UNIA EUROPEJSKA OCZAMI KOBIET: POLITYKA RZĄDU

UNIA EUROPEJSKA OCZAMI KOBIET:
POLITYKA RZĄDU, RÓWNOŚĆ PŁCI I POLSKIE ORGANIZACJE KOBIECE
Magdalena Grabowska
Polki i Polacy są zadowoleni z 10 lat przynależności do Unii Europejskiej!— tak wynika z badań
opublikowanych przez CBOS wiosną 2014 roku. Sześćdziesiąt trzy procent z nas uważa, że
obecność w Unii przynosi naszemu krajowi więcej korzyści niż strat, podczas gdy jedynie 13
procent przynależność do UE ocenia negatywne. W badaniach CBOS widać jednak wyraźnie, że
ankietowani lepiej oceniają skutki integracji dla Polski w ogóle niż dla siebie osobiście. Choć
większość z nas generalnie pozytywnie odnosi się do zmian, jakie zaszły pod wpływem UE w
Polsce, inaczej wygląda ocena 10 lat z perspektywy indywidualnej: zaledwie 43 procent Polek i
Polaków uważa że dla nich osobiście przynależność Polski do UE jest korzystna1. Takie dane
wskazują na rozbieżność pomiędzy ogólną akceptacją dla Unii Europejskiej jako idei a poczuciem
rzeczywistej zmiany jakie członkostwo w niej ma dla nas osobiście lub jako członków konkretnych
grup społecznych, czy grup interesów. Niniejszy tekst jest próbą oceny przynależności Polski do
Unii Europejskiej z perspektywy kobiet i perspektywy równości płci. Chcę zastanowić się nad
zmianą, która pod wpływem UE nastąpiła w życiu kobiet, szczególnie w dziedzinie równego
traktowania. Jak zmieniło się prawo antydyskryminacyjne w Polsce? Czy jest ono stosowane? Czy
sprawdziła się obowiązująca w Unii Europejskiej zasada gender mainstreamingu? Jakie działania,
związane z naszym członkostwem w Unii Europejskiej kierowane były w tym okresie do kobiet?
Jakie projekty skierowane do kobiet realizowane były przez instytucje rządowe? Do których grup
kobiet były one kierowane i na jakich dziedzinach życia się skupiały? Czy Unia Europejska
wpłynęła na jakość debaty o równości płci w Polsce?
Organizacje kobiece często posiadają największy zasób wiedzy i doświadczeń w dziedzinie
równości płci, są również podmiotami, które najskuteczniej lobbują na rzecz realizacji zasady
równości na poziomie krajowym i międzynarodowym. Dlatego ich pozycja i usytuowanie w
relacjach z instytucjami rządowymi, i międzynarodowymi, ich pozycja instytucjonalna i finansowa
są często uznawane za wskaźnik poziomu równości płci. W ciągu ostatnich 10 lat, pod wpływem
obecności Polski w Unii Europejskiej, sytuacja polskich organizacji pozarządowych: kobiecych i
działających na rzecz równości (nie tylko płci) zmieniła przede wszystkim w dziedzinie
finansowania. Unia Europejska znacząco wpłynęła również strategie instytucjonalne organizacji.
1
http://wiadomosci.dziennik.pl/wybory/artykuly/457183,cbos-polacy-oceniaja-10-lat-w-unii.html
Nowe formy finansowania częściowo wpływają na kierunki ich aktywności, i pozycję w relacjach w
instytucjami rządowymi i międzynarodowymi. Jak organizacje pozarządowe oceniają 10 lat
polskiego członkostwo w UE? Czy spełniły się ich nadzieje i oczekiwania?
Niniejsza analiza powstała na podstawie trzech rodzajów źródeł. Po pierwsze były to materiały
i dokumenty rządowe poświęcone równości płci i Unii Europejskiej; zarówno dokumenty prawne,
jak i raporty rządowe składane do instytucji międzynarodowych— przede wszystkim złożony pod
koniec 2013 roku VII i VII raport do Komisji CEDAW 2— oraz programy dotyczące równości płci—
przede wszystkim opublikowany w 2013 roku Krajowy Program Działań na Rzecz Równego
Traktowania3. Po drugie przedmiotem analizy były raporty i materiały instytucji międzynarodowych,
w tym opublikowany w 2014 roku Raport Komisji Europejskiej „Report on Progress on equality
between women and men in 2013”4 oraz raport Europejskiego Instytutu Równości Płci dotyczący
instytucjonalnych
mechanizmów
wspierania
równości
płci
„Effectiveness
of
Institutional
5
Mechanisms for the Advancement of Gender Equality” opublikowany w 2014 roku6. Po trzecie
wreszcie ważnym źródłem wiedzy były organizacje pozarządowe, które podzieliły się swoimi
doświadczeniami i opiniami na temat tego, w jaki sposób Unia Europejska wpłynęła na kształt ich
działalności i politykę równości płci realizowaną przez instytucje państwowe i międzynarodowe. W
formie pisemnej lub w rozmowach przeprowadzonych w kwietniu 2014 swoją wiedzą i
doświadczeniem podzieliły się między innymi Fundacja eFKa, Feminoteka, Koalicja Karat, Polskie
Towarzystwo Prawa Antydyskryminacyjnego, NEWW, Towarzystwo Edukacji Antydyskryminacyjnej.
2„VII i VIII Sprawozdanie okresowe Rządu Rzeczypospolitej Polskiej z wykonania postanowień Konwencji w
sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet obejmujące okres od 1 czerwca 2002 r. do 31 maja 2010” r.
http://www.google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCwQFjAA&url=http%3A%2F%2Fw
w.siprp.pl%2Fwpcontent%2Fuploads%2F2012%2F03%2Fcedaw_do_konsultacji.pdf&ei=uJWFU8y3FYKK7Ab1y4
w&usg=AFQjCNG1rqOBKM2JLcEBUDtlcwRtMUAtvA&bvm=bv.67720277,d.ZGU
3 „Krajowy Program działań na Rzecz Równego Traktowania 2013-2015”
http://www.google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CC4QFjAA&url=http%3A%2F%2Fbip.
kprm.gov.pl%2Fdownload%2F75%2F8521%2FKrajowy_Program_20_02_13.pdf&ei=T5aFU5HODvKh7Aamv4GQC
w&usg=AFQjCNHHs7gg_ELLllG7PwV8S19wKzqyIw&bvm=bv.67720277,d.ZGU
4Report on Progress on equality between women and men in 2013. Report from the Commission to the European
Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions 2013 Report
on
the
Application
of
the
EU
Charter
of
Fundamental
Rights,
http://www.google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCwQFjAA&url=http%3A%2F%2Fec.e
uropa.eu%2Fjustice%2Fgenderequality%2Ffiles%2Fswd_2014_142_en.pdf&ei=SZiFU4_iFonF7AaupIH4Cw&usg=AFQjCNHAoFN3Y8nnKXrruQN
LR8tkPlkSYw&bvm=bv.67720277,d.ZGU
5
Effectiveness of Institutional Mechanisms for the Advancement of Gender Equality. Review of the
implementation of the Beijing Platform for Action in the EU Member
States”http://eige.europa.eu/content/document/effectiveness-of-institutional-mechanisms-for-the-advancement-ofgender-equality
WSTĘP: Unia Europejska, kobiety i równość płci: Konteksty transformacji
Zmian, jakie zaszły pod wpływem Unii Europejskiej w sytuacji kobiet i organizacji kobiecych w
Polsce nie można rozpatrywać bez wzięcia pod uwagę przynajmniej dwóch ich kontekstów
geopolitycznych i systemowych. Po pierwsze, jak zwróciły/zwrócili uwagę w swoich wypowiedziach
przedstawicielki/ przedstawiciele organizacji pozarządowych, bardzo trudno jest wyabstrahować
wpływ Unii Europejskiej na sytuację w dziedzinie równości płci w Polsce, pokazać ją jako osobną
zmienną odpowiedzialną za zmiany w tym obszarze. Wpływ Unii Europejskiej na równość w dużej
mierze przenika się i zależy od funkcjonowania innych instytucji międzynarodowych, takich jak
Komitet CEDAW, Rada Europy czy Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Nakłada się
on również na politykę krajową, która może go potęgować lub niwelować. Nie należy również
zapominać o tym, że polityka równości płci promowana przez Unię Europejską nie jest jej
oryginalnym wytworem, lecz stanowi kontynuację polityki międzynarodowej realizowanej w ramach
międzynarodowych ruchów kobiecych, w tym przez między innymi przez Organizację Narodów
Zjednoczonych, która od roku 1975 do dziś wpływa znacząco na kształt międzynarodowej politykę
i debaty dotyczącej równości płci.
Po drugie, mówiąc o wpływie Unii Europejskiej na debatę o równości w Polsce warto również
zwrócić uwagę na kwestię zmiany języka. Obecność Polski w UE z pewnością wpływa znacząco
na toczące się dziś w Polsce debaty dotyczące równości, dostarczając argumentów prawnych i
politycznych zarówno jej zwolennikom/zwolenniczkom jak i przeciwnikom/ przeciwniczkom.
Jednocześnie uznanie polityki gender mainstreamingu za jeden z priorytetów UE, skupienie się na
równych szansach kobiet i mężczyzn to przejawy przesunięcia akcentu rozmowy o równości z
praw kobiet (która była centrum debaty do lat 80-tych) na kwestie równości płci (Grabowska
20107). Takie przesunięcie pozwala z jednej strony na włączenie debaty o równości kobiet do
głównego nurtu polityki, ukazanie, że równość nie jest tylko sprawą kobiet, i nie ogranicza się do
tak zwanej sfery prywatnej. Z drugiej jednak strony przeniesienie akcentu z „kobiet” na „płeć”, z
„praw” na „równe szanse” prowadzić może do rozmycia debaty dotyczącej równości i emancypacji:
marginalizacji kwestii związanych z prawami kobiet takimi jak walka a przemocą wobec kobiet,
przemocą seksualną czy prawami reprodukcyjnymi, unikania debaty na temat dominacji, władzy i
mizoginii, które leżą u podstaw kultury patriarchalnej. Ta zmiana więc, choć prowadzi do większej
obecności w debacie publicznej i większej zrozumiałości kwestii równości przez szersze grupy
odbiorczyń i odbiorców, może być jednocześnie interpretowana jako jedno z oblicz backlashu
7
„Od „gender” do „transgender”: ewolucja kategorii płci społeczno- kulturowej w naukach społecznych i
prawie międzynarodowym” Magdalena Grabowska, Tekst opracowany na III seminarium specjalistyczne pt. Gender.
Transpłciowość w ramach Specjalistycznej Szkoły Facylitacji Społecznej na rzecz Przeciwdziałania Dyskryminacji.
wobec ruchu kobiecego i feminizmu.
