodarce rynkowej i stanowi to, w mojej
ocenie, wystarczające uzasadnienie
wyróżnienia na potrzeby analizy naukowej z całości systemu prawa prywatnego tych reguł, które dotyczą
wyłącznie lub przede wszystkim umów
i umownych stosunków prawnych”12,
o tyle podkreślić trzeba, że temat
prawnych instrumentów ochrony
zaufania nie wyczerpuje się z pewnością w zakresie prawa umów.
Poza obszarem zainteresowania recenzowanej pracy znajdują się zagadnienia z zakresu ochrony
zaufania w pozostałych czynnościach prawnych, w tym m.in. z takich dziedzin, jak prawo spadkowe
czy też z zakresu wybranych zagadnień dotyczących obrotu instrumentami finansowymi. Również w
tym zakresie monografia Piotra
Machnikowskiego stanowi zatem
impuls do nowych poszukiwań naukowych, co z pewnością należy
uznać za zaletę pracy.
Przedmiotowa praca ma charakter
przekrojowy. Autor dotyka tak
wielu zagadnień, rozpatrując je pod
kątem ich ewentualnego związku z
jesień 2012
ochroną zaufania, że w naturalny
sposób musi się opierać na autorytetach w zakresie analizowanych
dziedzin prawa. Jest to oczywiście
zabieg niezbędny w opracowaniach
przeglądowych, powoduje jednak,
że duża część pracy ma charakter
syntetyczny, nie zaś twórczy sensu
stricto. Z tego względu na szczególną uwagę zasługują te fragmenty rozważań, w których autor
formułuje własne poglądy będące w
opozycji wobec linii dominującej w
doktrynie lub orzecznictwie. Warto
się przyjrzeć tym rozważaniom.
W rozdziale dotyczącym nabycia
prawa od nieuprawnionego, a konkretnie w podrozdziale traktującym o
nabyciu własności rzeczy ruchomej
autor wyraża swój sprzeciw wobec powszechnej opinii dotyczącej interpretacji art. 169 § 2 k.c. Panujący pogląd
głosi, że dobra wiara po stronie nabywcy musi istnieć przez cały trzyletni
okres, o którym mowa w komentowanym przepisie. Piotr Machnikowski uważa ten pogląd za chybiony.
Jego zdaniem, posługując się zasadami wykładni funkcjonalnej, należy
stwierdzić, że przepis o nabyciu rzeczy
ruchomej od nieuprawnionego służy
ochronie nabywcy, który podjął decyzję o zawarciu umowy w zasadnym
zaufaniu do uprawnień kontrahenta.
Przedmiotowa norma ma za zadanie
eliminować ryzyko braku uprawnień
zbywcy i tym samym ułatwić nabywcy
podjęcie decyzji w warunkach niepewności. Zdaniem autora, nabywca, który decyzję tę podjął i była
ona w chwili jej podejmowania
oparta na zasadnym zaufaniu, nie
może być postawiony w takiej sytuacji, że z powodu późniejszego
dowiedzenia się o tym, iż jego przekonanie o uprawnieniach zbywcy
było błędne, skutki jego wcześniejszego, uzasadnionego działania
zostają zniweczone13. Stanowisko to
należy uznać za dobrze uargumentowane oraz przekonujące. In plus
zaliczyć trzeba autorowi chęć oraz
umiejętność krytycznego spojrzenia
na referowane przez niego zagadnienia, podczas gdy w opracowaniu
przeglądowym mógłby przecież
ograniczyć się do roli kompilatora,
od którego nikt by nie wymagał
74
GŁOSY I KOMENTARZE
specjalistycznej wiedzy w zakresie
każdej z dziedzin, które poruszone
zostają w treści monografii.
Autor w sposób krytyczny patrzy
nie tylko na poglądy doktryny, lecz
również na kształt obowiązujących
przepisów. Krytykuje m.in. brzmienie art. 83 § 2 k.c., podkreślając, że
zakres ochrony zapewnianej przez
ten przepis jest zbyt wąski, oraz podnosząc, iż wymagania stawiane
przez tę normę w celu zapewnienia
ochrony zaufania (w tym przypadku
chodzi konkretnie o wymóg odpłatności przysporzenia) obce są jakiemukolwiek innemu europejskiemu
systemowi prawnemu14.
Piotr Machnikowski dokonuje również krytyki de lege ferenda, co widać
chociażby na przykładzie rozdziału
dotyczącego odpowiedzialności za
naruszenie zaufania (podrozdział:
„zakres obowiązku naprawienia
szkody”). Autor podkreśla, że prawo
polskie nie przewiduje kompensacji
niemajątkowych następstw naruszenia zaufania, tj. w szczególności
szkód polegających na ujemnych
przeżyciach psychicznych związanych z niespełnieniem oczekiwań:
rozczarowaniu czy utracie zaufania.
Jego zdaniem, należałoby rozważyć
uniezależnienie rozmiaru świadczenia odszkodowawczego od wysokości wyrządzonej szkody w ścisłym
znaczeniu, przy jednoczesnym przyznaniu sądowi kompetencji do
zasądzenia na rzecz poszkodowanego „stosownego odszkodowania”,
które by stanowiło kompensację niemajątkowych następstw naruszenia
zaufania poszkodowanego. Rozwiązanie takie z pewnością należy
uznać za nowatorskie, a jego zaproponowanie przez autora – za kolejny
przejaw nieszablonowego podejścia
do pracy, która – jak już podkreślałem – ma zasadniczo charakter
przekrojowy, w pewnym stopniu
utrudniający przecież krytyczne
spojrzenie na prezentowane treści.
