Ocena skutków finansowych zawarcia umowy nr IZP.272.7

AW.1720.1.2015
Biecz, dnia 16.01.2015 r.
Ocena skutków finansowych zawarcia umowy nr IZP.272.7.2014 z dnia
23.09.2014 r. w sprawie sfinansowania zobowiązań Gminy Biecz poprzez
przejęcie długu w kwocie 16 727 000 zł
Zadanie pn. Ocena skutków finansowych zawarcia umowy nr IZP.272.7.2014 z dnia 23.09.2014 r.
w sprawie sfinansowania zobowiązań Gminy Biecz poprzez przejęcie długu w kwocie 16 727 000
zł przeprowadzono zgodnie z planem audytu Gminy Biecz na 2015 rok jako czynność doradczą.
Celem analizy było dokonanie ustaleń w zakresie:
–
prawidłowości przeprowadzenia procedury udzielenia zamówienia publicznego na usługę
finansową polegającą na przejęciu długu Gminy
–
wpływu umowy o przejęciu długu na budżet Gminy oraz na wielkości i wskaźniki zapisane
w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy
W trakcie czynności doradczej przeprowadzono analizę wybranych dokumentów, w szczególności:
–
dokumentacji przetargowej (m.in. ogłoszenie, SIWZ, zapytania i wyjaśnienia do SIWZ,
oferty wykonawców, zawiadomienia, protokół postępowania)
–
uchwały Rady Miejskiej nr XLII/522/2014 z dnia 31.03.2014 r. w sprawie wyrażenia zgody
na zaciągnięcie zobowiązania wraz z uzasadnieniem
–
uchwały Rady Miejskiej nr XLI/507/2014 z dn.27.01.2014 r.
i
nr XLII/518/2014
z dn.31.03.2014 r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej
–
umowy nr IZP.272.7.2014
z dnia 23.09.2014 r. w sprawie sfinansowania zobowiązań
Gminy Biecz poprzez przejęcie długu w kwocie 16 727 000 zł
–
umowy kredytu nr 780/2012/30000954 z dnia 20.11.2012 r. oraz aneksu nr 1 z dnia
02.12.2013 r.
–
umowy o kredyt nr 11/01917/0 z dnia 28.11.2011 r. oraz aneksu nr 1 z dnia 14.10.2013 r.
–
umowy o kredyt nr 676/2010/00003630/00 z dnia 02.12.2010 r. oraz aneksu nr 1 z dnia
02.07.2012 r.
–
umowy zlecenia organizacji, przeprowadzenia i obsługi emisji obligacji z dnia 25.08.2009 r.
–
wydruków z ewidencji księgowej w zakresie stanu kredytów i obligacji na dzień przejęcie
1
długu.
Ponadto na potrzeby niniejszej analizy audytor dokonał obliczeń celem ustalenia i porównania
kosztów obsługi kredytów i obligacji, wg warunków obowiązujących przed i po przejęciu długu.
1.
Ocena procedury udzielenia zamówienia publicznego na usługę finansową polegającą
na przejęciu długu Gminy
Wykonawcę usługi wyłoniono w trybie przetargu nieograniczonego, zgodnie z przepisami ustawy
z dnia 29.01.2004 r. Prawo zamówień publicznych (PZP).
Pierwsze postępowanie o udzielenie zamówienia, prowadzone w m-cu maju 2014 r. zostało
unieważnione, ze względu na to, iż było obarczone niemożliwą do usunięcia wadą
uniemożliwiającą zawarcie nie podlegającej unieważnieniu umowy w sprawie udzielenia
zamówienia.
Drugie postępowanie zostało wszczęte w lipcu 2014 r.
Wartość szacunkowa zamówienia określona została w oparciu o symulację odsetek sporządzoną
przez Skarbnika Gminy z dn.11.07.2014 r.
Ze względu na fakt, iż wartość szacunkowa zamówienia (usługi) przekraczała równowartość 207
tys. euro, zgodnie z art. 11 PZP, w dn.16.07.2014 r. ogłoszenie o zamówieniu przesłano do Urzędu
Publikacji Unii Europejskiej. Ogłoszenie zostało sporządzone zgodnie z art.41 ustawy PZP.
Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) zawiera elementy wskazane w art.36
i została udostępniona na stronie internetowej, stosownie do postanowień art.42 PZP.
Termin składania ofert (27.08.2014 r.) został wyznaczony zgodnie z art.43 PZP.