I. UNIA EUROPEJSKA I POLITYKA RZĄDU NA RZECZ RÓWNOŚCI PŁCI
Według niektórych szacunków aż 70 procent polskiego prawa zmienia się pod wpływem przepisów
Unii Europejskiej. Jednak mimo iż Polska jest państwem członkowskim Unii Europejskiej i ma
obowiązek wdrażać jej prawo, to nadal to od polskiego rządu zależy tempo i zakres zmiany
legislacyjnej. W dziedzinie równości podobnie jak w innych obszarach polityki, dyrektywy Komisji
Europejskiej mają charakter prawa „twardego” i wymagają od Polski bezwzględnego dostosowania
do prawa unijnego. Jakość prawa krajowego zależy jednak także w tej dziedzinie od nastawienia
instytucji krajowych i polityki rządu. Z drugiej strony wpływ Unii Europejskiej na politykę to nie
tylko zmiany prawne, choć są one z pewnością kluczowe, ale również transformacja innych
obszarów polityki, takich jak aktywność instytucji rządowych w dziedzinie równości płci, przede
wszystkim poprzez realizowane programy i projekty skierowane do kobiet, podejście do wdrażania
horyzontalnej zasady gender mainstreamingu oraz transformacja toczących się w rządzie i sferze
publicznej debat dotyczących polityki i polityki społecznej.
1.1 Prawo antydyskryminacyjne i jego stosowanie
Oceniając zmiany prawne w dziedzinie równości, jakie zaszły w Polsce w ciągu ostatnich 10 lat nie
można nie zgodzić się ze stwierdzeniem, że są one zarówno powolne jak i niesatysfakcjonujące.
Przedstawiciele polskich organizacji równościowych, Krzysztof Śmiszek (PTPA) i Dorota
Pudzianowska (Helsińska Fundacja Praw Człowieka”) w opublikowanym w kwietniu 2014 roku w
„Gazecie Wyborczej” artykule wskazywali na pewien paradoks polskiej polityki równościowej. Z
jednej strony pełniąca obecnie (maj 2014) funkcję Pełnomocniczki Do Spraw Równego
Traktowania, Agnieszka Kozłowska-Rajewicz, wykazuje daleko większe zainteresowanie i
zrozumienie dla kwestii równości niż jej poprzedniczka. W 2013 opublikowany został oczekiwany
od dawna Krajowy Program na rzecz Równego Traktowania wyznaczający cele państwowej
polityki w dziedzinie równości. Z drugiej
jednak strony w dziedzinie prawa nie zmienia się
praktycznie nic. W ciągu ostatnich 12 lat przyjęto zaledwie dwa akty prawne, które dostosowują
polskie prawo do przepisów Unii Europejskiej w zakresie dyskryminacji— tylko jeden z nich, słabej
jakości został przyjęty już po wejściu Polski do UE (Śmiszek, Pudzianowska 2014)8.
Najważniejszą zmianą wprowadzoną przez UE w prawie polskim była niewątpliwie zmiana
Kodeksu Pracy, w tym wprowadzenie do niego definicji dyskryminacji — pośredniej i
bezpośredniej, molestowania seksualnego, zakazu działań odwetowych oraz przeniesionego
8
Krzysztof Śmiszek, Dorota Pudzianowska „Równość na bezdrożach”, 5 mają 2014, Gazeta Wyborcza
http://wyborcza.pl/1,75968,15906111,Rownosc_na_bezdrozach.html#ixzz310l3Hivy.
ciężaru dowodu. W latach 2002 – 2010
Kodeks pracy był nowelizowany parę razy co
doprowadziło do dostosowania polskiego prawa pracy do dyrektyw równościowych Unii
Europejskiej. W latach 2003 i 2008 wzmocniono przepisy nakazujące równe traktowanie i
zakazujące dyskryminacji w zatrudnieniu9: uszczegółowione i doprecyzowane zostały pojęcia
„dyskryminacji pośredniej” i „molestowania seksualnego”. Wprowadzone zostały regulacje
gwarantujące ochronę pracowników przed dyskryminacją między innymi zakaz działań
odwetowych wobec pracownika/pracownicy, który podejmuje działania przeciwstawiające się
molestowaniu lub molestowaniu seksualnemu (art. 183a § 7 Kodeksu pracy), pracownik taki nie
może zostać zwolniony z pracy, jej/jego postępowanie nie może być także przyczyną
niekorzystnego
traktowania.
Nowe
przepisy
przyznają
również
ochronę
pracownikowi/pracowniczce udzielającemu pomocy innemu pracownikowi wszczynającemu
postępowanie przeciwko pracodawcy w obszarze traktowania w zatrudnieniu (art. 183e § 2
Kodeksu pracy) - zakres przysługującej mu/jej ochrony jest taki sam jak ten, który posiada
pracownik wnoszący sprawę przeciwko molestowaniu.
Jak sprawdza się nowe prawo pracy w praktyce? Z danych zgromadzonych przez Ministerstwo
Sprawiedliwości wynika, że w latach 2006 - 2009 sądy (rejonowe i okręgowe) rozpoznały 887
spraw wniesionych przez kobiety na podstawie art. 183d Kodeksu pracy z tytułu naruszenia zasad
równego traktowania kobiet i mężczyzn (w 2004 tych spraw było 24)10. W latach 2009-2010
średnia wysokość odszkodowania zasądzonego przez sądy (rejonowe i okręgowe) w sprawach
wniesionych przez kobiety na podstawie ww. artykułu wyniosła ok. 9 tys. zł (około 2 tysięcy euro).
Ważną rolę w kształtowaniu się krajowego orzecznictwa w sprawach dotyczących dyskryminacji na
rynku pracy miały orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Dotyczy to przede
wszystkim podmiotów, które stosują prawo, podmiotów wykonawczych, a więc sądów, jednak
orzecznictwo ETS wpływa również na wyroki sądu najwyższego, który odwołuje się do nich w
swojej pracy. Tak było na przykład w kwestii przeniesionego ciężaru dowodu, w którym Sąd
Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 2006 roku III PK 30/06 opublikowanym w OSPN nr 11-12 z
2007 roku orzekł: „Pracownik powinien wskazać fakty uprawdopodobniający zarzut nierównego
traktowania w zatrudnieniu, a wówczas na pracodawcę przechodzi ciężar dowodu, że kierował się
obiektywnymi powodami…”. Oznacza to, że SN uznaje, że pracownik podnoszący zarzut
dyskryminacji nie musi udowadniać tego faktu, to na pracodawcy ciąży ciężar dowodu, że nie
9
W szczególności, należy tu wymienić: ustawę z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy
oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 213, poz. 2081)1 oraz ustawę z dnia 21 listopada 2008 r. o zmianie
ustawy – Kodeks pracy (Dz. U. Nr 223, poz. 1460, która weszła w życie 18 stycznia 2009 r.)
10
Na podstawie „VII i VIII Sprawozdanie okresowe Rządu Rzeczypospolitej Polskiej z wykonania postanowień
Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet obejmujące okres od 1 czerwca 2002 r. do 31
maja 2010 r.”
dyskryminuje pracownika11.
Przyglądając się statystykom Ministerstwa Sprawiedliwości i statystkom sądowym dotyczącym
stosowania prawa antydyskryminacyjnego w Polsce można powiedzieć że wprowadzone od 2002
roku zmiany w kodeksie pracy przełożyły się na postawy kobiet i praktykę sądową12. Liczba
wnoszonych spraw i zapadające wyroki sugerują, iż jest to prawo znane i stosowane. Dodatkowo
zmiany w Kodeksie Pracy wpłynęły na praktyki pracodawców, zarówno tych publicznych, jak i
prywatnych: wielu z nich wprowadza wewnętrzne regulacje i regulaminy dotyczące równości w
miejscu pracy.
Drugim dokumentem prawnym, który powstał w oparciu o przepisy Unii Europejskiej jest
„Ustawa o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania”.
Jak czytamy w dokumentach rządowych, przygotowana przez urząd Pełnomocniczki ds. Równego
Traktowania ustawa, która została uchwalona
3 grudnia 2010 roku i weszła w życie dniu 1
stycznia 2011 r. ma na celu: „wdrożenie niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie
równego traktowania i uzupełnienie istniejących już regulacji w obszarze równego traktowania”13.
Zdaniem ekspertów i ekspertek dokument, nad którym prace trwały 8 lat, i który został przyjęty
pod groźbą kar nałożonych na rząd Polski za niewprowadzenie w życie przepisów UE (Polsce
groziły kary od 4 do 260 tys. euro za każdy dzień zwłoki),
jedynie w minimalnym stopniu
dostosowuje polskie prawa do przepisów UE. Organizacje pozarządowe, które przez lata
monitorowały powstawanie polskiej ustawy antydyskryminacyjnej stanowczo skrytykowały przyjęty
przez Sejm dokument wskazując na trzy problemy nowej ustawy: 1. wykluczenie niektórych
przesłanek, które mogą stać się podstawą dyskryminacji, 2. niewielki zasięg ochrony
oferowany przez ustawę, 3. niejasny podział kompetencji
i obowiązków pomiędzy
instytucjami rządowymi, które odpowiedzialne są za przeciwdziałanie dyskryminacji.
Po pierwsze, obowiązująca dziś ustawa posługuje się minimalnym katalogiem przesłanek
dyskryminacji przewidywanym przez Unię Europejską. Gwarantując faktyczne przestrzeganie
równości tylko ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne i narodowość, pomija przesłanki
takie jak wiek, niepełnosprawność, orientację seksualną jako podstawę dyskryminacji. Z drugiej
strony, nowe prawo zapewnia wybiórczą ochronę przed dyskryminacją tylko w niektórych
dziedzinach życia takich jak rynek pracy, pomijając inne, takie jak edukacja, ochrona zdrowia,
dostęp do dóbr i usług czy zabezpieczenie społeczne ze względu na niepełnosprawność,
orientację seksualną, religię czy wiek. Organizacje pozarządowe wskazywały na rozmaite
przykłady działań dyskryminacyjnych, na przykład w dziedzinie edukacji czy dostępu do świadczeń
11 http://www.solidarnosc.org.pl/legnica/porady_prawne/rowne_traktowanie_w_zatrudnieniu.html
12 Por. „Prawo antydyskryminacyjne w praktyce polskich sadów powszechnych. Raport z monitoringu” red. Monika
Wieczorek, Katarzyna Bogatko, Warszawa 2013
13W VII i VIII Sprawozdanie okresowe Rządu Rzeczypospolitej Polskiej z wykonania postanowień Konwencji w
sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet obejmujące okres od 1 czerwca 2002 r. do 31 maja 2010 r.
społecznych, których nie bierze pod uwagę nowe prawo. W rządowej ustawie zabrakło np. ochrony
osób niepełnosprawnych w dostępie do dóbr i usług (Kędziora, Siedlecka 2010)14; propozycji
rozwiązania problemów z korzystaniem z bankomatów, czy wejściem do muzeum lub sklepu.
Innym przykładem „dziury” w nowym prawie jest, zdaniem ekspertek i ekspertów, brak ochrony
przez dyskryminacją w edukacji. Problemem, którego nie pomoże rozwiązać nowa ustawa jest na
przykład molestowanie seksualne studentek i studentów przez pracowników wyższych uczelni
(Kędziora, Siedlecka 2010)15.
Po
trzecie,
wreszcie
ustawa
nie
przewiduje
powołania
niezależnego
organu
odpowiedzialnego za przestrzeganie przepisów równościowych, tak jak jest to praktykowane w
zdecydowanej większości krajów UE. Zamiast tego kompetencje podzielono między już istniejące
instytucje: Pełnomocnika Rządu ds. Równego Traktowania i Rzecznika Praw Obywatelskich. W
kompetencjach Rzecznika Praw Obywatelskich znalazły się między innymi: pomoc ofiarom
dyskryminacji, analiza, monitoring i wspieranie równego traktowania, prowadzenie niezależnych
badań dotyczących dyskryminacji, przygotowywanie niezależnego sprawozdania, wydawanie
zaleceń dla władzy. Jednocześnie nie wzięto pod uwagę, że większość tematyki równego
traktowania dotyczy relacji pomiędzy rozmaitymi podmiotami prywatnymi, przede wszystkim w
dziedzinie usług, do której odnoszą się dwie z unijnych dyrektyw, a za nimi - polska ustawa16.