Jeśli chodzi o strukturę pracy, to –
jak już wskazano uprzednio – na pozytywną ocenę zasługuje dokonany
przez autora wyraźny podział redakcyjny prezentowanych treści
pod kątem ich związku z poszczególnymi dyscyplinami naukowymi,
przy jednoczesnym zachowaniu
funkcjonalnej spójności pomiędzy
następującymi po sobie rozdziałami.
Struktura pracy jest harmonijna,
treść podzielona została redakcyjnie
w sposób systematyczny, a objętość
poszczególnych rozdziałów odpowiednio ukształtowana. Autor konsekwentnie realizuje założony przez
siebie cel pracy, co w sposób widoczny akcentowane jest na początku
każdego rozdziału, dzięki czemu prezentowane tezy wyraźnie realizują
przyjęte we wstępie założenia.
Uwagi na temat metodologii przedmiotowej pracy trzeba rozpocząć od
kwestii dla niej fundamentalnej,
czyli przyjętej przez autora definicji
tytułowego pojęcia „zaufania”. Rozumienie tego terminu jest kluczowe, gdyż warunkuje metodę
badawczą wszelkich opisywanych
instrumentów prawnych. Nie sposób bowiem opisywać wpływ określonych instytucji na ochronę
zaufania w procesie zawierania
umowy, bez dogłębnego zrozumienia tego, czym pozostaje zaufanie,
które podlega ochronie, lub innymi
słowy – jakie postacie zaufania
zasługują na to, by ustawodawca
objął je szczególną protekcją.
Doniosłość tego zagadnienia została przez autora wyraźnie dostrzeżona. Naświetleniu kwestii
wielopłaszczyznowego wytłumaczenia terminu zaufania poświęcił
on niemal połowę przedmiotowej
pracy (pierwsza wzmianka o konkretnym instrumencie prawnym
służącym ochronie zaufania znajduje się dopiero na s. 94 monografii). Z uwagi na powyższe z całą
pewnością nie można odmówić autorowi rzetelności w podejściu do
ukazania rozumienia pojęcia „zaufania” na płaszczyźnie rozmaitych
dyscyplin naukowych oraz w ujęciu
różnych badaczy przedmiotowego
zjawiska. Kluczowe pozostaje zatem
tylko – jak już wskazano wyżej –
zrekonstruowanie tej definicji „zaufania”, na której oparte zostały
przedstawione w dalszej części
pracy rozważania prawne.
Próbę odnalezienia wspomnianej
definicji rozpocząć należy od przedstawienia przywołanych przez autora
jesień 2012
poglądów Guida Mölleringa, którego zdaniem zaufanie jest nie tylko
„słabą formą wiedzy indukcyjnej”, ale
zawiera też element „socjopsychologicznej, quasi-religijnej wiary”, stanowiąc „pośrednik pomiędzy wiedzą a
niewiedzą o człowieku”. W tym ujęciu
istotą zaufania jest wzięcie niepewności, niebezpieczeństwa i niewiedzy
w nawias, odsunięcie jej na bok przy
podejmowaniu decyzji15. Przywołanie w tym miejscu poglądów
Mölleringa jest o tyle istotne, że
autor to właśnie podejście uważa za
właściwe16, co jest dla czytelnika informacją niezwykle cenną, gdyż
pozwala ona na uzupełnienie przedstawionej w dalszej części definicji
pojęcia „zaufania”, którą autor
przyjął na potrzeby przedmiotowej
pracy, a która wydaje się mieć – co
zostanie poddane analizie w niniejszej recenzji – pewne luki.
Na potrzeby dokonania wspomnianej rekonstrukcji wskazane jest
przywołanie w całości przedstawionej przez autora definicji „zaufania”:
„W dalszych rozważaniach przyjmę
takie rozumienie pojęcia «zaufania»,
w myśl którego jest ono żywieniem oczekiwań względem przyszłego i niepewnego zachowania innej osoby lub bytu
złożonego (organizacji, systemu); oczekiwań, że efekty zachowania podmiotu
obdarzanego zaufaniem będą z punktu
widzenia podmiotu ufającego korzystne. Zaufanie polega na przeświadczeniu, że osoba dysponująca swobodą
pozwalającą jej zawieść nasze oczekiwania jednak je spełni. Przekonanie to może być oparte na wiedzy o
podmiocie obdarzanym zaufaniem,
ale głównym elementem zaufania
jest to, że ta wiedza nie daje pewności
co do przyszłych zachowań tego podmiotu. Istnieje nadal niepewność,
która jest przezwyciężana przez zaufanie”17. Analiza przywołanej definicji nasuwa kilka spostrzeżeń. Oto
bowiem autor wskazuje na kognitywne czynniki kształtujące zaufanie,
podkreślając jednak ich poboczny,
posiłkowy charakter („może być
oparte na wiedzy”). Piotr Machnikowski nie wskazuje jednak w przyjętej przez siebie definicji wyraźnie,
na czym oparte jest zaufanie co do
zasady lub chociaż, na jakich czyn-
75
GŁOSY I KOMENTARZE
nikach przekonanie to również
może zostać oparte. Powyższych
elementów, dzięki którym możliwe
by było uzupełnienie definicji autora, należy zatem szukać w pozostałych częściach monografii, w tym
we fragmencie wskazanym w poprzednim akapicie.
Połączenie definicji „zaufania” zaproponowanej przez Piotra Machnikowskiego z tą, którą wskazał
Guido Möllering, a która w ocenie
autora jest właściwa18, dostarcza
ciekawych wniosków. Oto bowiem
otrzymujemy wyjaśnienie terminu
„zaufania”, które zakłada, że stan
ten oparty jest co do zasady nie na
wiedzy, lecz na „quasi-religijnej wierze”, jego istotą zaś jest „wzięcie
niepewności, niebezpieczeństwa i
niewiedzy w nawias, odsunięcie jej
na bok przy podejmowaniu decyzji”19.
