Determinanty sprawności instytucjonalnej samorządów

– A
R T Y K U ŁY
–
Dr Dominika Wojtowicz
Akademia Leona Koźmińskiego, Warszawa
[email protected]
Determinanty sprawności instytucjonalnej
samorządów terytorialnych
– w stronę trwałego rozwoju
społeczno-gospodarczego
Abstrakt
W niniejszym artykule podjęta została problematyka sprawności instytucji samorządowych,
mającej kluczowe znaczenie dla funkcjonowania systemu demokratycznego oraz dla zapewnienia
efektywnego i dynamicznego rozwoju lokalnego i regionalnego. Autorka dokonuje przeglądu
teorii związanych z czynnikami społeczno-kulturowymi, wynikającymi z kontekstu historycznego, w jakim funkcjonują dane jednostki, oraz prezentuje wyniki współczesnych badań empirycznych dotyczących zależności między poziomem kapitału społecznego danej społeczności a
sprawnością funkcjonowania jej samorządów.
Debata nad sprawnością instytucji samorządowych jest ściśle związana z dyskusją nad rosnącą rolą samorządów dla funkcjonowania systemu demokratycznego oraz dla efektywnego
i dynamicznego rozwoju lokalnego i regionalnego. W dobie globalizacji paradoksalnie coraz
większego znaczenia nabiera właśnie kontekst
lokalny i regionalny. Koncepcja tzw. małych ojczyzn lub znany slogan „Myśl globalnie, działaj
lokalnie” oddają tendencję do zwrócenia się ku
problematyce bliskiej ludziom, problematyce
z poziomów lokalnych.
(2000), Knack i Keefler (1995). W tym kontekście zwiększa się rola sprawnych instytucji
samorządowych, których władze potrafią z
powodzeniem wykorzystać pojawiające się w
otoczeniu szanse i przekuć je na rozwój swoich
społeczności. Rolę sprawnych władz samorządowych podkreślał Blakely (1994), zwracając
uwagę, że mogą one kształtować przyszłość
społeczności lokalnych, pod warunkiem, że
będą dysponowały zarówno pomysłami, jak i
kompetentną wiedzą o swoich gminach i wykorzystają to w procesie planowania rozwoju.
Coraz częściej przedmiotem zainteresowań
badaczy jest także aspekt instytucjonalny w
rozwoju lokalnym i regionalnym. O wpływie
sprawności różnych instytucji na rozwój lokalny i regionalny pisali m.in.: Hyden (1997),
Landes (2000), Putnam (1995), Fukuyama
(1997), Cusack (1999), Woolcock i Narayan
W niniejszym artykule przedstawione zostaną główne koncepcje dotyczące sprawności
instytucji samorządowych. Akcent położony
zostanie na teorie związane z czynnikami społeczno-kulturowymi, wynikającymi z kontekstu historycznego, w jakim funkcjonują dane
jednostki. W dalszej części dokonana zostanie
87
– M BA
prezentacja wyników badań empirycznych
dotyczących zależności między poziomem
kapitału społecznego danej społeczności a
sprawnością funkcjonowania jej samorządów.
W ostatniej części zawarte zostaną rozważania
na temat trwałości i przekładalności ówczesnych zjawisk na współczesne funkcjonowanie
samorządów lokalnych w Polsce.
Źródła sprawność instytucjonalnej
samorządów terytorialnych – przegląd
koncepcji teoretycznych
W literaturze odnaleźć można wiele teorii,
za pomocą których ich twórcy starają się wyjaśnić sprawność instytucji demokratycznych, w
tym instytucji samorządowych. Na podstawie
ich analizy można wyróżnić kilka klasycznych
podejść nawiązujących do źródeł zróżnicowania tej sprawności (por. Putnam 1995, p. 126131; Swianiewicz et al. 2000, p. 16).
Pierwsze z nich koncentruje się na prawno-administracyjnym kontekście, w którym
funkcjonują instytucje. Jak pisał Mill (1984,
pp. 73–77), o sprawności instytucji decyduje
przede wszystkim ustrój i wynikające z niego
rozwiązania prawne, do których muszą się
one stosować i w ramach których mogą się
poruszać. System prawny wpływa na kształt
instytucji jako form reprezentacji społeczności i jednocześnie wyznacza granice, w których instytucje mogą podejmować działania
na rzecz reprezentowanych społeczności. Do
podobnych wniosków dochodzi włoski badacz
Cotellessa, który źródeł sprawności instytucji
samorządowych upatruje w szerszym kontekście prawnym – gwarantowanym konstytucją
i regulowanym aktami prawnymi niższego
rzędu. Zróżnicowanie sprawności samorządów poszczególnych państw i regionów (w
88
3/2 0 0 9–
państwach federalistycznych) wynika więc z
różnic w przyjętych rozwiązaniach o charakterze prawnym (Cotelessa 1999, pp. 96–103).
Znany polski politolog tworzący na przełomie
XIX i XX w. – Edward Abramowski – zwracał
uwagę na konieczność dopasowania rozwiązań
instytucjonalno-prawnych do wartości powszechnie uznawanych przez reprezentowane
przez nie jednostki. Instytucje, stanowiące
część porządku prawnego, na którym opierają
się wszystkie społeczeństwa, mogą skutecznie
funkcjonować tylko wówczas, gdy reguły znajdują potwierdzenie w „psychologicznym równoważniku indywidualnym”, a więc są zgodne
z normami wyznawanymi przez jednostki,
które reprezentują. Innymi słowy, rozwiązania
prawne nie powinny być narzucane odgórnie
w oderwaniu od kontekstu społecznego, gdyż
będzie to skutkowało niesprawnością powołanych na gruncie takich rozwiązań instytucji
(Augustyniak 2006, pp. 154–155).
W drugim z podejść próbujących wyjaśnić
źródła sprawności instytucji samorządowych
podkreślana jest rola czynników ekonomicznych, a więc wpływ poziomu modernizacji
otoczenia, w którym instytucje funkcjonują.