Tymczasem według konstytucji RPO broni obywateli tylko przed naruszaniem ich praw przez
"władze publiczne".
1.2. Działania rządu na rzecz równości płci i gender mainstreaming
Jednak być może najważniejsza, z perspektywy skutecznego wdrażania zasady równości płci, jest
kwestia budżetu przeznaczonego na te działania. Zgodnie z nową ustawą na kwestie równościowe
nie został wyodrębniony osobny budżet w wydatkach państwa, działania te są realizowane ze
środków instytucji za nią odpowiedzialnych i jako zasada horyzontalna we wszystkich działaniach
rządu i instytucji państwowych finansowanych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. W
konsekwencji, większość działań rządu w dziedzinie równości płci finansowana jest właśnie
z funduszy Unii Europejskiej, a więc odpowiada wyznaczonym przez te fundusze
priorytetom, skupia się na kwestiach makroekonomicznych, a równość płci postrzega przez
14
„To ma być ustawa o równości? Ona dyskryminuje”, z Karoliną Kędziorą (PTPA), rozmawiała Ewa Siedlecka,
5
listopada
2010,
gazeta
Wyborcza,
http://wyborcza.pl/1,76842,8615118,To_ma_byc_ustawa_o_rownosci__Ona_dyskryminuje.html#ixzz310a6RDEB
15
http://wyborcza.pl/1,76842,8615118,To_ma_byc_ustawa_o_rownosci__Ona_dyskryminuje.html#ixzz310a6R
DEB
16
Chodzi na przykład o przypadki niewpuszczania Romów do restauracji (ostatnio w Poznaniu), niedostępności
sklepów, kin, banków dla osób niepełnosprawnych.
pryzmat równości szans na rynku pracy: równowagi pomiędzy sferą zawodową i obowiązkami
rodzinnymi i promowania elastyczności na rynku pracy. Z dokumentów rządowych i analizy strony
internetowych wynika, iż projekty realizowane przez instytucje rządowe, przede wszystkim Urząd
Pełnomocniczki ds. Równego Traktowania i Wydziale ds. Równości Kobiet i Mężczyzn na Rynku
Pracy i w Departamencie Analiz Ekonomicznych i Prognoz Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej,
skupiają się w przeważającej większości na realizowaniu bardzo wąsko rozumianej równości jako
mobilności i elastyczności kobiet na rynku pracy w kontekście godzenia ról rodzicielskich i
zawodowych. I tak wśród 324 projektów realizowanych w latach 2002-2010 znalazło się 230
warsztatów podnoszących kwalifikacje zawodowe kobiet, 94 projekty oferujące kursy doszkalające,
78 projektów mających na celu wspieranie przedsiębiorczości kobiet, a tylko 7 projektów
oferujących specjalne innowacyjne programy i inicjatywy lokalne promujące zatrudnienie kobiet,
włączając kreowanie nowych miejsc pracy dla kobiet bezrobotnych i 2 projekty pilotażowe mające
na celu samoorganizację kobiet.
Realizowane w ramach programu EQUAL (2004-2006) projekty rządowe miały „w głównej
mierze na celu wypracowanie i przetestowanie oraz wdrożenie do głównego nurtu polityki
innowacyjnych rozwiązań zapobiegających dyskryminacji i nierówności na rynku pracy w tym
również zwalczanie uprzedzeń wynikających z przypisania stereotypowych ról kobiet i mężczyzn
dotyczących życia rodzinnego i zawodowego”17. Przykładem takiego działania był między innymi
projekt Gender Index zrealizowany przez Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju UNDP i
w partnerstwie m.in. z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej. Celem projektu było
upowszechnienie zarządzania różnorodnością oraz polityki równego traktowania i zwalczania
dyskryminacji ze względu na płeć w miejscu pracy, poprzez opracowanie i promocję modelu
zarządzania firmą równych szans oraz wskaźnika Gender Index - pierwszego w Polsce narzędzia
służącego analizie miejsca pracy z perspektywy równego traktowania ze względu na płeć.
W latach 2007-2013 w ramach programu operacyjnego Kapitał Ludzki, równość płci zapisana
została jako zasada horyzontalna, co spowodowało zwiększenie obecności tematyki równościowej
także w projektach nieskoncentrowanych na tej tematyce. Podejście oparte na gender
mainstreamingu sprawdziło się jednak jedynie częściowo. Zgodnie z definicją sformułowaną przez
Radę Europy, gender mainstreaming to „(re)organizacja, ulepszenie, rozwój i ewaluacja
procesów politycznych polegająca na włączaniu perspektywy równości płci na wszystkich
poziomach i etapach decyzji politycznych przez wszystkich uczestników życia politycznego
zaangażowanych w kształtowanie polityki”. U podstaw polityki gender mainstreamingu leży
przekonanie, że zagadnienia dotyczące istotnymi kryteria rozwiązywania problemów społecznych,
17
VII i VIII Sprawozdanie okresowe Rządu Rzeczypospolitej Polskiej z wykonania postanowień Konwencji w sprawie
likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet obejmujące okres od 1 czerwca 2002 r. do 31 maja 2010 r.
gospodarczych, politycznych. Jednak wdrażanie tak sformułowanej polityki niesie ze sobą wiele
wyzwań i jest problematyczne, nie tylko w Polsce. Po pierwsze, podstawą skutecznego
wprowadzania gender mainstreamingu musi stać się wspólna definicja równości płci,
wypracowana przy współudziale przedstawicielek/li ruchu kobiecego i organizacji równościowych.
Obecność „masy krytycznej” kobiet i mężczyzn posiadających wiedzę na temat równości w
instytucjach jest warunkiem sukcesu polityki mainstreamingu. Jest to jednocześnie warunek, który
nie został spełniony w większości krajów Unii Europejskiej, w tym w Polsce. Z drugiej strony,
ponieważ polityka gender mainstreamingu zakłada wdrażanie równości na każdym szczeblu i na
każdym etapie realizacji zadań administracji publicznej i lokalnej wymaga ona przeszkolenia
całego aparatu państwowego w dziedzinie równości płci, co jest wielkim przedsięwzięciem
logistycznym, na które nie stać większości państw UE. Po trzecie, wreszcie z punktu widzenia
działań antydyskryminacyjnych i dyskryminacji wielokrotnej (krzyżowej) polityka mainstreamingu
powinna odnosić się nie tylko do płci, ale również brać pod uwagę inne przesłanki
dyskryminacji, takie jak na przykład wiek, seksualność, czy rasę. Te i inne problemy związane z
gender mainstreamingiem powodują iż jest on nadal koncepcją sporną i krytykowaną także w
europejskim ruchu kobiecym (Verloo, 200418). Problemy te sprawiają również, że praktycznie w
żadnym państwie UE nie jest to polityka wdrażana całościowo, dominuje fragmentaryczne i
wyrywkowe podejście do gender mainstramingu, które można zaobserwować również w Polsce
(Walby 200319)
W działaniach polskiego rządu polityka gender mainstreamingu odnosi się przede
wszystkim do kwestii mobilności na rynku pracy i promowania równych szans dla kobiet i
mężczyzn na rynku pracy oraz administracji publicznej. Na przykład realizowany w latach
2010-2012 projekt „Gender mainstreaming jako narzędzie zmiany na rynku pracy” realizowany
przez Departament Analiz Ekonomicznych i Prognoz ze środków pochodzących z Programu
Ogólnego PROGRESS miał na celu promowanie prorodzinnych zmian w Kodeksie pracy oraz
wskazanie możliwych sposobów ich wdrażania. Zasada gender mainstreamingu była też tematem
projektu „Równe Traktowanie Standardem Dobrego Rządzenia” realizowanym przez Biuro
Pełnomocnika Rządu do Spraw Równego Traktowania w latach 2011-2012. Projekt ten miał na
celu działania zmierzające do przygotowania administracji rządowej na wszystkich poziomach do
tworzenia i monitorowania prawa oraz opracowywania i wdrażania odpowiednich strategii
uwzględniających zasadę równości. W ramach projektu powołanych zostało 51 Koordynatorów
ds. Równego Traktowania. Koordynatorzy ci mieli zostać powołani w każdym ministerstwie,
18 “Understanding gender mainstreaming in terms of power” Mieke Verloo Athena Working Group 3B, Seminar
"Strategies of Equal Opportunities in Europe" Antwerp 20 and 21 February 2004
19 „Gender mainstreaming: Productive tensions in theory and practice”, Sylvia Walby, Contribution to ESRC Gender
Mainstreaming Seminars, 2003-4.
urzędzie wojewódzkim i wybranych instytucjach publicznych, w których realizacja zasady równego
traktowania i przeciwdziałania dyskryminacji odgrywa kluczową rolę w realizacji zadań i
kompetencji urzędu. Jednak po zakończeniu projektu działania te nie były kontynuowane: Na
przykład tylko niektóre ministerstwa wprowadziły tę zasadę jako obowiązującą w swojej instytucji.
Tak stało się na przykład w Ministerstwie Obrony, gdzie decyzją Nr 108/MON Ministra Obrony
Narodowej z dnia 15 kwietnia 2013 roku powołano Koordynatora do Spraw Równego Traktowania
w resorcie Obrony Narodowej.20
W roku 2013 polska debata o polityce gender mainstreamingu przybrała dość nieoczekiwany
przebieg. W ramach toczącej się w 2013 roku debacie o „ideologii gender” przedstawicielki
Fundacji Feminoteka wraz z wice-marszałkinią Sejmu Wandą Nowicką zwróciły się do Ministerstwa
Rozwoju Regionalnego jako instytucji zarządzającej środkami unijnymi z prośbą o skontrolowanie
beneficjentów środków unijnych. Przedstawicielki Fundacji przypomniały, że w oficjalnym
podręczniku „Zasada równości szans kobiet i mężczyzn w projektach Programu Operacyjnego
Kapitał Ludzki”, wydanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Departament Zarządzania
Europejskim Funduszem Społecznym, czytamy, że „każdy projekt współfinansowany przez Unię
Europejską musi zawierać elementy związane z zasadą równości szans kobiet i mężczyzn (gender
mainstreaming)”, zasada ta jest powinna być normą wdrażaną we wszystkich projektach
realizowanych w całej Polsce21. Przedstawicielki Feminoteki chciały dowiedzieć się w jaki sposób i
czy w ogóle zasada polityki równości płci była realizowana przez organizacje katolickie
przedstawiciele których wraz częścią konserwatywnych polityków i polityczek oraz mediów
występowali
przeciwko realizacji programów równości płci w edukacji. Działaczki organizacji
wskazywały, że projekty unijne były realizowane przez podmioty katolickie we wszystkich 16
województwach w Polsce. Fundusze unijne przyznane na ich realizację to łącznie 61.499.178,14
zł.