Wszelkie, poczynione w dalszej
części monografii, rozważania na
temat roli prawa w służbie ochrony
zaufania oparte zostają zatem na
takim rozumieniu tego ostatniego, w
myśl którego jest ono przekonaniem
ugruntowanym emocjami oraz wiarą
jednostki. W moim odczuciu, takie
podejście może się okazać niewłaściwe. Wprawdzie poszczególne instytucje nie posługują się co do
zasady pojęciem „zaufania”, ujmując
przeważnie przedmiot ochrony w
inny sposób, jednak obecność w
przepisach je statuujących licznych
klauzul generalnych sprawia, że
właściwe rozumienie pojęcia „zaufania” może się okazać kluczowe. Z
doniosłości tego faktu z pewnością
zdawał sobie sprawę sam autor,
uwagom dotyczącym należytego
wyjaśnienia terminu zaufania poświęcił bowiem bez mała połowę
swojej książki. Zdanie autora recenzji na temat prezentowanych w
monografii treści jest oczywiście
bez znaczenia z punktu widzenia
recenzji książki naukowej, warto
jednak spojrzeć na poruszone zagadnienie z perspektywy bardziej
relewantnej dla krytyki pracy, a
mianowicie pod kątem jej wewnętrznej spójności.
Wskazane wydaje się w tym miejscu nawiązanie do konkretnych
rozważań zawartych w przedmioto-
wej monografii, których analiza
przez pryzmat przyjętej przez autora definicji pojęcia „zaufania”
przysparzać może pewnych trudności.
W rozdziale traktującym o czynnikach wpływających na powstanie
zaufania autor pisze: „Nawet autorzy niepodzielający poglądu o ściśle
racjonalnym charakterze zaufania
(…) podkreślają, że zaufanie nie
może się obejść bez jakiegoś zasobu
informacji o sytuacji, okolicznościach działania i partnerach, choćby
informacje te były niezupełne i nie w
pełni wiarygodne. Zaufanie «ślepe»,
nieoparte na żadnej wiedzy, nawet
jeżeli jest możliwe, ma charakter patologiczny”20. Z powyższego wynika,
że autor ma świadomość tego, iż
immanentnym składnikiem zaufania pozostaje właśnie wiedza, ów
„jakiś zasób informacji”, choćby niezupełnych, a nawet „nie w pełni
wiarygodnych”. Oznacza to, że
żywienie oczekiwań, które są
oparte wyłącznie na czynnikach innych niż wiedza (a zatem na emocjach, wierze itp.), nie spełnia
elementarnych przesłanek do tego,
by mogło zostać scharakteryzowane jako zaufanie. Zaproponowanej przez autora definicji tegoż
pojęcia nie da się zatem w pełni pogodzić ze wskazanymi powyżej rozważaniami, przez co w zakresie tym
może powstać odczucie lekkiego
zaburzenia spójności metodologicznej pracy.
Pod kątem analizowanego powyżej zagadnienia warto przyjrzeć
się także fragmentowi rozdziału V.I
(„Ochrona zaufania co do treści zobowiązania: rola drugiej strony w
kształtowaniu informacyjnych podstaw decyzji o zawarciu umowy”). W
celu rzucenia światła na kontekst
rozważań wskazane wydaje się
przywołanie całego fragmentu dotyczącego przedmiotowej kwestii:
„Mimo to, podejmując decyzję o zawarciu umowy, strony mają jakieś
wyobrażenie także co do tych treści,
które nie zostały w umowie w ogóle
zawarte bądź są w niej wyrażone niejasno; mają pewne oczekiwania co
do przyszłych zachowań kontrahenta,
które nie są mocno oparte na jednojesień 2012
znacznych postanowieniach umownych. Część tych oczekiwań, stanowiących kognitywne podstawy decyzji
o zawarciu umowy, jest skutkiem informacji przekazanych przez drugą
stronę bądź interpretacji zachowań
drugiej strony, a nawet jej właściwości. W tym sensie możemy mówić,
że decyzja o zawarciu umowy opiera
się w jakimś stopniu na uzyskanych
od kontrahenta informacjach, przy
czym pojęcie «uzyskanie informacji»
rozumiem w tym momencie szeroko,
jako aktywne przekazanie informacji
przez drugą stronę, a także powzięcie
jakiegoś przekonania na podstawie
obserwacji cech i zachowania drugiej
strony”21. Powyższy cytat jednoznacznie ukazuje, że autor zdaje
sobie sprawę z tego, iż owo żywienie
oczekiwań musi się opierać – co najmniej częściowo – na powziętych informacjach, a zatem na wiedzy.
Skoro więc podjęta w zaufaniu decyzja o zawarciu umowy opiera się w
jakimś stopniu na uzyskanych od
kontrahenta informacjach, nie sposób zaakceptować definicji, zgodnie
z którą zaufanie nie musi, lecz jedynie może być oparte na wiedzy.
Wydaje się, że w usunięciu powyższych zastrzeżeń pomocne
mogłoby się okazać wprowadzenie
do definicji przedmiotowego pojęcia sformułowań takich, jak np. „zaufanie istotne” oraz „zaufanie sensu
largo”. Zaufanie istotne – jako podlegające ochronie prawnej – oznaczałoby takie żywienie oczekiwań
wobec przyszłego i niepewnego zachowania drugiej strony, jakie byłoby
udziałem modelowego uczestnika
obrotu gospodarczego, znajdującego
się w danych okolicznościach zewnętrznych i dysponującego daną
wiedzą (istnienie pewnego zasobu
informacji byłoby zatem obligatoryjną częścią składową zaufania).