Fried i Rabinovitz pod koniec lat 70. XX w.,
starając się znaleźć wytłumaczenie sprawnego
działania jednych i porażek innych zarządów
miejskich na całym świecie, wskazali właśnie
na poziom rozwoju gospodarczego. Wyniki swoich badań podsumowali, pisząc: „Ze
wszystkich teorii tłumaczących zróżnicowanie
sprawności najpotężniejszą jest teoria modernizacji” (Fried, Rabinovitz 1980, p. 66). Do
podobnych wniosków doszli m.in. Bollen i Jackman, których badania koncentrowały się na
sprawności instytucji demokratycznych w kilku państwach. Podsumowując swoje badania,
– A
R T Y K U ŁY
pisali, że: „nawet jeśli rozpatruje się czynniki
nieekonomiczne (…) PKB jest podstawową zmienną wyjaśniającą” (Bollen, Jackman
1985, pp. 38–39, za: Huntington 1991, p. 60).
Konsekwencją wyższego poziomu rozwoju gospodarczego według autorów jest zaistnienie
zjawisk pozytywnie wpływających na sprawne
funkcjonowanie instytucji, takich jak: większa
liczba kompetentnych specjalistów, wyższy
poziom świadomości obywatelskiej członków
społeczeństwa. Podobne poglądy przedstawili w pracach podsumowujących badania nad
sprawnością instytucjonalną Dahl oraz Lipset.
Uważają oni, że szansa na skutecznie działający
system oparty na zasadach demokracji zależy
od poziomu rozwoju ekonomiczno-społecznego, na który składają się: ogólny dobrobyt,
poziom wykształcenia i procent obywateli wykształconych, jakość infrastruktury itp. (Dahl,
Lipset 1993, za: Swianiewicz 2000, p. 16).
Inny nurt starający się wyjaśnić źródła
sprawności instytucji wskazuje na wewnętrzne
zasoby poszczególnych jednostek, a zwłaszcza
na odpowiednio wdrożony system zarządzania
samorządami – budowę struktur, zarządzanie
zasobami ludzkimi, planowanie strategiczne,
kulturę organizacyjną itp. Kwestie związane
z teorią sprawnego zarządzania mają swoje
zastosowanie we wszystkich organizacjach,
niezależnie od rodzaju prowadzonej przez
nie działalności. Twórcą kierunku administracyjnego teorii organizacji i zarządzania
był francuski inżynier Fayol, który określił
czternaście zasad organizacji pracy administracyjnej. Zasady te koncentrowały się m.in. na
podziale pracy umożliwiającej wysoki stopień
specjalizacji, autorytecie formalnym i osobistym kadry kierowniczej. Fayol wprowadził po
raz pierwszy tzw. czynności administracyjne
–
(przewidywanie, organizowanie, kierowanie,
koordynowanie i kontrolowanie), których
umiejętne zastosowanie decyduje o sprawnym
funkcjonowaniu organizacji. Dalsze prace
w tym zakresie prowadził Weber, który jest
twórcą znanej teorii kultury biurokratycznej,
opartej na zasadach racjonalnej organizacji
pracy.
Dynamiczny rozwój gospodarczy i związany z nim rozwój sieci instytucji i różnego
rodzaju organizacji przyczynił się do rozwoju
teorii zarządzania. Wynikiem tego była tzw.
rewolucja menedżerska, zapoczątkowana w
latach 80. ubiegłego wieku, w wyniku której powstało wiele koncepcji zarządzania w
sektorze publicznym (por. Zalewski 2003,
Potoczek 2001, Markowski 1999). Znacząco
wpłynęły one na zmiany tradycyjnego podejścia do modelu administracji publicznej
– czyli instytucji pozostających pod formalną
kontrolą politycznego kierownictwa, opartej
na ściśle hierarchicznym modelu biurokracji,
zatrudniających urzędników pracujących według ściśle określonych przepisów. Pojawiało
się coraz więcej prac dotyczących nowego
modelu zarządzania sektorem publicznym tzw.
New Public Management (Flynn 2002, p. 19). Za
propagatorów tego nurtu uważa się Osborne’a
i Gaeblera, którzy badając wybrane jednostki
w Stanach Zjednoczonych, wyróżnili kilka
determinantów sprawnego funkcjonowania
administracji publicznej. Wnioski autorów
koncentrowały się głównie na konieczności
„przeszczepienia” zasad zarządzania stosowanych w sektorze prywatnym do sektora
publicznego. Polegało to przede wszystkim na
zwiększeniu stopnia ukierunkowania działań
na obywateli – traktowaniu ich jako klientów,
a nie petentów – odebraniu prawa kontroli
89
– M BA
biurokracji i przekazaniu jej społeczności,
która ocenia sprawność i jakość działania jednostek. Wśród czynników sukcesu wymieniali
również koncentrację nie na pracy, lecz na
osiąganych wynikach, konieczność kierowania
się w większym stopniu misją niż przepisami i
regulaminami. Władze lokalne powinny wkładać energię w zdobywanie, a nie wydawanie
pieniędzy, decentralizować uprawnienia (w
tym dopuszczać obywateli do współudziału w
zarządzaniu) oraz aktywizować do współpracy
podmioty wszystkich sektorów – publicznego,
prywatnego i społecznego – w zaspokajaniu
potrzeb swego regionu (Osborne, Gaebler
1992, p. 43).
„Ogólną filozofię” zarządzania instytucjami
samorządowymi, zapewniającymi ich sprawne
funkcjonowanie, zaproponował także Hood.
Według niego „nowe zarządzanie publiczne”
powinno opierać się na siedmiu głównych
zasadach:
• wprowadzeniu menedżerskiego zarządzania,
• jasnym określeniu standardów i mierników
podejmowanych działań,
• położeniu nacisku na kontrolę wyników
tych działań,
• wprowadzeniu dezagregacji jednostek sektora publicznego,
• stosowaniu zasad konkurencyjności,
• zastosowaniu metod i technik zarządzania
wykorzystywanych w sektorze prywatnym,
• oszczędności i dyscyplinie w wydatkach
(Hood 1991, p. 4).
Mimo mnogości teorii i występowania w
nich pewnych różnic koncepcyjnych nowego
modelu zarządzania w sektorze publicznym,
90
3/2 0 0 9–
można przyjąć, że wszystkie one zakładają
poprawę skuteczności i efektywności funkcjonowania instytucji samorządowych, głównie
dzięki wewnętrznym rozwiązaniom wdrażanym w poszczególnych jednostkach.