Podsumowując, realizowane przez instytucje rządowe projekty skierowane do kobiet, dotyczą
przede wszystkim kwestii makroekonomicznych, skupiają się na równości w sferze gospodarki,
kobiety są w nich zdefiniowane jako osoby zatrudnione/posiadające pracę, lub kobiety
poszukujące pracy. Jednocześnie sposób podejścia do równości ekonomicznej jest oparty na
paradygmacie liberalnym, w którym na przykład problem bezrobocia kobiet widziany jest z
perspektywy braku odpowiednich kwalifikacji, a nie braku miejsc pracy. Zdobycie pracy w takim
podejściu wymaga dostosowania się do wymagań rynku, w czym mają pomóc warsztaty i
20http://www.google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCwQFjAA&url=http%3A%2F%2Fw
ww.dz.urz.mon.gov.pl%2Fzasoby%2Fdziennik%2Fpozycje%2Ftrescaktow%2Fpdf%2F2013%2F04%2FPoz._112_dec._Nr_108.pdf&ei=RSyHU6_LJsSg7AaT6YDYDw&usg=AFQjCN
G16NtLHvwQW-WtxJHIC-6J1gcsxg&bvm=bv.67720277,d.ZGU
21
http://www.feminoteka.pl/news.php?readmore=9446
szkolenia. Tymczasem jak pokazują dane i doświadczenie skuteczności tego typu programów jest
bardzo ograniczona, jedynie wiele kobiet, które wzięło udział w rozmaitych kursach i szkoleniach
nadal nie może znaleźć pracy22.
Formułowanie kwestii nierówności płci w języku dostosowania się do istniejących wymogów
rynku tłumaczy, dlaczego zaledwie niewielki procent projektów nastawiony jest na tworzenie
nowych miejsc pracy, a proponowane przez rząd aktywności skupiają się raczej na
doszkalaniu/przeszkalaniu kobiet, promowaniu elastycznych form zatrudnienia (w tym założenie
własnej firmy czy praca w niepełnym wymiarze). Oceniając działania polskiego rządu na rzecz
równości płci nie sposób nie zgodzić się w oceną Ewy Charkiewicz, która opisując równość płci
promowaną w ramach projektów Unii Europejskiej pisze, że: „fundusze UE wykreowały rynek na
projekty dotyczące aktywizacji zawodowej, gdzie wśród beneficjentów grantów są kobiety –
przedsiębiorczynie. Projekty te nie zwiększają popytu na pracę, skupiają się natomiast na osobach
poszukujących pracy, co wiąże się z neoliberalnym założeniem, iż przyczyna bezrobocia leży po
stronie jednostek” (Charkiewicz 201223). Jednocześnie należy podkreślić, że promowanie
elastycznych form zatrudnienia, w tym zakładania jednoosobowych firm (przedsiębiorczość kobiet)
jako przyczyniających się do zwiększenia równości płci ma ambiwalentne skutki społeczne.
Wzmacnia i legitymizuje patologiczne zachowania wśród pracodawców, takie jak odmowa
zatrudnienia w oparciu o umowę o pracę czy cały etat, co z kolei ogranicza kobietom dostęp do
usług społecznych na przykład opieki zdrowotnej, urlopu macierzyńskiego czy wychowawczego. I
wreszcie, proponowane przez projekty rządowe podejście do równości płci jako pochodnej
procesów makroekonomicznych, nie pozostawia miejsca na debatę dotyczącą innych
aspektów równości czy praw kobiet: takich jak edukacja, zdrowie, w tym zdrowie
reprodukcyjne, dostęp do świadczeń socjalnych i służby zdrowia czy przemoc wobec
kobiet. Skupienie się na rynku pracy, nie pozwala również na analizę przyczyn nierówności, nie
odnosi się do sfery władzy i dominacji, które są podstawą patriarchatu.
1.3 Wpływ Unii Europejskiej na polskie debaty dotyczące równości płci: opieka nad dziećmi,
urlopy ojcowskie i kobiety w zarządach spółek
Z powodów wymienionych powyżej: słabego umocowania prawnego i instytucjonalnego
22
zob. np. Gender mainstreaming do nikąd. Analiza dokumentów i programów bezzwrotnych dotacji UE 20072011”,Ewa Charkiewicz Referat na konferencji NEWW i Fundacji Róży Luksemburg „Pieniądze też mają płeć”,
Gdańsk, 17 maja 2012 oraz „Skuteczna Aktywizacja badanie i analiza skutecznosci oddziaływania na rynek pracy
wybranych form aktywizacji zawodowej bezrobotnych, finansowanych z Funduszu Pracy, w województwie
swietokrzyskim w latach 2008-2009”
23„Gender mainstreaming do nikąd. Analiza dokumentów i programów bezzwrotnych dotacji UE 2007-2011”,Ewa
Charkiewicz Referat na konferencji NEWW i Fundacji Róży Luksemburg „Pieniądze też mają płeć”, Gdańsk, 17 maja
2012.
kwestii równości płci w polityce państwa,
braku woli politycznej i osobnych środków
budżetowych przeznaczonych na realizację polityki równości płci, a także wąskiego
rozumienia równości płci jako kwestii odnoszącej się ściśle i jedynie do rynku pracy i
zatrudnienia, wpływ UE na rzeczywistość społeczną i polityczną polski nie ma charakteru
zintegrowanego, systemowego. Zmiana, do której dochodzi pod wpływem UE, ma raczej
charakter „miękki”, Unia Europejska kształtuje i wpływa na debaty publiczne poprzez sugerowanie
pewnych tematów czy kierunków debat. Rozwiązania dyskutowane na form europejskim
wyznaczają kierunki zmian, a przykłady rozwiązań zastosowanych w innych krajach członkowskich
mogą stać się inspiracją w debatach nad kwestiami takimi jak opieka nad dziećmi, urlopy ojcowskie
czy obecność kobiet w zarządach spółek. I choć nie zawsze wpływ UE na
debaty
publiczne/polityczne w Polsce zwieńczony jest sukcesem, co widać na przykładzie urlopów
ojcowskich czy kwot dla kobiet w zarządach spółek, można argumentować, że wpływają one na
zmianę jakości debaty publicznej i świadomości obywateli.
Jednym z celów wyznaczonych na sesji Rady Europejskiej w Barcelonie w 2002 roku, jest
osiągnięcie wysokiego poziomu opieki nad dziećmi w wieku od 3 do 6 lat, w tym zapewnienie
opieki 90 procentom dzieci we wszystkich krajach UE. Jak wynika z raportu Komisji Europejskiej
opublikowanego w 2013 roku (Komisja Europejska 2014) w chwili obecnej rodzice aż 83 procent
dzieci w Europie ma możliwość skorzystania z taniej opieki dziennej. Jednak sytuacja różni się w
zależności od kraju, podczas gdy w Danii poziom opieki wynosi 98 procent, kraje takie jak
Rumunia, Polska Chorwacja, Bułgaria i Litwa nie osiągnęły nawet 70%. Z badań EUROSTATU
wynika, że w Polsce dostęp do taniej opieki ma zaledwie 43 procent dzieci (Komisja
Europejska 2014).
W ciągu ostatnich kilku lat polityka polskiego rządu, przynajmniej częściowo nakierowana jest
na zwiększenie liczby dzieci w przedszkolach tak, aby sprostać założeniom strategii lizbońskiej.
Cele wyznaczone przez UE wpłynęły tu także korzystnie na zmiany w prawie. Funkcjonujący od
2011 program MALUCH to inicjatywa rządowa mająca na celu zwiększenie liczby miejsc opieki dla
najmłodszych dzieci. W ostatniej edycji programu z roku 2014 dofinansowanie na stworzenie
takich miejsc może wynieść nawet 80 proc. kosztów projektu (w obecnej edycji programu
dostępnych jest 101 mln zł.) zgłoszonych przez jednostki publiczne, ale również prywatnych
przedsiębiorców. Realizacja programu MALUCH jest możliwa dzięki zmianom w następującym w
konsekwencji ustawy żłobkowej z 2011 i jej nowelizacji z 2013 r.,
zgodnie z którymi
o
dofinansowanie opieki nad małymi dziećmi może ubiegać się więcej podmiotów - nie tylko gminy,
ale również osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające
osobowości prawnej (zgdnie z nowelizacją ustawy z 2013 dotacja na ustanowienia jednostki
opiekuńczej może wynieść do 80 proc. Kosztów)24.
Mniej trwały wpływ miała Unia Europejska na polską debatę na temat urlopu ojcowskiego. W
dokumentach Unii Europejskiej czytamy, że zrównoważony podział obowiązków rodzicielskich
pomiędzy oboje rodziców, wpływa pozytywnie na promowanie równość płci na rynku pracy. Jednak
udział ojców w obowiązkach rodzicielskich jest nadal niezwykle niski, w całej Unii Europejskiej
wynosi zaledwie 19 procent. Powyżej 20 procent ojców bierze urlop po urodzeniu dziecka w Belgii,
Danii, czy Szwecji. Jednak w krajach takich jak Czechy, Hiszpania, Węgry, Polska i Słowacja,
mniej niż 5 procent mężczyzn korzysta z możliwości wzięcia urlopu po urodzeniu dziecka. W
Polsce kwestia urlopów ojcowskich była dyskutowana już od 2008 roku, kiedy „Gazeta Wyborcza”
po raz pierwszy wprowadziła ten temat do debaty medialnej promując ideę urlopu
„tacierzyńskiego”. W efekcie między innymi tej akcji od stycznia 2012 ojcowie mogą wziąć w dwa
tygodnie płatnego urlopu w ciągu 12 miesięcy od urodzenia dziecka. Jednak zmiany w prawie nie
przekładają się na praktykę społeczną: w styczniu 2012 na ojcowskim było tylko 75 mężczyzn, ale
w maju - 1,6 tys.
Małe zainteresowanie urlopem ojcowskim doprowadziło do wznowienia debaty na temat
urlopów rodzicielskich w Polsce. W listopadzie 2012, kancelaria prezydenta RP Bronisława
Komorowskiego zorganizowała debatę pt. „Między pracą a domem. Kto wychowa nasze dzieci”,
na którą zaproszono przedstawicieli organizacji pozarządowych, ministra pracy i polityki społecznej
Władysława Kosiniaka-Kamysza i ministrę-pełnomocniczkę Rządu ds. Równego Traktowania
Agnieszkę Kozłowską-Rajewicz. W 2013 do tematu powróciła również „Gazeta Wyborcza”, która
wraz z Instytutem Spraw Publicznych i Kongresem Kobiet, w ramach cyklu "Weź urlop, ojcze"
zachęcała ojców do korzystania z urlopów, a rząd do zmiany statusu urlopu ojcowskiego z
dobrowolnego na obowiązkowy25. Podczas dyskusji na temat urlopów ojcowskich, która toczyła się
na przełomie 2012-2013 przykłady krajów Unii Europejskiej, przede wszystkim Szwecji, gdzie
zmiany prawne połączono z kampanią społeczną o dużym zasięgu, funkcjonowały jako dobre
praktyki dla Polski. Gościem jednej z debat organizowanych przez „Gazetę” był ambasador
Szwecji w Polsce. Staffan Herrström zachwalał model szwedzki, w którym urlop rodzicielski trwa 13
miesięcy (w tym po dwa dla matki i ojca), a opiekujący się otrzymują 80% wynagrodzenia.
Ambasador powoływał się również na badania, które dowodzą, że PKB Unii Europejskiej mógłby
wzrosnąć o 27 procent, gdyby kobiety były aktywne na rynku pracy w tym samym wymiarze co
mężczyźni (Suchecka 2013)26.