Każde inne żywienie oczekiwań, w
tym opartych wyłącznie na emocjach czy wierze, jak również podpartych wiedzą na podstawie informacji,
które zostały zinterpretowane inaczej,
niżby to zrobił w danych okolicznościach modelowy uczestnik obrotu
gospodarczego, stanowiłoby zaufanie sensu largo, które co do zasady
pozostawałoby poza ochroną prze-
76
GŁOSY I KOMENTARZE
widzianą przez prawo. Co istotne,
autor wprowadza pośrednio w kilku
miejscach przedmiotowej książki
rozróżnienie podobne do powyższego. W rozdziale poświęconym reakcji systemu prawnego na
istnienie ryzyka kontraktowania (w
podrozdziale „celowość istnienia
prawnych sankcji naruszenia zaufania”) podnosi: „Rozstrzygnięcia
wymagają dwie zasadnicze, a przy
tym niezmiernie trudne i złożone
kwestie. Pierwsza dotyczy tego, kiedy
ochrona prawna zaufania ma mieć
zastosowanie. Nie ma bowiem
wątpliwości, że nie każde niespełnienie oczekiwań powinno wywoływać reakcję prawną. Druga
kwestia to właściwe metody tej
ochrony”22. Ciekawych wniosków
dostarcza również inny fragment
(„Ochrona oczekiwań co do możliwości wykonania umowy: nabycie
prawa na podstawie czynności pozornej”), w którym Piotr Machnikowski stwierdza: „Poziom ochrony
osoby działającej w zaufaniu powinien być uzależniony między innymi
od wiarygodności źródła, na którym
ona swoje zaufanie opiera (…)”23.
Biorąc pod uwagę powyższe fragmenty, wydaje się, że w przedstawionych przez autora, a opisanych
uprzednio w niniejszej recenzji, rozważaniach na temat wyjaśnienia pojęcia „zaufania” może brakować
dostatecznego rozróżnienia przedmiotowego terminu. Podział rzeczonego pojęcia na podlegające
ochronie prawnej zaufanie sensu
stricto oraz zaufanie w szerszym rozumieniu, co do zasady pozostające
poza protekcją przepisów prawa,
mogłoby uczynić dalsze rozważania
bardziej czytelnymi oraz pozwoliłoby oszczędzić – przynajmniej w
niektórych miejscach – dodatkowych wyjaśnień dotyczących „istotności zaufania”. Rozważania te są
wprawdzie niezbędne, jednak dzięki
ewentualnemu wprowadzeniu klasyfikacji rodzajów zaufania pod
kątem ich podlegania ochronie
prawnej mogłyby zostać uproszczone.
Powyższe wątpliwości, jak już
wspomniałem, nie wpływają w żadnym stopniu na poprawność stawia-
nych przez autora tez, nie można
uczynić z nich zatem zarzutu stricte
pod kątem merytorycznej strony
pracy. Uważny czytelnik dostrzeże
jednak w kilku miejscach drobne zaburzenia spójności wywołane poprzez, wydaje się, niedostateczne
rozwinięcie definicji kluczowego
dla monografii pojęcia „zaufania”,
stąd wskazanie powyższych uwag
uważam za zasadne.
Autor prowadzi narrację w sposób
płynny i zrozumiały. Unika niepotrzebnych dywagacji w środku analizy danego wątku oraz skrupulatnie
porusza sygnalizowane uprzednio
we wstępie danego rozdziału zagadnienia, przez co struktura treści
jest spójna. Referując kwestie na
podstawie obcojęzycznych źródeł,
autor wskazuje oryginalne brzmienia problematycznych terminów,
przez co usuwa ryzyko błędnej
wykładni językowej określonych
pojęć. Bogate przypisy umożliwiają
rozwinięcie poszczególnych tematów poprzez odesłanie do materiałów źródłowych, dzięki czemu
narracja utrzymana jest ściśle wokół
poruszanego w określonym miejscu wątku. Autor operuje językiem
przystępnym i zrozumiałym – w
znacznej mierze również dla czytelnika bez wykształcenia prawniczego.
Monografia Piotra Machnikowskiego ma w pewnym sensie
charakter przełomowy. Opisuje
nieujęte dotąd kompleksowo zagadnienie wzajemnej korelacji
prawa i zaufania, posługując się językiem oraz dorobkiem kilku dyscyplin naukowych. Referowane
instytucje prawa przedstawiane są w
sposób krytyczny, co jest szczególnie cenne oraz godne pochwały z
uwagi na fakt, iż książka ma charakter przeglądowy i dotyka zagadnień
z wielu gałęzi prawa. Monografia
otwiera pole ku dalszym badaniom
naukowym, sygnalizując szereg
wartych rozwinięcia tematów powiązanych z tytułowym zagadnieniem zaufania.
Książka stanowi pracę interdyscyplinarną, dlatego jej treść może zainteresować nie tylko badaczy
prawa. Co więcej, narracja prowajesień 2012
dzona jest językiem przystępnym,
który umożliwia lekturę niemal
każdemu, bez względu na wykształcenie specjalistyczne. „Prawne
instrumenty ochrony zaufania przy zawieraniu umów” śmiało mogę polecić każdemu, kogo w jakimkolwiek
stopniu interesuje tematyka obecnych we współczesnym świecie
form zaufania oraz sposobów jego
chronienia. To tematyka bez wątpienia ciekawa – od zakresu ochrony
zaufania przez prawo zależy przecież
zaufanie społeczeństwa do prawa.
KRZYSZTOF GAJEK
Autor ukończył prawo na Uniwersytecie
Jagiellońskim, jest doktorantem
w Krakowskiej Akademii im. Andrzeja
Frycza Modrzewskiego
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
P. Machnikowski, Prawne instrumenty
ochrony zaufania przy zawieraniu umowy,
Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2010, stron 211.