W związku z pytaniami przedłożonymi przez wykonawców do treści SIWZ, zamawiający udzielił
wyjaśnień oraz dokonał przesunięcia terminu składania ofert na dzień 01.09.2014 r. Wyjaśnienia
zamieszczono na stronie internetowej i przesłano wykonawcom, którzy wnieśli zapytania. Zmianę
ogłoszenia przesłano do Urzędu Publikacji Unii Europejskiej.
W wyznaczonym terminie, tj. do 01.09.2014 r. do godz.9.30 wpłynęły 4 oferty. Wszyscy
wykonawcy biorący udział w postępowaniu wpłacili w terminie wadium w wys. określonej
w SIWZ.
Badania spełniania przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu oraz badania i oceny
ofert dokonała stała komisja przetargowa powołana zarządzeniem Burmistrza nr 786/2014 z dn.
16.04.2014 r.
Członkowie komisji przetargowej oraz pracownik upoważniony przez Burmistrza do wykonywania
czynności zastrzeżonych do kompetencji kierownika zamawiającego złożyli oświadczenia
2
na podstawie art.17 PZP.
Wszystkie oferty spełniały warunki określone w SIWZ, zawierały komplet wymaganych
dokumentów.
Po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty, w dn.11.09.2014 r. przesłano zawiadomienie
o wynikach postępowania do wykonawców biorących udział w przetargu oraz zamieszczono je na
stronie internetowej i na tablicy ogłoszeń.
Z przeprowadzonego postępowania został sporządzony protokół na druku ZP – PN, który
w dn.30.09.2014 r. został zatwierdzony przez upoważnionego pracownika.
Umowę z wybranym w przetargu wykonawcą – FM Bank PBP S.A. z siedzibą w Warszawie zawarto w dn.23.09.2014 r., tj. z zachowaniem terminu określonego w art.94 ust.1 pkt 1 PZP.
Ogłoszenie o udzieleniu zamówienia przesłano w dn.30.09.2014 r. Urzędowi Publikacji Unii
Europejskiej.
Analiza przedłożonej dokumentacji wskazuje, iż procedura udzielenia zamówienia publicznego na
usługę finansową polegającą na przejęciu długu Gminy została przeprowadzona w sposób
prawidłowy, zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych.
2. Analiza skutków zawarcia umowy IZP.272.7.2014 z dn.23.09.2014 r.
Rada Miejska uchwałą nr XLII/522/2014 z dnia 31.03.2014 r. wyraziła zgodę na przejęcie długu
Gminy Biecz na podstawie art.518 §1 pkt 3 Kodeksu Cywilnego przez podmiot wyłoniony w trybie
przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Burmistrz Biecza do projektu uchwały dołączył
uzasadnienie
składające
się
z
części
opisowej
i
części
tabelarycznej.
W uzasadnieniu wskazano na potrzebę wydłużenia okresu spłaty zobowiązań Gminy z tytułu
kredytów i obligacji oraz przesunięcie obciążeń związanych z rozchodami budżetu na kolejne lata,
celem zachowania relacji wynikających z art.243 ustawy o finansach publicznych.
Zdaniem audytora zawarte w uzasadnieniu informacje nt. kosztów obsługi zadłużenia wg stanu
„przed przejęciem długu” i „po przejęciu długu” zostały przedstawione w sposób mało przejrzysty.
Co prawda w tabeli podano wartość odsetek jakie płaciłaby Gmina w poszczególnych latach
realizując umowy kredytowe i umowę o emisję obligacji na dotychczasowych warunkach oraz
wartość odsetek po przeprowadzeniu operacji przejęcia długu, jednak ani w tabeli ani w części
opisowej uzasadnienia nie podano zbiorczej informacji nt. wzrostu kosztów obsługi zadłużenia
Jednocześnie, zdaniem audytora, umieszczenie w ostatnim akapicie uzasadnienia (str.10)
sformułowania: „nie zmieni się ogólna wielkość zadłużenia” mogło wprowadzać w błąd radnych.
Dodać również należy, iż w tabeli znacznie zawyżono odsetki od kredytu zaciągniętego w ING
3
Bank Śląski, dokonując rozłożenia spłat kredytu do 2025 r., co było niezgodne z obowiązującą
wówczas umową kredytową i aneksem nr 1 (spłata do 2016 r.). W związku z tym kwota odsetek od
kredytów wg stanu przed przejęciem długu została zawyżona łącznie o ponad 460 tys. zł, co obniża
wiarygodność przedłożonych radnym informacji.