24
http://www.mpips.gov.pl/wsparcie-dla-rodzin-z-dziecmi/nowe-rozwiazania-prorodzinne/opieka-nad-dziecmi/
25 http://wyborcza.pl/wezurlopojcze/0,0.html
26„ Urlopy ojcowskie zwiększają szanse na podwyżkę i ograniczają spożycie alkoholu” Justyna Suchecka 12, lipca
2013, Gazeta Wyborcza.
Chociaż zwolenniczką dłuższego, obowiązkowego urlopu ojcowskiego była między innymi
Pełnomocniczka ds. Równego Traktowania Agnieszka Kozłowska-Rajewicz, na wiosnę 2013 roku
rząd przesłał do Sejmu niezmieniony projekt rocznych urlopów rodzicielskich. Nie wydzielił części
tylko dla ojca, utrzymał zasadę, że cały urlop trzeba wykorzystać w pierwszym roku życia dziecka.
Kongres Kobiet odpowiedział na tę decyzję w liście do premiera: „W obecnym kształcie ustawa
osłabi pozycję kobiet na rynku pracy i umocni stereotypy zamykające kobietę w roli opiekunki
»domowego ogniska«. Z kolei publicysta GW Piotr Pacewicz
dowodził, że decyzja ta jest
sprzeczna z rządowym programem "Polska 2030", w którym czytamy że: „wysokiej dzietności
sprzyja przezwyciężenie dwóch konfliktów - trudności łączenia pracy zawodowej kobiet z
ich aktywnością prokreacyjną oraz konfliktu kulturowego w postrzeganiu ról kobiet i
mężczyzn w społeczeństwie i na rynku pracy” (Pacewicz 2013)27
Podobnie nieciekawie zapowiadają się losy zapoczątkowanej przez Unię Europejską i
organizacje pozarządowe debaty na temat udziału kobiet w zarządach spółek. Z raportu Komisji
Europejskiej wynika, iż dla całej Unii Europejskiej wyniósł, on w 2013 roku zaledwie 17,8%: tylko
2,8% kobiet jest dyrektorkami naczelnymi europejskich spółek, a 4,8% szefowymi zarządu.
Podobnie jak w innych kwestiach związanych z równością płci kraje UE różnią się w tej kwestii
między sobą: Finlandia może się pochwalić się 30%-owym udziałem kobiet w zarządach, a Malta
jedynie 2%-owym. W Polsce odsetek ten wynosi 12,3% (w 2013 roku) (Komisja Europejska 2014).
Z raportu Komisji Europejskiej wynika, że widoczne zmiany w obecności kobiet w zarządach
spółek zaszły w ośmiu krajach, spośród których Estonia, Belgia, Holandia, Francja i Włochy
wprowadziły zmiany legislacyjne. Francja jest w tej dziedzinie liderką, dzięki uchwalonemu w
2011 prawu — w którym ustalono kwoty na poziomie 20% do 2014 i 40% do 2017 roku — udział
kobiet w zarządach spółek wzrósł trzykrotnie w ciągu ostatnich 3 lat (Komisja Europejska 2014).
W Polsce debata dotycząca liczby kobiet w zarządach spółek toczy się od kilku lat. Wprowadzenie
kwot w zarządach spółek było jednym z najważniejszych postulatów odbywającego się w 2011
roku, III Europejskiego Kongresu Kobiet, który postulował wprowadzenie
30%-owej kwoty w
zarządach spółek skarbu państwa do 2013 roku (40% do 2017 roku), a w zarządach spółek
notowanych na giełdzie do 2015 roku (40% do 2020 r.) Działaczki Kongresu przekonywały wtedy,
że działania na poziomie ustawowym są konieczne, aby osiągnąć zamierzony efekt.
Zainspirowane przykładami z Unii Europejskiej i przede pod wpływem krajowych organizacji,
Ministerstwo Gospodarki także podjęło temat obecności kobiet w zarządach spółek. Pod koniec
2013 roku wiceminister Ilona Antoniszyn-Klik zapowiedziała rozpoczęcie debaty na temat
wprowadzenia kwot w zarządach spółek. Jednocześnie niejako uprzedzając krytykę pomysłu ze
strony biznesu wiceminister stwierdziła oględnie:
27
„Na pewno nie będziemy próbowali wbrew
„Donald Tusk nie czuje kobiet” Piotr Pacewicz, 2 maja 2013
biznesowi wprowadzać zmian. Ale jest bardzo dużo argumentów za tym, żeby parytety były
wprowadzone. Trzeba jasno powiedzieć – w firmach, które są w części albo w równych częściach
zarządzane
przez
obydwie
płci,
jest większa efektywność
gospodarcza,
jest
większa
innowacyjność”. Taki ton sugeruje raczej pozostanie na etapie debaty niż możliwość rzeczywistej
zmiany prawa w tym zakresie28.
II. ORGANIZACJE KOBIECE I UNIA EUROPEJSKA: OCZEKIWANIA I RZECZYWISTOŚĆ
W sytuacji, gdy instytucje rządowe traktują swoje zobowiązania dotyczące równości płci i
zapobiegania dyskryminacji w sposób powierzchowny i/lub niezdecydowany, organizacje
pozarządowe stają się głównymi podmiotami dążącymi do wdrażania i przestrzegania zasady
równości w różnych dziedzinach życia społecznego i politycznego. Przejmowanie czy też
cedowanie na organizacje pozarządowe pracy/obowiązków państwa, oraz wchodzenie
organizacji pozarządowych w rolę „stróża” państwa w dziedzinie równości nie jest zjawiskiem
nowym, nie jest ono również charakterystyczne dla działań organizacji w kontekście członkostwa
Polski w Unii Europejskiej (Fuszara 2009)29. Jednak także w ciągu ostatnich 10 lat i także w
kontekście polskiego członkostwa w UE organizacje pozarządowe znalazły się w sytuacji
konieczności monitorowania działań rządu na rzecz równości i wypełniania luk w realizacji przez
państwo zobowiązań za rzecz równości (Fuszara 2009).
Z punktu widzenia organizacji pozarządowych wpływu Unii Europejskiej na ich pracę nie da się
określić jako jednoznacznie pozytywny lub negatywny. Po pierwsze, w zależności od profilu,
„wieku”, zasięgu i możliwości instytucjonalnych organizacje w różny sposób „doświadczyły” zmiany,
jaka zaszła pod wpływem Unii Europejskiej. Po drugie, zmiana sytuacji organizacji pozarządowych
jest wielowymiarowa, odnosi się zarówno do zmian sposobów finansowania, jak i kierunków
działania,
zasięgu
i
usytuowania
organizacji
w
relacjach
w
instytucjami
krajowymi
i
międzynarodowymi. Pozytywnym zmianom w jednym aspekcie działania, może towarzyszyć
rozczarowanie w innych. I tak choć dla wielu organizacji pozarządowych okres ostatnich 10 lat
oznaczał otwarcie na nowe partnerstwa z NGO-sami w Polsce i za granicą, otwarcie na nowe
grupy odbiorców i znaczący postęp w dziedzinie zdobywania funduszy europejskich, ich
relacje z państwem pod wieloma względami nie uległy zmianie. Nadal są one traktowane
przedmiotowo, a partnerstwa zawierane z tak zwanymi partnerami społecznymi polski rząd traktuje
instrumentalnie: są one wciąż i w wielu przypadkach „partnerstwami pozornymi” (Fuszara 2009).
Zmianę, jaka zaszła w sytuacji organizacji pozarządowych pod wpływem Unii Europejskiej
należałoby oceniać nie w perspektywie 10, ale przynajmniej 15 ostatnich lat. Organizacje
28 http://www.forbes.pl/parytety-w-radach-nadzorczych-spolek-resort-gospodarki-namawia,artykuly,176005,1,1.html
29 2009 Współpraca czy Konflikt, Unia Europejska, Państwo i kobiety Małgorzata Fuszara, Magda Grabowska, Joanna
Mizielinska i Joanną Regulską, Warszawa:Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne.
pozarządowe bardzo mocno bowiem zaangażowany się już w latach 2000-2004 w proces akcesji
Polski do UE. Wiele działaczek organizacji pozarządowych wierzyło początkowo, że Unia
Europejska może być swoistym remedium na konserwatyzm polskiej polityki i backlash w stosunku
to praw kobiet, który stał się domeną transformacji (Fuszra, Grabowska, Mizielińska, regulska
2009). Oczekiwano, że UE wpłynie pozytywnie na zmiany prawne i „wymusi“ na polskim rządzie
równościową postawę w dziedzinie praw kobiet. Jednak bardzo szybko przyszło rozczarowanie.
Krytycznym momentem refleksji był 2002 rok, kiedy rząd Leszka Millera porzucił zobowiązanie do
zmiany obowiązującej ustawy o przerywaniu ciąży na rzecz uzyskania poparcia Kościoła
Katolickiego dla wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Bardzo wcześnie, i znacznie przed
wejściem Polski do UE organizacje kobiece, zdobyły więc świadomość możliwości i ograniczeń,
jakie niesie ze sobą członkostwo w UE w dziedzinie praw kobiet. Dość wcześnie także, bo już na
początku polskiego członkostwa w UE organizacje miały też świadomość tego, iż konieczne
będzie wypracowanie strategii działania odpowiadającym nowej sytuacji geopolitycznej
(Fuszara, Grabowska, Mizielińska, Regulska 2009).
Przyglądając się ostatnim 10 czy 15 latom można powiedzieć, że Unia Europejska wpłynęła na
działalność organizacji pozarządowych przynajmniej na trzech poziomach: przyczyniła się do
zmiany źródeł finansowania, wpłynęła na kierunki działania organizacji i umiejscowienie
organizacji w relacjach z instytucjami międzynarodowymi, krajowymi, oraz nowymi grupami
odbiorców i odbiorczyń (m.in. pracownicy/czki służb publicznych, administracji publicznej i lokalnej
i przedstawiciele biznesu). Dla wielu z organizacji początek obecności Polski w UE był okresem
najtrudniejszym,
wymagającym
procesem
„uczenia
się”
Unii,
poznawania
i
rozumienia
mechanizmów finansowych i politycznych wspólnoty. Wiązało się to zarówno z weryfikacją
oczekiwań organizacji co do dostępności funduszy europejskich, jak nadziei wiązanych ze
współpracą z istniejącymi na poziomie europejskim organizacjami lobbującymi na rzecz równości
płci takimi jak Europejskie Lobby Kobiet. Dla wielu organizacji okres ostatnich 10 lat był też lekcją
tego, na ile obecność Polski w UE wpływa na ich relację z państwem, i pozycję w debacie
politycznej, której stroną jest reprezentująca poziom ponadnarodowy Unia Europejska. Z czasem
polskie organizacje kobiece i równościowe nauczyły się funkcjonować i skutecznie działać w
nowym porządku geopolitycznym.
2.1 Sytuacja finansowa
Dla wielu polskich organizacji pozarządowych, wejście Polski do Unii Europejskiej w 2004 to
przede wszystkim przełom w sposobach finansowania ich działalności. Jeszcze pod koniec lat 90tych wiele kobiecych NGO-sów finansowana była na podstawie tak zwanych grantów
instytucjonalnych przekazywanych najczęściej przez duże instytucje ze Stanów Zjednoczonych lub
Europy
Zachodniej.
