prezentacja końcowa 21 02 zweryf(2) - EY

Efektywność zarządzania długiem w
samorządach
wyniki badań przeprowadzonych w ramach
programu Ernst & Young Sprawne Państwo
dr Michał Bitner
dr inż. Krzysztof S. Cichocki
JST – największy inwestor w sektorze
publicznym
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
2004
2005
2006
2007 (plan)
wydatki majątkowe JST
wydatki majątkowe budżetu państwa (bez dotacji dla JST)
2
Udział inwestycji sektora publicznego w
PKB – perspektywa europejska (2006)
5,00%
4,50%
4,00%
3,50%
3,00%
2,50%
2,00%
1,50%
1,00%
0,50%
0,00%
EU nms
27
cz
de
GFCF sektora publicznego
3
ee
es
fr
hu
uk
pl
GFCF podsektora samorządowego
Rosnące znaczenie zadłużenia JST
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
2004
dług JST
4
2005
2006
2007 (plan)
przychody z długu bez prefinansowania
Stosunek długu sektora publicznego
do PKB – perspektywa europejska (2006)
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
EU nms
27
cz
de
dług sektora publicznego
5
ee
es
fr
hu
uk
pl
dług podsektora samorządowego
Rola długu w systemie finansowania JST
25,00%
24,00%
23,00%
22,00%
21,00%
20,00%
19,00%
2004
2005
2006
stosunek długu do dochodów JST
6
2007 (plan)
Dług sektora samorządowego do dochodów perspektywa europejska (2006)
80,00%
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
EU nms
27
cz
de
ee
es
fr
hu
uk
pl
stosunek długu do dochodów podsektora samorządowego
7
Wnioski; sektor publiczny w Polsce
i w UE
n
n
n
8
Polska ma największy w Unii (po Irlandii) wskaźnik udziału
inwestycji sektora samorządowego w PKB
Wśród krajów „starej Unii” jedynie trzy kraje (Irlandia,
Grecja, Austria) mają niższy niż Polska wskaźnik relacji długu
sektora samorządowego do PKB; wskaźnik polski jest równy
wskaźnikowi dla NMS10
Wśród krajów „starej Unii” jedynie Dania ma niższy od
polskiego wskaźnik długu sektora samorządowego do jego
dochodów; wskaźnik polski wynosi zaledwie dwie trzecie
wskaźnika dla NMS10
Model efektywnego zarządzania długiem
n
n
n
9
Novum w literaturze dotyczącej długu publicznego (nt długu
Skarbu Państwa – istnieje piśmiennictwo, nt długu komunalnego –
piśmiennictwo bardzo ubogie)
Model oparty o standardy i dobre praktyki w obszarze zarządzania
długiem - identyfikuje standardy postępowania zgodne z
najlepszymi praktykami międzynarodowymi w trzech dziedzinach:
Þ
wieloletnie planowanie finansowe w odniesieniu do zadłużenia
Þ
organizacyjne metody sprzyjające efektywności zarządzania długiem
Þ
narzędzia o charakterze technicznym wspomagające efektywne
zarządzanie długiem
W powyższych trzech dziedzinach sformułowano 12 standardów.
Model efektywnego zarządzania długiem
n
n
n
10
Dla każdego standardu opracowano kryteria, które
umożliwiają ocenę stopnia realizacji standardu
Kryteria oceniano trzystopniowo (wykorzystano skalę
punktową):
Þ
ocena a) jest oceną najlepszą
Þ
ocena b) jest oceną gorszą
Þ
ocena c) jest oceną najgorszą
Skali punktowej odpowiada jakościowy opis stopnia realizacji
określonego standardu.