Jedną z najbardziej rozwiniętych w ostatnich
dwóch dekadach teorią wyjaśniającą sprawne
działanie instytucji (w tym instytucji samorządowych) jest teoria społeczeństwa obywatelskiego opartego na wysokim poziomie
kapitału społecznego. Teoria kapitału społecznego wpływającego na jakość i sprawność
funkcjonowania instytucji stanowi przekonującą podstawę do wyjaśniania zjawisk o charakterze ekonomicznym, które trudno byłoby
jednak wyjaśnić, opierając się wyłącznie na
koncepcjach ekonomicznych.
Według zwolenników tej teorii, aby wytłumaczyć efektywność funkcjonowania instytucji w danej rzeczywistości (państwie,
regionie, społeczności lokalnej) należy wyjść
poza analizę struktury i organizacji poszczególnych instytucji i zająć się szeroko rozumianym
kontekstem społeczno-kulturowym, w jakim
są one osadzone. Źródeł sprawnego funkcjonowania instytucji regionalnych poszukuje się
więc wśród tzw. miękkich czynników, takich
jak: zaufanie, sieci współpracy i różnego rodzaju mniej lub bardziej formalnych relacji.
Wspólnota obywatelska i związane z nią pojęcia
kapitału społecznego, mobilizacji społecznej
czy innymi słowy – zdolności społeczności
do samoorganizacji, bardzo często występują
w pracach poświęcanych wyjaśnianiu strategii
„radzenia sobie” w określonej rzeczywistości i
czynnikach warunkujących powodzenie bądź
niepowodzenie różnych działań podejmowanych przez aktorów społecznych. W dalszej
– A
R T Y K U ŁY
części zostanie więc dokonana analiza głównych założeń koncepcji dotyczących kapitału
społecznego, z uwzględnieniem warunków
jego tworzenia się i reprodukcji oraz pozytywnego wpływu na podejmowane przez samorządy działania.
Kapitał społeczny jako źródło
sprawnego funkcjonowania instytucji
samorządowych
Analiza koncepcji kapitału społecznego,
choć jest on pojęciem relatywnie nowym, nie
stanowi prostego zadania, ze względu na szerokie rozumienie tego terminu przez przedstawicieli różnych dziedzin naukowych. Warto
podkreślić, że do dziś nie udało się osiągnąć
kompromisu w sprawie spójnej definicji tego
pojęcia, a dyskusja dotycząca koncepcji kapitału społecznego pozostaje otwarta na różne
interpretacje.
Po raz pierwszy termin „kapitał społeczny” pojawił się on na początku poprzedniego
stulecia w pracy Hanifan, opisującej wiejskie
ośrodki edukacyjne. Autorka podkreślała rolę
lokalnych wspólnot oraz więzi międzyludzkich
w rozwiązywaniu problemów gospodarczych,
politycznych i społecznych, oraz przestrzegała przed narastającą pasywnością obywateli wobec spraw bezpośrednio dotykających
ich społeczności. Hanifan (1916, p. 130, za:
Woolcock, Narayan 2000, p. 228) tłumaczyła, że: „jeśli ktoś nawiąże kontakt ze swoim
sąsiadem, i razem porozumieją się ze swoimi
sąsiadami, to nastąpi akumulacja kapitału społecznego, który niezwłocznie może zaspokoić
jego potrzeby społeczne oraz może zbudować
potencjał społeczny wystarczający do znaczącej
poprawy warunków życia całej społeczności”.
Podkreślała również, że w miarę zwiększa-
–
nia kontaktów jednostki z innymi osobami
wzmacnia się społeczna jedność, a dzięki temu
rosną zasoby społecznego kapitału. Ponownie
określenie kapitału społecznego pojawiło się w
pracy urbanistki Jacobs w latach 60. Autorka
dowodziła, że istnienie gęstych sieci stosunków
między członkami pewnych grup społecznych
zamieszkujących amerykańskie metropolie
wpływało na wytwarzanie się kapitału społecznego, co było swego rodzaju gwarantem
bezpieczeństwa publicznego (za: Fukuyama
2003, p. 172). W roku 1977 ekonomista Loury
i socjolog Ligot na podstawie badań członków
społeczności murzyńskich w Stanach Zjednoczonych dowodzili, że relacje istniejące w
obrębie rodziny i najbliższego otoczenia wpływają na proces edukacji i socjalizacji w okresie
dzieciństwa i dojrzewania. Według autorów
sieć tych relacji stanowi kapitał społeczny,
rozumiany jako zasób danej jednostki, a nie
jako element społecznej struktury (za: Portes
1998, p. 4)1.
Bez wątpienia podstawowymi tekstami,
które pojawiły się w literaturze akademickiej i które legły u podstaw dalszych prac i
powszechnej dyskusji na temat kapitału społecznego, są prace autorstwa Bourdieu (1985),
Colemana (1988, 1990) oraz Putnama (1995).
To oni starali się usystematyzować mnogość
kwestii związanych z sieciami stosunków o
charakterze społecznym, politycznym, kulturowym, zarówno w aspekcie grupowym, jak
i jednostkowym, wskazując jednocześnie na
ich praktyczne znaczenie dla współczesnych
zjawisk, w tym dla sprawnego funkcjonowania
instytucji publicznych.
Jednak to opublikowane w 1993 roku wyniki badań Putnama zapoczątkowały trwającą
91
– M BA
do dziś dyskusję nad praktycznym zastosowaniem teorii kapitału społecznego do tłumaczenia zjawisk o charakterze ekonomicznym
– zwlaszcza nad rolą kapitału społecznego dla
rozwoju gospodarczego niektórych regionów
i państw (por. Landes 2000, Perez-Diaz 1996;
Fukuyama 1997, 2003; Paxton 1999; Hryniewicz 2004; Torpe 2003; Inglehart 2003;
Cooper 2005). Jego prace rzuciły nowe światło
na pojęcie kapitału społecznego, który utożsamiony został z pewnymi trwałymi normami
czy kodami kultury. Było to wyraźne odejście
od koncepcji przedstawianej przez Colemana,
mówiącej o możliwości generowania kapitału
społecznego przez daną grupę dzięki zachowaniom, które podejmują jednostki w na podstawie racjonalnych kalkulacji. W odróżnieniu od
Bouridieu i Colemana, Putnam i jego następcy
zaproponowali zwrócenie centrum ciężkości
terminu w kierunku czynników egzogenicznych, a więc zewnętrznych w stosunku do
grup, które czerpią korzyści z kapitału społecznego, jaki je charakteryzuje.
