Dotacja podmiotowa dla gminnej instytucji kultury

Dotacja podmiotowa dla gminnej instytucji kultury
Wpisany przez Wojciech Lachiewicz
Czy gmina ma obowiązek udzielenia dotacji dla tej instytucji w wysokości zapewniającej w
100% pokrycie kosztów utrzymania budynków i pełne pokrycie płac?
Pytanie
Czy gmina ma obowiązek udzielenia dotacji dla gminnej instytucji kultury w wysokości
zapewniającej w 100% pokrycie kosztów utrzymania budynków i pełne pokrycie płac?
Odpowiedź
Nałożony przepisem art. 12 ustawy z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności
kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.; dalej: DziałKultU) obowiązek organizatora
instytucji kultury (dalej: IK) polegający na „zapewnieniu środków" dla IK na pokrycie kosztów
prowadzonej działalności kulturalnej, a także na pokrycie kosztów utrzymania obiektu nie
oznacza, aby w stosunku do każdej IK wyrazem jego realizacji było przekazywanie rocznej
dotacji (z art. 28 ust. 3 DziałKultU) w kwocie pokrywającej całość kosztów określonych w art. 12
DziałKultU. Wyrazem zapewnienia środków dla IK są również decyzje organizatora o nadaniu
statutu dla IK w części dotyczącej zadań konkretnej IK oraz sposób uzyskiwania środków na ich
finansowanie, a także wyposażenie IK w mienie.
1/7
Dotacja podmiotowa dla gminnej instytucji kultury
Wpisany przez Wojciech Lachiewicz
Dotacja z budżetu organizatora (tutaj: gminy) stanowi więc uzupełnienie do środków własnych
IK z planu działalności IK z art. 27 ust. 3 i 4 DziałKultU. Dopiero w sytuacji, gdy profil
prowadzonej działalności IK oraz charakter mienia w jej posiadaniu uniemożliwiają
pozyskiwanie przychodów własnych - roczna dotacja z budżetu organizatora powinna
zapewniać pełne pokrycie kosztów utrzymania obiektu i prowadzonej działalności, w tym
zapewniać sfinansowanie płac pracowników IK. Tego rodzaju sytuacja braku środków własnych
ma zazwyczaj miejsce w przypadku bibliotek publicznych, gdzie możliwość pozyskiwania
przychodów własnych z prowadzonej działalności kulturalnej doznaje istotnych ograniczeń na
skutek działania przepisów art. 4 i art. 14 ustawy z 27.6.1997 r. o bibliotekach.
Szczegółowe uzasadnienie odpowiedzi
Poruszony w pytaniu problem wysokości dotacji podmiotowej dla instytucji kultury (IK) wymaga
łącznego odniesienia się do powiązanych ze sobą dwóch kwestii prawnych. Po pierwsze:
należy ustalić zakresu obowiązku tworzenia (organizowania) IK i ich utrzymywania przez
samorząd. Po drugie: należy znaleźć rozwiązanie dotyczące możliwości pozyskiwania przez IK
środków własnych na prowadzoną działalność statutową, jako środków uzupełniających w
stosunku do dotacji z budżetu JST.
1. Obowiązek prowadzenia instytucji kultury i ograniczenia ich likwidacji
2/7
Dotacja podmiotowa dla gminnej instytucji kultury
Wpisany przez Wojciech Lachiewicz
Według art. 9 ust. 2 DziałKultU zadaniem własnym obowiązkowym każdej jednostki samorządu
terytorialnego (JST) jest „prowadzenie" działalności kulturalnej. Tak sformułowanie zadanie
obligatoryjne własne nie oznacza obowiązku prowadzenia przez każdą JST wszystkich form
rodzajowych działalności kulturalnej określanej w art. 2 DziałKultU (m.in.: teatry, opery, operetki,
ośrodki dokumentacji, kina, muzea). Niewątpliwie obowiązkiem każdej JST jest zorganizowanie
i prowadzenie co najmniej jednej biblioteki publicznej w formie IK z odpowiednią liczbą filii - na
podstawie art. 19 ustawy z 27.6.1997 r. o bibliotekach (Dz.U. Nr 95, poz. 539 ze zm.; dalej:
BibliotU). Jednak poza wymogiem powołania i prowadzenia biblioteki publicznej samorząd
może swoje zadania kulturalne realizować drogą kontraktowania usług u podmiotów
prowadzących działalność kulturalną.