Dane do analizy empirycznej - stopnia w jakim
polskie samorządy spełniają kryteria
najlepszych praktyk
n
Badanie - na próbie 92 jednostek samorządu terytorialnego
Þ
n
Korzystano:
Þ
Þ
Þ
n
11
wszystkie JST, które w latach 2004–2006 zaciągały kredyty lub pożyczki (bez
prefinansowania), w kwocie przekraczającej 2 mln PLN, albo emitowały
obligacje na finansowanie projektów inwestycyjnych, które równocześnie na
finansowanie tych zadań wykorzystywały środki z funduszy strukturalnych lub
Funduszu Spójności
z danych z ankiet wypełnionych przez samorządy (opracowano i rozesłano
dwie szczegółowe ankiety dot. zarządzania finansami i długiem oraz
finansowania zadań inwestycyjnych do ponad 150 samorządów)
z bazy danych BESTIA, zawierającej sprawozdania finansowe, które samorządy
obowiązkowo przesyłają do Ministerstwa Finansów
z informacji pozyskanych w drodze wywiadów telefonicznych, publikacji agencji
ratingowych i MTS-CeTO, ogłoszeń w Biuletynie Zamówień Publicznych, danych
i informacji publikowanych na stronach BIP poszczególnych JST
Analiza uzyskanych danych pozwoliła zidentyfikować zjawiska, których
usunięcie mogłoby w istotny sposób zwiększyć efektywność zarządzania
długiem oraz poprawić przejrzystość finansów samorządowych
Wieloletnie planowanie finansowe
podstawa efektywnego zarządzania finansami, zwiększa
prawdopodobieństwo skutecznego zdobywania środków
n
n
Wieloletni plan finansowy (WPF) to kilkuletnia prognoza
dochodów własnych i zewnętrznych, przychodów oraz
wydatków inwestycyjnych, bieżących i rozchodów.
Sformułowano cztery standardy:
Þ
Þ
Þ
Þ
12
Posiadania WPF minimalnego okresu planowania finansów JST
i finansowania inwestycji (7 lat);
wymogów dotyczących formy planu (zatwierdzania go przez
radę JST ;
wariantów opracowanego planu (minimum 2, lepiej 3
warianty);
okresu (minimum 7 lat) i charakteru prognozy długu (czy
obejmuje tylko dług istniejący, czy też istniejący i planowany.
Prognoza długu i stała obecność na
rynku kapitałowym
n
Prognoza długu - daje wyobrażenie o jakości wieloletniego planowania
finansowego w jednostce samorządowej. W JST, w których prognoza
kwoty długu obejmuje tylko dług istniejący
Þ
Þ
n
n
n
13
w zdecydowanej większości przypadków nie jest wykorzystywany poprawny
system wieloletniego planowania finansowego
gdy prognoza krótsza niż 7 lat – nieprawidłowe planowanie wieloletnie
(wieloletnie plany inwestycyjne - obowiązkowy składnik dokumentów
planistycznych mają, zwłaszcza w gminach, charakter „listy życzeń”)
pożądane jest, by JST dysponowała prognozą długu na okres co najmniej
7 lat, obejmującą dług istniejący oraz dług planowany.
pożądane jest, by JST była stale obecna na rynku kapitałowym (badano
okres 2004-2007).
Stała obecność na rynku kapitałowym jest odzwierciedleniem postawy
doświadczonego menedżera, który umiejętnie i w bezpieczny sposób
korzysta ze wszystkich dostępnych źródeł finansowania inwestycji
(traktuje środki pożyczkowe jako jedno ze standardowych źródeł).
Polityka dot. długu; Rating
n
n
n
n
14
Określa strategiczne podejście do zaciągania długu w długim
okresie; wymaga koordynacji z wieloletnim planem finansowym
Struktura dokumentu: cele uzasadniające pozyskiwania
przychodów z tytułu zaciągniętego długu, maksymalny okres
wymagalności (spłaty) zadłużenia, tryb podejmowania decyzji w
sprawie wyboru formy długu oraz zasady ograniczania ryzyk
finansowych związanych z zaciąganiem długu
Rating odgrywa podstawową rolę w kreowaniu wizerunku JST jako
stabilnego, wiarygodnego, przewidywalnego uczestnika rynku
kapitałowego
Rating stanowi niezależną, zewnętrzną, profesjonalną ocenę całej
działalności finansowej JST, umożliwia obniżenie kosztów obsługi
zadłużenia, pełni funkcję informacyjno promocyjną
Jednostka do spraw zadłużenia
n
n
Umożliwia koncentrację kompetencji, umiejętności i
doświadczenia w zakresie zarządzania długiem
Zadania:
Þ
Þ
Þ
Þ
Þ
15
opracowywanie projektów polityki (strategii) zadłużania i jej
aktualizacji
opracowywanie prognozy kwoty długu
udział w pracach nad przygotowaniem wieloletniego planu
finansowego
koordynacja współpracy z agencją ratingową i realizacji
programu kontaktów z inwestorami
realizacja technicznych standardów związanych z zarządzaniem
długiem
Program relacji z inwestorami
n
n
16
Decyduje o zakresie jawności gospodarki finansowej JST,
wpływa na postrzeganie JST przez inwestorów
Zakres: wyznaczenie pracowników odpowiedzialnych za
bieżące kontakty z inwestorami, ustanowienie „zespołu ds.