Autor Demokracji w działaniu postawił i
udowodnił tezę o tym, że źródeł sprawnego
funkcjonowania instytucji samorządowych
poszukiwać należy w istnieniu wśród mieszkańców regionów wspólnoty obywatelskiej.
Sprawność funkcjonowania instytucji samorządowych wyjaśniona została w perspektywie czasowej – korzenie społeczeństwa
obywatelskiego sięgają czasów dawnych i są
pochodną regionalnych różnic dotyczących
popularności klubów i przynależności do
różnych organizacji. Z przeprowadzonych
badań wyciąga on wniosek, że „kontekst społeczny i historia warunkują w sposób istotny
skuteczność działania instytucji” (Putnam
1995, p. 285).
92
3/2 0 0 9–
Putnam, analizując historię włoskich instytucji począwszy od XVI wieku, podkreśla, że
to, czy instytucje odnoszą sukces czy porażkę
zależy od „cnoty obywatelskiej” członków
społeczności, która jest podstawą dla tworzenia się wspólnoty obywatelskiej. Przejawem
tej cnoty jest aktywne uczestniczenie w życiu
społeczności – zainteresowanie i poświęcenie
się sprawom publicznym, które autor określa
mianem zaangażowania obywatelskiego. Cnota obywatelska umożliwia także przedłożenie
interesu wspólnego nad interes indywidualny.
Wśród innych atrybutów wspólnot obywatelskich Putnam wymienia także solidarność,
wzajemne zaufanie oraz tolerancję. Opisywane
przez niego sieci interakcji w społeczeństwie
obywatelskim opierają się na wzajemnym zaufaniu, które rozumiane jest jako uogólnione zaufanie okazywane innym ludziom. W
pojęcie to wpisana jest zasada wzajemności,
polegająca na podejmowaniu działań na rzecz
innych osób, przy czym nie oczekuje się natychmiastowej rekompensaty w przekonaniu,
że w przyszłości inni również wyświadczą
bezinteresowną przysługę. Szacunek i zaufanie,
jakim obdarzają się członkowie społeczności o
charakterze obywatelskim pozwalają na sprawniejsze działanie, dzięki większej skłonności do
poszukiwania kompromisów. Ponadto zaufanie
ogranicza w pewnym stopniu działania oportunistyczne, powoduje, że zachowania członków
społeczności są bardziej przewidywalne i mniej
radykalne. Wzajemne zaufanie, jako podstawowy element kapitału społecznego, jest warunkiem nawiązywania dobrowolnej współpracy,
zapewniającej przyrost sprawności oraz lepszą
koordynację podejmowanych zadań.
Rola zaufania społecznego dla rozważanych
kwestii jest niepodważalna. Ścisły związek
– A
R T Y K U ŁY
między tym podstawowym składnikiem kapitału społecznego a rozwojem lokalnym i
sprawnym działaniem instytucji podnoszony
był w pracach i udowadniany na podstawie
empirycznych badań przez wielu autorów
(por. Putnam 1995, 2000; Cusack 1999;
Sztompka 1999; Fukuyama 1997; Uslaner
1999; Gorzelak, Jałowiecki 1998). Fukuyama zwraca uwagę na kluczową rolę zaufania,
jako swego rodzaju spoiwa społecznego, które
stanowi niezbędny warunek do tworzenia się
trwałych form współpracy prowadzących do
skutecznej realizacji celów. Jak pisze: „zaufanie to mechanizm oparty na założeniu, że
innych członków danej społeczności cechuje
uczciwe i kooperatywne zachowanie oparte
na wspólnie wyznawanych normach” (Fukuyama 1997, p. 38). Zaufanie leży więc u podstaw reguły wzajemności, bez której wspólne
działanie nie jest możliwe lub jest bardzo
ograniczone. W późniejszej pracy podkreśla
rolę zaufania w zwiększaniu efektywności podejmowanych na każdym poziomie działań:
„zaufanie działa niczym smar, który zwiększa wydajność funkcjonowania każdej grupy
lub instytucji” (Fukuyama 2003, p. 169).
Zaufanie jako podstawowy element zasobu
kulturowego danej społeczności kształtuje
również więzi moralne danej społeczności.
Bez zaufania, rozumianego jako oczekiwanie
godnego postępowania wobec nas, lojalności,
czyli powinności nienaruszenia zaufania, jakim obdarzają się członkowie społeczności
i wywiązywania się z podjętych zobowiązań
oraz solidarności, czyli troski o interesy innych i gotowości do podjęcia działań na rzecz
innych, nie może być mowy o rozwoju danej
społeczności, gdyż kontekst pozbawiony tych
trzech cech uniemożliwia podejmowanie jakichkolwiek przedsięwzięć jednorazowych
–
lub w ramach funkcjonujących w takim społeczeństwie instytucji (Sztompka 1999).
Istotność zaufania dla sprawnego działania
instytucji samorządowych akcentowali także badacze polskich społeczności lokalnych,
wyraźnie odróżniając zaufanie w stosunku do
najbliższych jednostce osób (wśród grup rodzinno-koleżeńskich) od zaufania społecznego,
wychodzącego poza najbliższe kręgi. Analizując
wyniki badań nad czynnikami sukcesu lokalnego, doszli oni do wniosku, że „funkcjonowanie ludzi w stowarzyszeniach musi przede
wszystkim opierać się nie na zaufaniu „do
swoich”, ale na zaufaniu do „obcych”. Bez tego
zaufania wszelka działalność publiczna w samorządzie lokalnym czy innych organizacjach
społecznych jest bardzo utrudniona” (Gorzelak
et al. 1998, p. 85).