„Hardware'owy kapitalizm”, s. 21.
„Software'owy kapitalizm”, s. 21.
Ibidem, s. 32.
Autor podziela w tym zakresie stanowisko
Guida Mölleringa, s. 32.
W ślad za P. Sztompką, s. 75
Projekt Wspólnego Układu Odniesienia
(Draft Common Frame of Reference)
Ibidem, s. 11.
Ibidem, s. 72-73.
Zob. Raport „E-commerce w Polsce 2010”
dostępny do pobrania na http://www.praktycy.com/infoteka/news50.html
Sposób, w jaki autor rozumie używane
przez niego pojęcie „prawa umów”, wyjaśniony został na s. 11-12.
Ibidem, s. 12.
Ibidem, s. 161.
Ibidem, s. 177.
Ibidem, s. 32.
Ibidem.
Ibidem, s. 59.
Ibidem, s. 32.
Ibidem.
Ibidem, s. 65.
Ibidem, s. 122.
Ibidem, s. 97.
Ibidem, s. 180.
77
PRO DOMO SUA
I SPOTKANIE PRZEDSTAWICIELI ZARZĄDU
KRAJOWEJ REPREZENTACJI
SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH
Z ZARZĄDEM ZWIĄZKU MIAST
POLSKICH
WIESŁAW DRABIK
fot. Józef Kuffel
Członkowie Zarządu KRSKO po posiedzeniu w Krakowie w dniu 27 września 2012 r. Od lewej Leszek Górny (Chełm), Krystyna Sieniawska (Przewodnicząca), Aleksandra Brylińska (Jelenia Góra), Bogdan Nakonieczny (Słupsk), Elżbieta Szudrowicz (Legnica), Wiesław Drabik (Gorzów Wielkopolski),
Zbigniew Jastrząb (Biała Podlaska), Maciej Ciesielka (Wiceprzewodniczący, Nowy Sącz)
W imieniu Zarządu Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w spotkaniu z Zarządem
Związku Miast Polskich, które odbyło
się 31 sierpnia br. w Jachrance pod Warszawą, wzięli udział Prezesi Samorządowych Kolegiów Odwoławczych:
Zbigniew Jastrząb (Biała Podlaska),
Wiesław Drabik (Gorzów Wielkopolski), Bogdan Nakonieczny (Słupsk)
oraz Marek Żmuda (Toruń).
Spotkanie zostało zorganizowane z
inicjatywy Przewodniczącej KRSKO
Krystyny Sieniawskiej, a jego celem
było omówienie spraw orzeczniczych
i problemów z tym związanych, a
przede wszystkim kierunków zmian
w zakresie procedury administracyjnej, prawa materialnego administracyjnego oraz proponowanych innowacji w procedurze sądowoadministracyjnej.
Przedstawiciele Zarządu Związku Miast
Polskich przedstawili swoje spostrzeżenia
oraz uwagi do obowiązującego sytemu
prawnego w zakresie braku możliwości
jesień 2012
bycia suwerenami w postępowaniu administracyjnym. Zgłaszali obawę zagrożenia ich samodzielności zagwarantowanej Konstytucją RP i ustawami
poprzez wkraczanie organów drugiej
instancji przez orzekanie merytoryczne w sprawach należących nie tylko do
zadań zleconych, ale i własnych, realizowanych przez jednostki samorządu
terytorialnego, a także uwagi do niejednolitości orzecznictwa organów
drugiej instancji i sądów administracyjnych.
78
PRO DOMO SUA
Biorący udział w spotkaniu przedstawiciele KRSKO wyjaśnili, że przez
ostatnich kilkanaście lat doszło do
istotnych zmian procedury administracyjnej, z której wyrugowano przepisy
pozwalające wydawać decyzje tylko kasacyjne w sprawach własnych.
W obecnym stanie prawnym – jak podkreślili przedstawiciele KRSKO – w
sposób znaczący ograniczono możliwość wydawania decyzji kasacyjnych
poza postępowaniem podatkowym,
np. dot. umorzenia podatku wskutek
wprowadzenia nowelizacji Kodeksu
postępowania administracyjnego art.
138 § 2 z dnia 11.04.2011r. Zgodnie z
judykaturą sądów administracyjnych
organ odwoławczy jest obowiązany
rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję merytoryczną, a zgodnie z zasadą
dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę
zakończoną decyzją organu I instancji.
Organ odwoławczy jest zobowiązany
rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to
jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Tym samym organ II instancji nie może się
ograniczyć jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien
dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu może na
żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w
celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136
k.p.a.).
Takie stanowisko prezentuje także judykatura sądów administracyjnych
poprzez wydawanie wyroków nakazujących rozpatrzenie sprawy przez or-
gan drugiej instancji bądź uchylanie
decyzji tylko drugiej instancji. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w
wystąpieniu Prezesa NSA Romana
Hausera w trakcie debaty prezydenckiej, która odbyła się w czerwcu br.,
w zakresie zmian postępowania administracyjnego.
W dalszej części uczestnicy spotkania podkreślili potrzebę i wolę zmian
w procedurze administracyjnej w zakresie doręczeń, terminów załatwiania
spraw, odciążenia strony od obowiązku przedkładania zaświadczeń i
zastąpienia ich oświadczeniami składanymi pod odpowiedzialnością karną
wynikająca z art. 233 k.k. Wskazano
także przykłady w zakresie zmian
prawa materialnego, w tym ustawy o
gospodarce nieruchomościami, prawa
o ochronie przyrody oraz innych dziedzin prawa administracyjnego, zwracając uwagę na potrzebę nowelizacji
dostosowującą je do panujących stosunków społeczno-gospodarczych.
