Warszawa, ………. 2016 roku Pan Krzysztof Jurgiel Minister

Warszawa, ………. 2016 roku
Pan
Krzysztof Jurgiel
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
STANOWISKO POLSKIEGO ZWIĄZKU FIRM DEWELOPERSKICH
W SPRAWIE PROJEKTU USTAWY O WSTRZYMANIU SPRZEDAŻY
NIERUCHOMOŚCI ZASOBU WŁASNOŚCI ROLNEJ SKARBU PAŃSTWA
ORAZ O ZMIANIE NIEKTÓRYCH USTAW
W związku z zamieszczeniem w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Rolnictwa
i Rozwoju Wsi i Rządowego Centrum Legislacji w zakładce Rządowy Proces Legislacyjny
projektu ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej
Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw w dniu 8 stycznia 2016 r. z późn.
zmianami, Polski Związek Firm Deweloperskich (dalej: „PZFD”) przedkłada niniejsze
stanowisko w sprawie proponowanych zmian, które mogą mieć znaczenie kluczowe z
punktu widzenia inwestorów, szczególnie w zakresie budownictwa mieszkaniowego.
Nasze główne uwagi dotyczą:
1. rozszerzenia katalogu nieruchomości wyłączonych (w art.2) z ustawy
o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu
Państwa o grunty położone w granicach administracyjnych miast; oraz
2. konieczności
rozszerzenia
katalogu
gruntów
rolnych
w
ustawie
o kształtowaniu ustroju rolnego (dalej „UoKUR”), które mogą być nabywane
nie tylko przez rolników indywidualnych (wprowadzając identyczne
wyłączenia jak w planowanym art.2 ustawy o wstrzymaniu sprzedaży
nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa);
3. Wprowadzenie jasnej definicji gruntu rolnego poprzez odesłania gruntu
rolnego w rozumieniu ewidencji gruntów i budynków;
Naszym głównym przesłaniem jest zaproponowanie drobnych zmian, tak aby nie
doprowadzić do istotnego spadku inwestycji budowlanych w kraju.
Proponowane główne zmiany:
1. W art. 2 ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności
Rolnej Skarbu Państwa dodać ustęp 5 w brzmieniu:
„5) nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast” .
2. Dostosować brzmienie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego do brzmienia
art. 2 ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności
Rolnej Skarbu Państwa poprzez dodanie dodatkowego art. 2d o brzmieniu art.
2 ustawy o wstrzymaniu sprzedaży(…) w brzmieniu uwzględniającym
propozycje dodania ust. 5, to jest:
„Przepisów art. 2a-2c nie stosuje się do sprzedaży:
1)
Nieruchomości ich części przeznaczonych w:
a)
Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub
b)
Studiom uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy, lub
c)
Ostateczne decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania
terenu, lub
d)
Ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,
- na cele inne niż rolne, w szczególności na parki
technologiczne, parki przemysłowe, centra biznesowologistyczne, składy magazynowe, budownictwo mieszkaniowe,
obiekty sportowo-rekreacyjne lub
2)
nieruchomości położonych w granicach specjalnych stref
ekonomicznych, lub
3)
domów, lokali mieszkalnych, budynków gospodarczych i garażu wraz
z niezbędnymi gruntami oraz ogródków przydomowych,
4)
nieruchomości rolnych o powierzchni do 1 ha;
5)
nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast” .
Szczegółowe uzasadnienie przedstawiamy poniżej.
1. Konieczność wyłączenia spod reżimu ustawy
a. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej
Skarbu Państwa (dalej „Ustawa o Wstrzymaniu Sprzedaży”)oraz
b. ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego
gruntów rolnych znajdujących się w granicach administracyjnych miast.
Projekt ustawy wprowadza nową ustawę oraz szereg zmian w ustawie z dnia 11 kwietnia
2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803), podkreślając, również
poprzez dodanie preambuły, że jednym z naczelnych celów Państwa jest troska
o zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego obywateli i wspieranie zrównoważonego
rolnictwa prowadzonego w zgodzie z wymogami ochrony środowiska i sprzyjającego
rozwojowi obszarów wiejskich. W uzasadnieniu ustawy UoKUR ponownie uwypuklono
ochronę ilościową i jakościową gruntów rolnych. Ochrona jakościowa ma na celu
niepogarszanie właściwości produkcyjnych gleb oraz przywracanie utraconych właściwości
gruntom rolnym. O ile w przypadku areału gruntów rolnych położonych na terenach
wiejskich znajduje to pewne uzasadnienie, o tyle w odniesieniu do gruntów znajdujących
w granicach administracyjnych miast, proponowane rozwiązanie legislacyjne, w opinii PZFD,
w żaden sposób nie przyczyni się do osiągnięcia celów ustawy, a jednocześnie wpłynie
niezwykle negatywnie na poziom inwestycji budowlanych w kraju.