Jedną z podstawowych form przejawiania
się kapitału społecznego, która praktycznie jest
wynikiem istnienia opisanych wyżej czynników
(zaangażowania obywatelskiego na poziomie
jednostek, równości praw, zaufania), są sieci
obywatelskiego zaangażowania. Są one z jednej
strony wynikiem zaufania istniejącego między
aktorami społecznymi, a z drugiej stanowią
mechanizm jego reprodukcji i wzmacniania.
Można wskazać na kilka podstawowych korzyści, jakie wynikają z istnienia stowarzyszeń
obywatelskich na danym terenie. Po pierwsze,
mają one moc oddziaływania „wewnętrznego” – zaszczepiają swoim członkom nawyk
współpracy, solidarności i myślenia o sprawach
społecznych. Osoby aktywnie uczestniczące w
stowarzyszeniach, dzięki częstym interakcjom
z innymi członkami nabywają umiejętności
współpracy, moderowania skrajnych postaw,
które uniemożliwiają zawieranie kompromi93
– M BA
sów. Partycypacja w stowarzyszeniach daje
możliwość spotykania się i podejmowania
wspólnych działań osobom o różnych charakterach i postawach. Wspólne działania kształtują poczucie odpowiedzialności za zbiorowe
przedsięwzięcia. Wszelkie formy istniejących
wśród danej społeczności sieci obywatelskiego
zaangażowania, podobnie zresztą jak stowarzyszenia, spółdzielnie, kluby sportowe, masowe
partie polityczne, amatorskie grupy teatralne,
amatorskie chóry, koła gospodyń itp. tworzą
pożądane dla prawidłowego funkcjonowania
społeczeństwa obywatelskiego relacje o charakterze poziomym. Gęstość siatki takich relacji sprawia, że wzrasta prawdopodobieństwo
współpracy podejmowanej przez członków danej społeczności w celu osiągnięcia wspólnych
korzyści. Co więcej, sieć zinstytucjonalizowanych (formalnych lub nie) sieci współpracy z
jednej strony zwiększa prawdopodobieństwo
podjęcia wspólnych działań poza istniejącymi
już sieciami, z drugiej zaś zmniejsza prawdopodobieństwo i koszty ewentualnego złamania
norm wzajemności.
Kapitał społeczny w teoriach „nowych
instytucjonalistów”
W celu wyjaśniania roli kontekstu społecznego w sprawnym funkcjonowaniu instytucji
należy także sięgnąć do koncepcji prezentowanych przez kontynuatorów myśli Putnama,
nazywanych często w literaturze „nowymi
instytucjonalistami” (por. Gąciarz 2004).
Zaliczyć do nich należy Ingleharta, który
podobnie jak Putnam stoi na stanowisku, że
instytucje działają sprawnie w społeczeństwach
o wysokim kapitale społecznym, czyli tam,
gdzie istnieje dobrze rozwinięta, zakorzeniona
i ugruntowana w formie codziennych nawy94
3/2 0 0 9–
ków i reguł interakcyjnych kultura obywatelska. Kultura ta musi opierać się na zaufaniu i
tolerancji (Inglehart 1997, p. 188). Od niej
zależy dynamika i kierunki rozwoju danej
społeczności.
Cytowany już wcześniej Fukuyama, podobnie jak Putnam, nawiązując do teorii Colemana, wychodzi znacznie poza rozważania o relacjach jednostek i grup wewnątrz społeczności.
Przedstawione w pracy Zaufanie. Kapitał społeczny a droga do dobrobytu tezy koncentrują się
na zależnościach między kapitałem społecznym
a działalnością gospodarczą, społeczną, a także
polityczną. Założenia tej pracy opierają się na
przekonaniu, że kapitał społeczny jest pewnym zasobem kulturowym. Stanowi zjawisko
makrosocjologiczne i cechuje pewne większe
jednostki terytorialne, jakimi są regiony (kraje). Warto podkreślić, że dla Fukuyamy kapitał
społeczny jest przede wszystkim zdolnością
wynikającą z rozpowszechnienia zaufania w
obrębie społeczeństwa lub jego części, i może
być atrybutem najbardziej podstawowej grupy
społecznej, jaką jest rodzina, ale jednocześnie
może być rozpatrywany w skali całego narodu
oraz w obrębie wszystkich grup pośrednich.
Podobnie jak Putnam, Fukuyama uważa, że
regionalne zróżnicowanie w poziomie kapitału społecznego jest zdeterminowane przez
odmienność kulturowej tradycji, wynikającej
z różnych historycznych doświadczeń. Historyczne tradycje kształtowały kulturę zaufania
lub nieufności oraz kontekst strukturalny i
instytucjonalny. Według Fukuyamy (1997, p.
24, 39): „zdolność tworzenia i prowadzenia
nowych instytucji wynika bezpośrednio z
kontekstu kulturowego, w jakim funkcjonują”.
Natomiast społeczeństwa (regiony, kraje) o niskich zasobach kapitału społecznego nie tylko
– A
R T Y K U ŁY
tworzą słabe i niewydajne struktury gospodarcze, lecz również cechują się nieudolnymi
instytucjami administracyjnymi, w których z
większym prawdopodobieństwem występuje
zjawisko korupcji urzędników. Niski poziom
kapitału społecznego łączy się więc także z kulturą polityczną, a więc ze wzorcami i normami
obowiązującymi osoby piastujące stanowiska
w administracji lub osoby w inny sposób zaangażowane w życie publiczne.
Hiszpańscy socjologowie – Bueno i Salmador (2004) – wskazują na kilka podstawowych wartości, jakie muszą trwale regulować
stosunki między aktorami danej społeczności
(indywidualnymi i instytucjonalnymi), aby
mogły one prawidłowo funkcjonować i rozwijać się. Jak zauważają, wartości warunkują
skuteczność działań podejmowanych przez
instytucje samorządowe tych społeczności.
Do wspomnianych wartości zaliczają: zaufanie,
lojalność, umiejętność zawierania kompromisu, transparentność działania, solidarność,
odpowiedzialność, szczerość i etyczne postępowanie. Te wartości umożliwiają budowanie
związków między wieloma agentami działającymi we wspólnym otoczeniu, tworząc tym
samym kapitał społeczny.