Przedstawiciele KRSKO zwrócili również uwagę na koszty postępowania
oraz terminowość załatwiania spraw,
przy czym załatwienie sprawy przez
Kolegia jest kilkanaście razy tańsze od
orzeczenia wydanego przez sąd w tej
sprawie, co ma znaczenie w trudnej sytuacji budżetowej, w jakiej znalazło się
nasze państwo. Zwrócono też uwagę
na kadry zatrudnione w jednostkach
samorządu terytorialnego oraz na potrzebę ich dalszego szkolenia, podnoszenia poziomu wiedzy merytorycznej, co przyczyniłoby się do lepszej
jakości indywidualnych aktów administracyjnych wydawanych przez te
jednostki. Ponadto przedstawiciele
KRSKO zwrócili uwagę na pojedyncze
zjawiska w zakresie bezpodstawnego
odmawiania stronom wszelkiego rodzaju uprawnień i decyzji o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu
mimo nieistnienia prawnych przeszkód, by takie akty administracyjne
wydać.
Na spotkaniu w Jachrance przypomniano o tym, że część władzy przyznanej samorządom pozostaje nadal
władzą publiczną, wykonującą zadania
dla społeczności lokalnej. Wszelkie
działania w tym zakresie muszą być zatem oparte na podstawach prawnych
funkcjonujących w naszym systemie
prawnym. Przedstawiciele KRSKO
podkreślili, że coraz większego znaczenia w naszym kraju nabiera wykładnia celowościowa i funkcjonalna, która ma równorzędną pozycję z wykładnią językową. Zwrócili wreszcie uwagę na to, że na nasz system prawny
nakłada się system prawa unijnego
mający nadrzędną pozycję wobec prawa krajowego. Wszystkie te czynniki
muszą być brane pod uwagę przy
wydawaniu indywidualnych aktów administracyjnych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Na zakończenie spotkania zaproponowano powołanie zespołu roboczego
w zakresie bieżącej współpracy oraz
opracowanie zmian legislacyjnych
ww. zakresach procedury i prawa administracyjnego. Postanowiono też, że
spotkania przedstawicieli zarządów
obydwu ciał będą się odbywały co najmniej raz w roku.
WIESŁAW DRABIK
Autor jest Prezesem Samorządowego
Kolegium Odwoławczego
w Gorzowie Wielkopolskim
KWARTALNIK KRAJOWEJ REPREZENTACJI SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH.
WYDAWCA: Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, ul. Juliusza Lea 10, 30−048 Kraków,
tel./faks 12 632 91 34, 12 633 61 86 w. 25; [email protected]
www.kolegium.krakow.pl
Redaktor naczelny: KRYSTYNA SIENIAWSKA.
Rada Redakcyjna: Aleksandra Brylińska, Wiesław Drabik, Stanisław Hojda, Janusz Kłos, Zygmunt Markiewicz, Bogdan Muzyczuk,
Wanda Osińska-Nowak, Paweł Smoleń, Marek Żmuda.
Rada Naukowa kwartalnika „Casus”: prof. dr hab. Jan Boć, prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Leon Kieres, prof. dr hab. Dariusz Kijowski,
prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak, prof. dr hab. Michał Kulesza, prof. dr hab. Ewa Łętowska, prof. dr hab. Czesław Martysz, prof. dr hab. Andrzej Matan,
dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz, prof. dr hab. Stanisław Prutis, sędzia NSA Włodzimierz Ryms, prof. dr hab. Paweł Sarnecki, prof. dr hab. Mirosław Stec (Przewodniczący),
prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Marek Szewczyk, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, prof. dr hab. Ludwik Żukowski.
Sekretarz redakcji: dr Józef Kuffel. Redaktor techniczny: dr Maciej Malinowski.
Projekt i opracowanie graficzne: © Attila Leszek Jamrozik. Projekt okładki i ilustracje: © Ewa Barańska−Jamrozik.
SKANOWANIE: FABRYKA GRAFIKI, Kraków, ul. Trawiasta 3. DRUK I OPRAWA: DRUKARNIA SKLENIARZ, Kraków, ul. Bolesława Czerwieńskiego 3d, 31-319 Kraków.Nakład: 2500 egz.