Wprowadzenie zasady w art. 2a UoKUR, w myśl której jedynie rolnicy indywidualni
będą mogli nabywać nieruchomości rolne doprowadzi do drastycznego spadku
podaży gruntów, które po przekształceniach, są przeznaczane na tereny budowlane.
Należy wprowadzić mechanizmy, które zapewnią odpowiednią podaż gruntów
inwestycyjnych w miastach.
Zgodnie z danymi, otrzymanymi bezpośrednio z dwóch wybranych miast Polski, w tym
znajdujących się w czołówce biorąc pod uwagę kryterium największej powierzchni, należy
stwierdzić, że:
- ok. 30 % Warszawy to grunty rolne;
- 47% Krakowa to grunty rolne;
Co istotne, klasy gruntów znajdujących się w granicach administracyjnych miast znacząca
część to użytki rolne klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia
organicznego. Wynika stąd, że w przypadku gruntów rolnych położonych w granicach
administracyjnych miast często odpada przesłanka ochrony jakościowej. Najcenniejsze w
punktu widzenia produkcji rolnej areały stanowiące użytki rolne klas I-III, znajdują się na
obszarach wiejskich. Oprócz powyższego ze względu na zanieczyszczenia miejskie,
produkcja rolna w obszarze miast jest obarczona wieloma negatywnymi aspektami.
Zdaniem PZFD, łatwiejsze inwestowanie na terenach miejskich,
w porównaniu
z inwestycjami na terenach wiejskich, przyczyni się do podniesienia atrakcyjności
i konkurencyjności miast oraz poprawi jakość życia mieszkańców, a także wpłynie
pozytywnie na walory przyrodnicze kraju Wyłączeniu gruntów rolnych znajdujących się
w granicach administracyjnych miast spod reżimu UoKUR oraz Ustawy o Wstrzymaniu
Sprzedaży sprzyjałoby temu celowi, jednocześnie zachowując najbardziej wartościowe klasy
gruntów w polskiej strukturze własności i wzmacniając ochronę najcenniejszej ziemi
rolniczej w Polsce przed jej spekulacyjnym wykupywaniem przez osoby krajowe
i zagraniczne.
Zrównoważony rozwój aglomeracji miejskich, to zadanie które spoczywa na barkach
zarówno urzędników państwowych, samorządowych jak i deweloperów. Każdej z tych grup
interesariuszy powinno zależeć na takim planowaniu i tworzeniu przestrzeni życiowej
Polaków, która umożliwiać będzie tworzenie zwartej zabudowy w miastach, umożliwiającej
wykorzystanie już istniejącej infrastruktury oraz usystematyzowane i zaplanowane rozrastanie
się miast. W związku z powyższym, konieczną zmianą jest wprowadzenie przepisu
wyłączającego stosowanie przepisów UoKUR w obszarze administracyjnym miast.
2. Wyłączenie spod obowiązywania UoKUR gruntów przeznaczonych na cele
inne
niż
rolne
także
poprzez
decyzji
o
warunkach
zabudowy
i zagospodarowania terenu oraz studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego gminy, tak jak uczyniono to w Ustawie
o Wstrzymaniu Sprzedaży.
Brzmienie definicji nieruchomości rolnej w UoKUR brzmi następująco:
„Art. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o:
1) „nieruchomości rolnej” – należy przez to rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu
Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach
przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne;”
Nieruchomość rolna została zatem zdefiniowana jako nieruchomość rolna w rozumieniu
KC, chyba że nieruchomość ta jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego
z przeznaczeniem na cele inne niż rolne.
Plany zagospodarowania przestrzennego są uchwalane w oparciu o ustawę o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa to wskazuje dwie drogi dla ustalenia
przeznaczenia danego gruntu:
1. plan zagospodarowania przestrzennego; bądź
2. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej jako „Decyzja
WZ”), w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego.
W systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego decyzja WZ ma charakter
zastępujący plan zagospodarowania przestrzennego. Wynika to zwłaszcza z braku planów
zagospodarowania przestrzennego dla 70% terytorium kraju. Zgodnie z badaniami Polskiej
Akademii Nauk w Polsce więcej inwestycji powstaje na podstawie decyzji WZ niż na
podstawie planów zagospodarowania przestrzennego.