Uchwała została przesłana do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie Zespół w Nowym
Sączu w dniu 02.04.2014 r. RIO nie wniosła zastrzeżeń do uchwały.
Umowa o przejęcie długu Gminy Biecz (nr IZP.272.7.2014 dnia 23.09.2014 r.) dotyczyła przejęcia
i spłaty 3 kredytów oraz wykupu obligacji komunalnych w łącznej wys.16 727 000 zł, w tym:
–
kredyt w BS w Biecz – w kwocie pozostałej do spłaty 2 845 000 zł
–
kredyt w BS w Gorlicach – w kwocie pozostałej do spłaty 3 882 000 zł
–
kredyt w ING Bank Śląski - w kwocie 1 000 000 zł
–
obligacje (BOŚ) – 9 000 000 zł.
Stan zadłużenia z tytułu ww. kredytów i obligacji na dzień przejęcia długu potwierdzają dane
z ewidencji księgowej tj. salda kont 134-Kredyt bankowy oraz konta 260-Długoterminowe
zobowiązania finansowe.
Zgodnie z ofertą przetargową FM Bank PBP S.A. za usługę finansową polegająca na przejęciu
i spłaceniu długu w wys.16 727 000 zł, Gmina Biecz poniesie koszty w łącznej kwocie
6 987 018,90 zł, w tym odsetki – 6 866 868,90 zł, prowizja – 120 150 zł, przy czym kwota odsetek
podlegać będzie aktualizacji na skutek zmian stawki WIBOR 1M.
Analiza treści umowy o przejęcie długu Gminy wskazuje na nieprecyzyjne zapisy §6 ust.3 pkt 1,
który brzmi: „Wykonawca jest uprawniony do wypowiedzenia całości lub części niniejszej umowy
z ważnych powodów, z zachowaniem 90-dniowego terminu wypowiedzenia oraz zażądać od
Zamawiającego po upływie okresu wypowiedzenia natychmiastowego zwrotu należności głównej
wraz z odsetkami i innymi kwotami należnymi Wykonawcy, w szczególności jeżeli:
1)
Zamawiający nie wykonał obowiązków wynikających z niniejszej umowy, tj. nieterminowo
reguluje zobowiązania z tytułu spłaty należności głównej, oprocentowania lub innych należności
umownych;
2)
Zamawiający złożył u Wykonawcy dokumenty lub przedstawił informacje, które okazały się
niezgodne ze stanem rzeczywistym;
3)
doszło do zajęcia majątku zamawiającego”.
Powyższe zapisy nie zabezpieczają w sposób należyty interesu i bezpieczeństwa finansowego
Gminy. Pozostawienie otwartego katalogu przypadków, w których wykonawca może wypowiedzieć
umowę zamawiającemu i zażądać zwrotu należności jest rozwiązaniem niekorzystnym dla Gminy,
4
gdyż w dużej mierze opiera się na uznaniowości i możliwości swobodnej interpretacji na korzyść
wykonawcy. Ponadto w pkt 1 zawarto bardzo ogólne sformułowanie: „nieterminowo reguluje
zobowiązania”, nie wyjaśniając co przez to należy rozumieć, np. czy jednorazowe przekroczenie
terminu płatności o jeden dzień rodzi konsekwencje w postaci wypowiedzenia umowy przez
wykonawcę i konieczności zwrotu przez Gminę całej należności.
W oparciu o umowy kredytowe, umowę o emisję obligacji oraz umowę o przejęcie długu
wyliczono:
–
ogólną wartość odsetek, jaką Gmina musiałaby zapłacić spłacając kredyty i wykupując
obligacje zgodnie z warunkami dotychczasowych umów, od dnia przejęcia długu do dnia całkowitej
spłaty zobowiązań (kredytów, obligacji),
–
wyliczono odsetki od przejętego długu, w oparciu o warunki umowy IZP.272.7.2014
z dn.23.09.2014 r.
Metodologia obliczeń była następująca:
–
dla kredytów oraz przejętego długu przyjęto stawkę WIBOR 1M w wys.2,60 p.p. tj. stawkę
z m-ca sierpnia 2014 r. (wg postanowień §3 ust.4 umowy z FM Bank PBP S.A.)
–
dla obligacji stawkę WIBOR 6M w wys. 2,60 p.p. tj. stawkę z ostatniego dnia roboczego
m-ca sierpnia 2014 r.