informacji” (złożonej np. ze skarbnika, osób zajmujących się
zarządzaniem długiem, przedstawiciela organu
stanowiącego, doradcy prawnego i sekretarza), decydującej
okresowo o zakresie informacji, które wymagają
rozpowszechniania, utrzymywanie bazy danych
potencjalnych pożyczkodawców, określenie sposobów
rozpowszechniania informacji ze szczególnym
uwzględnieniem Internetu
Standardy techniczne w przypadku
obligacji
n
Charakter współpracy z agentem emisji
Þ
Wartości
F
F
n
Tryb emisji (względny charakter standardu)
Þ
Wartości
F
F
17
Organizator (agent) emisji jest zobowiązany do objęcia obligacji
nieobjętych przez inwestorów, przy czym zapewniony jest udział
pracownika urzędu jednostki samorządowej we wszystkich pracach
związanych ze strukturyzacją emisji, ustaleniem ceny oraz
monitorowaniem sprzedaży, albo organizator emisji jest zobowiązanych do
objęcia wszystkich obligacji
Zobowiązanie organizatora (agenta) emisji nie obejmuje obowiązków
określonych powyżej
JST wyemitowała w okresie 2004–2007 obligacje w trybie publicznej
subskrypcji
JST nie wyemitowała w okresie 2004–2007 obligacji w trybie publicznej
subskrypcji
Standardy techniczne w przypadku
kredytu
n
Kryteria wyboru kredytodawcy
Þ
Wartości
F
F
n
Jedynym kryterium wyboru jest koszt nominalny albo wybór
kredytodawcy jest oparty na wielu kryteriach lub nie jest
dokonywany w trybie przetargu
Waluta kredytu (względny charakter standardu)
Þ
Wartości
F
F
18
Jedynym kryterium wyboru jest koszt efektywny
JST zaciągnęła w okresie 2004–2007 kredyt nominowany w
walucie obcej
JST nie zaciągnęła w okresie 2004–2007 kredytu nominowanego
w walucie obcej
Ograniczanie ryzyk finansowych
n
n
Korzystanie z derywatów jest pożądane o ile służy
ograniczeniu ekspozycji na ryzyka i wynika z polityki
zadłużenia
Wartości (przykładowo)
Þ
Þ
19
JST w okresie 2004–2007 stosowała instrumenty pochodne w
celu ograniczenia ryzyka stopy procentowej lub ryzyka
kursowego
JST w okresie 2004–2007 nie stosowała instrumentów
pochodnych w celu ograniczenia ryzyka stopy procentowej ani
ryzyka kursowego
Wyniki dla obszaru I (planowanie
wieloletnie)
okres
forma
warianty
prognoza długu
0%
20%
40%
a
20
b
60%
c
80%
100%
Wyniki dla obszaru II (organizacja
zarządzania długiem)
stała obecność
polityka długu
a
b
c
jednostka
rating
relacje z inwestorami
0%
21
20%
40%
60%
80%
100%
Wyniki dla obszaru III (techniczne
narzędzia zarządzania)
współpraca z agentem
(kredytodawcą)
a
b
zakres rynku
derywaty
0%
22
20%
40%
60%
80%
100%
Wyniki dla poszczególnych rodzajów JST
mp
gm
a
c
gw
pp
ww
0%
23
20%
40%
60%
80%
100%
Obserwacje i wnioski
n
Relatywne niski stopień wypełniania przez JST standardów
efektywnego zarządzania
Þ
Þ
Þ
24
jedynie co drugi samorząd dysponuje planami finansowymi i
inwestycyjnymi na okres dłuższy niż 3 lata, a niemal 2/3
samorządów opracowuje plany tylko w jednym wariancie
tylko jeden samorząd na trzy miał opracowaną politykę
zarządzania długiem, a tylko jeden na dziesięć – jednostkę lub
stanowisko ds. zarządzania długiem, rating lub formalny
program relacji z inwestorami
żaden samorząd, z jednym wyjątkiem, nie korzystał z
instrumentów pochodnych dla potrzeb ograniczania ryzyka
związanego z zaciąganiem długu
Obserwacje i wnioski
n
Niedoskonałość regulacji (przyczyna niskiej efektywności)
Þ
Þ
n
n
n
25
Czy JST mogą podejmować uchwały w zakresie zarządzania
długiem bez wyraźnej podstawy prawnej?