Ponieważ jednak art. 2 ust. 1 UoKUR nie wspomina o decyzjach WZ w praktyce rynkowej
pojawiły się wątpliwości czy w przypadku gdy dany teren jest objęty decyzją WZ, która to
wskazuje na przeznaczenie nierolnicze, należy taki grunt traktować tak jak grunty objęte
planem zagospodarowania przestrzennego (i nie traktować ich jako nieruchomość rolna
w rozumieniu UoKUR) czy też nie.
Systemowo wydaję się, że UoKUR zamiast wskazywać wprost na objęcie danego terenu
planem zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem innym niż rolnym, powinna
jednie stanowić, że nieruchomością rolną nie są grunty przeznaczone na cele nie rolne
zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Alternatywnym
sposobem uzyskania tego samego efektu byłoby dodanie wprost, iż wydanie decyzji WZ dla
danego terenu z przeznaczeniem nierolnym powoduje, że nie mamy do czynienia
z nieruchomością rolną w rozumieniu ustawy.
Co istotne problem ten słusznie dostrzeżono w Ustawie o Wstrzymaniu Sprzedaży gdzie art.
2 wprost wyłącza stosowanie ustawy w szeregu przypadków, między innymi w przypadku
wydania ostatecznej decyzji WZ przeznaczającej dany grunt na cele inne niż rolne.
3. Odwołanie się do ewidencji gruntów i budynków przy określaniu, czy dana
nieruchomość jest nieruchomością rolną w rozumieniu ustawy z dnia 11
kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803),
(dalej „UoKUR”)
W obecnym brzmieniu definicja zawarta w art. 2 UoKUR wskazuje, że „nieruchomością
rolną” jest nieruchomość rolna w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem
nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania
przestrzennego na cele inne niż rolne. Jak z kolei definiuje to art. 461 ustawy Kodeks
cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) nieruchomościami
rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do
prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej,
nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.
Zdaniem PZFD, tak szeroka definicja nieruchomości rolnej, która utrzymana została
w projekcie UoKUR, skutkuje zaliczaniem do tej kategorii w zasadzie wszystkich gruntów.
Wykładnia literalna definicji nieruchomości w Kodeksie Cywilnym wskazuje jasno, że każda
nieruchomość, która może być wykorzystywana do prowadzenia szeroko rozumianej
działalności rolniczej jest nieruchomość rolną. W związku z tym, również taki grunt, który
aktualnie nie jest wykorzystywany do prowadzenia działalności rolniczej, ale w przyszłości
może temu służyć, także uznawany jest za nieruchomość rolną. Taka wykładnia wynika
z zawartego w definicji legalnej nieruchomości rolnej sformułowania, iż grunty „mogą być”
wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej. Tytułem przykładu należy wskazać,
że nawet skażony substancjami chemicznymi grunt poprzemysłowy, który według zasad
logiki nie nadaje się do prowadzenia działalności rolniczej i jedynie teoretycznie,
w przyszłości mógłby być wykorzystywany na cele rolne, stanowi nieruchomość rolną
w rozumieniu UoKUR.
Zdaniem PZFD, należy wprost wskazać w UoKUR, że o charakterze nieruchomości
decyduje ewidencja gruntów i budynków.
Po pierwsze, taki zabieg legislacyjny zapewniałby logiczną weryfikację, które tereny
faktycznie są przeznaczone do produkcji rolnej. Określanie charakteru nieruchomości na
podstawie ewidencji gruntów i budynków pozwoliłby na wyeliminowanie z reżimu ustawy
terenów, które w zupełności nie nadają się do prowadzenia działalności rolniczej, a za takie
uznać można
przywołane powyżej ad exemplum skażone tereny poprzemysłowe, które
wymagają rekultywacji.
Po drugie, odwołanie się w UoKUR wprost do ewidencji gruntów i budynków, która
określa przeznaczenie danego gruntu zapewniłoby spójność systemu prawnego w Polsce,
szczególnie w obszarze Prawa rolnego. W obecnym stanie prawnym ustawa z dnia 3 lutego
1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 16, poz. 78 z późn. zm.) (dalej:
„UoGRiL”) zawiera definicję gruntów rolnych, wskazując art. 2 ust. 1 pkt.1, że „gruntami
rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne.”