jesień 2012
BIAŁA PODLASKA
Prezes Zbigniew Jastrząb
ul. Brzeska 41,
21−500 Biała Podlaska
tel./faks 83 34 34 636
[email protected]
BIAŁYSTOK
Prezes Dariusz Kijowski
ul. Mickiewicza 3/5,
15−213 Białystok
tel./faks 85 732 46 00,
tel. 85 732 77 14, tel. 732 15 35
BYDGOSZCZ
Prezes Jacek Joachimowski
ul. Jagiellońska 3,
85−950 Bydgoszcz
tel. 52 339 59 10,
faks 52 339 59 22
sekretariat@sko−bydgoszcz.pl
[email protected]
CZĘSTOCHOWA
Prezes Piotr Palutek
al. Niepodległości 20/22,
42−200 Częstochowa
tel./faks 34 363 11 18,
tel. 34 363 13 39
[email protected]
GORZÓW WIELKOPOLSKI
Prezes Wiesław Drabik
ul. B. Chrobrego 31,
66−400 Gorzów Wielkopolski
tel. 95 735 81 00,
faks 95 735 81 11
[email protected]
KATOWICE
Prezes Czesław Martysz
ul. Dąbrowskiego 23,
40−032 Katowice
tel. 32 255 27 75,
faks 32 251 86 72
[email protected]
KONIN
Prezes Ryszard Knapkiewicz
ul. 1 Maja 7,
62−510 Konin
tel. 63 243 76 35,
tel./faks 63 243 76 36
[email protected]
LEGNICA
Prezes Elżbieta Szudrowicz
pl. Słowiański 1,
59−220 Legnica
tel. 76 86 29 881,
tel./faks 76 85 60 498
[email protected]
ŁOMŻA
Prezes Anna Sadowska
ul. Nowa 2,
18−400 Łomża
tel./faks 86 216 61 48
biuro@sko−lomza.pl
OLSZTYN
Prezes Bogdan Muzyczuk
ul. Kajki 10/12,
10−547 Olsztyn
tel./faks 89 527 49 37,
tel./faks 89 523 53 96
[email protected]
PIŁA
Prezes Barbara Kula
ul. Dzieci Polskich 26,
64−920 Piła
tel./faks 67 351 55 01,
tel./faks 67 351 55 10
[email protected]
[email protected]
POZNAŃ
Prezes Krzysztof Świderski
al. Niepodległości 16/18,
61−713 Poznań
tel. 61 852 54 41,
tel./faks 61 854 14 58
[email protected]
RZESZÓW
Prezes Krzysztof Heliniak
ul. Grunwaldzka 15,
35−068 Rzeszów
tel./faks 17 867 19 61,
tel. 17 867 12 20
[email protected]
SKIERNIEWICE
Prezes Ewa Susik
ul. Trzcińska 18,
96−100 Skierniewice
tel. 46 833 34 27,
tel./faks 46 833 22 43
[email protected]
SZCZECIN
Prezes Józef Naumiuk
ul. Wały Chrobrego 4,
70−502 Szczecin
tel. 91 430 33 33,
faks 91 430 33 32
[email protected]
TORUŃ
Prezes Marek Żmuda
ul. Targowa 13/15,
87−100 Toruń
tel. 56 659 16 39,
faks 56 655 34 17
[email protected]
WŁOCŁAWEK
Prezes Sławomir Szkudlarz
ul. Kilińskiego 2,
87−800 Włocławek
tel. 54 411 52 64,
tel./faks 54 411 52 62
[email protected]
ZIELONA GÓRA
Prezes Robert Gwidon Makarowicz
al. Niepodległości 7,
65−048 Zielona Góra
tel. 68 327 14 50,
faks 68 324 80 26
[email protected]
CHEŁM
Prezes Leszek Górny
pl. Niepodległości 1,
22−100 Chełm
tel. 82 563 24 71,
tel./faks 82 563 2471
[email protected]
ELBLĄG
Prezes Urszula Maziarz
ul. Związku Jaszczurczego 14a,
82−300 Elbląg
tel. 55 611 45 00,
tel./faks 55 611 45 01
[email protected]
JELENIA GÓRA
Prezes Aleksandra Brylińska
ul. Obrońców Pokoju 26a,
58−500 Jelenia Góra
tel./faks 75 769 87 31,
tel. 75 769 87 32
[email protected]
KOSZALIN
Prezes Jolanta Wyszyńska
ul. W. Andersa 34,
75−950 Koszalin
tel. 94 34 28 273,
faks 94 34 28 280
[email protected]
KRAKÓW
Prezes Krystyna Sieniawska
ul. J. Lea 10,
30−048 Kraków
tel. 12 633 61 86,
tel./faks 12 632 91 34
[email protected]
LESZNO
Prezes Wiesława Glinka
ul. Słowiańska 54,
64−100 Leszno
tel./faks 65 520 15 50,
tel. 65 528 81 61
[email protected]
ŁÓDŹ
Prezes Zygmunt Markiewicz
ul. Piotrkowska 86,
90−103 Łódź
tel./faks 42 630 72 14,
tel. 42 632 24 85
[email protected]
[email protected]
BIELSKO−BIAŁA
Prezes Józef Zimnal
ul. 3 Maja 1,
43−300 Bielsko−Biała
tel. 33 812 38 64,33 812 37 35,
faks 33 812 38 26
[email protected]
KALISZ
Prezes Andrzej Kałużny
ul. Częstochowska 12,
62−800 Kalisz
tel./faks 62 757 63 61
[email protected]
KIELCE
Prezes Wanda Osińska−Nowak
al. IX Wieków Kielc 3,
25−955 Kielce
tel. 41 34 21 210,
faks 41 368 10 46
[email protected]
KROSNO
Prezes Zbigniew Ostafil
ul. Bieszczadzka 1,
38−400 Krosno
tel. 13 432 75 00,
tel./faks 13 432 03 14
[email protected]
NOWY SĄCZ
Prezes Maciej Ciesielka
ul. Gorzkowska 30,
33−300 Nowy Sącz
tel. 18 442 89 70,
faks 18 442 89 40
[email protected]
PŁOCK
Prezes Bogumił Kacprzak
ul. Królewiecka 27,
09−402 Płock
tel. 24 262 76 97,
tel./faks 24 262 75 02
sekretariat@sko–plock.pl
PRZEMYŚL
Prezes Jerzy Bober
ul. Borelowskiego 1,
37−700 Przemyśl
tel./faks 16 670 20 91
sko−[email protected]
RADOM
Prezes Grażyna Mazur
ul. Żeromskiego 53,
26−600 Radom
tel. 48 362 02 76,
faks 48 362 08 51
[email protected]
WAŁBRZYCH
Prezes Zbigniew Rutecki
ul. Dmowskiego 22,
58−300 Wałbrzych
tel. 74 666 36 10,
faks 74 666 36 44
[email protected]
WROCŁAW
Prezes Stanisław Hojda
pl. Powstańców Warszawy 1,
50−951 Wrocław
tel. 71 340 64 84,