–
marżę banków przyjęto w wysokościach wynikających z poszczególnych umów
–
terminy spłat kredytów i wykupu obligacji wg harmonogramów wynikających z umów
i aneksów obowiązujących na dzień przejęcia długu.
Ponadto ustalono w jaki sposób zmieniły się rozchody i koszty obsługi zadłużenia
w poszczególnych latach od 2014-2025, w związku z podpisaniem umowy IZP.272.7.2014
z dn.23.09.2014 r.
Wyniki obliczeń przedstawiono w sposób syntetyczny w poniższej tabeli.
5
Jak wynika z tabeli, ogólna kwota zobowiązań (rozchody budżetu) wg stanu przed przejęciem
długu i wg stanu po przejęciu długu nie zmieniła się. Zmianie uległo natomiast obciążenie spłatami
długu w poszczególnych latach, co przedstawiono w kol.4. Znacznie obniżone zostały rozchody
budżetu w latach 2014-2019 (obniżenie od 1 mln zł w 2014 do 3,7 mln zł w 2018). Natomiast
znacznie wzrosły kwoty spłat długu w latach 2021-2025 (wzrost od 2,3 mln zł w 2021 r. do 2,9 mln
zł w 2023r., 2024r. i 2025 r.).
Przesunięcie w czasie tak znacznego długu (16,7 mln zł) skutkowało będzie wzrostem kosztów
obsługi zadłużenia o ponad 4 mln zł (odsetki - 4 074 473,51 zł /kol.7/, prowizja - 120 150 zł, co
daje łącznie 4 194 623,51 zł ).
Rozpatrując wartości zapisane w kol.8 powyższej tabeli, należy zwrócić uwagę, iż zasadniczo
spadło obciążenie budżetów w okresie 2014-2019, a wzrosło w okresie 2020-2025.
Wg informacji sporządzonej przez Skarbnika Gminy (informacja dot. uchwały nr XLII/522/2014),
zmiany wynikające z przejęcia długu przez podmiot zewnętrzny zostały wprowadzone do
Wieloletniej Prognozy Finansowej (WPF) mocą uchwały nr XLII/518/2014 z dn.31.03.2014 r.
Zauważyć należy, iż uchwała w sprawie zmiany WPF, uwzględniająca skutki operacji dot.
przejęcia długu została podjęta wcześniej niż uchwała w sprawie wyrażenia zgody przez Radę na
przejęcie długu przez osobę trzecią. Co prawda obie uchwały zostały podjęte w trakcie tej samej
sesji (w dn.31.03.2014 r.), jednak numeracje uchwał potwierdzają powyższą kolejność.
Analiza zmian wprowadzonych do wieloletniej prognozy finansowej uchwałą XLII/518/2014
wskazuje, iż kwoty rozchodów i koszty obsługi długu w poszczególnych latach zostały
6
dostosowane do wartości ujętych w uzasadnieniu do uchwały w sprawie wyrażenia zgody na
przejecie długu, przy czym odsetki zostały zaplanowane w nieco wyższych kwotach.
W poniższej tabeli przedstawiono wpływ operacji polegającej na przejęciu długu Gminy przez
podmiot zewnętrzny na indywidualny wskaźnik zadłużenia. Dane pochodzą z załączników do
uchwały Rady Miejskiej nr XLI/507/2014 z dn.27.01.2014 r. i uchwały nr XLII/518/2014
z dn.31.03.2014 r.
Jak wynika z tabeli, przed przejęciem długu wskaźnik w 2014 r. nie był spełniony, natomiast
w latach 2015-2018 był na granicznym poziomie (stan wg uchwały z 27.01.2014 r.).
Zabieg polegający na przesunięciu spłat długu w czasie wpłynął na poprawę wskaźnika zadłużenia
w latach 2014-2019, przy czym w latach 2016 i 2017 jest to poprawa nieznaczna. Odbyło się to
kosztem pogorszenia wskaźników w latach 2020-2025.
Wskaźniki zadłużenia w latach 2016 i 2017 zbliżają się do dopuszczalnego poziomu.
Dopuszczalny limit zadłużenia określa się jako średnią z trzech poprzedzających dany rok
budżetowy lat relacji dochodów bieżących i dochodów ze sprzedaży majątku pomniejszonych
o wydatki bieżące do dochodów ogółem.