W opinii PZFD należy wprowadzić analogiczne odwołanie do projektowanej zmiany
UoKUR. Za wprowadzeniem proponowanych przez PZFD zmian przemawia zastosowanie
wykładni systemowej, która odwołując się do ewidencji gruntów i budynków wprowadza
spójność w zakresie Prawa rolnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Postulowana zmiana zapewniłaby spójności i przejrzystość prawa, a także wyeliminowała
ryzyko inwestycyjne związane z możliwością określenia w zasadzie każdego gruntu jako
potencjalnej nieruchomości rolnej. Fakt, że odesłanie do ewidencji znajduje się już w innej
ustawie rolnej – UoGRiL, dodatkowo przemawia za umieszczeniem wprost takiego
odesłania w definicji nieruchomości rolnej w UoKUR.
Wyrażamy nadzieję, że stanowisko PZFD zostanie uwzględnione w dalszych pracach nad
proponowanym projektem zmian w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, jednocześnie
wyrażamy gotowość do wzięcia udziału w posiedzeniach Komisji i Podkomisji Sejmowych,
jak i Senackich, służąc wyjaśnieniami i dzieląc się swoim doświadczeniem i wiedzą.
4. Uwagi dotyczące przyznania Agencji Nieruchomości Rolnych (dalej: „ANR”)
prawa pierwokupu akcji i udziałów w spółkach prawa handlowego
w nowelizacji UoKUR.
Szczególne obawy budzi propozycja dodania art. 3a UoKUR, który przewiduje, że ANR
przysługiwać będzie prawo pierwokupu udziałów i akcji w spółce prawa handlowego, która
jest właścicielem nieruchomości rolnych. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku
planowanej treści art. 3b UoKUR, zgodnie z którym w przypadku zmiany wspólnika lub
przystąpienia nowego wspólnika do spółki osobowej, która jest właścicielem nieruchomości
rolnej, ANR działając na rzecz Skarbu Państwa, mogłaby złożyć oświadczenie o nabyciu tej
nieruchomości za zapłatą równowartości pieniężnej. Takie zapisy, w ocenie PZFD, są
sprzeczne z zasadą swobody prowadzenia działalności gospodarczej.
Przepisy nie precyzują, w jakich przypadkach ANR może wykonywać rzeczone prawo
pierwokupu. Brak wskazania, kiedy te uprawnienia mogą być zrealizowane, skutkuje
przyznaniem ANR zbyt daleko idącej swobody w tym zakresie. W praktyce może się okazać,
że posiadanie w majątku spółki prawa handlowego nawet niewielkiego aktywa
w postaci nieruchomości rolnej, będzie uprawniać ANR do przejęcia jej akcji lub udziałów.
Tytułem przykładu można wskazać sytuację, w której spółka zajmująca się budową dróg,
osiągająca milionowe zyski, ma w swoim majątku nieruchomość rolną
o wartości kilku tysięcy. Wobec niezdefiniowania w ustawie przesłanek, kiedy ANR mogłaby
zrealizować prawo pierwokupu, nic nie stoi na przeszkodzie, żeby ANR przejęła
nieograniczoną liczbę akcji i udziałów, o niesprecyzowanej wartości i w każdym przypadku.
W ocenie PZFD proponowane przepisy, w obecnym kształcie, wprowadzą szereg
komplikacji w obrocie gospodarczym, spowalniając bądź hamując przemiany strukturalne
przedsiębiorstw.
Kolejne wątpliwości budzi projektowana zmiana art. 4 UoKUR w zakresie tzw. prawa
nabycia. W ustawie brak precyzyjnych przesłanek wykonywania wskazanych uprawnień, co
również jest jednoznaczne z pełną swobodą podejmowanych przez ANR działań. Brak
uzasadnienia dla wprowadzenia tak daleko idącej ingerencji państwa w stosunki
cywilnoprawne, jak ma to miejsce w przypadku np. dziedziczenia, zdaniem PZFD, stanowi
jednocześnie istotne
ograniczenie prawa własności i może doprowadzić do paraliżu
inwestycyjnego.
Liczymy, że nasze uwagi zostaną uwzględnione w trakcie prac nad projektem ustawy,
jednocześnie podtrzymujemy gotowość Polskiego Związku Firm Deweloperskich do dialogu
na temat sytuacji mieszkaniowej w Polsce i chęć uczestniczenia we wszystkich konsultacjach
społecznych mających związek z budownictwem mieszkaniowym.
Wyrażamy nadzieję, że stanowisko PZFD zostanie uwzględnione w dalszych pracach
nad proponowanym projektem zmian w ustawie o Wstrzymaniu Sprzedaży oraz
ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego.
Z wyrazami szacunku,
Konrad Płochocki
Dyrektor Generalny
Polskiego Związku Firm Deweloperskich