tel/faks 71 340 64 01
biuro@sko−wroc.org
9 − Prof. zw. dr hab. Wojciech Radecki, Obszary
Natura 2000 w prawie Republiki Czeskiej
15 − Daria Danecka, Konstytucyjny katalog źródeł
prawa a źródła prawa ochrony środowiska
(część I)
25 − Krzysztof Gruszecki, Pielęgnacja drzew i krzewów oraz sankcje za naruszenie obowiązujących
w tym zakresie reguł w świetle aktualnych
rozwiązań prawnych (cz. I)
32 − Dr Dorota Fleszer, Elektroniczne wnoszenie
podań w postępowaniu administracyjnym
40 − Joanna Leszczyńska, Rola studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w postępowaniu dotyczącym
wydania decyzji o warunkach zabudowy
LUBLIN
Prezes Paweł Smoleń
ul. Zana 38c,
20−601 Lublin
tel. 81 532 72 54,
tel./faks 81 743 62 14
[email protected],
[email protected]
PIOTRKÓW TRYBUNALSKI
Prezes Zofia Pabich
ul. Słowackiego 19,
97−300 Piotrków Trybunalski
tel./faks 44 649 79 20,
44 649 64 98, tel. 44 649 78 66
[email protected]
TARNOBRZEG
Prezes Danuta Wydra
ul. Świętej Barbary 12,
39−400 Tarnobrzeg
tel. 15 822 25 25,
faks 15 823 22 32
[email protected]
to duże osiągnięcie polskiej myśli prawniczej
i ustawodawcy. Dr Marek Żmuda, SKO stały się
istotnym elementem decentralizacji państwa
GDAŃSK
Prezes Dorota Jurewicz
ul. Podwale Przedmiejskie 30,
80−824 Gdańsk
tel./faks 58 301 12 26,
tel./faks 58 346 26 11
[email protected]
OSTROŁĘKA
Prezes Halina Kwiatkowska
ul. Gorbatowa15,
07−400 Ostrołęka
tel./faks 29 760 27 69
[email protected]
SŁUPSK
Prezes Bogdan Nakonieczny
ul. Jana Pawła II nr 1,
76−200 Słupsk
tel./faks 59 842 73 05
[email protected]
3 − Bogdan Nakonieczny, Powołanie Kolegiów
CIECHANÓW
Prezes Ewa Kwiatkowska-Szymak
ul. Rzeczkowska 6,
06−400 Ciechanów
tel. 23 672 68 25,
faks 23 673 77 56
[email protected]
OPOLE
Prezes Jolanta Kuźbińska-Waszak
ul. Oleska 19a,
45−052 Opole
tel./faks 77 453 83 67,
tel. 77 453 86 35
[email protected]
SIEDLCE
Prezes Andrzej Marek Dębiński
ul. Piłsudskiego 38,
08−110 Siedlce
tel./faks 25 632 73 53
[email protected]
W numerze:
2 − Krystyna Sieniawska, Artykuł wstępny
SIERADZ
Prezes Zofia Kijankowa
pl. Wojewódzki 3,
98−200 Sieradz
tel. 43 822 64 50,
tel./faks 43 822 57 97
[email protected]
SUWAŁKI
Prezes Helena Milewska
ul. Noniewicza 89,
16−400 Suwałki
tel./faks 87 566 36 61
[email protected]
TARNÓW
Prezes Irena Gargul
ul. Bema 17,
33−100 Tarnów
tel./faks 14 655 63 22 ,
tel./faks 14 655 19 21
[email protected]
WARSZAWA
Prezes Tomasz Podlejski
ul. Kielecka 44,
02−530 Warszawa
tel. 22 622 49 62 − 64,
tel./faks 22 625 21 66
[email protected]
ZAMOŚĆ
Prezes Stanisław Majewski
ul. Partyzantów 3,
22−400 Zamość
tel./faks 84 627 07 18
[email protected]
Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych
ul. J. Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 0 12 632 91 34
[email protected], www.kolegium.krakow.pl
GLOSY I KOMENTARZE
46 −
Prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, VI Letnie
Warsztaty Doktoranckie, Rzeszów 4-6 VII
2012 r. Sądowa kontrola administracji
w sprawach gospodarczych
48 − Dr Wojciech Taras, Notka do postanowienia
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 czerwca 2012 r. (II GW 6/12)
50 −
Dr Maciej J. Nowak, Kluczowe problemy
prawne związane z zatwierdzeniem przez radę
gminy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
53 − Jakub Kornecki, Metryka sprawy w postępowaniu administracyjnym – ocena funkcjonowania nowej regulacji
60 −
Monika Tarnawa-Zajączkowska, Prospekt
informacyjny dewelopera a informacja publiczna
63 − Dr Małgorzata Szczerbińska-Byrska,
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
71 −
Krzysztof Gajek,
O książce prof. dra hab. Piotra Machnikowskiego „Prawne instrumenty ochrony zaufania
przy zawieraniu umowy”
PRO DOMO SUA
77 − Wiesław Drabik,
I Spotkanie przedstawicieli Zarządu KRSKO
z Zarządem Związku Miast Polskich
ORZECZNICTWO ADMINISTRACYJNE
WYROK
z dnia 30 września 2011 r. Sygn. akt I OSK 754/11 str. 1
WYROK
z dnia 7 czerwca 2011 r. Sygn. akt II FSK 173/10
str. 5

Casus nr 65 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków

Transkrypt

Podobne dokumenty

Znaczenie i zasady pracy administracyjno

„Postępowanie administracyjne przed organami administracji

Profesjonalna obsługa interesanta w ramach

Sylabus-Prawo Administracyjne-SSP

Wspomnienie o prof. zw. dr. hab. Januszu Borkowskim

prof. J. Dobkowski - Wydział Prawa i Administracji

Postępowanie administracyjne - Wydział Prawa i Administracji

W sprawie zastosowania art. 51 ust. 4 i 5 ustawy