Takie
finansowanie
wykształcało
długoletnią
współpracę
pomiędzy
grantodawcą i grantobiorcą gwarantującą organizacjom pozarządowym dość dużą autonomią w
definiowaniu i realizowaniu swojej misji i celów działania; dobra kooperacja pozwalała podmiotom
na poziomie lokalnym negocjować, które działania i strategie są najbardziej potrzebne. Jednak już
od początku lat 2000, kiedy negocjacje Polski z Unią Europejską rozpoczęły się na dobre, ta
sytuacja zaczęła się zmieniać. Jak powiedziała w wywiadzie jedna z przedstawicielek
międzynardowej orgnizacji pozarządowej w tym czasie kraje kandydackie, w tym Polska zaczęły
być postrzegane przez wielu dotychczasowych fundatorów, jako obszar finansowania Unii
Europejskiej a więe również jako nie potrzebujące dotychczasowych środków. Skutkowało to
znaczącym zmniejszeniem środków dostępnych dla organizacji kobiecych lub/i wycofaniem się
dużych instytucji finansujących działalność pozarządową w Europy Wschodniej i spowodowało, że
już okresie negocjacji z Unią Europejską, organizacje pozarządowe zaczęły przyglądać się nowym
możliwościom finansowym dostępnym w ramach UE. Część z nich liczyła na to, że przystąpienie
Polski do UE będzie wiązało się dużym napływem pieniędzy do trzeciego sektora. Choć te
oczekiwania, przynajmniej częściowo okazały się słuszne, nie dla wszystkich organizacji, i nie od
razu pieniądze unijne stały się dostępne.
Dla wielu polskich organizacji kobiecych rok 2004, który miał być pozytywnym przełomem w
działalności organizacji był rokiem kryzysu: kobiece NGO-sy znalazły się w nowym nieznanym
krajobrazie finansowym, którego zgłębienie zajęło kilka lat. Po pierwsze, polskie organizacje
pozarządowe zaczęły w pełni korzystać z funduszy europejskich w momencie zmiany
europejskiego paradygmatu finansowania równości płci. O ile jeszcze w latach 2004-2006
miały one dostęp do przeznaczonych wyłącznie na równość środków w ramach programu EQUAL,
od 2007 równość płci stała się zasadą horyzontalną funduszy unijnych. Oznaczało to z jednej
strony, że równość staje się zasadą horyzontalną obecna we wszystkich projektach, z drugiej zaś,
że w schemacie finansowym Unii Europejskiej nie istnieje program, który skupiałby się jedynie na
równości płci. (Wyjątkiem pozostał tu program DAPHNE, którego celem jest walka z przemocą
wobec kobiet. Z punktu widzenia wymogów merytorycznych (ograniczenie do kwestii przemocy),
ale przede wszystkim formalnych (wymóg partnerstwa międzynarodowego i wysokiego wkładu
własnego) dla wielu potencjalnych beneficjentów, takich jak kobiece organizacje pozarządowe, jest
on nieosiągalny). Po drugie, dostępność funduszy europejskich wiązała się rozmaitymi
wyzwaniami formalnymi, w tym płynności finansowej, wkładu własnego, czy poręczenia, które,
szczególnie dla mniejszych organizacji były i nadal są ogromną przeszkodą w ubieganiu się o
finansowanie z Unii Europejskiej. Po trzecie, w obszarze działania na rzecz równości płci pojawiły
się nowe podmioty, konkurujące z organizacjami pozarządowymi w procesie aplikowania o
fundusze europejskie. Były to zarówno jednostki administracji publicznej jak i firmy prywatne,
przedsiębiorstwa i organizacje- instytucje specjalizujące się w aplikowaniu czy facylitacji procesu
ubiegania się o fundusze europejskie. Podmioty te specjalizowały i specjalizują się nie tylko w
projektach dotyczących równości płci, ale także realizacji innych zleceń UE:
przygotowaniu
konkursów grantowych, monitoringu i audytach grantów. Analiza Ewy Charkiewicz pokazuje że do
1 sierpnia 2011 zaledwie 4,52 % środków przeznaczonych na projekty dotyczące kobiet trafiło do
organizacji kobiecych, dla NGO-sów (fundacji i stowarzyszeń, w tym prowadzących działalność
gospodarczą) 23,58 %, do administracji publicznej i samorządów 17 %, a do firm 44,8 %
(Charkiewicz 2012).
Dużym wyzwaniem, szczególnie na początku okazał się dla organizacji pozarządowych wymóg
partnerstwa krajowego bądź zagranicznego. W pierwszym okresie członkostwa Polski w Unii
Europejskiej stanowił jedną z najważniejszych przeszkód w aplikowaniu o dofinansowanie w
ramach dużych programów europejskich. W tej sytuacji wiele organizacji przyjęło
mniej lub
bardziej świadomie strategię „uczenia się” się rzeczywistości finansowej UE poprzez wchodzenie
w partnerstwa z większymi organizacjami, bądź instytucjami w Polsce i za granicą. Dobrym
przykładem jest tu realizowany przez Fundację Feminoteka, projekt Gender Index, którego
parterami był UNDP, Szkoła Główna Handlowa i Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Strategia
ta komponowała się z obecnym wśród organizacji ze „starych” państw członkowskich, trendem,
„poszukiwania” organizacji z Europy Wschodniej, jako nowych partnerek do międzynarodowych
projektów finansowanych przez UE. Rozwijanie partnerstw z organizacjami z Europy Zachodniej
łączyło się w „otwarciem“ na nowe źródła wiedzy i doświadczeń. Z drugiej jednak strony,
problemem dla polskich organizacji była konieczność elastycznego podejścia do celów swojej
działalności, która niejednokrotnie wiązała się z koniecznością dopasowywania swoich działań do
misji lidera/ki projektu czy priorytetów programu UE, w ramach którego realizowany był wniosek.
Od roku 2006-2007 polskie organizacje kobiece coraz częściej zaczęły również występować w
roli liderek dużych, systemowych projektów realizowanych dzięki funduszom europejskim.
Przykładem może tu być, realizowany przez Fundację Feminoteka, Polskie Towarzystwo Prawa
Antydyskryminacyjny w latach 2010-2013 projekt „Równość standardem dobrego samorządu”,
którego celem było wsparcie urzędów samorządu terytorialnego w Polsce we wdrożeniu polityki
równości i przeciwdziałania dyskryminacji30. W latach 2009-20120 wśród organizacji kobiecych
kilka podmiotów, w tym Demokratyczna Unia Kobiet, Fundacja Feminoteka, Fundacja Inicjatywa
Kobiet Aktywnych, Fundacja Centrum Praw Kobiet Oddział w Łodzi i Stowarzyszenie Kobiet
Aktywnych „Inspiracja” pozyskały granty rzędu od blisko miliona do 3,5 miliona złotych co stanowi
26,8 % wszystkich dotacji pozyskanych przez kobiece organizacje (Charkiewicz 2012).
2.2 Kierunki działania
30 http://rownoscwsamorzadzie.pl/
Pozyskując środki finansowe z Unii Europejskiej organizacje pozarządowe przyjęły nieco inną niż
rząd strategię co do ich wykorzystywania. Działacze i działaczki jeszcze przed wejściem Polski do
UE zdali sobie sprawę, iż promowana przez Unię Europejską wizja równości jako pochodnej
interesów makroekonomicznych, nie do końca pokrywa się misją prowadzonych przez nie działań.
Polskie NGO-sy starały się więc wypracować strategię, która pozwoliłaby na elastyczność w
wykorzystaniu pieniędzy z UE, a jednocześnie nie ograniczałaby— tak jak dzieje się w przypadku
instytucji rządowych— działań jedynie do sfery gospodarczej i równości płci na rynku pracy.
Porównując projekty realizowane przez rząd i NGO-sy można odnieść wrażenie, że te ostatnie w
wielu przypadkach potrafiły znaleźć sposób na podejmowanie tematów nieskoncentrowanych na
gospodarce. Przykładem mogą być projekty realizowane w ramach partnerstw międzynarodowych
w programie DAPHNE, przez organizacje takie jak La Strada, Kampania Przeciw Homofobii i
Feminoteka. W latach 2010-2011 KPH była na przykład partnerem projektu „Lekcja równości”,
którego celem była edukacja antyhomofobiczna uczniów i nauczycieli. Rezultatem projektu
realizowanego w ramach DAPHNE stała się między innymi publikacja zatytułowana „Postawy i
potrzeby kadry szkolnej i młodzieży wobec homofobii w szkole”31. Innym przykładem działania
realizowanego w ramach programu DAPHNE jest projekt: „Staying Safe Online: Gender and
Safety on the Internet” realizowany od 2013 roku w Polsce przez Fundację Feminoteka32. Jego
celem jest przeciwdziałanie cyber-przemocy wobec dziewcząt poprzez działania badawcze i
edukacyjne.
Także poza projektami realizowanym w programie DAPHNE polskie organizacje pozarządowe,
zdołały uzyskać unijne dofinansowanie na projekty nie związane z rynkiem pracy. Przykładem
może tu być projekt Kampanii Przeciw Homofobii „Europejska sieć na rzecz prawnego wsparcia
praw osób LGBT”, który został dofinansowany przez Komisję Europejską w ramach programu
„Prawa Podstawowe i Obywatelstwo 2007-2013”. Podobnie, realizowany przez fundację Miejsce
Kobiet projekt „Wracam do siebie”, który ma na celu reintegrację kobiet osadzonych w Areszcie
Śledczym Warszawa Grochów, jest współfinansowany z Funduszy Europejskiego Obszaru
Gospodarczego w ramach programu „Obywatele dla Demokracji”. Innym przykładem działania
nieskoncentrowanego na rynku pracy, realizowanego przez organizację równościową w
partnerstwie z inna instytucją jest projekt Towarzystwa Edukacji Antydyskryminacyjnej „Równość i
różnorodność – praktycznie”. To partnerskie przedsięwzięcie TEA i Funduszu Współpracy
realizowane w latach 2011 – 2013 służyło przeciwdziałaniu dyskryminacji ze względu na
różnorodne przesłanki i zapoznania organizacji, które zwykle wyspecjalizowane są w
31
Projekt realizowany był dzięki wsparciu uzyskanemu z Komisji Europejskiej z Dyrekcji Generalnej ds.
Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa, w ramach programu Daphne III.
32 http://www.medinstgenderstudies.org/staying-safe-online-gender-and-safety-on-the-internet/
przeciwdziałaniu dyskryminacji związanej z jedną cechą prawnie chronioną, np. płeć czy
niepełnosprawność, z horyzontalnym podejściem do przeciwdziałania dyskryminacji33. Z kolei
historii kobiet poświęcono realizowany przez Fundację przestrzeń Kobiet projekt „Herstorie. O
(nie)zwykłych kobietach”. Projekt ten jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w
ramach Europejskiego Funduszu Społecznego34.