Znaczenie wpływu wartości i norm ogólnie
akceptowanych i respektowanych przez aktorów społecznych, wartości składających się na
otoczenie społeczno-kulturowe, na efektywność współpracy w ramach konkretnych instytucji podkreślali w swojej pracy również Foley
i Edwards – kontynuatorzy idei Putnama. Stali
oni na stanowisku, że wartości te, inkorporowane i przekazywane przez jednostki, dają
pozytywne rezultaty przy podejmowaniu działań w ramach danej społeczności. Zaznaczali
–
również, że „kulturowy komponent kapitału
społecznego jest przyswajany i reprodukowany przez jednostki, ale nie jest ich atrybutem.
Komponent społeczno-kulturowy jest niezbędny, gdyż stanowi trwały kontekst korzystania z kapitału społecznego przez jednostki
i grupy. Właśnie z niego wywodzą się ramy
znaczeniowe, które umożliwiają (ułatwiają)
podejmowanie jednostkowych i zbiorowych
działań” (Edwards, Foley, pp. 70–71, za: Fine
2001, p. 94).
Z przedstawionych koncepcji wyłania się
kilka szczególnie ważnych dla rozważanych
kwestii sprawności instytucji samorządowych
kwestii: instytucje funkcjonują sprawniej tam,
gdzie wśród członków społeczeństwa dominują
pewne wzory zachowań obywatelskich. Zalicza
się do nich cnoty obywatelskie, czyli gotowość
do myślenia i działania w interesie innych ludzi
lub instytucji, gotowość do czynienia „dobra
wspólnego”, pomocniczość, poszanowanie
prawa. Cnoty obywatelskie umożliwiają efektywną współpracę między jednostkami lub
grupami, co w konsekwencji daje podstawy
zdolności samoorganizacji, samorządności
lub inaczej – mobilizacji społecznej. Relacje
zaistniałe dzięki szeroko upowszechnionym,
ogólnie akceptowanym i stosowanym w życiu
codziennym społeczności cnotom obywatelskim stanowią kapitał społeczny, który jest
jednocześnie zasobem tej społeczności i sprzyja
jej rozwojowi społeczno-gospodarczemu.
Sprawność samorządów a kapitał
społeczny – badania empiryczne
Tezy postawione na początku lat 90. ubiegłego stulecia przez Putnama są rozwijane i
weryfikowane już od ponad dekady przez
socjologów, ekonomistów i regionalistów
95
– M BA
z wielu państw. Większość prowadzonych
badań koncentruje się na wpływie kapitału
społecznego na funkcjonowanie instytucji
demokratycznych oraz rozwoju społecznogospodarczym wybranych obszarów (regionów, państw) (Milner, Ersson 2000, Hyden
1997, Woolcock 1997, Woolcock, Narayan
2000, Evans 1997, Torpe 2003). Znacznie
mniejszym zainteresowaniem cieszą się badania na poziomie lokalnym – analizujące
zależności między kapitałem społecznym a
sprawnością instytucji lokalnych. Do badań
potwierdzających słuszność założenia, że
kapitał społeczny, nierozerwalnie związany
z tradycjami obywatelskimi, jest istotnym
czynnikiem wpły wającym na sprawność
instytucji samorządowych na poziomie lokalnym, należą badania: Cusacka (1999),
Rice’a (2001), Cooper, Knighta, Blackmore’a
(2005), Coffe i Geysa (2006). W Polsce problematykę tę w badaniach podjęli Gorzelak i
Jałowiecki (1998) oraz zespół pod kierunkiem Swianiewicza (2000).
Pierwsze z wymienionych badań, prowadzone przez Cusacka, opierały się na analizie
wyników ankiet rozesłanych do mieszkańców trzydziestu społeczności lokalnych oraz
pracowników samorządowych wschodnich
i zachodnich landów Republiki Federalnej
Niemiec. Autor określił sprawność instytucji samorządowych jako poziom satysfakcji
mieszkańców z działań podejmowanych przez
lokalne władze i zawęził rozumienie kapitału
społecznego do „stopnia zaufania, jakim darzą
się członkowie elit danej społeczności” (Cusack 1999, p. 17). Wyniki analiz potwierdziły,
że w ten sposób ujęty kapitał społeczny wpływa
na znacząco wyższy poziom satysfakcji z działalności lokalnych samorządów.
96
3/2 0 0 9–
Rice (2001) koncentruje się na jakości
funkcjonowania samorządu miejskiego w 114
jednostkach w Iowa w Stanach Zjednoczonych. Jakość ta również została określona na
podstawie subiektywnej oceny mieszkańców
dotyczącej jakości dostarczanych przez samorząd usług oraz sposobu, w jaki traktowane
są zgłaszane przez nich do samorządu skargi i
uwagi. Do określenia poziomu kapitału społecznego wykorzystano natomiast pięć wskaźników, uzyskanych dzięki pytaniom zawartym
w rozesłanej do członków społeczności ankiecie. Pytania te dotyczyły zaufania do innych
osób, zaangażowania jednostek w życie społeczności (sprawdzające stopień zaangażowania
obywatelskiego) oraz istnienie trwałych sieci
współpracy między mieszkańcami. Wyniki
potwierdziły stawiane przez autora tezy, zakładające, że kapitał społeczny jest silnie dodatnio
skorelowany z jakością działań podejmowanych
przez władze samorządowe.
Ograniczony do dwóch społeczności zasięg
miały badania prowadzone przez Cooper,
Knight, Blackmore (2005) w Chorwacji.
Autorzy posłużyli się definicją kapitału społecznego zaproponowaną przez Bank Światowy, aby zbudować model składający się z
sześciu czynników: aktywności społeczności,
nieformalnych relacji między mieszkańcami,
zaufania do władzy, zaufania do sąsiadów, partycypacji w organizacjach społecznych i politycznych, stopnia integralności społecznej.
Sprawność instytucji samorządowych oceniana była przez mieszkańców zaproszonych do
udziału w badaniach fokusowych. Również
w tym przypadku zaobserwowano związek
między kapitałem społecznych a sprawnością
funkcjonowania samorządów w ýakovecu i
Donji Miholjacu.