Jeśli samorząd zamierza realizować swoje zadania poprzez tworzoną przez siebie jednostkę
organizacyjną, dla której działalność kulturalna byłaby podstawowa, to musi ją zorganizować w
formie „instytucji kultury". W stosunku do istniejącej IK przepis art. 22 DziałKultU ogranicza
swobodę decyzji organizatora o likwidacji IK. Decyzja musi zostać poprzedzona
obwieszczeniem o zamiarze likwidacji IK na co najmniej 6 miesięcy od wydania przyszłej
decyzji o likwidacji. Zgodnie z art. 24 DziałKultU, zobowiązania i należności zlikwidowanej IK „przechodzą" na organizatora (czyli tutaj: na gminę).
Wykreślenie IK z „rejestru IK" (prowadzonego przez JST) powoduje również „komunalizację"
mienia IK, w tym nieruchomości, które stały się jej własnością z momentem utworzenia (art. 51
w zw. z art. 56 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2004 r. Nr 261,
poz. 2603; ze zm.; GospNierU) lub zostały nabyte w wyniku uwłaszczenia IK w trybie art. 202
GospNierU.
Zasadne jest zatem twierdzenie, że w fazie likwidacji IK jej samorządowy organizator powinien
zapewnić, aby IK dysponowała na bieżąco środkami na sfinansowanie swoich niespornych
zobowiązań, gdyż zaniechanie ich terminowej zapłaty, w chwili likwidacji IK, naraża JST na
3/7
Dotacja podmiotowa dla gminnej instytucji kultury
Wpisany przez Wojciech Lachiewicz
poniesienie nie tylko kosztów zobowiązań po zlikwidowanej IK, ale także odsetek za zwłokę.
2. Zakres obowiązku zapewniania środków dla instytucji kultury przez organizatora
W przypadku każdej IK przepis art. 12 DziałKultU zobowiązuje jej organizatora (tj. organ
administracji rządowej lub JST) do „zapewnienia środków" dla IK niezbędnych do:
- rozpoczęcia działalności kulturalnej oraz
- prowadzenia działalności kulturalnej, a także
- utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona.
Formą finansową przekazywania środków pieniężnych od organizatora jest roczna dotacja
podmiotowa na działalność IK z art. 28 ust. 3 DziałKultU.
Zgodnie z definicją z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy z 30.6.2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.
Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej: FinansePublU) każda dotacja podmiotowa jest przeznaczona
na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu. Powołany przepis definicja jest niejako „otwarty" na tytuły dotacyjne z ustawodawstwa szczególnego, które mogą
zarówno dopuszczać pełne sfinansowanie działalności bieżącej, jak i tylko jej częściowe
dofinansowanie z koniecznością pozyskiwania przez beneficjenta dodatkowych środków
własnych na swoją działalność bieżącą.
W tym świetle przepis art. 28 ust. 3 DziałKultU, przewidujący dotację roczną dla IK, jest
4/7
Dotacja podmiotowa dla gminnej instytucji kultury
Wpisany przez Wojciech Lachiewicz
podstawą zarówno do wypłaty dotacji pokrywającej całość kosztów działalności IK, jak i dotacji
pokrywającej (dofinansowującej) część kosztów działalności bieżącej IK i związanych z nią
kosztów utrzymania obiektu. W pozostałej części koszty te pokrywane są ze środków własnych
IK.
3. Zakres zadań IK i źródła finansowania kosztów
Według art. 27 ust. 1 DziałKultU, każda IK gospodaruje samodzielnie przydzieloną lub nabytą
częścią mienia oraz prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową w ramach posiadanych
środków, kierując się zasadami efektywnego ich wykorzystania. Przy czym zgodnie z art. 28
ust. 1 i 2 DziałKultU każda IK pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązań z
uzyskiwanych przychodów, którymi są:
- wpływy z prowadzonej działalności (w tym również ze sprzedaży lub najmu albo
dzierżawy składników majątkowych),
- wpływy z dotacji z budżetu oraz
- środki otrzymane od osób fizycznych lub osób prawnych.
Podstawą prowadzenia gospodarki finansowej IK jest „plan działalności IK" z art. 27 ust. 3 i 4
DziałKultU, który obejmuje w miarę potrzeb: „plan usług", „plan przychodów i kosztów", „plan
remontów i konserwacji środków trwałych", „plan inwestycji (w tym inwestycji kapitałowych)".
Zgodnie z art. 27 ust. 3 DziałKultU plan taki musi uwzględniać wysokość dotacji z art. 28 ust. 3
DziałKultU. Nie można zatem planować kosztów w wysokości przekraczającej przychody
własne IK i dotację od organizatora.