2.3. Umiejscowienie: zmiana skali działania i punktu odniesienia
Już latach 90-tych Unia Europejska stała się najważniejszą, obok Organizacji Narodów
Zjednoczonych, ponadnarodową przestrzenią działalności polskich organizacji kobiecych. Jeszcze
przed 2004 rokiem, w okresie negocjacji Polski z UE, polskie NGO-sy stanęły przed pytaniem o to,
w jaki sposób interesy ich i kobiet z Europy Środkowo-Wschodniej będą reprezentowane na forum
wspólnoty (Grabowska, Regulska 2009). Początkowo niektóre działaczki wiązały duże nadzieje ze
zbiorową reprezentacją kobiet z regionu, jaką zapewnić im miało Europejskie Lobby Kobiet (EWL),
organizacja która na poziomie europejskim lobbuje na rzecz praw kobiet. Jednak już w 2004 roku
wiadomo było, że w Polsce, proponowany przez EWL model parasolowej reprezentacji
narodowej się nie sprawdzi. Z jednej strony różnice pomiędzy strategiami i celami polskich
organizacji powodowały, iż trudno było im skupić się pod
egidą jednej organizacji i stworzyć
jednolitą „polską” reprezentację w EWL. Z drugiej zaś strony wątpliwości i obawy polskich
działaczek budził sposób formułowania celów i programu działań EWL: wiele z nich uważało i
nadal uważa, że zbiorowa reprezentacja organizacji kobiecych na poziomie UE nie bierze pod
uwagę różnic pomiędzy sytuacją w różnych regionach, między innymi różnic w sytuacji kobiet w
„nowych” i starych krajach członkowskich (Grabowska i Regulska 2009).
W konsekwencji niejakiego rozczarowania istniejącymi mechanizmami reprezentacji w
przestrzeni politycznej Unii Europejskiej polskie organizacje kobiece zaczęły już w 2004 roku
budować własne strategie obecności w Unii. Jednym ze sposobów na zaangażowanie w politykę
na poziomie europejskim było wchodzenie w partnerstwa z instytucjami i organizacjami
europejskimi i międzynarodowymi. Przykładowo, Koalicja KARAT pracowała na poziomie Unii z
Komisją Europejską i przedstawicielami Parlamentu Europejskiego na rzecz włączenia kwestii
„równości płci” do powstającej strategii
polityki sąsiedzkiej EU. Pracując jednocześnie z
przedstawiciel(k)ami instytucji UE i działaczkami organizacji kobiecych z krajów „sąsiedzkich”
KARAT ulokował się roli pośredniczki pomiędzy „wschodem” i „zachodem” Europy. W roku 2006
Koalicja gościła doroczną konferencję WIDE (Warszawa, czerwiec), która skupiła się na omówieniu
kwestii państwowych i ekonomicznych z perspektywy kobiet ze wschodu, zachodu i południa.
33 http://www.tea.org.pl/pl/SiteContent?subitem=rownosc_i_roznorodnosc___praktycznie
34 http://herstorie.wordpress.com/
Celem spotkania było zacieśnieniu współpracy z organizacjami takimi jak WIDE i budowaniu
transnarodowej współpracy, pomiędzy krajami UE i byłego Związku Radzieckiego. Rok później
Koalicja KARAT zorganizowała również seminarium „Polityka sąsiedztwa UE a kobiety”, którego
celem było dostarczenie kobietom w krajów stowarzyszonych z UE i sąsiedzkich narzędzi do
współpracy/ komunikacji z rządami ich krajów i podzielenie się doświadczeniami z wykorzystania
UE w kontaktach z władzami. Podczas seminarium działaczki organizacji krajów UE dzieliły się
doświadczeniem z kobietami z Białorusi, Gruzji Mołdawii i Ukrainy.
Innym przykładem uobecniania organizacji pozarządowych z „nowych” krajów członkowskich
była współpraca sieci ASTRA w opracowaniu raportu ESTRELA pod koniec 2013. ASTRA
współpracowała jako organizacja ekspercka z Komisją Praw Kobiet i Równouprawnienia
Parlamentu
Europejskiego
nad
dokumentem
skupiającym
się
na
zdrowiu
i
prawach
reprodukcyjnych kobiet w Unii Europejskiej35. Raport domagał się przyjęcia przez Parlament
Europejski rezolucji popierającej prawo do legalnej aborcji i edukacji seksualnej także w kontekście
praw osób LGBT. Niestety pod koniec 2013 Parlament Europejski odrzucił progresywny raport
ESTRELA o zdrowiu i prawach reprodukcyjnych i seksualnych, co zinterpretowane zostało przez
autorkę raportu i niektórych komentatorów jako przejaw backlashu przeciwko prawom kobiet w
Parlamencie Europejskim, dotychczas uznawanym za jedną z najbardziej progresywnych instytucji
UE w tej dziedzinie36.
Podczas gdy regionalne koalicje takie jak Koalicja KARAT czy ASTRA wydają się być bardziej
aktywne w działaniach w samej Unii Europejskiej, mniejsze organizacje i organizacje skupiające
się na działaniach w kraju, wykorzystują Unię Europejską jako „straszaka” w swoich relacjach z
instytucjami krajowymi. Strategia ta używana przez NGO-sy już w okresie negocjacji Polski z Unią
Europejską, polega między innymi na informowaniu instytucji unijnych o sytuacji w Polsce, za
pomocą listów lub apeli (Mizielińska, Fuszara 2009). Tradycję pisania przez organizacje kobiece
listów do instytucji Unii Europejskiej zapoczątkował skierowany do Parlamentu Europejskiego 4
lutego 2002 roku List Stu Kobiet. W tym dokumencie, którego powstanie zainicjowały
Porozumienie Kobiet 8 Marca i Fundacja OŚKa znane kobiety nauki, sztuki, polityki i biznesu,
wyrażały sprzeciw wobec porozumienia rządu Leszka Millera z Kościołem Katolickim polegającym
na zaniechaniu przez rząd dyskusji na temat liberalizacji ustawy antyaborcyjnej w zamian za
poparcie Episkopatu dla akcesji do Unii Europejskiej37. W ciągu ostatnich kilku lat wymiana
korespondencji pomiędzy organizacjami pozarządowymi a instytucjami UE dotyczyła przede
35 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A7-20130426+0+DOC+XML+V0//EN
36 http://www.europeandignitywatch.org/day-to-day/detail/article/estrela-report-rejected-massive-popular-protest-winsover-well-funded-lobby-groups-at-the-european.html
37 http://www.zgapa.pl/zgapedia/List_Stu_Kobiet.html
wszystkim braku postępów polskiego rządu w dostosowywaniu polskiego prawa do przepisów UE.
Przykładem takiej korespondencji jest między innymi list do Komisji Europejskiej w sprawie braku
działań rządu mających na celu wprowadzenie zasad równego traktowania wystosowany 9 lutego
2009 przez Fundację Feminoteka (odpowiedź na list z dnia 3 kwietnia 2009)38 czy list Koalicji na
Rzecz Równych Szans w sprawie nie wdrażania przez Polskę unijnych przepisów prawa
antydyskryminacyjnego z lutego 2010 roku.39
Jeszcze innym sposobem włączania się organizacji w działania na poziomie Unii Europejskiej
są działania eksperckie; organizacje pozarządowe współpracują z Agencja Praw Podstawowych
(FRA) czy Europejski Instytut Równości Płci. Przykładem może tu być udział Fundacji Feminoteka
w badaniu pilotażowym FRA na temat przemocy wobec kobiet we wszystkich państwach UE
prowadzonych w 2011 roku. Innym przykład stanowi opublikowany w 2014, a opracowany przez
Koalicji Karat (w partnerstwie z Atria) raportu monitoringu zleconego przez Europejski Instytut
Równości Płci pt. „Effectiveness of Institutional Mechanisms for the Advancement of Gender
Equality. Review of the implementation of the Beijing Platform for Action in the EU Member
States”40.
2.4. Relacje z instytucjami krajowymi
Choć ostatnie 10 lat wpłynęło na zmianę pozycji organizacji kobiecych na arenie międzynarodowej,
w opinii działaczy pozarządowych najmniej zauważalny był wpływ Unii Europejskiej na ich relacje z
instytucjami krajowymi. Choć kontakty z przedstawiciel(k)ami rządu, parlamentarzyst(k)ami/,
w tym eurodeputowanymi są częste, a organizacje wciąż stanowią zaplecze merytoryczne
rządu w kwestiach równości płci i coraz częściej realizują projekty równościowe w
partnerstwie z instytucjami administracji publicznej lub/i samorządowej, to wpływ NGO na
zmiany w prawie są nadal niewielkie.
W relacjach z państwem, w kontekście członkostwa Polski w UE, organizacje pozarządowe
kontynuują długoletnią tradycję „stróżowania“ działaniom rządu w dziedzinie równości, którą już w
2009 roku opisywała Małgorzata Fuszara (Fuszara 2009). Z jednej strony więc organizacje
motywują i naciskają na rząd, by usprawnił swoją politykę na rzecz równości, z drugiej zaś
informują instytucje unijne o polskich niedociągnięciach w tej dziedzinie. Przykładem może być
tutaj Koalicja Równych Szans, która powstała, w 2008 roku w celu monitoringu postępów
wdrażania przepisów antydyskryminacyjnych UE do Polskiego. KRS, która stanowiła „nieformalną
platformę skupiającą szereg organizacji pozarządowych działających na rzecz praw człowieka
38 http://www.feminoteka.pl/viewpage.php?page_id=16
39 http://www.feminoteka.pl/news.php?readmore=6088
40
http://www.google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=3&ved=0CDsQFjAC&url=http%3A%2F%2Feig
e.europa.eu%2Fsites%2Fdefault%2Ffiles%2FMH0213481ENC_0.pdf&ei=pheCU64MeXe7AaS3YGgBw&usg=AFQjCNGmeDekdd19u2FtivuFkxpG0u7nrA&bvm=bv.67720277,d.ZGU
i promowania zasady równości i niedyskryminacji”, była niejako odpowiedzią na poziomie
krajowym
na
opóźnienia
polskiego
rządu
we
wdrażaniu
europejskich
przepisów
antydyskryminacyjnych, jej celem był dialog z rządem i lobbying na rzecz postępu w dziedzinie
równości płci41.
Dziesięć lat po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej, instytucje rządowe nadal charakteryzuje
duża nieznajomość prawa i norm obowiązujących w UE. Dlatego przedstawicielki NGO-sów
bardzo często pojawiają się w roli zaplecza merytorycznego instytucji rządowych, występują jako
ekspertki w dziedzinie równości, zatrudniane są przez instytucje krajowe i międzynarodowe.
Realizując rozmaite programy równościowe organizacje stają się faktycznymi partnerami
instytucji rządowych (o czym mowa była wcześniej w tym tekście) uzyskując jednocześnie
kontakt z rozmaitymi, nowymi grupami odbiorców i odbiorczyń. Prowadząc badania
socjologiczne, szkolenia, warsztaty czy innego rodzaju aktywności dotyczące równości płci dla
przedstawicielek i przedstawicieli administracji publicznej, samorządów, czy rozmaitych grup
zawodowych takich jak nauczyciele/ nauczycieli, policjantki/policjanci, reprezentantki organizacji
pozarządowych stają przed możliwością dotarcia do grup społecznych, z którymi wcześniej nie
współpracowały. Przekazując wiedzę dotycząca równości płci NGO-sy „uczą” się jednocześnie
problemów i doświadczeń kobiet i mężczyzn, z którymi dotychczas nie miały kontaktu.