– A
R T Y K U ŁY
Warto zwrócić uwagę na opublikowane
stosunkowo niedawno wyniki badań prowadzonych przez Cooffe i Geysa (2006). Autorzy, w odróżnieniu od zastosowanych w wyżej
opisanych badaniach metodologii, sprawność
funkcjonowania samorządów lokalnych w
Belgii określili za pomocą wskaźników obiektywnych, a nie subiektywnej oceny satysfakcji
dokonywanej przez członków danych społeczności. Pod uwagę wzięta została sprawność
samorządów w zakresie zarządzania finansami
lokalnymi, a konkretnie – umiejętność wygenerowania nadwyżki budżetowej. Wyniki
pokazały, że niewielkie wahania poziomu
kapitału społecznego (mierzonego za pomocą
wskaźników dotyczących funkcjonowania dobrowolnych stowarzyszeń oraz uczestnictwa w
życiu politycznym) mogą w znacząco wpływać
na funkcjonowanie samorządu. Autorzy stanęli
na stanowisku, że kapitał społeczny jest pojęciem endogenicznym, a więc może się zmieniać
nawet w krótkich okresach. Dlatego ważne jest
według nich podejmowanie działań na rzecz
zwiększania poziomu kapitału społecznego na
poziomie lokalnym, dzięki czemu poprawi się
funkcjonowanie samorządów.
Autorka niniejszego artykułu prowadziła
badania nad wpływem kapitału społecznego
na sprawność władz samorządowych (szczebla
gminnego) w zakresie pozyskiwania funduszy
unijnych (Bielecka 2006). Hipotezy dotyczącej
regionalnego zróżnicowania sprawności samorządów, wynikającego z różnic w poziomie
kapitału społecznego, będących kontynuacją
tradycji kulturowych o korzeniach w okresie
zaborów nie udało się zweryfikować jednoznacznie pozytywnie ze względu na występowanie innych czynników mających wpływ na
wykorzystanie funduszy pomocowych UE.
–
Niemniej jednak samorządy z kilku województw charakteryzujących się najwyższym
poziomem kapitału społecznego wykazały się
większą od przeciętnej sprawnością z zdobywaniu dotacji.
Podsumowanie
Jedną z podstawowych funkcji samorządów
terytorialnych jest podejmowanie działań na
rzecz rozwoju, a więc „działań na rzecz rozwoju gospodarczego i społecznego danej gminy
przy wykorzystaniu jej zasobów, uwzględnieniu
potrzeb mieszkańców oraz przy ich udziale w
podejmowanych działaniach” (Parysek 1995,
p. 37). Biorąc pod uwagę fakt, że na dobrobyt
gospodarki regionalnej wpływa stan gospodarek lokalnych, kwestie związane ze sprawnym
funkcjonowaniem instytucji samorządowych
wszystkich szczebli – od gminnego do regionalnego – są więc kluczowe dla rozwoju społeczno-gospodarczego.
Dlatego ogromnego znaczenia nabiera
tworzenie warunków do budowania, rozpowszechniania i utrwalania kapitału społecznego w naszym kraju. Optymistyczne wydają
się wyniki badań podkreślające błędność
rozumowania Putnama, który przywiązywał
zbyt dużą wagę do determinizmu wpływu
czynników historycznych na współczesny
stan kapitału społecznego w regionach i nie
doceniał tym samym procesów, które współcześnie mogą przyczyniać się do kreowania
kapitału społecznego (por. Tarrow 1996, Fine
2001, Trutkowski, Mendes 2005). To właśnie
skuteczne działania i aktywne postawy władz
samorządowych mogą wpływać na tworzenie
się kapitału społecznego, a jednocześnie czerpać korzyści w ramach sprzężenia zwrotnego
– istniejącego wysokiego poziomu zaufania i
97
– M BA
zaangażowania obywatelskiego wśród zarządzanych społeczności. Można zaryzykować
stwierdzenie, że budowanie kapitału społecznego przez samorządy jest warunkiem sine qua
non dla osiągnięcia stabilnego wzrostu wszystkich polskich województw.
1
Teorie zakładające, że kapitał społeczny jest zasobem indywidualnym są rzadko spotykane we współczesnej literaturze.
Twórcą jednej z nich jest Edmund Wnuk-Lipiński, według
którego kapitał społeczny to ogół nieformalnych powiązań
społecznych, czyli „znajomości”, dzięki którym jednostka podwyższa prawdopodobieństwo wejścia do elity lub utrzymania
się w elicie” (Wnuk-Lipiński 1996, p. 151).
Bibliografia
Augustyniak, M. (2006) Myśl społeczno-filozoficzna Edwarda
Abramowskiego. Olsztyn: Wyd. Uniwersytetu WarmińskoMazurskiego.
Bielecka, D. (2005) Uwarunkowania efektywnej absorpcji
funduszy pomocowych Unii Europejskiej w Polsce. Problemy
zarządzania, nr 3/9, s. 138–152.
Blakely, E.J. (1994) Planning Local Economic Development. Theory
and Practice. London: Sage Publication.
Bourdieu, P. (1985) The forms of capital. In: Richardson, J.
(ed.) Handbook of Theory and Research for the Sociology of Education. New York: Greenwood.
Bueno, E., Salmador, M.P. (2004) The role of social capital
in today’s economy. Journal of Intellectual Capital, Vol. 5, No.
4, pp. 556–574.
Coffe, H., Geys, B. (2006) Institutional Performance and Social Capital: An Application to the Local Government Level.
Journal of Urban Affairs, Vol. 27(5).
Coleman, J. (1988) Social capital in creation of human capital.
American Journal of Sociology, Vol. 94, pp. 95–121.
Coleman, J., (1990) The Foundations of Social Theory. Cambridge Mass.: Harvard University Press.
Cooper, L., Knight, B., Blackmore, S. (2005) Social Capital in
Croatia. Crane Hause: Newcastle Centris UK.
Cotellessa, S. (1999) Il raggionevole disaccordo. Milano: Vita e
Pensiero Universita’ Cattolica del Sacro Coure.
Cusack, T.R. (1999) Social capital, institutional structures,
and democratic performance: A comparative study of German local governments. European Journal of Political Research,
35, pp. 1–34.