5/7
Dotacja podmiotowa dla gminnej instytucji kultury
Wpisany przez Wojciech Lachiewicz
Powołane przepisy art. 27 i art. 28 DziałKultU są niejako otwarte na funkcjonowanie IK zarówno
całkowicie deficytowych (np. biblioteki publiczne), jak i na funkcjonowania IK względnie
rentownych (np. teatry, filharmonie).
W przypadku każdej IK jej zakres działania i organizacja wewnętrzna znajduje unormowanie w
jej statucie. Zgodnie z art. 13 DziałKultU statut IK określa m.in.:
- zakres działalności IK oraz
- sposób uzyskiwania środków finansowych.
Zadania statutowe zobowiązują IK do ich uwzględnienia w rocznym planie działalności i
ponoszenia kosztów na ich wykonanie. Przy czym nadany aktem założycielskim statut IK może
przewidywać inne niż roczna dotacja podmiotowa źródła pochodzenia środków na
sfinansowanie kosztów rocznej działalności IK. Do szczególnych należy zaliczyć przypadki, w
których o wysokości dotacji stanowi statut przyjęty przez organizatora. W praktyce
samorządowej spotyka się niekiedy takie zapisy, którymi organ stanowiący JST postanawia, że
dotacja „...pokrywa koszty utrzymania i eksploatacji majątku", a ponadto pokrywa „...dodatkowe
zadania zlecone przez organizatora", a nawet „...pokrywa koszty wynagrodzenia pracowników".
Wówczas przy ustaleniu kwoty dotacji za wiążące dla organu stanowiącego JST uznać należy
zapisy statutu.
Ponieważ zasadnicza część zadań i celów określonych w statucie IK ma charakter
obowiązkowy, to należy przyjąć, że w każdym przypadku, gdy ograniczenia ustawowe,
statutowe lub ekonomiczne uniemożliwiają pozyskanie przez IK środków własnych - koszty
prowadzenia działalności kulturalnej, a także koszty utrzymania obiektu i płace powinna
pokrywać dotacja z art. 28 ust. 3 DziałKultU. Powyższa sytuacja ma najczęściej miejsce w
przypadku bibliotek publicznych, gdzie przepisy art. 4 i art. 14 BibliotU ograniczają możliwość
prowadzenia przez biblioteki działalności odpłatnej.
6/7
Dotacja podmiotowa dla gminnej instytucji kultury
Wpisany przez Wojciech Lachiewicz
Reasumując: z zestawienia przepisów art. 9, art. 13 oraz art. 27 i art. 28 DziałKultU nie
wypływa wniosek, by w przypadku każdej IK wysokość rocznej dotacji podmiotowej musiała
zapewnić pełne pokrycie kosztów IK określonych w art. 12 DziałKultU (tj. kosztów działalności
kulturalnej i utrzymania obiektu, w którym jest ona prowadzona). Wyrazem „zapewnienia
środków" dla IK są również ogólne decyzje organizatora ustalającego zadania statutowe IK,
sposoby pozyskiwania środków na ich sfinansowanie, a także decyzja o wyposażeniu IK w
składniki majątkowe.
O ile przepis art. 28 ust. 3 DziałKultU zobowiązuje organizatora do corocznego udzielenia
dotacji podmiotowej dla każdej IK, to jednak na skutek działania regulacji z art. 28 ust. 1 i 2
DziałKultU (dopuszczającej pozyskiwanie przez IK przychodów własnych) powyższy obowiązek
prawny jest zrelatywizowany w zależności od każdej konkretnej IK i zapisów jej statutu. Jeśli
statut IK i stan mienia konkretnej IK stwarzają możliwość pozyskiwania środków własnych przez
IK, to wówczas dotacja podmiotowa okaże się być jedynie uzupełnieniem do przewidzianych w
„planie działalności IK" środków własnych IK.
W przypadku bibliotek publicznych, gdzie możliwość pozyskiwania przychodów własnych z
prowadzonej działalności kulturalnej doznaje istotnych ograniczeń ustawowych, dotacja
podmiotowa w zasadzie pokryje całość kosztów funkcjonowania biblioteki publicznej. Natomiast
w przypadku innych IK, bez analizy ich statutów, nie jest możliwe uznanie, że dotacja
podmiotowa od organizatora musi zawsze pokrywać całość kosztów prowadzonej przez nie
działalności kulturalnej, w tym pokrywać płace i koszty utrzymania obiektu.
7/7