Udział przedstawicielek organizacji kobiecych w rozmaitych forach rządowych, praca jako
ekspertki/eksperci dla instytucji krajowych i międzynarodowych to elementy procesu wchodzenia
organizacji pozarządowych do mainstreamu polityki. Proces ten, zdaniem niektórych jest
pozytywnym znakiem rodzenia się nowego „głównego nurtu”, którego częścią są niektóre postulaty
feministyczne. Pozwala on na poszerzenie pola debaty o równości;
zaś szerszy zakres
debaty publicznej wpływa na ukształtowanie się i zaistnienie nowych „radykalizmów”,
dotychczas uznawanych za marginesy debaty publicznej. Dla innych stanowi zaś groźny
trend profesjonalizacji ruchu kobiecego. Krytycy i krytyczki procesu instytucjonalizacji czy też
kooptacji organizacji pozarządowych przez państwo wskazują na zjawisko pasożytnictwa instytucji
rządowych, które wykorzystują wiedzę i ekspertyzę organizacji pozarządowych, niejednokrotnie
przywołując bez cytowania ich publikacje i analizy, i przenoszą na nie zadania, których realizacja
leży w gestii u rządu. Mamy tu więc do czynienia z procesem „pozornego partnerstwa”, pomiędzy
organizacjami
pozarządowymi
a
instytucjami
rządowymi
(Fuszara
2008).
Organizacje
pozarządowe stanowią zaplecze intelektualne działań podejmowanych przez rząd, pozwalają
jednocześnie rządowi „wykazać” się w dziedzinie współpracy z „trzecim sektor”. Nie są
traktowane jako realny i rzeczywisty partner polityczny, którego głos, wiedza i
41 http://www.ptpa.org.pl/koalicja
doświadczenie liczą się w procesie społecznym. Dodatkowo uczestnictwo działaczek
kobiecych w projektach rządowych ma charakter odpolityczniony, często zatrudniane są one jako
ekspertki indywidualne, a nie przedstawicielki (radykalnych zdaniem państwa) i organizacji
kobiecych czy feministycznych. I wreszcie eksperckie głosy reprezentowane przez organizacje
pozarządowe prawie nigdy są brane pod uwagę przy podejmowaniu kluczowych, z punktu
widzenia równości, decyzji politycznych. Choć przedstawiciele/przedstawicielki organizacji
pozarządowych uczestniczą w obradach poszczególnych komisji sejmowych, spotkaniach rządu,
ich obecność prawie nigdy nie przekłada się na konkretne rozwiązania prawne czy zapisy
regulaminowe.
ZAKOŃCZENIE: 10 lat w Unii Europejskiej. Czy mamy równość, o którą nam chodziło?
Nie istnieją w Polsce badania socjologiczne, których wyniki pokazałyby, czy kobiety są
zadowolone ze zmian, jakie Unia Europejska zainicjowała w dziedzinie równości płci. Z badań
cytowanych na początku tego artykułu wiemy, że Polacy i Polki ogólnie są zadowoleni z
członkostwa w UE. Z kolei z ankiety przeprowadzonej przez CBOS w 2013 roku wiemy, iż ciągu
ostatnich siedmiu lat ich stosunek do idei równouprawnienia płci nie uległ znaczącym
zmianom; około 60% popiera równość płci42 („Równouprawnienie płci?”, CBOS 2013). Z
badań tych wynika również, że kobiety uznają się za dyskryminowane (52% dostrzega zjawisko
nierównego traktowania) oraz że nie są zadowolone z prawodawstwa mające na celu
zapewnienie równego traktowania kobiet i mężczyzn w różnych sfera życia społecznego. Źle
wypadają
w
ocenie
Polek
i
Polaków
rozwiązania
legislacyjne
odnoszące
się
do
równouprawnienia płci w sferze publicznej i zawodowej (61% mężczyzn i 45% kobiet uważa
rozwiązania w życiu zawodowym za wystarczające).
Takie wyniki nie są optymistyczne, ale można je interpretować dwojako - sytuacja w Polsce
nie poprawia się, ale częściej dziś dostrzegamy dyskryminację i widzimy że istniejące prawo jest
niedostatecznie nas nią chroni.
Omawiając wpływ Unii Europejskiej w obszarze równości płci musimy zastanowić się, o jakiej
zmianie mówimy - o globalnej, systemowej transformacji czy częściowych, wyrywkowych i
fragmentarycznych zmian w polskim prawie, życiu i debacie publicznej. To pytanie jest ważne w
kontekście jednej z największych nadziei pod adresem Unii Europejskiej, iż całkowicie
przeformułuje ona podejście do kwestii równości. Oczekiwanie to, w pełni uzasadnione wobec
faktu, że równość płci jest dla Unii zasadą priorytetową zapisaną z najważniejszych jej
42 „Równouprawnienie
płci?”
http://www.google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCwQFjAA&url=http%3A%2F%2F
www.cbos.pl%2FSPISKOM.POL%2F2013%2FK_031_13.PDF&ei=_vCFU_m1D_Lg7QbnwYHYDg&usg=AFQjC
NHjf9xMIrJUR6SUmuoGlmcYRW55vw&bvm=bv.67720277,d.ZGU
dokumentach43, pozostało, w dużej mierze niespełnione. Stało się tak przede wszystkim dlatego,
że Unia Europejska, do której Polska wchodziła w 2004 i w której jest dziś, to przede wszystkim
wspólnota oparta na interesach makroekonomicznych, kwestie społeczne i polityczne są w niej
drugorzędne wobec gospodarki, a równość płci postrzegana jest przede wszystkim w kontekście
równości ekonomicznej, często zawężonej do równości kobiet i mężczyzn na rynku pracy.
Równość kobiet i mężczyzn choć wpisana jako priorytet działań UE, nie przekłada się
również na zasoby finansowe przeznaczone na jej realizację: jak wyliczyła Ewa Charkiewicz, w
roku 2009 zaledwie 0,37% budżetu Unii przeznaczane było na kwestie równości płci (Charkiewicz
2012).
Unia Europejska nie jest motorem zmiany całościowej i w tym kontekście nie spełniła ona z
pewnością wielu pokładanych w niej nadziei. Jednocześnie jednak nie można powiedzieć, że
obecność Polski w UE nie zmieniła nic w dziedzinie równości płci lub że sytuacja w tym obszarze
pogorszyła się. Zmiana, z którą mamy do czynienia ma raczej charakter fragmentaryczny,
wyrywkowy, „miękki”. Odnosi się ona przede wszystkim do kwestii ekonomicznych, gdzie UE
znacząco wpłynęła na zmiany prawne i praktyki stosowane przez pracodawców. Unia Europejska
przyniosła jednak zmianę w finansach, praktykach działania i wpłynęła na zasięg działania
organizacji pozarządowych. Według niektórych wpływ UE był w tym zakresie negatywny:
zawęziły się możliwości pozyskania środków na działalność niezwiązaną z równością płci w
kontekście ekonomicznym, organizacje kobiece stały się trybikiem w unijnym mechanizmie
zawężającym równość płci do gender mainstreamingu (Charkiewicz 2012), została również
43 Niektóre z nich to:
1.
1. Traktat Rzymski (1957). W artykule 119 Traktatu Rzymskiego państwa członkowskie zobowiązały się
zadbać o zasadę równej płacy za równą płacę i pracę tej samej wartości.2. Traktat Amsterdamski (1996), który za jeden
z priorytetów Unii Europejskiej uznaje dążenie do likwidacji dyskryminacji kobiet i promowanie równości kobiet i
mężczyzn (art. 2, art. 3, ust. 2). Traktat Amsterdamski wprowadza jeszcze dwa istotne zapisy: artykuł 13, który
„upoważnia Wspólnotę do podejmowania inicjatyw mających na celu zwalczanie (…) wszelkiej dyskryminacji ze
względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację
seksualną”, oraz artykuł 141, który wprowadza możliwość stosowania tak zwanych działań pozytywnych („zasada
równego traktowania nie wyklucza utrzymania lub wprowadzenia przez państwa członkowskie rozwiązań i środków
prawnych przewidujących specjalne prerogatywy dla nieproporcjonalnie nisko reprezentowanej płci, w celu ułatwienia
jej przedstawicielom wykonywania pracy zawodowej lub w celu zapobieżenia lub zrekompensowania utrudnień w
przebiegu kariery zawodowej”).3. Traktat Lizboński (2009) Postanowienia ogólne w art. 2. Traktatu mówią: „Unia
opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego,
jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne
Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości oraz
na równości kobiet i mężczyzn”. Równość kobiet i mężczyzn w Traktacie została oddzielona od przeciwdziałania
dyskryminacji i wyraźnie wzmocniona, na co wskazuje również kolejny artykuł. Art. 3. mówi: „Unia (...) zwalcza
wykluczenie społeczne i dyskryminację oraz wspiera sprawiedliwość i ochronę socjalną, równość kobiet i mężczyzn,
solidarność między pokoleniami i ochronę praw dziecka". Art. 8. mówi o tym, że społeczna polityka horyzontalna
gender mainstreaming powinna być realizowana we wszystkich działaniach UE.
rozbita solidarność regionalna pomiędzy organizacjami z Europy Wschodniej (pojawił się podział
miedzy krajami z i spoza Wspólnoty) (Grabowska, Regulska 2009). Inni odnajdują w nim elementy
pozytywne: większe otwarcie na partnerstwa z organizacjami spoza regionu, możliwość
ponadnarodowego dialogu na temat równości płci, czy konieczność uznania równości płci
jako
zasady
horyzontalną
we
wszystkich
realizowanych
w
Polsce
projektach
finansowanych z Funduszy Strukturalnych Unii Europejskiej.
REKOMENDACJE:
W wyniku przeprowadzonych wywiadów, a także w oparciu o literaturę dokumentów rządowych I
międzynarodowych można sformułować rekomendację do podjęcia następujących działań o
charakterze strategicznym i operacyjnym:
1. Zwiększenie nakładów budżetowych na kwestie związane z równością płci, wyodrębnienie
osobnego budżetu na działania zmierzające do eliminacji dyskryminacji ze względu na płeć
2. Nowelizacja ustawy równościowej, szczególnie w zakresie zwiększenia zakresu ochrony
oferowanej w ustawie, oraz poszerzenia katalogu przesłanek podlegających ochronie
prawnej
3. Jasny podział kompetencji dotyczących działań antydyskryminacyjnych w rządzie, oraz
wzmocnienie struktur antydyskryminacyjnych na poziomie lokalnym i w poszczególnych
sektorach rządu (ministerstwach)
4. Zacieśnienie współpracy pomiędzy instytucjami rządowymi a organizacjami
pozarządowymi, w szczególności udział przedstawicielek/przedstawicieli organizacji w
pracach nad nowymi rozwiązaniami legislacyjnymi dostosowującymi prawo polskie do
prawa Unii Europejskiej
5.
Rozszerzenie działań na rzecz przeciwdziałania prowadzonych przez rząd na rzecz
równości płci na działania poza rynkiem pracy i sferą ekonomiczną
6. Zmiany w prawie dotyczącym urlopów rodzicielskich, w szczególności przyjęcie modelu
równego podziału obowiązków rodzicielskich pomiędzy oboje rodziców (przy założeniu
istnienia określonej części urlopu rodzicielskiego możliwej do wykorzystania jedynie przez
ojca dziecka)
Ten projekt został zrealizowany przy wsparciu finansowym Komisji
Europejskiej. Projekt lub publikacja odzwierciedlają jedynie stanowisko
ich autora i Komisja Europejska nie ponosi odpowiedzialności za
umieszczoną w nich zawartość merytoryczną.