Istnieje ryzyko, iż w przypadku niewykonania dochodów bieżących lub dochodów ze sprzedaży
majątku w zakładanej wysokości, bądź zwiększenia wartości wydatków bieżących w trzech
7
poprzedzających rok budżetowy latach (tj. dla 2016 r. w okresie 2013-2015, dla 2017 r. w okresie
2014-2016) może wystąpić sytuacja niespełnienia relacji określonej w art.243 ustawy o finansach
publicznych. Przykładowo - wg wyliczeń audytora - wykonanie dochodów bieżących w 2015 r. na
poziomie niższym o 600 tys. zł niż zaplanowano przy jednoczesnej pełnej realizacji pozostałych
założeń budżetowych, skutkuje przekroczeniem dopuszczalnego limitu zadłużenia dla roku 2016 r.
(wskaźnik dla roku 2016 r. wynosi 7,26% , a maksymalny dopuszczalny limit 7,21%).
Tak więc pomimo poniesienia przez Gminę znacznego kosztu z tytułu przesunięcia długu w czasie
(ok. 4 mln zł), nadal istnieje duże niebezpieczeństwo przekroczenia dopuszczalnego wskaźnika
zadłużenia w latach 2016 i 2017.
Podkreślić należy, iż spełnienie relacji określonej w art.243 ustawy o finansach publicznych jest
warunkiem koniecznym do uchwalenia budżetu danego roku.
Zdaniem audytora istnieją uzasadnione obawy co do możliwości spłaty przez Gminę w latach 20202025 obciążeń z tytułu długu na poziomie zaplanowanym w WPF, tj. ponad 3 mln zł rocznie.
Analizując budżety Gminy Biecz za lata 2010-2013 zauważyć należy, iż były to budżety deficytowe
(poziom deficytu 9,6 mln w 2010 r., 11,8 mln w 2011 r.), ewentualnie generujące niewielką
nadwyżkę (ok.1,4 mln zł w 2012 r., ok.0,6 mln zł w 2013 r.). Wobec powyższego założenie, że
Gmina w latach 2021-2025 będzie generować nadwyżkę budżetową w kwotach odpowiadających
wysokości przypadających na dany rok rozchodów ( tj. od 3,1 mln do 3,7 mln zł rocznie) nie
znajduje podstaw. Tak istotne zwiększenie nadwyżki budżetowej jest możliwe w przypadku
znacznego zwiększenia dochodów i obniżenia wydatków. Wymaga to dużej determinacji
w maksymalizacji dochodów, a jednocześnie dyscypliny i konsekwencji w minimalizacji wydatków
budżetowych.
Zauważyć należy, iż w wieloletniej prognozie finansowej przez cały okres 2014-2025 nie
przewidziano żadnych przychodów, tj. wpływów z kredytów, pożyczek, sprzedaży obligacji
komunalnych. W praktyce może to oznaczać brak jakichkolwiek możliwości działań
inwestycyjnych Gminy.
Podsumowanie
W wyniku analizy procedury udzielenia zamówienia publicznego na usługę finansową polegającą
na przejęciu długu Gminy Biecz przez podmiot zewnętrzny ustalono, iż procedura została
przeprowadzona zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych.
Analiza skutków finansowych zawarcia umowy IZP.272.7.2014 wskazuje, iż alokacja długu
w czasie pozwoliła na zmianę relacji określonej w art.243 ustawy o finansach publicznych, co było
8
warunkiem koniecznym do opracowania i uchwalenia budżetu na 2015 rok.
Wskazać należy, iż rozłożenie długu w czasie polegało na przesunięciu znacznej części długu na
lata 2020-2025. Zaskutkuje to, jak wynika z wyliczeń audytora, wzrostem kosztów obsługi długu
o ok. 4 mln zł. Przesunięcie znacznej części długu Gminy na lata 2020-2025 spowodowało duży
wzrost obciążenia budżetów w tych latach spłatami zadłużenia. Istnieje uzasadniona obawa czy
realia budżetowe Gminy w latach 2020-2025 pozwolą na spłatę tak wysokich obciążeń. Będzie to
zapewne wymagało ze strony organu stanowiącego (Rady Miejskiej) oraz organu wykonawczego
(Burmistrza) prowadzenia konsekwentnej w swoich założeniach polityki zarządzania finansami
Gminy Biecz.
AUDYTOR WEWNĘTRZNY
/-/ mgr Agnieszka Szkaradek
9