Evans, P. (1997) Government action, social capital and development: reviewing the evidence on synergy. In: State-Society
Synergy: Government and Social Capital in Development. California: University of California Press, http://repositories.cdlib.
org/uciaspubs/research/94/8
Fine, B. (2001) Social Capital versus Social Theory: Political
economy and social science at the turn of the millennium. London:
Routledge.
Flynn, N. (2002) Public Sector Management. Harlow: Pear-
98
3/2 0 0 9–
son Education.
Fried, R.C., Rabinovitz, F.F. (1980) Comparativ Urban Politics: A
Performance Approach. Englewood Cliffs (N.Y.): Prentice Hall.
Fukuyama, F. (1997) Zaufanie. Kapitał społeczny a droga do dobrobytu. Warszawa: PWN.
Fukuyama, F., (2003), Kapitał społeczny. W: Harrison, L.,
Huntington, S. (red.) Kultura ma znaczenie. Poznań: Wyd.
Zysk i S-ka.
Gąciarz, B. (2004) Instytucjonalizacja samorządności. Warszawa:
Wyd. IFiS PAN.
Gorzelak, G., Jałowiecki, B. (1998) Koniunktura gospodarcza i
mobilizacja społeczna w gminach. Warszawa: Wyd. EUROREG,
Uniwersytet Warszawski.
Hood, Ch. (1991) A Public Management for All Seasons? Public
Administration, 69(1).
Hryniewicz, J. (2004) Polityczny i kulturowy kontekst rozwoju gospodarczego. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar.
Huntington, S.H. (1991) The Third Wave: Democratization in
the Late Twentieth Century. Oklahoma: University of Oklahoma Press.
Hyden, G. (1997) Civil society, social capital, and development: dissection of a complex discourse. Studies in comparative
international development, 32, pp. 3–30.
Inglehart, R. (1997) Modernization and Postmodernization: Cultural, Economic, and Political Change in 43 Societies. New York:
Princeton University Press.
Inglehart, R., (2003) Kultura a demokracja. W: Harrison, L.,
Huntington, S. (red.) Kultura ma znaczenie. Poznań: Wyd.
Zysk i S-ka.
Knack, S., Keefler, P. (1995) Institutions and Economic Performance: Cross-Country Tests Using Alternative Institutional
Measures. Economics and Politics, 7(3), pp. 207–227.
Landes, D.S. (2000) Bogactwo i nędza narodów: dlaczego jedni są
tak bogaci, a inni tak ubodzy? Warszawa: Wyd. Muza.
Markowski, T. (1999) Zarządzanie rozwojem miast. Warszawa:
WN PWN.
Mill, J. (1984) Essey on Government. In: Lively, J., Rees, J.
(eds.) Utilitarian Logic and Politics. New York: Oxford University Press.
Milner, H., Ersson, S. (2000) Social Capital, Civic Engagement and
Institutional Performance in Sweden: An Analysis of Swedish Regions,
ECPR Joint Session of Workshop, materiały konferencyjne,
University of Copenhagen.
Osborne, D., Gaebler, T. (2005) Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca administrację publiczną. Poznań:
Wyd. Media Rodzina.
Parysek, J. (1995) Rola samorządu terytorialnego w rozwoju
lokalnym. W: Rozwój lokalny: zagospodarowanie przestrzenne i nisze
atrakcyjności gospodarczej, Warszawa: PWE.
Paxton, P., (1999) Is Social Capital Declining in the United
States? A Multiple Indicator Assesment. American Journal of
Sociology, Vol. 105, No. 1, pp. 88–127.
Perez-Diaz, V.M. (1996) Powrót społeczeństwa obywatelskiego w
Hiszpanii. Kraków: Wyd. Znak.
Portes, A. (1998) Social Capital: Its Origins and Applications in
Modern Sociology. Annual Reviews of Sociology, 24, pp. 1–24.
Potoczek, A. (2001) Zarządzanie w systemie samorządu terytorialnego. W: Kosiedowski, W. (red.) Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Problemy teorii i praktyki. Toruń: TNOiK.
– A
R T Y K U ŁY
–
Putnam, R. (1995) Demokracja w działaniu. Tradycje obywatelskie
we współczesnych Włoszech. Kraków: Wyd. Znak.
Putnam, R. (2000) Bowling Alone: The Collapse and Revival of
American Community. New York: Simon and Schuster.
Rice, T.W. (2001) Social capital and government performance
in Iowa communities. Journal of Urban Affairs, 23 (3–4), pp.
375–389.
Swianiewicz, P., Dziemianowicz, W., Mackiewicz, M. (2000)
Sprawność instytucjonalna administracji samorządowej w Polsce
– zróżnicowanie regionalne. Warszawa: Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową.
Sztompka, P. (1999) Kulturowe imponderabilia szybkich zmian
społecznych: zaufanie lojalność, solidarność. W: Sztompka, P.
(red.) Imponderabilia wielkiej zmiany: mentalność, wartości i więzy
społeczne czasów transformacji. Warszawa: WN PWN.
Tarrow, S. (1996) Making social science work across space and
time: A critical reflection on Robert Putnam’s making democracy work. In: American Political Science Review, 2/90.
Torpe, L. (2003) Social Capital in Denmark: A Deviant Case?.
Scandinavian Political Studies, Vol. 26, No. 1, Nordic Political
Science Association.
Trutkowski, C., Mendes, S. (2005) Kapitał społeczny w małych
miastach. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar.
Uslaner, E.M. (1999) Democracy and social trust. In: Warren, M. (ed.) Democracy and Trust. Cambridge: Cambridge
University Press.
Wnuk-Lipiński, E. (1996) Demokratyczna rekonstrukcja. Warszawa: PWN.
Woolcock, M. (1997) Social Capital and Economic Development: Towards a Theoretical Synthesis and Policy Framework.
Theory and Society, Vol. XXVII, No. 2, pp. 151–208.
Woolcock, M., Narayan, D. (2000) Social Capital: Implication
for development Theory, Research and Policy. The World Bank
Research Observer, Vol. 15, No 2, pp. 225–249.
Zalewski, A. (2003) Teoretyczne podstawy zarządzania gminą. W: Sochacka-Krysiak, H. (red.) Zarządzanie gospodarka i
finansami gminy. Warszawa: SGH.
99