Czy JST mogą wykorzystywać instrumenty pochodne dla
potrzeb zarządzania długiem?
Wspieranie przez regulatora „miękkich” form finansowania
(dotacje i quasi-dotacje)
Niesprzyjająca struktura rynku (nadpłynność mit - sytuacja
ulegnie zmianie w latach 2008-2013
Niska efektywność zarządzania długiem w JST może
poważnie osłabiać ich zdolność absorpcji środków z UE – a
przez to realizację NSRO
Rekomendacje
skierowane do ustawodawcy lub rządu
n
Potrzebna jest nowa regulacja dotycząca planowania
wieloletniego
Þ
Þ
n
n
26
spójność regulacji z przepisami UE i wytycznymi PO
upowszechnienie standardów i zasad dotyczących
przygotowania wieloletnich planów finansowych (WPF) i
wieloletnich planów inwestycyjnych (WPI)
Należy stopniowo ograniczać dostępność „miękkiego”
finansowania ze środków krajowych
Potrzeba jednakowej regulacji dotyczącej emisji obligacji i
zaciągania kredytów w zakresie zamówień publicznych
Rekomendacje
skierowane do ustawodawcy lub rządu
n
Stymulowanie upowszechniania dobrych praktyk w zakresie
organizacji zarządzania długiem, także w formie przywilejów dla
najbardziej zaawansowanych JST
Þ
n
n
27
ustawowe limity zadłużenia JST mogłyby być stosowane tylko w
przypadku braku w danej jednostce strategii dotyczącej długu
(uchwalonej przez organ stanowiący i pozytywnie zaopiniowanej przez
regionalną izbę obrachunkową)
Zwiększenie jawności i przejrzystości zarządzania długiem (np.
przez wprowadzenie obowiązku publikowania w BIP danych nt
istotnych postanowień w zawieranych przez JST umowach i
dokumentach stanowiących zobowiązania, które obciążają przyszłe
budżety);
Lepsze monitorowanie i weryfikacja danych przekazywanych przez
JST do Ministerstwa Finansów za pośrednictwem regionalnych izb
obrachunkowych w ramach obowiązkowej sprawozdawczości
finansowej
Rekomendacje
skierowane do samorządu
n
Należy postulować opracowanie przez każdą JST wieloletniej
strategii zarządzania długiem w formie dokumentu określającego
kwestie związane z obecnością jednostki samorządowej na rynku
kapitałowym i okoliczności uzasadniające zaciąganie długu:
Þ
n
n
28
pożądany poziom długu, wybór formy zaciągania długu, okres i
strukturę spłaty zadłużenia, możliwość zaciągania długu
nominowanego w walucie obcej oraz wybór stawki referencyjnej i tryb
emisji obligacji
Należy analizować warunki obecności JST na rynku, potrzebę i
funkcje ratingu oraz kwestię ryzyka kursowego
Wieloletni plan finansowy winien umożliwiać prognozowanie
nadwyżki dochodów nad wydatkami bieżącymi (nadwyżki
operacyjnej) i ze strategią zarządzania długiem powinny określać
granice możliwości pożyczkowych JST (bezpieczny dług)
Rekomendacje
skierowane do samorządu
n
JST, dla których obecność na rynku kapitałowym jest istotna,
powinny tworzyć wyodrębnione jednostki (lub stanowiska) do
spraw zarządzania długiem, w ramach struktur urzędów;
Þ
n
n
29
Koncentracja wiedzy i doświadczenia w profesjonalnych jednostkach
ds. zarządzania długiem - najlepszą gwarancją upowszechniania
dobrych praktyk w zakresie pozyskiwania środków zewnętrznych,
także o „technicznym” charakterze
Poprawa jakości zarządzania długiem w JST wzmocni
konkurencyjną pozycję samorządów, uczestników rynku
kapitałowego; może doprowadzić do zmniejszenia rzeczywistych
kosztów obsługi zadłużenia
W ramach struktur samorządowych JST winny tworzyć banki
informacji ze zbiorem dobrych praktyk i przykładów dotyczących
zarządzania długiem oraz upowszechniać wiarygodne informacje
na temat bieżących wydarzeń rynkowych i narzędzi
wspomagających zarządzanie długiem.